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caratteristiche tecniche del prodotto stesso, un bene pubblico non è necessariamente

fornito dallo Stato, la purezza del bene pubblico è assai rara da trovare mentre un

bene pubblico misto è assai più facile da trovare: si tratta, infatti, di bene escludibili e

non rivali come l’autostrada (beni tariffari) o di beni non escludibili e rivali come una

riserva di caccia (risorse comuni). Il meccanismo di mercato, in presenza di beni

pubblici puri, non funziona in quanto la non escludibilità dal consumo impedisce di

costruire la funzione di domanda dal momento che il bene, una volta sul mercato, è

disponibile a tutti a prescindere dalla curva di domanda di ogni singolo consumatore

il quale tenderà a non esprimere la propria disponibilità a pagare in modo da scaricare

sugli altri il costo di produzione del bene (comportamento da free rider). Il soggetto

che deciderà quante risorse allocare sull’acquisto di un bene pubblico è lo Stato e lo

fa attraverso scelte di stampo politico le quali sono attuate dai rappresentanti votati

dal popolo, in tal senso si ha una certa rappresentazione delle preferenze di ogni

singolo consumatore. L’efficienza deve essere intesa come efficienza paretiana nella

funzione allocativa.

Funzione distributiva è collegata alle ragioni di equità sulle quali si innesta

l’intervento pubblico, a differenza della pareto-efficienza il concetto di equità è assai

soggettivo e dunque caratterizzato da molte controversie.

Funzione di stabilizzazione cerca di mantenere un sistema economico in crescita ,

con bassa inflazione e tasso di disoccupazione; lo strumento utilizzato sono le

politiche di bilancio: possono essere espansive se sostengono l’economia in tempi di

recessione o bassa crescita attraverso la riduzione delle imposte o l’aumento della

spesa pubblica o entrambi, restrittive se “raffreddano” l’economia surriscaldata

attraverso l’aumento delle imposte o la diminuzione della spesa pubblica. Politiche

procicliche tendono a mantenere inalterato l’andamento del sistema economico

mentre quelle anticicliche tendono ad invertirlo.

IL SISTEMA ECONOMICO

Economia di mercato nel quale lo Stato o è assente o è presente al minimo, economia

pianificata quando tutto è deciso dallo Stato nelle vesti di pianificatore e viene meno

il “principio di sovranità del consumatore” sul quale si innestano le rimanenti teorie

sul sistema economico. Uno Stato paternalista è quello per legge impone di

consumare determinati beni come la vaccinazione, la scuola dell’obbligo e il divieto

di fumare nei luoghi chiusi; si parla di beni di merito quando il loro consumo causa

forti esternalità positive, di beni di demerito quando il consumo causa forti esternalità

negative.

Il peso del settore pubblico

Come si misura? Qual è la dimensione? Si può rapportare la spesa nei confronti del

pil, analizzare l’attività di regolamentazione, le entrate, l’aumento del debito, che

cosa si produce, che cosa controlla, che cosa possiede. Il valore aggiunto è misurato

attraverso i valori degli input come il costo del personale. Gli indicatori

maggiormente utilizzati sono il rapporto spesa pubblica/pil, entrate pubbliche/pil e il

costo dei dipendenti pubblici; tali indicatori vanno usati contemporaneamente in

quanto posso avere una riduzione di spesa pubblica data dalla riduzione delle

imposte, posso avere meno entrate ma spesa pubblica inalterata facendo ricorso al

disavanzo come fonte di finanziamento, posso avere meno personale ma spesa

pubblica inalterata.

Spesa pubblica/pil in versione nominale permette il confronto tra più stati; nell’area

euro il rapporto è aumentato nel tempo con una leggera flessione in concomitanza

con l’entrata in vigore dell’euro; in Italia si assiste ad un andamento analogo; paesi

con governo dittatoriale come la Spagna agli inizi avevano un rapporto molto basso.

In versione primaria, esclude cioè gli interessi passivi dal calcolo totale, consente di

escludere dall’analisi componenti derivanti da decisioni passate e incancellabili quale

la spesa per interessi passivi sul debito pubblico; l’analisi ci dice che la versione

primaria del rapporto si discosta molto da quella in versione nominale e che, in

entrambi i casi, non ci si discosta molto dagli altri paesi europei.

Ciò che zavorra l’Italia è la spesa per interessi di un debito pubblico accumulatosi nel

tempo e che ha raggiunto vette esagerate.

Ragioni che giustificano l’intervento pubblico: stabilità del sistema economico e

crescita. Indicatori che sono utilizzati:

Debito pubblico/pil (andamento spesa pubblica complessiva, osservato

• andamento spesa pubblica primaria = spesa complessiva – interessi sui titoli

del debito pubblico, una volta valutato l’andamento della spesa per interessi

abbiamo sottolineato come in Italia sia aumentata tra gli anni ’60 e anni ’90);

Entrate/pil;

• Numero dipendenti settore pubblico.

Spesa primaria è costituita da spesa corrente (spesa funzionamento delle istituzioni

pubbliche, dipendenti pubblici, spesa per sanità e pensioni) e spesa per investimenti

(infrastrutture, scuole e strade). Tale distinzione è importante per il controllo della

spesa del settore pubblico; la questione rilevante è che alcune componenti sono

comprimibili in maniera istantanea (come le pensioni), altri incomprimibili o con

minori margini di comprimibilità. Una voce della spesa che spesso viene compressa è

quella degli investimenti pubblici.

L’analisi della spesa viene effettuata per funzioni di spesa e si possono comparare i

dati a livello internazionale grazie ad un sistema chiamato Cofog; le voci di spesa

vengono classificate nel seguente modo: beni pubblici, sanità e istruzione, spesa

sociale, interventi in campo economico.

Nel 1995 siamo secondi solo alla Grecia per quanto riguarda le differenze tra gli stati

dei servizi generali, ciò è causato dalla spesa per interessi passivi e quando questa

componente scende si riduce anche la spesa generale. Nel corso del tempo la spesa

per sanità è cresciuta mentre quella per istruzione, la spesa per protezione sociale

sono in linea con il resto dell’Europa con la differenza che gran parte è dedicata alle

pensioni, la spesa per ambiente come altre è meno dell’1% del pil. Per quanto

riguarda i dati sui dipendenti pubblici i paesi scandinavi sono al di sopra della media

perché offrono elevati livelli di servizi pubblici, l’Italia dagli anni ’70 agli anni ’90 il

peso dei lavoratori pubblici aumenta mentre col nuovo millennio si assiste ad una

riduzione.

