Riassunto esame Archivistica, prof. Bonfiglio, libro consigliato Memoria Digitale delle Amministrazioni Pubbliche, Pigliapoco

La memoria digitale delle amministrazioni pubbliche

Introduzione

Lo sviluppo e la diffusione delle tecnologie dell’informazione e della comunicazione (ICT) stanno velocemente cambiando i caratteri della nostra società. L’innovazione tecnologica è un obbiettivo sia della pubblica amministrazione che delle imprese, in quanto necessitano di servizi pubblici efficienti e facilmente accessibili. Queste nuove tecnologie hanno portato alla creazione di nuove aree applicative conosciute con i nomi di e-Government, e-Procurement e e-Commerce.

e-Government

Per e-Government si intende l’utilizzo delle ICT nelle pubbliche amministrazioni, in modo da migliorare i servizi pubblici e rafforzare i processi delle politiche pubbliche. Il piano d’azione per l’e-Government elaborato dallo Stato italiano nel 2000 prevede:

• Accesso telematico per cittadini ed imprese ai servizi di pubblica utilità;
• Evitare che i cittadini siano costretti a trasmettere più volte i propri dati ai vari uffici;
• Fare in modo che le varie amministrazioni si passino i documenti richiesti di volta in volta;
• Promozione dell’integrazione tra amministrazioni diverse.

Per quanto riguarda l’interazione on-line tra utenti e pubblica amministrazione, questa può variare da un livello minimo (informazioni sui procedimenti amministrativi) ad un livello massimo (completo svolgimento di tali procedimenti); l’obbiettivo è appunto quello di svolgere tutti i procedimenti di maggior interesse per via telematica.

e-Procurement

L’e-Procurement può essere definito come l’insieme delle tecnologie, delle procedure e delle modalità che consentono ad un soggetto economico di acquistare beni e servizi in modalità on-line. Le direttive in merito si sono occupate in particolar modo delle gare on-line; esse affermano che:

• Le amministrazioni possono far uso delle tecniche di acquisto elettronico in quanto aumentano la concorrenza;
• Occorre prevedere norme adeguate al corretto svolgimento di tali gare;
• È opportuno porre sullo stesso piano i mezzi elettronici e quelli classici.

La diffusione dei sistemi informatici di e-Procurement rende ancora più urgente la ricerca di soluzioni efficaci che consentano di conservare la memoria digitale in un unico archivio, onde evitare disguidi legati alla sua frammentazione.

e-Commerce

Per e-Commerce si intende un sistema di transazioni commerciali compiute per via telematica, che coinvolge un numero potenzialmente illimitato di utenti. L’e-Commerce può essere classificato in base ai soggetti coinvolti nelle transazioni:

• Business to Business (B2B, tra aziende);
• Business to Consumer (B2C, tra azienda e consumatore);
• Business to Administration (B2A, tra aziende e pubbliche amministrazioni).

Lo Stato italiano ha consentito, nell’ambito del commercio elettronico, l’emissione di fatture elettroniche. I vantaggi di tale commercio sono indiscutibili: riduzione dei tempi tra l’acquisizione di un ordine e la sua evasione; automazione totale dei processi di gestione degli ordini e delle fatture; partecipazione al mercato elettronico; riduzione significativa dei costi.

Capitolo 1. Problematiche connesse alla produzione, archiviazione e conservazione dei documenti informatici

1.1 Il documento: definizione ed elementi costitutivi

La parola documento presenta diversi significati:

• Ogni mezzo che consente di tramandare la memoria di un fatto, provandone l’esattezza e le modalità.
• Soprattutto: l’atto giuridico che si concretizza in una scrittura.
• Testimonianza di qualunque genere (può essere uno scritto, un’opera, etc.) che, appartenendo a un dato ambiente o periodo o civiltà, ne è espressione e in qualche modo lo rappresenta e consente di conoscerlo.
• Qualunque oggetto materiale che può essere usato (in originale o in riproduzione) come strumento di studio, di consultazione o di indagine.
• Prova, dimostrazione, testimonianza, attestazione. Ovvero oggetto che serve a provare, dimostrare o attestare qualcosa.

