Appunti Tesoreria e Finanza delle Aziende Pubbliche - Rainero, Puddu, Di Russo

Tesoreria e finanza delle aziende pubbliche

Temi del corso

• Il sistema pubblico di tesoreria (Chi fa pagamenti? Dove vengono allocati i fondi pubblici?…)
• La finanza (fonti e impieghi) delle aziende pubbliche

Vedremo il sistema accentrato di finanza pubblica.

Libri

• "La tesoreria dell’azienda pubblica" Rainero CELID
• Fascicolo PDF scaricabile: "Banca d’Italia e tesoreria dello stato; vicende storiche, riforme e prospettive" 2a edizione, 2016 a cura di Pasquale Ferro.

Slide e dispense disponibili progressivamente su Moodle.

L’azienda può essere considerata una macro-categoria, all’interno di essa troviamo poi l’impresa. Tra questi due termini la differenza sostanziale è nell’accumulazione e distribuzione del capitale: quando parliamo di imprese parliamo di produzione, quando parliamo di aziende pubbliche parliamo di aziende di consumo.

Tipologia di aziende

• Azienda di produzione (Private)
• Azienda di consumo (Pubbliche)

Il nostro focus sarà principalmente sulle aziende di consumo, che agiscono secondo una logica di redistribuzione della ricchezza e non di accumulazione di capitale.

Obiettivi economici

L’obiettivo economico delle aziende di produzione è quello di realizzare accumulazione di capitale, creare valore e risultati positivi che vengono reinvestiti o in parte distribuiti ai soci. L’obiettivo delle aziende di consumo invece è quello di soddisfare dei bisogni, senza arricchirsi, non vi è l’obiettivo di accumulazione di capitale ma quello di redistribuire la ricchezza tra i vari soggetti della comunità e del territorio.

Le aziende di consumo che non hanno un obiettivo di accumulazione di capitale identificano il cosiddetto "secondo" e "terzo settore", ovvero le aziende degli enti pubblici ed istituzioni (comune, regione, università, aziende sanitarie), le aziende "non profit" che identificano il 3^o settore che sono state riconosciute come tale anche dal punto di vista giuridico.

Regolamentazione legale

Fino a pochi anni fa il codice civile normava le aziende ad accumulazione di capitale, era presente una piccola parte per le aziende pubbliche; per quanto riguarda il 3^o settore non c’era alcuna regolamentazione. Da agosto 2017 la legge esiste e regolamenta gli enti del 3^o settore (ETS: ente del terzo settore) completando il quadro aziendale di riferimento:

• 1^o settore: società
• 2^o settore: enti pubblici
• 3^o settore: "non-profit"

Tutte e tre possono poi essere pubbliche o private, noi ci soffermeremo sulle aziende degli enti pubblici, istituzioni che trovano un riferimento normativo in quanto sono identificate periodicamente dall’ISTAT. Tutti gli anni entro il mese di settembre viene pubblicato l’elenco delle "amministrazioni pubbliche", non nominativo ma di categoria ovvero vengono identificate le varie macro-categorie di aziende pubbliche (es: università, aziende sanitarie, enti stato centrale...); dal punto di vista numerico questo rapporto identifica oltre 20.000 aziende ed enti che sono classificate in tre macro-raggruppamenti:

• Amministrazioni centrali (governo, agenzie fiscali...)
• Amministrazioni locali (comuni, città metropolitane, regioni...)
• Enti previdenziali ed assistenziali

È una classificazione che segue regole europee collegata al "Sistema Europeo dei Conti (SEC)", sono anche definite "aziende dell’area 13".

Modello di finanza

Tutte queste aziende si caratterizzano per un modello di finanza specifico ovvero il modello di finanza derivata. La forte differenza tra aziende pubbliche e private è legato al modello con cui queste aziende si finanziano. È chiaro che la principale fonte di capitale delle aziende private è legata al capitale sociale iniziale, questo potrà accumularsi nel tempo grazie ai ricavi di mercato — di fatto si finanziano autonomamente.

Nelle aziende pubbliche invece il modello è derivato, dipende da qualcuno, l’azienda non è in grado di finanziarsi finché il contribuente non eroga introiti. L’equilibrio è difficile perseguirlo per due motivi:

1. I prezzi applicati non possono essere di mercato
2. I costi non sono sostenibili per quell’attività

Si innesta quindi un modello di finanza derivata nel quale il rapporto tra azienda e utenza è intermediato da un altro soggetto, lo Stato Centrale. È questo ente che si fa carico delle risorse attraverso l’imposizione fiscale che poi redistribuisce attraverso i "trasferimenti correnti o in conto capitale" (per investimenti).