Nell’analisi della pressione fiscale rispetto all’Oecd c’è una variabilità

dell’indicatore dell’Italia rispetto alla media, si ha una tendenza all’aumento della

pressione fiscale. I contributi sociali aumentano, le imposte generali sui consumi

sono aumentati a scapito delle imposte specifiche ma il peso delle imposte

complessive sui consumi è rimasto costante, dalla seconda metà degli anni ’90 le

imposte personali (come quelle sul patrimonio) diminuiscono.

Se la crescita della spesa è maggiore delle entrate o non è accompagnata dalla

crescita delle entrate, si forma disavanzo pubblico.

Saldo primario = entrate - spesa primaria (spesa pubblica al netto della spesa degli

interessi), se entrate > spese abbiamo avanzo primario, se entrate < spese si ha

disavanzo primario; il debito pubblico è la somma dei disavanzi accumulati nel

tempo, è uno stock mentre il disavanzo è un flusso ed è espresso in % del pil.

I parametri di Maastricht di finanza pubblica sono quelle condizioni per entrare

nell’unione monetaria europea:

• rapporto disavanzo/pil < 3%

• rapporto debito/pil < 60%

Mentre il primo indicatore era da rispettare tassativamente per quanto riguarda il

secondo i paesi dovevano solo tendere a dimostrare che si impegnavano a rispettare

tale parametro. L’effetto denominatore è quell’aumento dei rapporti causato dalla

diminuzione del pil. Che cosa spiega la crescita della spesa? Nei fatti non esiste

un’unica teoria soddisfacente per spiegare la crescita della spesa:

• legge di Wagner: la dimensione del settore pubblico cresce più che

proporzionalmente rispetto al pilo, questa tendenza si manifesterebbe perché

sarebbe collegata alla domanda di beni e servizi pubblici proveniente dai cittadini a

mano a mano che aumenta il loro reddito;

• modelli politici: pongono l’enfasi sui meccanismi politici di decisione dei livelli di

spesa pubblica ma anche sull’utilizzo scorretto della spesa pubblica.

Nell’ultima lezione è stata spiegata la crescita del settore pubblico e del perché la sua

dimensione sia diversa nei diversi paesi. La legge di Wagner dice che la dimensione

del settore pubblico cresce in misura più che proporzionale rispetto al pilo, ciò accade

a causa della domanda di beni e servizi pubblici proveniente dai cittadini

all’aumentare del loro livello di reddito; una seconda teoria, basata su ragioni di

natura politica (lato dell’offerta) spiega tecnicamente la crescita del settore pubblico

col modello di Baumol ma, aldilà di tutto, la storia di ogni singolo paese conta molto

ai fini della formazione del settore pubblico.

MODELLI PER LA CRESCITA DEL SETTORE PUBBLICO

Modelli societari (Wagner, 1912; Musgrave, fiscal systems, 1969).

Modelli politici (Peacock-Wiseman, 1961), modello dell’elettore mediano (Downs,

Meltger e Richards): gruppi di interesse, burocrazia. Modello di Baumol.

Legge di Wagner

L’evoluzione della società produce la crescita del settore pubblico, ma esiste un limite

desiderabile alla crescita della spesa? Dipende da come i cittadini sono disposti a

finanziarla attraverso le imposte, la legge di Wagner diviene la “legge delle crescente

espansione delle entrate pubbliche”.

Legge di Wagner nasce da uno studio empirico dei dati riguardanti il settore pubblico

e il sistema economico, i legami sussistenti tra quest’ultimi sono: la costruzione di un

quadro legislativo in grado di regolare tutte le varie relazioni economiche e di

correggere le eventuali esternalità negative, consentire di soddisfare quei bisogni

“superiori” individuati dalla collettività. Ovviamente non ha nessun senso limitare la

crescita della spesa nel momento in cui i cittadini sono disposti a finanziarla con

maggiori imposte.

I beni la cui domanda aumenta in modo elastico sono l’istruzione, i servizi sociali e le

politiche di redistribuzione in grado di combattere le ineguaglianze presenti

all’interno delle società. Ai tempi di Wagner il rapporto spesa pubblica/pil era circa

del 10%. Questa legge funge da verifica empirica per coloro intendono perseguire

una politica inerente al settore pubblico.

Parlando a livello europeo e a livello pro capite si evidenziano forti disparità

nell’entità della dimensione del settore pubblico; prendendo come esempio il

rapporto spesa pubblica/pil notiamo una forte correlazione tra i paesi europei in

quanto i redditi pro capite sono abbastanza simili.

Diversi studi sulla legge di Wagner sono giunti a conclusioni altrettanto diverse

riguardo alla veridicità delle sue proposizioni: tutto dipende dall’organizzazione dei

sistemi di welfare. Ad esempio, in un paese ci può essere lo Stato come produttore ed

erogatore di servizi sanitari mentre in un altro paese lo Stato può essere presente

solamente come erogatore.

I beni offerti dal settore pubblico a quale categoria dovrebbero appartenere? Nel 1969

uno dei padri fondatori dell’economia pubblica, Richard Musgrave, costruisce a

partire dalla legge di Wagner un modello basato su diversi fattori:

• fattori economici;

fattori demografici e tecnologici (conditioning);

• fattori culturali, sociali e politici.

