Aspetti e problemi del costituzionalismo multilivello, Diritto pubblico

COOPERAZIONE NELL'ORDINAMENTO COMUNITARIO

1. Il principio di leale cooperazione

A livello comunitario, il principio di leale cooperazione non trova

alcun riferimento nel testo dei Trattati; in questo senso, tale

principio si differenzia da un altro principio strutturale

dell'ordinamento comunitario, che è quello di sussidiarietà, che

trova invece il proprio esplicito riferimento nell'articolo 5 del

Trattato istitutivo della Comunità europea. Questo tuttavia non ha

impedito alla Corte di giustizia europea di elaborare in maniera

giurisprudenziale il principio di leale collaborazione, facendo

richiamo all'articolo 10 del trattato istitutivo della Comunità

europea, ai sensi del quale gli stati membri adottano tutte le misure

di carattere generale o particolare atte ad assicurare l'esecuzione

degli obblighi derivanti dal presente trattato, facilitando la

Comunità nell'adempimento dei propri compiti e astenendosi da

qualsiasi misura che rischi di compromettere la realizzazione degli

scopi del presente trattato. Tale disposizione può essere considerata

un dovere continuo e perciò sempre attuale degli stati membri di

adoperarsi per rendere effettiva l'applicazione della normativa

comunitaria, un vero e proprio obbligo di lealtà. Gli stati membri

non solo sono tenuti costantemente ad adottare le misure

necessarie ad assicurare l'esecuzione degli obblighi che derivano

dal trattato, ma devono inoltre facilitare la comunità europea

nell'adempimento dei propri compiti. Successivamente, con

l'estendersi e il rafforzarsi dei poteri e del ruolo della Comunità, il

giudice comunitario ha sviluppato il principio di leale cooperazione,

contemplando la dimensione di reciproca lealtà e collaborazione tra

stati membri e comunità, ma secondo una struttura di tipo

bidimensionale conferente al concetto stesso di collaborazione, che

presuppone l'idea che i soggetti legati da un rapporto di tipo

cooperativo debbano collaborare a vicenda.

2. Obblighi di azione e di profilo verticale

Il principio di leale collaborazione è frutto della giurisprudenza nel

corso del tempo sviluppata dalla Corte di giustizia delle Comunità

europee. L'individuazione stessa del principio è opera della Corte

europea. Il sistema che si è venuto a creare appare abbastanza

complesso: il dovere di leale collaborazione si esprime per un verso

in obblighi di azione e obblighi di astensione e per un altro verso in

obblighi di profilo orizzontale e obblighi di profilo verticale che

intercorrono tra stati membri e comunità europea. Iniziando dagli

obblighi di azione e di profilo verticale (quelli che intercorrono nei

rapporti tra stati membri e comunità europea), la Corte ha chiarito

che il principio di leale collaborazione comporta tre vincoli reciproci:

− Trasposizione delle direttive comunitarie negli ordinamenti

nazionali : la Corte ha richiesto agli stati di adottare tutte le

misure atte a garantire la portata e l'efficacia del diritto

comunitario, imponendo alle Istituzioni comunitarie obblighi di

collaborazione basati su lealtà e fiducia. Uno stato membro

può invocare il principio di leale collaborazione in caso di

tardiva o incompleta ricezione della normativa europea dovuta

all'inerzia degli enti territoriali; in questo caso, il richiamo alla

lealtà comunitaria da parte dello stato viene fatto al fine di non

essere ritenuto responsabile di un'eventuale violazione del

diritto comunitario.

− Esecuzione di decisioni e di regolamenti comunitari : in caso di

esecuzione, da parte di uno stato membro, di una decisione o

di un regolamento comunitario, il principio di leale

cooperazione impone sia alla comunità che agli stati membri di

tenere un atteggiamento di tipo cooperativo che si concretizzi

nella possibilità per lo stato, in caso di ostacoli gravi

nell'esecuzione della decisione, di proporre alla Commissione

europea una proposta di esecuzione sostitutiva. La leale

collaborazione impone inoltre alla Commissione di motivare un

eventuale rifiuto della proposta di esecuzione sostitutiva

avanzata dallo stato membro.

− Obblighi di informazione e obblighi nella determinazione delle

sanzioni da applicare per le sanzioni di tipo comunitario: i

governi nazionali sono obbligati a fornire alla Commissione

tutte le informazioni necessarie per qualsiasi tipo di

provvedimento o decisione; le sanzioni applicate per violazioni

di diritto comunitario devono essere scelte in termini analoghi

a quelli previsti per simili violazioni del diritto interno.

Oltre agli obblighi di azione, si distinguono anche gli obblighi di

astensione (ossia di “non fare”): gli stati membri devono facilitare

l'esecuzione di norme comunitarie dotate di effetto diretto e di

diretta applicabilità, come i regolamenti. La violazione del principio

di leale collaborazione può essere invocata per colpire qualsiasi

comportamento di uno stato che rappresenti un'azione lesiva

dell'ordinamento comunitario o un comportamento omissivo, in

grado di mettere a repentaglio il raggiungimento degli scopi stessi

insiti nel Trattato.

3. Obblighi di profilo orizzontale

Oltre agli obblighi di profilo verticale, classificabili in doveri di

azione e doveri di astensione, dal principio di leale collaborazione

discendono anche obblighi di profilo orizzontale, che si applicano

nelle relazioni tra le varie Istituzioni europee.

