Aspetti e problemi del costituzionalismo multilivello, Diritto pubblico

Parte prima: Federalismo e integrazione sovranazionale

Capitolo 1: Stato federale, unitario, regionale; dalle diverse origini storiche alla confluenza dei modelli

1. Stato unitario accentrato e stato federale

Lo stato unitario accentrato rappresentò la forma di organizzazione politica dominante nel XIX e nella prima metà del XX secolo, a causa della sua struttura particolarmente adatta ad assicurare una forte coesione tra le classi sociali e tra le diverse regioni geografiche. L'unificazione dell'Italia del 1860 ha comportato un forte accentramento politico, con un unico legislatore per tutto il territorio nazionale, omogeneità ed amministrazione, un unico sistema giudiziario.

I primi processi federativi in Europa si avranno in Svizzera e in Germania (primi anni Ottanta), ma si tratterà solo di forme di aggregazione di Stati indipendenti (Confederazione) per fronteggiare esigenze di carattere economico, di difesa o di politica estera. Nel Nordamerica la Confederazione giocò un ruolo fondamentale per un'evoluzione federale del sistema, in quanto in poco tempo si arriverà ad una Costituzione, compromesso tra il modello di stato unitario e il modello federalista. È proprio il modello di federalismo nordamericano che ha costituito per due secoli il modello di riferimento di Stato federale.

2. Il modello federale

Fino alla metà del XIX secolo il federalismo ha costituito un'esperienza politico-istituzionale limitata, non solo perché confinata ai pochi casi di forma di governo federale (Stati Uniti, Svizzera, Germania), ma soprattutto perché i violenti scontri sociali che hanno dominato la maggior parte degli stati occidentali richiedevano una forma di Stato più centralizzata, che potesse controllare la situazione. La situazione inizia a cambiare soltanto dopo la fine della seconda guerra mondiale.

Premettendo che l'esistenza di un sistema federale presuppone necessariamente un regime di democrazia, la democrazia federale si fonda sulla condivisione del potere tra molteplici enti, regolata esplicitamente da una Costituzione scritta. I principi federali si fondano sulla combinazione di auto-governo (self-rule) e di governo comune (shared-rule) per favorire la diffusione costituzionale del potere.

3. Le istituzioni nel federalismo

Le istituzioni che tipizzano uno stato federale sono sempre garantite in una Costituzione scritta: la condivisione dei poteri in linea orizzontale viene ad essere garantita da una Costituzione federale, considerata legge suprema. Essa contiene il principio federale, elemento essenziale del sistema che non può essere oggetto di revisione costituzionale. Per giudicare se la natura di un determinato Stato è o non è federale, è utile la distinzione proposta da Wheare tra Costituzione federale e Governo federale: una nazione può avere una Costituzione federale, ma in pratica attuare tale Costituzione in maniera che il Governo non rispetti il principio federale, se il governo centrale ha il potere di intervenire negli stati membri, potere che include la rimozione e la sostituzione degli organi; il fatto che questo potere venga esercitato mostra una chiara subordinazione delle entità federate al governo centrale.

Viceversa, un paese che non possiede una Costituzione federale può agire in maniera da offrire un esempio di governo federale; un esempio è la Costituzione del Canada, che attribuisce al Parlamento federale il potere di legiferare su materie di competenza delle Province ma nella realtà esso non esercita quasi mai questo potere, ecco perché il Canada assume le connotazioni di uno Stato federale.

Uno dei criteri principali che contraddistingue lo Stato federale è l'autonomia costituzionale delle entità federate: allo stato membro non spetteranno poteri e competenze concessi dal centro, ma poteri e competenze proprie, garantite dalla Costituzione federale. Al processo decisionale politico (dalla revisione della Costituzione all'elaborazione di leggi valide per tutto il territorio della Federazione) le entità federate partecipano attraverso i propri rappresentanti che compongono la seconda camera del Parlamento.

4. Stato regionale: un modello di stato unitario decentrato

Lo stato regionale non viene classificato attualmente come modello a sé stante rispetto allo stato unitario, ma come un modello di stato unitario decentrato; da un accentramento delle tre funzioni fondamentali nelle mani degli organi dello stato tipico dello stato unitario, con lo stato regionale si passa a diverse forme di decentramento in cui vengono garantite le autonomie locali e vengono create enti (le regioni) alle quali si conferiscono potestà legislativa (su determinate materie) e potestà amministrativa, mentre la funzione giurisdizionale rimane nelle mani dello Stato.

Il sistema di autonomia regionale è ora attuato in gran parte dei Paesi europei (Belgio, Italia, Spagna, Portogallo, Francia ecc). Dopo la seconda guerra mondiale, la Costituzione inizia a riconoscere agli enti territoriali (le Regioni) una vera e propria autonomia; esse dunque, in quanto dotate di competenza amministrativa e legislativa ma prive di attribuzioni giurisdizionali, rappresentano un livello di governo intermedio tra Stato e gli altri enti locali territoriali. La loro partecipazione alle funzioni statali è comunque abbastanza limitata, varia da ordinamento a ordinamento.