Esperimento mentale che segue un paese in crescita mantenendo inalterati i fattori

conditioning e tenendo conto di tre categorie di spesa: investimenti pubblici, consumi

pubblici e trasferimenti. Investimenti pubblici possono in generale coincidere con gli

investimenti in infrastrutture, questa tipologia di spesa cresce molto in peso sul totale

della spesa all’inizio dello sviluppo economico per poi continuare con un andamento

di tipo ciclico nel lungo periodo. I consumi pubblici esprimono la domanda di beni in

grado di soddisfare “bisogni secondari”; tendenzialmente si ritiene che nel momento

in cui una società cresce si ha un aumento del peso del consumo privato nei confronti

dei “giocattoli per adulti” da usare nel tempo libero, l’uso di quest’ultimi richiede

come requisito la presenza di infrastrutture adeguate. I trasferimenti fanno

riferimento ad una questione redistributiva, non è escluso che uno sviluppo

economico possa avvenire in modo squilibrato e dunque si può mirare a ridurre la

disuguaglianza nella distribuzione del reddito o a garantire un livello minimo di

reddito, Musgrave non ci dice certamente come varia la spesa per trasferimenti

all’aumentare dello sviluppo economico; sono rilevanti gli appena citati fattori

“conditioning”, come quelli demografici (aumento popolazione aumenta la spesa per

pensioni e sanità) e tecnologici, come anche la storia e la cultura di ogni singolo

paese.

La teoria della crescita della spesa resta un problema “affascinante ma sfuggente”, è

difficile formulare una legge.

Sia Wagner che Musgrave pongono la loro enfasi sul lato della domanda, su quale

livello debba considerarsi come accettabile. “Teoria tradizionale” si trova

contrapposta alla “teoria delle scelte pubbliche”, se il settore pubblico supera un certo

limite di spesa potrebbe fermare la crescita del settore privato? Sussistono

meccanismi politici di decisione sul bilancio pubblico e sulla sua composizione di

spesa che giocoforza portano alla manifestazione di priorità; “non solo il lato della

domanda ma anche il lato dell’offerta”. Sorgono numerosi problemi in sede di

decisioni sulla spesa pubblica:

finanziamento;

• possibili inefficienze nella produzione e/o offerta di beni e servizi pubblici;

• questione distributiva collegata ai vari giochi di potere.

I modelli politici

I cittadini possono manifestare le loro preferenze attraverso il voto, i politici tendono

sempre ad aumentare la spesa pubblica con o senza il consenso degli elettori; i

cittadini hanno preferenze divergenti o, addirittura, incompatibili per quanto riguarda

la spesa pubblica nella sua quantità e qualità e la pressione fiscale, “in tempi normali”

tali preferenze sono abbastanza stabili. Se cresce il pil aumenta Se cresce il pil

aumentano le entrate e quindi aumenta la spesa pubblica in modo da riuscire ad

aumentare il consenso verso nuovi elettori; gli individui si accorgono di un aumento/

diminuzione delle imposte nel momento in cui tale evento viene annunciato a tutti, il

“livello tollerabile” della pressione fiscale può essere bypassato in gravi avvenimenti

come guerre e gravi recessioni che richiedono imposte per circostanze eccezionali,

tuttavia molto spesso finita l’emergenza la pressione fiscale non torna mai al livello

iniziale e quindi si affermano una maggiore spesa pubblica e un più elevato di

pressione fiscale tollerabile.

L’effetto di spiazzamento del settore privato da parte del settore pubblico significa che

una maggiore quantità di risorse è entrata nel settore pubblico e che il peso di

quest’ultimo è aumentato.

La collettività si è abituata al livello di pressione tributaria, l’effetto di spiazzamento

è accompagnato da altri due:

Inspection effect, eventi gravi portano la popolazione alla consapevolezza

• dell’utilità del settore pubblico in merito al soddisfacimento dei bisogni

essenziali;

Concentration effect, riguarda i paesi con assetto pubblico decentrato, nelle

• circostanze eccezionali il governo centrale assume su di sè la maggiore parte

dei poteri.

Suggeriamo che, dato un periodo quando aumentare l’attività dello stato è stata la

regola piuttosto che l’eccezione e nel quale sono accaduti disordini sociali, il concetto

di effetto di spiazzamento aiuta a spiegare lo schema temporale dal quale la crescita

della spesa ha luogo, e che nessuna spiegazione che la ignori potrebbe essere molto

soddisfacente”.

Nel modello di Downs (1957) viene introdotto il concetto dell’elettore mediano, di

elettori aventi preferenze in grado di evitare ciclicità del voto e che sono

perfettamente informati. Supponiamo di avere due partiti: uno dei due propone una

spesa il cui livello massimizza la probabilità di vincere, il voto dell’elettore mediano

sarà quello decisivo in quanto sta a metà della distribuzione delle preferenze di tutti

gli elettori.

Le politiche redistributive possono essere attuate attraverso:

Imposta negativa sul reddito: chi è al di sotto di un certo livello di reddito

• riceve un sussidio mentre chi è al di sopra paga un’imposta proporzionale;

Bilancio pubblico in pareggio nel lungo periodo;

• Individui che differiscono solo per il livello di reddito.

Una politica di redistribuzione viene adottata se il reddito dell’elettore mediano è

inferiore al reddito medio mentre non viene adottata se il reddito dell’elettore

mediano è maggiore del reddito medio. Che cosa accade nel tempo? Dipende da

come si modifica il reddito dell’elettore mediano? È importante rilevare l’ampiezza

dell’elettorato in quanto si tratta di capire se tutti i ceti sociali sono rappresentati.

I gruppi di pressione spostano l’attenzione dall’elettore mediano ai gruppi di

interesse, di quei gruppi che hanno interesse comune verso una certa politica o

proposta, il meccanismo di log-rolling (commercio dei voti) è assai influenzato

dall’intensità delle preferenze e crea una sorta di fenomeno di “illusione finanziaria”

in quanto se tutti i progetti venissero approvati allora il costo ricade anche su coloro

che non erano favorevoli. Anche i più piccoli gruppi possono vedere realizzate le loro

aspirazioni se il loro voto risulta decisivo per ci gruppi più grandi i quali a loro volta

aiuteranno i più piccoli in un secondo momento.

Niskanen nel 1991 ha apportato una teoria sulla burocrazia, l’insieme dei burocrati è

molto ampio con figure molto potenti e altre molte meno, ma quale rapporto hanno

con la classe politica? Essi forniscono ai politici, che spesso cambiano, le

informazioni in loro possesso: ad esempio, per promulgare la legge finanziaria

servono le bolli nature della Ragioneria di Stato per confermare la veridicità dei dati.

Il burocrate vuole massimizzare le dimensioni della propria struttura in modo da

ottenere maggior reddito e maggior potere, avendo le informazioni e conoscendo

perfettamente il funzionamento della macchina pubblica non è rado che essa riesca

nel suo intento.