4. Il principio di leale collaborazione nel progetto di Trattato costituzionale

Nel trattato costituzionale il principio di leale collaborazione trova

una formulazione molto articolata; l'articolo I-5, stabilisce che

secondo tale principio, l'Unione e gli stati membri si assistono, nel

pieno rispetto reciproco, nell'adempimento di compiti derivanti dalla

Costituzione. Gli stati membri agevolano l'Unione nell'adempimento

dei suoi compiti e si astengono da qualsiasi misura che rischi di

compromettere la realizzazione degli obiettivi dell'UE. L'articolo I-

19, inoltre, nell'ambito delle Istituzioni dell'Unione, contiene un

riferimento al profilo orizzontale della leale collaborazione, ovvero

alla collaborazione inter-organica che opera tra le Istituzioni

comunitarie.

CAPITOLO 7 : IL PRINCIPIO DI LEALE COLLABORAZIONE NEI

RAPPORTI TRA CORTI NAZIONALI E CORTE EUROPEA

1. La leale cooperazione nei rapporti tra giudice comunitario e giudici nazionali:

alcune fattispecie

Analizziamo adesso alcune fattispecie riguardanti l'influenza del

principio di leale cooperazione nel sistema giudiziario, in particolare

nei rapporti tra giudici comunitari e giudici nazionali:

Applicazioni del diritto interno conforme al diritto comunitario :

− Il giudice comunitario ha stabilito che spetti ai giudici nazionali non

soltanto l'applicazione e l'interpretazione del diritto comunitario,

ma anche l'interpretazione del proprio diritto nazionale in modo

conforme al diritto comunitario.

− Diretta applicabilità delle direttive : la Corte di giustizia obbliga

le giurisdizioni nazionali a garantire la tutela dei diritti dei

cittadini degli stati membri, anche davanti una direttiva

comunitaria non recepita in termini dallo stato membro.

− Ricorso da parte del giudice nazionale a strumenti di tutela

non previsti negli ordinamenti interni: la Corte ha stabilito che

il giudice nazionale non può ricorrere ad istituti di diritto

interno che si rivelino insufficienti a garantire una tutela; può

quindi ricorrere ad istituzioni di diritto processuale che, anche

se non previsti dal proprio ordinamento nazionale, risultano

necessarie ad ottenere la realizzazione di tale scopo. Questa

applicazione del principio di leale cooperazione mira ad

assicurare ai singoli il beneficio di una tutela giurisdizionale

effettiva dei diritti riconosciuti loro dall'ordinamento giuridico

comunitario; non vale solo sul piano nazionale, ma anche sul

piano comunitario.

− Responsabilità civile del legislatore : la responsabilità civile del

legislatore rappresenta la risposta più semplice ed immediata

all'esigenza pratica di evitare che un comportamento

inadempiente di uno stato membro si risolva in un danno per il

singolo (è riassumibile nel proverbio “chi sbaglia paga”).

CAPITOLO 8 : IL CARATTERE BIFRONTE DEL PRINCIPIO DI

SUSSIDIARIETA'

[Principio regolatore per cui se un ente inferiore è capace di

svolgere bene un compito, l'ente superiore non deve intervenire,

ma può eventualmente sostenerne l'azione]

1. Perchè la sussidiarietà in Europa?

Il principio di sussidiarietà nell'ordinamento europeo è stato

introdotto con il trattato di Maastricht, allo scopo di garantire che le

decisioni vengano adottate il più vicino possibile al cittadino; questo

principio si configura come presupposto per un intervento della

Comunità in settori che non sono di sua esclusiva competenza: la

Comunità è legittimata ad intervenire in base al principio di

sussidiarietà soltanto e nella misura in cui gli obiettivi dell'azione

prevista non possono essere realizzati in modo sufficiente dagli stati

membri, e possono dunque essere realizzati meglio a livello

comunitario. L'Unione, nei settori che non sono di sua esclusiva

competenza, interviene soltanto quando la sua azione è considerata

più efficace di quella intrapresa a livello nazionale.

2. Sussidiarietà e procedimentalizzazione delle sue applicazioni

Nell'ordinamento europeo, il principio di sussidiarietà è

strettamente ancorato ai principi di proporzionalità e di necessità,

per cui l'azione dell'Unione non può andare al di là di quanto

necessario per il raggiungimento degli obiettivi del Trattato. La

Commissione europea è tenuta a presentare al Consiglio europeo e

al Parlamento europeo una relazione annuale dedicata

principalmente all'applicazione del principio di sussidiarietà; essa si

fonda sui settori che costituiscono gli obiettivi principali dell'UE. Tale

normativa è stata stabilita dal Protocollo sull'applicazione dei

principi di sussidiarietà e di proporzionalità, allegato al Trattato che

istituisce la Comunità europea. Il Protocollo ha avuto quindi il merito

di procedimentalizzare l'applicazione del principio di sussidiarietà:

ad una fase obbligatoria di consultazione si sono aggiunte esigenze

di trasparenza di tale procedimento e una pubblicazione dei

risultati.

3. Costituzione europea e sussidiarietà

Nei lavori della Convenzione per l'Europa, il principio di sussidiarietà

possiede una valenza