Tutte queste definizioni hanno in comune la concezione del documento come una cosa materiale (res) sulla quale sono impressi dei segni (res signata) che rappresentano un atto o un fatto, di cui si vuole serbare memoria. Il documento si forma sempre in presenza del fatto da rappresentare: la sua natura è di cosa rappresentativa; il suo valore, però, non è determinato dalla consistenza della res in sé (a parte i casi in cui si tratta di un documento storico di pregio) ma dalla sua capacità di rappresentare un determinato atto o fatto. È quindi un bene di valore strumentale, perché fonte di conoscenza della realtà che in esso è rappresentata, in quanto la sua formazione può essere utile alla validità dell’atto documentato.

Poiché l’utilità di un documento consiste nel fatto che tramite esso un soggetto può dimostrare di essere il proprietario o di avere il diritto di godere di un determinato bene, è ovvio che ne venga assicurata la conservazione nel tempo. Pertanto, i segni che rappresentano l’atto o il fatto devono essere impressi sulla res in modo stabile. Il requisito di stabilità si applica sia al supporto che al contenuto del documento; il primo deve essere tale da rimanere integro per un arco temporale sufficientemente ampio mentre il secondo non deve potersi modificare in alcun modo.

Poiché un documento viene prodotto per avere memoria di determinati atti o fatti, è implicito che esso debba poter essere manifestato ai destinatari, ovvero a chiunque ne abbia interesse, e che questi debbono avere la capacità di leggerlo e comprenderlo. Il documento, quindi, deve possedere le caratteristiche di accessibilità, riproducibilità, trasferibilità e leggibilità.

Il documento è una cosa artificiale prodotta dall’uomo, che può coinvolgere più soggetti. In merito, occorre distinguere l’autore, cioè il responsabile del contenuto intellettuale del documento; lo scrittore, ossia colui che materialmente redige il testo ed è responsabile della forma grafica; ed il sottoscrittore, ossia la persona fisica che ne assume la paternità, eventualmente rappresentando un organo pubblico, un’impresa o un’altra persona giuridica. Per certi tipi di documento questi tre soggetti sono la stessa persona, per altri coincidono soltanto l’autore e il sottoscrittore, per altri ancora sono tutte entità distinte.

La condizione essenziale affinché un soggetto possa essere considerato l’autore o il sottoscrittore di un documento è che questi abbia avuto la volontà di produrlo. Ciò implica, tra l’altro, l’assoluta padronanza degli strumenti utilizzati per rappresentare l’atto o il fatto e per fissare tale rappresentazione sul supporto in forma stabile. Ad esempio, con riferimento a un documento cartaceo, l’autore deve conoscere il mezzo scrittorio ed essere sicuro che con esso sia possibile fissare su carta dei segni che rimarranno tali nel tempo; solo così potrà essere consapevole del testo che sottoscrive e pronto ad assumersi le relative responsabilità.

Un documento si definisce autentico quando è integro e riconducibile con certezza al suo autore; l’assunzione di paternità di un documento avviene con l’apposizione, normalmente in fondo al testo, di una o più firme. La firma è un gesto grafico autochiro che ha due funzioni:

• Indicativa, che permette di individuare ed identificare il sottoscrittore del documento;
• Dichiarativa, che consiste nell’assunzione della paternità delle dichiarazioni contenute nel documento da parte del sottoscrittore stesso.

Il ricorso alla firma si fonda su alcuni presupposti:

• Che la firma di una persona sia stabile nel tempo, cioè che non vari dal punto di vista grafologico;
• Che essa sia il sostituto più plausibile di quella persona;
• Che essa sia il sigillo (cioè la conferma) della sua volontà.

Una sottoscrizione può essere autenticata da un notaio o da un altro pubblico ufficiale a ciò autorizzato; l’autenticazione consiste nell’attestazione da parte del pubblico ufficiale che la firma è stata apposta in sua presenza dopo che egli ha accertato l’identità del sottoscrittore o dei sottoscrittori.