Il modello di Baumol porta un punto di vista collegato alle caratteristiche

tecnologiche della produzione pubblica; le ipotesi di base sono che il sistema

economico sia formato da settori caratterizzati da progresso tecnologico (attività

tecnologically progressive) e aumento di produttività e da settori con sporadici

aumenti di produttività. Tutto ciò è influenzato dal fattore lavoro, se si prendesse

come scempio il settore manifatturiero esso ha la classica funzione di produzione

mentre se si prendessero ad esempio altri settori il lavoro viene considerato come “è d

in itself”: quest’ultimi riguardano i servizi alla persona dove la qualità del servizio è

valutata attraverso la quantità di lavoro impiegata (ospedale ad esempio) e dove la

quantità prodotta può aumentare solo se aumenta la quantità di lavoro impiegata. Nei

settori con progresso tecnologico l’aumento della produttività è seguito dall’aumento

dei salari ma, nel momento in cui il mercato del lavoro è studiato per rendere uguale i

salari di tutti i settori, aumentano anche quelli dei lavoratori impiegati in settori non

altrettanto interessati da aumenti di produttività: aumentano i costi medi di

produzione e dunque i prezzi, se la domanda è elastica essa si può comprimere e nel

lungo periodo anche scomparire mentre se non è elastica allora una parte del lavoro

viene assorbita dai settori con sporadici aumenti di produttività in quanto un aumento

di quantità prodotto può essere conseguito solamente con l’aumento della quantità di

lavoro impiegata. I salari dei lavoratori pubblici sono assai aumentati nel tempo, tra

gli anni ’70 e ’80 c’è stata una “rincorsa salariale” che di fatto ha innalzato molto la

spesa pubblica. Per spiegare la crescita della spesa pubblica occorr fare riferimento

ad un puzzle di teorie, ciascuna con il suo ambito e assolutamente non in grado di

spiegare da sola tutti gli ambiti.

LA SPENDING REVIEW E DECENTRAMENTO/NON DECENTRAMENTO

Ci si preoccupa del crescente peso del settore pubblico per i conseguenti problemi di

finanziamento, di efficienza allocativa e di carattere macroeconomico. Gli Stati

possono essere classificati in unitari, federali e regionali che sono di volta in volta

sono compresi nelle prime due categorie; l’Italia, paese unitario, è composta da Stato

centrale, Regioni, Province e Comuni. Il governo del bilancio pubblico di un paese è

migliore in uno Stato unitario o federale? Risente di possibili accentramenti/

decentramenti di autonomia politica?

Gli anni ’90 vedono avvenimenti importanti come il trattato di Maastricht sul

controllo del bilancio pubblico e processi di decentramento in tutta Europa, nel

linguaggio politico odierno si usa erroneamente il termine “federalismo fiscale” in

quanto federarsi significa l’unione di singoli paesi in un’entità federale superiore.

Alla base delle ragioni di un processo di decentramento abbiamo:

Ragioni politiche come il controllo dei cittadini sull’operato dei politici locali

• (“maggiore accountability”), il maggiore rispetto delle preferenze locali, la

maggiore efficienza di beni e servizi pubblici;

Ragioni economiche.

Teorema del decentramento di Oates

“In assenza di risparmio di costo dal fornitore centralizzato al bene pubblico locale e

di esternalità inter-giurisdizionali, il livello di welfare sarà sempre almeno alto (e

generalmente più alto) come il livello Pareto-efficiente di consumo vieni fornito in

ogni giurisdizione piuttosto che un singolo, uniforme livello di consumi venga

mantenuto trasversalmente alle giurisdizioni”.

Le ipotesi sono che il costo di produzione del bene pubblico sia costante, ci sono due

gruppi di individui con preferenze identiche all’interno di ciascun gruppo, il governo

centrale decide la quantità di bene pubblico locale, se le preferenze dei due gruppi

sono diverse la soluzione centralizzata produce una perdita di benessere.

Ai cittadini del gruppo 1 Q0 sta bene o no? No perché ad un prezzo P sceglierebbero

Q1 invece che Q0. Parallelamente succede la stessa cosa con Q0 e Q2. La situazione

centralizzata non soddisfa le preferenze delle singole comunità, l’area blu è la perdita

di benessere del gruppo 1 mentre quella rossa fa riferimento a quella del gruppo 2

(tutti e due misurate in termini di surplus del consumatore). Ma lo Stato centrale

potrebbe dare Q1 e Q2 alle rispettive comunità? Non ce la farebbe in quanto

risentirebbe di asimmetria informativa, non lo dovrebbe per vincoli di natura politica.

Quanto è grande il guadagno di efficienza che si otterrebbe dalla soluzione

decentrata? Dipende da quanto sono eterogenee le preferenze tra i due gruppi,

dall’elasticità della domanda in quanto modifica l’inclinazione (più la domanda è

elastica maggiore è la perdita di benessere), dal costo di produzione del bene

pubblico locale costante (economie di scala) dove non sempre occorre scendere al

livello più basso di giurisdizione per ottenere vantaggi di costo e di efficienza.

Basandosi sul meccanismo di mercato e ipotizzando un “modello di scambio fiscale”,

per il quale viene concordato lo scambio tra servizi e imposte tra Comune e cittadino,

abbiamo delle problematiche in quanto nella realtà non funziona così; anche l’ipotesi

di collettività aventi le stesse preferenze è assai utopistica e la realtà dei fatti ci dice

che una soluzione decentrata porta l’annullamento dei vantaggi o addirittura una

perdita di benessere.

L’incipit parla dell’assenza di risparmio di costi e di esternalità tra le varie

giurisdizioni, la conseguenza è che i costi e i benefici del pubblico locale ricadano

entro i confini della giurisdizione, non ci sono effetti di spill-over e ciò è molto

improbabile da osservare nella realtà concreta. Ma allora a che serve questo teorema?

È molto utile nel momento in cui si considerano giurisdizioni composte da piccoli

gruppi di persone, si potrebbe anche immaginare la spontanea aggregazione delle

persone in gruppi con preferenze omogenee e questa ipotesi è alla base del modello di

Tiebout.