Ad esempio: Cosa significa dire che l’università opera in un sistema di finanza mista? Le università oggi hanno un introito di finanza autonoma, l'attività prevede l'erogazione dei corsi di laurea, gli studenti pagano una tassa d’immatricolazione, dunque, c’è un’entrata autonoma; questo non è sufficiente, si rende necessaria un’integrazione che avviene tramite trasferimenti annui da parte dello Stato (FFO = fondo di finanziamento ordinario). Lo stato assegna dei fondi al MIUR che li affida alle singole università a seconda di alcuni criteri.

La stessa situazione è da ricondurre agli ospedali, il modello prevalente è quello di finanza mista; i pazienti pagano un ticket per le prestazioni, è però necessaria un’integrazione, attraverso i trasferimenti che il ministero della sanità trasferisce alle regioni che a loro volta girano alle aziende sanitarie è possibile integrare le risorse.

Modelli di finanza principali

1. Modello di finanza autonoma: si fonda sullo scambio diretto tra aziende pubbliche e unità di consumo - azienda/cittadini - dove i flussi finanziari in entrata ed uscita sono tra i due soggetti in maniera diretta; sono le unità di consumo che permettono all’azienda pubblica di sopravvivere, e permettono l’equilibrio finanziario.
2. Modello di finanza derivata: la relazione tra cittadini e imprese è sempre presente, il flusso finanziario che prima era in contropartita e diretto, qui è intermediato da un soggetto che si finanzia attraverso l’imposizione fiscale (diretta o indiretta) nei confronti dei cittadini che poi affiderà alle singole aziende pubbliche attraverso i trasferimenti. Per le aziende pubbliche, saranno considerate "entrate derivate"; le aziende pubbliche avranno dunque:
   • Entrate proprie (in autonomia di bilancio)
   • Entrate derivate (deriva da un’altra azienda che può essere centrale (STATO) o locale (regioni nel caso della sanità))

Il modello si fonda su un meccanismo indiretto di scambio con l’intervento dello stato. Caratteristiche:

• Le aziende pubbliche erogano beni e servizi alle unità di consumo sostenendo i relativi esborsi finanziari.
• La copertura del fabbisogno finanziario avviene mediante i trasferimenti di risorse da parte dello stato (ruolo di accentratore nella pianificazione delle risorse e nella loro distribuzione).
• Si pone il problema del riparto delle risorse (se ogni contribuente coinvoglia verso lo stato le proprie risorse, come vengono ripartiti i trasferimenti tra le diverse aziende sanitarie? — i criteri cambiano a seconda del settore; ad esempio nella sanità ci sono i tributi di scopo (IRAP, addizionale regionale IRPEF, accise sui carburanti, compartecipazione IVA che finanziano la sanità) ... ogni regione sa benissimo quanto versa, ma riceve in maniera spesso differente; ciò che riceve si basa su criteri diversi che si cambiano a seconda: della regione tra statuto ordinario o speciale e/o regione siciliana, numero di abitanti...
• Accentramento della raccolta dei mezzi finanziari (imposte).
• Accentramento impositivo (imposizione fiscale).
• Accentramento dell’indebitamento (l’azienda pubblica non può fare mutui con una banca ma chiedere a cassa depositi e prestiti).
• Accentramento della gestione liquidità (non si ha la libertà di disporre al 100% delle risorse monetarie — Banca d’Italia è da sempre il tesoriere dello stato ovvero gestisce la cassa del sistema pubblico e del Ministero dell’Economia e delle finanze che a sua volta gestisce quello dello Stato).

Essere tesorieri dello stato significa avere c/c con i singoli ministeri.

Sistema di tesoreria pubblica

Nel sistema di tesoreria unica in vigore dal 1984, da un lato Banca d’Italia è il Tesoriere dello stato e dall’altro accentra tutte le disponibilità di cassa delle aziende pubbliche. Avremo quindi BI con tesorerie centrali a Roma e provinciali (Torino, Milano...). Quella centrale di Roma si interfaccia con le amministrazioni pubbliche centrali, mentre quelle provinciali verso le amministrazioni pubbliche locali. Ogni azienda pubblica ha un suo rapporto di C/c con la Banca d’Italia che ne accentra le disponibilità di cassa. Tutti questi conti pur essendo frazionati, sono gestiti in maniera accentrata (il governo, i ministeri sanno a quanto ammontano tutti quei conti correnti).