5. Processi federativi e processi di regionalizzazione

Considerando le trasformazioni avvenute in questi ultimi trent'anni in alcuni Stati europei, è possibile notare una progressiva e graduale espansione dei fenomeni di regionalizzazione e del processo federativo. Il processo di regionalizzazione ha investito gran parte dei paesi europei e rappresenta una risposta alla crisi dello stato nazionale, in quanto nuova forma di organizzazione a carattere federativo fondata sul superamento del modello di stato nazionale unitario.

L'ordinamento comunitario, dopo il trattato di Maastricht, ha iniziato a rivalutare il ruolo delle Regioni, attribuendo loro maggiori competenze e valorizzando il loro status politico. Il processo federativo ha trovato facile espansione con l'affermazione e il consolidamento della democrazia pluralistica, garantendo, attraverso un sistema di pesi e contrappesi tra i diversi livelli del governo, che non sorga e non si rafforzi un potere pubblico troppo forte (potenzialmente dispotico) rispetto alla comunità dei cittadini.

Capitolo 3: Europa, una cultura delle differenze?

1. Identità europea e problema del demos [popolo]

Una riflessione sulla cultura delle differenze in Europa e sulla dimensione culturale europea comporta necessariamente una riflessione sul concetto di demos. Buona parte della discussione che ha accompagnato il processo costituente europeo ruota da sempre attorno all'esistenza (presunta o effettiva) di un demos europeo, di un popolo europeo, sostenendo la tesi secondo la quale in assenza di un popolo non solo non si sarebbe potuto dar vita ad una Costituzione europea, ma neppure ad uno Stato europeo.

Ma quali caratteristiche dovrebbe avere il popolo europeo per poter essere considerato tale e come raccogliere la sua volontà? Distinguiamo due correnti di pensiero differenti:

• Secondo Grimm i poteri pubblici europei non devono rivolgersi ad un popolo inteso come “omogeneità etnica”, perché ciò sarebbe impensabile in un contesto multiculturale come quello europeo; si può dar vita ad un popolo europeo quando si è in presenza di un minimo di identità collettiva (una lingua comune, ad esempio), che sia in grado di produrre un'opinione pubblica europea capace di prendere decisioni su temi europei;
• Secondo Habermas invece la creazione di un'identità europea non dev'essere il presupposto, ma l'obiettivo che ogni costituzione europea deve porsi; ogni atto politico deve mirare al raggiungimento di un'unità politica, alla risoluzione dei conflitti tra etnie differenti e all'istituzione di un quadro unitario.

2. Il trattato costituzionale europeo e la cultura delle differenze

Vediamo adesso come si pone il Trattato costituzionale europeo nei confronti della cultura delle differenze in Europa, analizzando il preambolo e alcune disposizioni del Titolo primo della parte Prima. Il preambolo riconosce e legittima una cultura delle differenze in Europa; in diversi passaggi infatti è richiamata l'identità plurale e differenziata del patrimonio culturale europeo. Che l'Europa debba coltivare una cultura delle differenze è detto, questo è innegabile, già dal secondo capoverso del preambolo, dove si richiamano le eredità culturali, religiose ed umanistiche del continente.

Al quarto capoverso il preambolo postula l'importanza di un comune destino per i popoli d'Europa, uniti e fieri della loro identità e della loro storia nazionale. La sintesi dell'equilibro ricercato nel preambolo è rintracciabile nella formula “Unità nella diversità”, contenuta nel quinto capoverso, espressione che sembra dare fondamento costituzionale al riconoscimento della diversità.

Nel titolo primo della parte prima del trattato costituzionale europeo è enunciato il valore del pluralismo tra i valori fondamentali dell'Unione europea; tra gli obiettivi dell'UE è affermato espressamente il rispetto della ricchezza della sua diversità culturale e linguistica, nonché l'obbligo di vigilare sulla salvaguardia e lo sviluppo del patrimonio culturale europeo. Nei rapporti con gli stati membri, inoltre, l'Unione è tenuta a rispettare l'identità nazionale di questi ultimi, identità che possono essere diversificate. Emerge quindi il profilo di un'Unione chiamata a rispettare la differenziazione culturale e a promuovere una cultura della differenza.

3. Il settore della cultura nel diritto comunitario

È interessante osservare come si comporta il sistema normativo nei confronti di una cultura delle differenze in Europa. È importante precisare che la cultura diviene materia di competenza dell'Unione soltanto a partire dal 1993, con il trattato di Maastricht e l'introduzione della cittadinanza europea; infatti è soltanto in quel momento che si decide di attuare un'integrazione non più soltanto economica, ma anche dei popoli, e quindi culturale.

Secondo l'articolo 151 TCE la comunità contribuisce al pieno sviluppo delle culture degli stati membri nel rispetto delle loro diversità nazionali e regionali; le sue azioni mirano ad incoraggiare la cooperazione tra gli stati membri. È importante promuovere la cooperazione tra gli stati, nel rispetto delle differenze non solo nazionali, ma anche regionali, nella creazione di un prezioso patrimonio comune. L'Unione quindi nel settore della cultura non si sostituisce agli stati membri, bensì si affianca ad essi, incoraggiando la cooperazione culturale.