Modello di Tiebout

Primo punto di partenza è la mobilità dei cittadini cioè sono disposti a spostarsi verso

quelle giurisdizioni che soddisfano le loro preferenze (mobilità come meccanismo di

mercato che produce efficienza), i cittadini “votano con i piedi”, le giurisdizioni

scelte da nessun cittadino scompaiono (“proprio come un consumatore potrebbe

essere raffigurato come andante verso un mercato privato per comprare i suoi beni, i

cui prezzi sono fissati, noi lo posizioniamo nella posizione di camminante verso una

comunità dove i prezzi (tasse) dei servizi della comunità sono fissati. Non c’è un

modo nel quale il consumatore può evitare di rivelare le sue preferenze in

un’economia spaziale. La mobilità spaziale fornisce la controparte dei beni pubblici

locali alle gite di shopping del mercato privato”.).

Tutti i cittadini scelgono la giurisdizione in base al mix imposte-servizi pubblici,

hanno informazione perfetta, il numero totale di giurisdizioni deve essere in grado di

soddisfare tutti i cittadini e quest’ultimi hanno solo redditi da capitale (nessun vincolo

alla mobilità), non ci sono effetti di spilla-over, produzione di beni e servizi locali è a

costi medi costanti. Ma come si individua la dimensione ottima di un governo locale?

E’ quella dimensione in grado di offrire un bene/servizio locale al costo medio più

basso.

Alla fine tutti i cittadini rimangono completamente soddisfatti; in realtà la perfetta

mobilità non esiste, il numero delle giurisdizioni è indeterminato in quanto milioni di

cittadini potrebbero avere milioni di preferenze/giurisdizioni diverse. E’ inutile il

modello di Tiebout? Non lo è nel momento in cui si ha una scelta tra giurisdizioni

limitrofe, discriminanti in tal senso possono essere: costo degli affitti, imposte sulla

casa, addizionale comunale all’Irpef, la rete dei trasporti, gli asili nido (posti e costi).

Sia Oates che Tiebout, quindi, ritengono che il decentramento porti guadagni di

efficienza: il primo fa riferimento all’eterogeneità delle preferenze mentre il secondo

alla mobilità dei cittadini. Nel momento in cui tutti gli enti locali sono uguali e non

c’è nessuna forma di mobilità esiste decentramento? Possiamo ancora osservare la

qualità degli amministratori locali in quanto non sono necessariamente benevolenti e

tutto ciò crea una competizione detta “yardstick competition” per il controllo

dell’operato dei politici locali e il confronto con i politici delle giurisdizioni limitrofe.

“Laboratory federalism” è un’idea di Oates con il seguente enunciato: “In una

configurazione di informazione imperfetta e di learning by-doing, ci sono dei

potenziali guadagni dalla sperimentazione di una varietà di politiche per affrontare i

problemi economici e sociali. Un sistema federale potrebbe offrire opportunità per

incoraggiare e da qui promuovere “progresso tecnico” nella politica pubblica”.

Osborne (1988): “È uno degli eventi lieti del sistema federale quello che uno Stato

coraggioso potrebbe, se i suoi cittadini lo scelgono, servire come laboratorio; e

provare insoliti esperimenti sociali ed economici senza rischio per il resto del paese”.

Bryce (1888): “Il federalismo abilita un popolo a provare esperimenti che non

potrebbero essere provati in sicurezza in un grande paese centralizzato”.

Vantaggi di un assetto decentrato rispetto ad uno Stato centralizzato

Quanti tipi di decentramento si possono concepire? Può essere di tipo politico,

amministrativo, fiscale. Quest’ultimo riguarda l’attribuzione ai livelli inferiori di

governo funzioni di entrata e spesa pubblica, il punto di riferimento primario è la

Costituzione nel cui Titolo V si ha la divisione formale delle funzioni di spesa e limiti

di finanziamento, non è indicata la divisione del potere decisionale che nei fatti è

praticamente nullo. Come si può paragonare i vari livelli di decentramento tra i paesi

europei? Il grado di decentramento fiscale è molto arduo da misurare ed è

rappresentato da indicatori sia quantitativi che qualitativi: nel primo caso si può

andare a misurare le spese di ciascun livello di governo in % della spesa totale o

anche in base alle funzioni di spesa ma solo usando questi dati non si rappresenta il

grado di decentramento fiscale; nel secondo caso si ha il completamento dei dati con

analisi di tipo qualitativo.

Il decentramento dal lato della spesa può essere analizzato a livello di confronto tra

paesi federali e paesi unitari e i loro governi sub-nazionali (Stati nei paesi federali,

Regioni-Province-Comuni nei paesi unitari).

Abbiamo due indicatori:

spesa dei governi decentrati in percentuale al pil;

• spesa dei governi decentrati in percentuale della spesa pubblica totale.

Ci possono dare informazioni contrastanti. Aumenta la spesa dei governi decentrati in

percentuale del pil e parallelamente potremmo osservare che diminuisce la spesa in

percentuale della spesa totale: tale situazione potrebbe significare che nel primo caso

è in atto un’espansione del settore pubblico e dunque c’è un aumento della spesa

delle componenti di tutto il settore pubblico rispetto al pil, nel secondo caso

l’indicatore può essere contrastante in quanto indica un’espansione minore dei

governi decentrati.

Di che cosa si occupano i governi decentrati? Quali sono i settori nei quali

manifestano le loro attività di spesa? Bisogna guardare la composizione del bilancio

dei governi decentrati. Fatta 100 la spesa dei governi decentrati come quest’ultimi,

100 si distribuiscono tra i diversi settori di intervento.

Facciamo allora ricorso alla classificazione “funzionale” della spesa. Innanzitutto,

abbiamo due modi di guardare i dati sulla spesa pubblica:

• spesa pubblica per categorie economiche: questo è il bilancio e guardiamo qual è la

spesa per ogni categoria economica di spese (investimenti, trasferimenti, interessi,

personale ecc.);

• spesa per funzioni: quanto spendo per sanità, quanto per istruzione, quanto per la

difesa ed altre spese e si analizzano i settori di intervento.