Questo sistema ha permesso di lasciare nel circuito centrale una disponibilità unica, permettendo così agli enti pubblici di indebitarsi solo per quanto effettivamente richiesto. Oltre alla banca d’Italia, le aziende locali identificano un proprio tesoriere che può essere privato.

È un modello che ha subìto delle modifiche nel tempo e che presenta delle eccezioni; alcune aziende pubbliche sono escluse, altre lo applicano con più autonomia. Le eccezioni sono:

• Aziende in tesoreria unica (lasciano tutta la disponibilità di cassa/banca presso banca d’Italia)
• Aziende in tesoreria unica con vincolo di deposito (lasciano solo una % di cassa/banca a Banca d’Italia)
• Aziende fuori tesoreria unica; nel quale esiste il solo tesoriere privato

È un modello che dovrebbe essere valido anche in Europa, in realtà non esiste un modello accentrato. Spesso si lascia in gestione alla tesoreria privata i flussi che in teoria dovrebbero essere gestiti dalla BCE.

La fonte normativa del sistema di Tesoreria Unica è: L.720/1984; l’evoluzione più innovativa alla quale si è assistiti è del 2008 dove dopo più di 20 anni di operatività si è cercato di dare maggiore autonomia alle aziende pubbliche. Il tentativo è la riforma federalista ovvero un modello di Finanza Autonoma (autonomia in tutto: gestione liquidità, indebitamento e impositivo). Nel 2008 pur mantenendo questo sistema si è cercato di alleggerire l’accertamento, i modelli sono così due:

• Modello puro (accentramento)
• Modello misto (se pensiamo alle entrate di finanza autonoma e privata sappiamo che le fonti sono due; le entrate di modello proprio venivano sganciate dal modello accentato e veniva mantenuta sul conto corrente del tesoriere)

Il passaggio è stato graduale, dalla fine del 2011 le entrate di tipo proprio possono essere gestite tramite i propri tesorieri; dal 2012 il sistema è cambiato nuovamente, il governo Monti ha ripristinato il modello puro.

Amministrazione e bilancio

Motto della ragioneria: Conoscere per decidere (Luigi Einaudi)

La ragioneria è la scienza della conoscenza aziendale, informazioni che interessano e sono funzionali al governo delle aziende. È bene conoscere attraverso le scienze della ragioneria per poter decidere. Tutte queste informazioni le possiamo ottenere dal Bilancio. La gestione ha una razionalità e si sviluppa in tre momenti:

• Programmazione (si lavora su un bilancio preventivo - budget - vengono fissati gli obiettivi dell’azienda)
• Esecuzioni (obiettivi dell’azienda, operatività con un obiettivo: i risultati che sono registrati in partita doppia)
• Controllo (degli scostamenti tra gli obiettivi ed i risultati; è dato dal rendiconto / consuntivo - prima c'è il bilancio preventivo, poi la contabilità, poi il controllo che si basa su quello consuntivo)

Ogni momento ha la sua base nel Bilancio, non conoscerlo implica una gestione non razionale. La ragioneria si occupa delle informazioni che servono per gestire le aziende e riguardano il capitale (la tesoreria). Il presidio sul capitale delle aziende è fatto attraverso la ragioneria. Essa segue alcuni aspetti della gestione dell’amministrazione razionale:

• Finanziario (Cash flow - impieghi e fonti di capitale)
• Patrimoniale della ricchezza (stock della ricchezza - attivo - passivo)
• Economico della misura dell’andamento della gestione (ricavi - costi; capacità a generare reddito)

Non è possibile chiedere informazioni di natura estetica, morale ma solo sull’aspetto finanziario. Non saranno le uniche in grado di gestione l’azienda ma dipendono anche dalla situazione organizzativa e della customer satisfaction. Le informazioni fondanti sono quelle economico, finanziarie e patrimoniali; il completamento della conoscenza è dato dal clima organizzativo e della soddisfazione della clientela, che non sono sul bilancio ma vengono acquisite tramite test/questionari...

L’amministrazione razionale e bilancio è composto da:

• Nel bilancio preventivo abbiamo: preventivo finanziario, stato patrimoniale preventivo, conto economico preventivo (3 documenti diversi tra loro)
• Durante l’esecuzione avremo le rilevazioni della contabilità con il metodo della partita doppia
• Controllo formato da: Rendiconto finanziario + stato patrimoniale consuntivo + conto economico consuntivo

Dal punto di vista metodologico il ragionamento sulla ragioneria è al di sopra delle leggi, viene escluso il diritto. Le norme che disciplinano il bilancio sono nel codice civile, ma viene ammesso il solo bilancio consuntivo.