Capitolo IV: San Marino e la costituzione europea, due casi di costituzionalismo post-moderno?

1. La peculiarità dell'ordinamento giuridico sammarinese

È possibile creare un parallelismo tra l'approvazione della riforma “costituzionale” del febbraio del 2002 dal corpo legislativo sammarinese e l'interrogativo dell'Europa sul proprio futuro e sulle basi costituzionali che dovranno sorreggere un'Unione allargata salvaguardando allo stesso tempo la propria politica. Sembra strano, ma è uno dei casi in cui il destino di un piccolo stato come S. Marino e di un grande continente come l'Europa appaiono interconnessi. Il punto di partenza di questa riflessione è costituito dalla peculiarità dell'ordinamento giuridico sammarinese: esso costituisce un esempio di stato che nell'Europa attuale ancora presenta, tra le sue fonti di diritto, il diritto comune e tuttora non possiede una Costituzione nel senso classico di testo scritto in cui sono prescritte le norme fondamentali dell'ordinamento giuridico statale.

Sotto questo profilo, S. Marino può essere accostato al Regno Unito. Non basta fare riferimento alle Leges Statutae o alla Dichiarazione dei diritti dei cittadini e dei principi fondamentali per affermare che S. Marino sia dotata di una Costituzione; infatti, le leges statutae, pur contenendo delle norme relative all'assemblea del popolo e ad altri organi costituzionali e pur fissando alcuni elementi della forma di Stato, non possono essere considerate una Costituzione in senso moderno. Per la loro struttura e per il periodo storico nel quale sono state compilate, si presentano come un Codice che raccoglie norme eterogenee, sul modello degli statuti che furono adottati dai comuni medievali dell'epoca.

Tra il diciottesimo e il diciannovesimo secolo S. Marino ha resistito alla forte pressione proveniente da diversi ambienti liberali della sua classe dirigente che mirava all'abbandono del sistema fondato sul diritto comune, e all'adozione di una Costituzione moderna. Soltanto recentemente, nel 1969, venne istituita una Commissione per lo studio dei problemi istituzionali dell'ordinamento sammarinese. Il punto centrale che la Commissione si trovò ad affrontare fu proprio quello se dotare o meno San Marino di una Costituzione; alla fine, tuttavia, la Commissione espresse il proprio parere: No ad una Costituzione per San Marino, sottolineando che essa avrebbe potuto non solo ledere le tradizioni storiche, ma anche limitare la ricchezza peculiare che l'ordinamento sammarinese aveva saputo raggiungere.

Conoscendo il quadro storico, sarà più semplice comprendere il ruolo della legge n° 59/1974, accompagnata dalla Dichiarazione dei diritti del cittadino sammarinese e dei principi fondamentali della Repubblica che essa contiene. Dopo l'adozione della legge n° 59/1974, San Marino entra a far parte del Consiglio d'Europa e dell'ONU. Va però precisato che la Dichiarazione non procede alla costituzione, ma alla ricognizione dei diritti fondamentali che enuncia; ha pur sempre una veste formale della legge ordinaria. Tale legge è stata recentemente novellata dalla legge n° 36/2002, che rappresenta una vera propria innovazione “costituzionale”.

Con questa nuova legge viene introdotta nell'ordinamento sammarinese una legge di revisione costituzionale, unica fonte abilitata a emendare la Dichiarazione dei diritti dei cittadini e dei principi fondamentali dell'ordinamento sammarinese; viene enunciato un catalogo delle fonti del diritto, nel quale oltre alla legge costituzionale, alla legge qualificata e alla legge ordinaria, è espressamente menzionato anche il diritto comune come fonte integrativa della legge. Viene infine introdotto un organo giurisdizionale preposto al controllo di costituzionalità delle leggi, nonché degli atti aventi forza di legge e delle consuetudini aventi forza di legge, rispetto ai principi fondamentali contenuti nella dichiarazione.

San Marino ha quindi scelto di non adottare una Costituzione nel senso che tale termine ha acquisito a partire dalla Rivoluzione francese; ha scelto allo stesso tempo di prevedere una legge fonte di revisione costituzionale e un organo di giustizia costituzionale, senza che però vi sia una fonte Costituzione. Possiede quindi la peculiarità di essere rimasto uno Stato il cui sistema giuridico-costituzionale non è passato attraverso l'esperienza del costituzionalismo moderno e che dunque è rimasto sostanzialmente pre-moderno.

2. Il processo costituente europeo tra costituzionalismo moderno e post-moderno

L'Unione europea oggi sta attraversando un momento costituente: l'adozione di una Costituzione europea è stata l'auspicio di molti stati europei. A differenza di San Marino, però, gli stati europei, che hanno attraversato il costituzionalismo moderno, temono un po' questo cambiamento, visto un po' come una trappola che potrebbe farli rimanere prigionieri del problema dell'allocazione della sovranità. Questo non significa che l'UE non possa arrivare ad avere una Costituzione; anzi. La nuova Costituzione europea dovrebbe essere pensata come una dichiarazione costituzionale europea, prendendo magari spunto dall'esperienza sammarinese.