Grafico con due gruppi di paesi: federali e unitari. Grande variabilità di ripartizione

delle risorse tra i differenti settori di intervento. La sanità occupa circa l’80% dei

bilanci delle regioni italiane, quest’ultime invece non si occupano della protezione

sociale a differenza di paesi come la Danimarca.

Ma di cosa si occupano i governi decentrati? Qual è il messaggio delle due tavole?

Non posso dire che nei governi federali i governi locali si occupano di certe cose e

che nei governi unitari i governi locali si occupano di altre cose.

Quanta effettiva autonomia hanno i governi decentrati? Quando parliamo di

autonomia di spesa dei governi decentrati facciamo riferimento ad un concetto che è

quello di “spending power”, ma cosa vuol dire avere potere di spesa? Vuol dire che

gli è consentito stabilire quanto spendere e per cosa spendere, e se può spostare

risorse da una funzione all’altra.

Abbiamo diverse forme di autonomia:

di policy, è il governo decentrato che ha il controllo della propria politica di spesa e

• in qualche modo decide quali beni e servizi pubblici offrire alla collettività, spesso

sono i governi decentrati ad offrire particolari tipologie di beni e servizi pubblici

talvolta invece i vincoli imposti dal governo centrale schiacciano la loro autonomia;

di bilancio, i governi locali hanno il controllo dei lori bilanci;

• di input, i governi locali hanno il controllo sulle politiche del personale e

redistributive;

di output, i governi locali possono o meno decidere quanto produrre e con quale

• qualità;

• di monitoraggio e valutazione.

Di solito non sussistono tutti insieme e solitamente con gradi diversi tra un paese e

l’altro.

C’è una qualche prescrizione normativa o una distribuzione ideale delle funzioni?

Ciò che noi osserviamo si ricollega o no a qualche teoria?

Possiamo citare la teoria dell’expenditure assignment: a monte vi è il principio di

sussidiarietà sulla base del quale le politiche pubbliche dovrebbero essere assegnate

al livello più basso di governo capace di raggiungere gli obiettivi.

“Un governo rappresentativo lavora al meglio possibile quando è più vicino alla

gente” (Stigler, 1957); “… così è giusto rimettere ad una maggiore e più alta società

quello che dalle minori e inferiori comunità si può fare” (Pio XI); nel trattato di

Maastricht si è deciso che la comunità europea debba intervenire solo quando i

singoli stati non sono in grado di agire autonomamente.

La teoria tradizionale (Musgrave) sostiene che i governi decentrati dovrebbero avere

un ruolo nella funzione allocati mentre non lo dovrebbe avere nel campo della

redistribuzione e delle politiche di stabilizzazione. Dove nasce il bisogno che il

governo locale intervenga rispetto alla funzione allocativa? Dai fallimenti del

mercato a livello locale causati, ad esempio, dalla presenza di beni pubblici puri

locali e da esternalità (sempre a livello locale).

Come dovrebbe essere disegnato l’expenditure assignment? Abbiamo le seguenti

regole per l’assegnazione delle funzioni di spesa:

le funzioni di spesa dovrebbero essere assegnate alle giurisdizioni grandi

• abbastanza da sfruttare le economie di scala e piccole abbastanza da non incorrere

in diseconomie di scala;

le diverse funzioni dovrebbero essere assegnate agli enti grandi abbastanza da

• racchiudere al loro interno costi e benefici associati a quella funzione, non si

vogliono esternalità sia positive (i cittadini dei comuni limitrofi beneficiano delle

politiche messe in atto dal comune di Milano) che negative (i cittadini dei comuni

limitrofi subiscono gli effetti negativi delle politiche messe in atto dal comune di

Milano), il decentramento funge da laboratorio (assistenza e sanità sono stati i

primi ambiti di sperimentazione a livello locale). Il primo problema è il rischio

della sottofornitura, indotto in presenza di mobilità e flussi migratori; il secondo

problema è che le politiche di welfare fatte a livello locale possono produrre

disparità di trattamento di cittadini in uguali condizioni di bisogno (problema di

equità);

• le diverse funzioni dovrebbero essere assegnate agli enti controllabili dai loro

residenti e responsabili verso i residenti del loro operato, soprattutto se i residenti

sopportano il costo della fornitura di beni e servizi da parte del governo locale:

“political accountability”, senso di responsabilità politica, un governo lavora

meglio se si sente più controllato, se c’è una sottoposizione al giudizio dei cittadini;

le funzioni dovrebbero essere assegnate agli enti con sufficienti capacità

• manageriali e competenze (efficacia amministrativa);

• bisognerebbe evitare la sovrapposizione delle competenze in quanto se c’è un unico

responsabile i cittadini lo possono controllare meglio.

Vediamo ora le soluzioni:

per risolvere gli spill over e trovare la dimensione ottima si possono fare processi di

• fusioni delle amministrazioni locali o processi di unione di comuni (l’unione

diventa responsabile di determinati servizi, i comuni effettuano un trasferimento);

per stabilire le competenze: si può disegnare un sistema di decentramento a due

• velocità nel quale alcune regioni possono svolgere prima di altre funzioni di sanità

e istruzione;

se non si raggiungono gli obiettivi stabiliti: processo di riaccentramento;

• per alcune funzioni si possono fare accordi ad hoc tra i governi locali per evitare

• esternalità o effetti di spill over.

Qual è la dimensione locale? Possiamo dire che c’è una dimensione ottima del

governo locale in assoluto? No, dipende dalle funzioni di spesa.

Qual è la dimensione ottima per ogni funzione di spesa? Il costo standard è il costo al

quale capire quali sono i comuni che sono al di sopra o al di sotto, attenzione che un

costo basso può anche essere indicatore di una qualità bassa e bisogna sempre

controllare sia gli indicatori quantitativi che quelli qualitativi.

La dimensione può produrre effetti di spill over o di esternalità, quest’ultime

richiedono compensazioni perché la collettività che produce un’esternalità positiva

sopporta per intero i costi ma in benefici vanno a vantaggio anche di altri soggetti

(allo stesso modo il comune all’interno del quale si subisce un’esternalità negativa

vuole essere risarcito).

Per quanto riguarda i flussi migratori parliamo di quei cittadini che si spostano verso i

comuni che offrono servizi di qualità più elevata, rischio la sottofornitura perché ho

risorse solo per soddisfare i miei cittadini e dunque se arrivano dei “migranti” non so

più come soddisfare tutti.