Un documento è inoltre localizzato, cioè prodotto in un determinato luogo e in una certa data. Questi due elementi, luogo e data di formazione, andrebbero sempre esplicati nel documento per rendere possibile la riferibilità dello stesso ad un determinato periodo temporale e quindi la sua collocazione in un certo contesto giuridico e istituzionale. Inoltre, la presenza di queste due informazioni facilita il lavoro dell’operatore archivistico che lo deve ricollegare ai suoi precedenti e susseguenti, inserendolo correttamente nel fascicolo relativo all’affare o al procedimento a cui si riferisce. Infine, un documento può presentarsi nello stato di originale o di copia. L’originale è la prima stesura definitiva del documento. Una copia, invece, è una riproduzione. Ovviamente la funzione dell’originale sarà più elevata rispetto alla copia, della quale tra l’altro non si conosce il grado di attendibilità.

1.2 Il documento giuridico

Il documento giuridico è definito come una cosa (res) che porta con sé la rappresentazione di un fatto avente rilevanza giuridica. In questo caso, rispetto a un normale documento, si aggiunge la condizione di rilevanza giuridica dell’atto o del fatto rappresentato. Tuttavia, si rileva che un qualsiasi documento formato per rappresentare un atto o un fatto di natura privata, o comunque sia non giuridica, in determinate circostanze, non previste al momento della redazione, può svolgere una funzione giuridica.

Per un atto giuridico la forma scritta può essere richiesta ad substantiam o ad probationem; nel primo caso essa è necessaria per la validità dell’atto stesso mentre, nel secondo caso, è richiesta solo a fini probatori. Tra i documenti giuridici rivestono particolare importanza gli atti pubblici e le scritture private. L’art. 2699 del c.c. definisce l’atto pubblico come “il documento redatto, con le richieste formalità, da un notaio o da altro pubblico ufficiale autorizzato ad attribuirgli pubblica fede nel luogo dove l’atto è formato”. L’atto pubblico esprime il massimo grado di certezza accordabile ad un mezzo di prova. Si tratta, infatti, di un documento dotato di fede privilegiata ed è considerato prova legale (a meno che non si sia esperita, con esito favorevole, una querela di falso).

Tutte queste capacità sono riconosciute ad un atto pubblico a condizione che:

• La sua redazione sia effettuata da un pubblico ufficiale autorizzato ad attribuirgli pubblica fede;
• Il pubblico ufficiale abbia la competenza territoriale e non si trovi in una condizione di incompatibilità;
• Siano rispettate le formalità previste dalla legge.

Qualora venga meno uno di questi requisiti, viene meno la forza giuridica di atto pubblico di fede privilegiata, ma rimane valido l’accordo siglato tra le parti in presenza del notaio e il documento mantiene un’efficacia probatoria equivalente ad una scrittura privata.

Per scrittura privata si intende, invece, un documento redatto liberamente e sottoscritto da privati che si assumono la paternità delle dichiarazioni in esso contenute. Una scrittura privata può essere autenticata da un notaio o da un altro pubblico ufficiale autorizzato.

1.3 Il documento amministrativo

Il documento amministrativo è definito nell’art. 1 del d.P.R. 28 dicembre 2000, n. 445, recante il testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia di documentazione amministrativa, come “rappresentazione del contenuto di atti, anche interni, delle pubbliche amministrazioni, o comunque utilizzati ai fini dell’attività amministrativa”. Rientrano, pertanto, nella categoria dei documenti amministrativi anche gli atti di diritto privato, formati anche da soggetti privati, purché il loro contenuto sia espressione di attività finalizzate alla cura di interessi amministrativi.

Con il termine atto amministrativo si identifica “qualunque manifestazione unilaterale di volontà, di giudizio e di conoscenza di una pubblica amministrazione, avente capacità di produrre effetti giuridici nei confronti di terzi”. L’atto amministrativo per eccellenza è il provvedimento che realizza la tutela di un interesse pubblico. Gli elementi costitutivi di un atto amministrativo si distinguono in essenziali e accidentali. I primi sono necessari giuridicamente per dar vita all’atto, i secondi sono componenti eventuali, che non necessariamente devono essere contenuti in ciascun atto. Tra gli elementi essenziali di un atto amministrativo figurano:

• L’autore, che deve essere un soggetto competente e legittimato all’emissione dell’atto;
• Il destinatario, che è l’organo pubblico o il soggetto privato nei cui confronti si producono gli effetti del provvedimento. La mancanza di questo elemento comporta la nullità dell’atto;
• La volontà, in quanto nessun atto è tale se non è stato consapevolmente voluto;
• L’oggetto, ogni atto deve avere un oggetto, cioè una situazione, un bene, una persona nei cui confronti prevede determinati effetti giuridici;
• Il preambolo, indica i presupposti che giustificano l’emanazione dell’atto;
• Le motivazioni, specificano le ragioni che sono il fondamento della decisione;
• Le finalità, ovvero lo scopo dell’atto;
• Il dispositivo, è la parte precettiva dell’atto che, come l’oggetto, deve essere possibile e lecito;
• La forma, è il modo con cui l’atto viene emesso.

Tra gli elementi accidentali, invece, ricordiamo:

• Il termine indica il momento di inizio e fine dell’efficacia dell’atto;
• La condizione che subordina l’inizio o la cessazione dell’efficacia dell’atto al verificarsi di un evento futuro e incerto;
• L’onere, può essere apposto ad atti che determinano un ampliamento della sfera giuridica dei destinatari;
• Le riserve, sono atti con cui la pubblica amministrazione si riserva di adottare provvedimenti futuri in relazione allo steso oggetto.

1.4 Il documento archivistico

Il documento archivistico può essere definito come il documento prodotto da una persona fisica o giuridica durante l’esercizio delle sue funzioni. Esso viene prodotto in modo naturale, in quanto deriva da necessità pratiche; essendo di natura pratica, sarà strettamente legato ai documenti precedenti e successivi e al suo produttore.

L’insieme delle relazioni logiche e formali che intercorrono tra i documenti prende il nome di vincolo o nesso archivistico; questo è caratterizzato dalla naturalezza (nasce spontaneamente) e dalla necessarietà (non può non esserci). L’elemento costitutivo di un archivio è proprio il vincolo archivistico; il vincolo archivistico si divide in:

• Vincolo archivistico interno (tra documentazione realizzata e conservata dall’ente produttore);
• Vincolo archivistico esterno (tra ente produttore, unità referenti ed archivio prodotto);
• Vincolo istituzionale esterno (tra ente produttore e realtà istituzionale nella quale opera);
• Vincolo istituzionale interno (tra ente produttore e realtà sociali che si collegano con esso).

L’esigenza di evidenziare e preservare il vincolo archivistico spinge alla formazione di fascicoli, che sono unità archivistiche contenenti i documenti relativi ad un determinato procedimento amministrativo: un fascicolo può articolarsi in sottofascicoli ed in inserti; la formazione dei fascicoli è guidata dal titolario di classificazione, un insieme di partizioni astratte (categorie, classi e sottoclassi) gerarchicamente ordinate che rispecchiano le necessità del produttore. Un titolario di classificazione deve essere dettagliato, ma non deve perdere la sua visione d’insieme; i documenti saranno ordinati in base all’oggetto.

Le operazioni che permettono di identificare un documento archivistico ed esplicitare le relazioni che lo legano ai suoi contigui sono:

• La registrazione di protocollo (fissa il momento dell’ingresso di un documento nella memoria dell’ente) che contiene un numero di informazioni minime quali numero di protocollo, data di registrazione, dati del mittente e del destinatario, oggetto;
• La classificazione (associazione di un documento ad una data categoria del titolario);
• La fascicolazione (inserimento nell’unità archivistica che contiene i suoi precedenti).

In base a questi tre passaggi il documento si arricchisce di nuove informazioni: numero di protocollo, indice di classificazione e numero di fascicolo. Il documento acquisito dall’ente inizialmente dispone nell’archivio corrente insieme agli altri documenti relativi agli affari in corso; esauritisi gli affari, passa nell’archivio di deposito; infine, dopo un periodo di circa 40 anni, il documento passa, previe operazioni di scarto, all’archivio storico. L’operazione di spostamento dei fondi archivistici nell’archivio storico prende il nome di versamento (se i due soggetti hanno la stessa natura giuridica), di deposito (se hanno natura differente).