Secondo l’assunto di equità orizzontale i cittadini che si trovano nello stato di

bisogno o necessità sono trattati in modo diverso perché sono in altre comunità. La

redistribuzione può essere verticale quando lo Stato decide (dall’alto verso il basso)

oppure orizzontale quando le diverse regioni si accordano tra di loro (quelle più

ricche cedono risorse a quelle più povere).

Parliamo ora del decentramento dal lato delle entrate, come si finanziano i governi

locali:

• entrate proprie (entrate tributarie e non tributarie dei governi locali) vale a dire

tributi propri (entrate tributarie sulle quali l’ente ha margini più o meno rilevanti, o

totali, di autonomia) e proventi (come ad esempio quelli derivanti dall’applicazione

delle norme del codice della strada);

compartecipazioni, si condivide una base imponibile (base sharing), e il comune

• può decidere l’aliquota da applicare, o il gettito (revenue sharing) sul quale il

governo centrale non ha nessun margine di autonomia;

• trasferimenti, sulle risorse trasferite i riceventi non hanno margine di autonomia.

Le entrate proprie sono tali se su di esse il governo centrale ha una certa autonomia di

manovra. L’imposta di scopo serve per un determinato scopo, come ad esempio la

realizzazione di una determinata opera.

I trasferimenti sono flussi provenienti dal governo centrale e su cui non si hanno

margini di manovra, quanta autonomia hanno i governi decentrati nella gestione dei

tributi? Come prima considerazione occorre individuare la possibilità di introdurre o

abolire le imposte, stabilire basi imponibili e aliquote, concedere esenzioni e/o

detrazioni. Tutto ciò viene definito come autonomia tributaria, per analizzarla

possiamo ricorrere a diversi indicatori: le entrate locali (in Italia si assiste ad un

progressivo aumento delle entrate a livello locale), le entrate tributarie (Austria è in

controtendenza, in Italia nel 1975 l’autonomia era quasi nulla fino a salire al 16.3%

nell’anno 2013).

Non si ha, dunque, una corrispondenza diretta tra forma dello Stato e la quota di

entrate tributarie locali le quali non necessariamente sono collegate al grado di

autonomia; quali entrate tributarie? Come sono composte? Nei paesi unitari i

trasferimenti sono assai preponderanti, lo stesso vale per i paesi federali. Quali sono

le imposte attribuibili ai bilanci locali? In paesi come Australia, Canada e Usa

abbiamo la preponderanza di imposte immobiliari (in Australia addirittura il 100%);

in Germania e in Svizzera si guarda di più ai redditi e ai profitti così come i paesi

scandinavi, Gran Bretagna e Irlanda sono sulla falsariga delle vecchie colonie, l’Italia

è un caso particolare con un alto livello di tassazione alla voce “altre imposte” tra le

quali l’Irap fa da padrone.

Vertical imbalance è lo sbilanciamento tra entrate e uscite, lo si può calcolare come

quota dei trasferimenti sulle entrate dei governi decentrati oppure delle quote delle

entrate proprie sulla spesa dei governi locali. La teoria economica riesce a spiegare

quale sia l’ottima struttura verticale di tassazione, quali imposte e a quale livello di

governo? Chi decide? Chi amministra i tributi?

Possibili risposte possono essere la teoria tradizionale (Musgrave, Oates) la quale

dice di assegnare le entrate in funzione all’assegnazione delle funzioni (governo

centrale riceve i grandi tributi, governi locali ricevono le imposte applicate col

principio del beneficio cioè gli individui pagano le imposte sulla base dei benefici

derivanti dalla spesa pubblica e non col principio della capacità di pagarle). Quali

caratteristiche dovrebbero avere le imposte locali? Dovrebbero colpire basi

imponibili poco mobili e uniformemente distribuite sul territorio e dovrebbero fornire

un gettito relativamente stabile. A livello europeo si hanno pochi riscontri, la teoria

tradizionale spiega poco.

Un nuovo punto di vista dice che non sempre i governi vogliono massimizzare i

benefici della spesa pubblica, “governi come leviatani” massimizzano le imposte per

aumentare la loro capacità di spesa (Brennan - Buchanen), si colpiranno dunque basi

imponibili mobili in quanto ciò può produrre fenomeni di concorrenza fiscale e

limitare l’operato di questi governi, non possiamo affermare che non tutti i governi si

comportano da leviatani.

Un terzo approccio, di natura più positiva, osserva che nel mondo sussistono strutture

tributarie complesse con dunque una molteplicità di aliquote e regimi speciali

(agricoltura), i contribuenti sono tra loro diversi a seconda delle preferenze sulle

imposte, è maggiore la possibilità di scontentare la maggior parte dei contribuenti

attraverso la complessità dell’ordinamento tributario che l’adozione di un

ordinamento tributario semplice. Scarso è il legame con le teorie normative mentre ci

può essere un qualche legame con le teorie di Peacock e Wiseman.

Richard Bird sostiene che “nel contesto dell’assegnazione delle tasse sembra corretto

dire che non c’è grande supporto per nessuna delle due posizioni estreme nel

dibattito… L’assegnazione fiscale che vige attualmente in ciascun paese riflette di più

l’esito della trattativa politica in una particolare situazione storica che l’applicazione

di qualunque principio normativo”. Resta molto importante la storia di ogni singolo

paese e le trattative interne a livello politico. Si possono cedere funzioni di spesa

senza autonomia sul lato tributario (solo trasferimenti) in modo cioè asimmetrico o

anche in modo simmetrico; ma quali ragioni possono essere portate a favore

dell’autonomia tributaria dei governi locali? Ci può essere un maggiore controllo e

credibilità del sistema politico locale, una “yardstick competition” che consenta al

contribuente di effettuare dei confronti tra le varie autorità locali.

La mobilità delle basi imponibili e dei contribuenti può essere vista come un vincolo

all’aumento delle imposte da parte delle autorità locali; le collettività hanno

preferenze diverse tra loro e un’autonomia tributaria aiuterebbe molto nell’esaudire

tali preferenze. Le basi imponibili uniformemente distribuite sul territorio nazionale ,

come suggerito da Musgrave e Oates, sono un problema in quanto, in presenza di

regioni molto diverse a livello di pil pro capite, sorgerebbero problematiche a livello

di equità con le regioni più ricche che vedrebbero maggiori entrate e quelle più

povere che vedrebbero minori entrate. Come si realizza l’autonomia tributaria dei

governi locali? Che tipi di entrate tributarie e quali imposte sono più adatte allo

scopo? Abbiamo tre tipologie:

1) tributi propri

2) tributi addizionali

compartecipazioni (revenue sharing)

3)

Tutte e tre con diversi gradi di autonomia.

1) La forma più estrema a livello di autonomia si ha con una legislazione

indipendente sulle imposte, la quale stabilisce le imposte, le basi imponibili e le

aliquote nonché la gestione e l’accertamento; con questo sistema ci sono due

svantaggi: l’esportazione dell’imposta, si ha quando un’imposta istituita da un

governo locale o Stato viene caricata sui residenti di un altro Stato, un esempio è la

tassa di soggiorno o anche sulle seconde case; concorrenza fiscale “predatoria” allo

scopo di strappare basi imponibili ai governi locali o stati limitrofi.

2) Applico un’aliquota ad una base imponibile già tassata dallo Stato, il limite

minimo e massimo dell’addizionale sono stabiliti dal governo centrale, molto

facile da applicare ma ci sono svantaggi: disparità fiscali orizzontali, a parità di

aliquote addizionali e se la base imponibile non è uniformemente distribuita sul

territorio le regioni più ricche incassano di più rispetto a quelle povere, sorge

dunque la necessità di trasferimenti perequativi basati sulla capacità fiscali (di

raccogliere un gettito pro capite) e non sullo sforzo fiscale (dato dal grado di

utilizzazione del proprio margine di autonomia); esternalità fiscali verticali

riguardano gli effetti delle politiche fiscali, decise a livello centrale, sugli enti

locali, ad esempio se il governo centrale decidesse di abolire l’Imu allora gli enti

locali perderebbero il gettito derivante dall’applicazione dell’aliquota addizionale.

Compartecipazioni al gettito, in tale tipologia il livello di autonomia è

3) praticamente nullo in quanto non si può compiere alcun sforzo fiscale.

Ma quali imposte sono più adatte al funzionamento dei governi locali? Facendo

riferimento alla teoria normativa non dovrebbero causare imposte esportate e

concorrenza fiscale, efficienti e facili da amministrare, no esternalità fiscali.

Con benefit taxes si ha uno stretto collegamento tra imposta pagata e beneficio

collegato, i benefici sarebbero insufficienti, difficili da attribuire ad un singolo

individuo e non sussiste redistribuzione attuata dai governi locali (caso impossibile in

quanto tipici servizi di redistribuzione, attuati da un comune, possono essere gli

sconti sugli abbonamenti ai servizi pubblici). Le imposte sul patrimonio non

risentono di concorrenza fiscale e causano pochi problemi di evasione, hanno un

gettito relativamente stabile e prevedibile nel tempo; svantaggi possono essere la

possibile esportazione delle imposte sulla seconda casa e le difficoltà nella

determinazione della base imponibile. Le imposte personali sul reddito nella maggior

parte dei casi sono applicate con aliquote addizionali, sono adatte a coprire i benefici

generalizzati tuttavia sussistono problemi di equità in quanto la base imponibile è

disomogenea sul territorio, ci può essere mobilità dei contribuenti e fenomeni di

competizione fiscale verticale (decisioni prese a livello locale possono essere

problematiche a livello centrale) i quali sono tipici dei paesi scandinavi. Le imposte

sui profitti societari sono probabilmente le peggiori imposte attribuibili a livello

locale in quanto ci sono rilevanti problemi di accertamento e gestione, generano

concorrenza fiscale e hanno un gettito molto variabile col ciclo economico dei

profitti. Le accise sono facili da gestire e applicare, sono collegate al principio del

beneficio per quanto riguarda le esternalità negative collegate, tuttavia producono un

gettito insufficiente. Le imposte generali sui consumi garantiscono un gettito

sufficiente ma risentono di problemi di evasione, sono difficili da gestire; l’Italia una

parte di questi problemi li ha risolti con l’Irap.

Passate in rassegna tutte queste tipologie di imposte, è un bene togliere una tassa

come l’Imu? Innanzitutto occorrerà trovare un gettito sostitutivo e ciò posso farlo

riaccentrando le fonti (effettuo trasferimenti) senza ricorrere al finanziamento in

disavanzo oppure togliendo i limiti alle altre aliquote addizionali, può anche esserci

un aumento del costo di fruizione dei beni pubblici locali.

Governi centrali o governi decentrati? Il ruolo dei trasferimenti

Sistema di accentramento consente di avere i seguenti vantaggi:

maggiori risorse

• economie di scala

• minori adempimenti e costi per i contribuenti

minori incentivi alla corruzione

Maggiori risorse consentono di ingaggiare personale specializzato per combattere le

evasioni fiscali sui grandi tributi.

Sistema decentrato consente di avere i seguenti vantaggi:

incentivi oppure nell’accertamento dei tributi, dipende dal tipo di imposta

Ma come realizzare l’autonomia? Con quali imposte? I trasferimenti assumono un

ruolo fondamentale in tutto ciò in quanto gran parte dei problemi di finanza a livello

decentrato derivano dalla cattiva distribuzione delle risorse; i trasferimenti possono

essere vincolati o non vincolati, obbligatori (per legge) o discrezionali, i vincolati

possono essere “matching” se il governo locale contribuisce per una quota predefinita


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Corso di laurea: Corso di laurea magistrale in management per l'impresa (MILANO - ROMA)
SSD:

I contenuti di questa pagina costituiscono rielaborazioni personali del Publisher matteolimpia di informazioni apprese con la frequenza delle lezioni di Sistemi fiscali comparati e politiche di welfare e studio autonomo di eventuali libri di riferimento in preparazione dell'esame finale o della tesi. Non devono intendersi come materiale ufficiale dell'università Cattolica del Sacro Cuore - Milano Unicatt o del prof Ambrosanio Maria.

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