Appunti sistemi fiscali comparati

Sistemi fiscali comparati e politiche di welfare

Il sistema fiscale: definizione

Modalità con la quale lo Stato percepisce i tributi e li redistribuisce (prelievo e spesa); si ha anche un’attività di regolamentazione. Una “teoria positiva” si concentra sulla realtà che osserviamo, sui fatti veri e propri; una “teoria normativa”, invece, prescinde dai fatti e ci dice chiaramente come vorremmo che sia un sistema fiscale, come vorremmo che funzionasse. È un continuo confrontarsi tra la prima e la seconda tipologia di teoria.

Lo Stato deve svolgere determinati compiti all’interno di un sistema economico, teoria normativa, come intervenire in caso di inefficienza del sistema economico stesso, rimettere in linea situazioni di equità e, dal 2007-2008, implementare politiche di stabilizzazione dell’economia cioè evitare picchi eccessivi, in un senso e nell’altro, della crescita economica. Queste tre funzioni vengono enunciate da Richard Musgrave: “the allocation function”, “the distribution function” e “the stabilization function”.

Funzione allocativa

La funzione allocativa richiama la corretta allocazione delle risorse tra settore pubblico e settore privato, tutto ciò avviene secondo il meccanismo della domanda-offerta e del prezzo di equilibrio; in tale sistema economico il settore pubblico deve intervenire in quando sussistono dei beni pubblici puri per i quali il meccanismo di mercato non funziona dal momento che non sono escludibili dal consumo e non rivali nel consumo come lo sono i beni privati puri. Un mezzo di esclusione molto utilizzato è il prezzo mentre per la rivalità nel consumo si fa riferimento all’impossibilità di consumare il bene contemporaneamente. L’illuminazione pubblica e la difesa nazionale sono buoni esempi di bene pubblico puro. Un bene pubblico non è necessariamente fornito dallo Stato, la purezza del bene pubblico è assai rara da trovare mentre un bene pubblico misto è assai più facile da trovare: si tratta, infatti, di beni escludibili e non rivali come l’autostrada (beni tariffari) o di beni non escludibili e rivali come una riserva di caccia (risorse comuni).

Il meccanismo di mercato, in presenza di beni pubblici puri, non funziona in quanto la non escludibilità dal consumo impedisce di costruire la funzione di domanda dal momento che il bene, una volta sul mercato, è disponibile a tutti a prescindere dalla curva di domanda di ogni singolo consumatore il quale tenderà a non esprimere la propria disponibilità a pagare in modo da scaricare sugli altri il costo di produzione del bene (comportamento da free rider). Il soggetto che deciderà quante risorse allocare sull’acquisto di un bene pubblico è lo Stato e lo fa attraverso scelte di stampo politico le quali sono attuate dai rappresentanti votati dal popolo, in tal senso si ha una certa rappresentazione delle preferenze di ogni singolo consumatore. L’efficienza deve essere intesa come efficienza paretiana nella funzione allocativa.

Funzione distributiva

La funzione distributiva è collegata alle ragioni di equità sulle quali si innesta l’intervento pubblico. A differenza della pareto-efficienza, il concetto di equità è assai soggettivo e dunque caratterizzato da molte controversie.

Funzione di stabilizzazione

La funzione di stabilizzazione cerca di mantenere un sistema economico in crescita, con bassa inflazione e tasso di disoccupazione; lo strumento utilizzato sono le politiche di bilancio: possono essere espansive se sostengono l’economia in tempi di recessione o bassa crescita attraverso la riduzione delle imposte o l’aumento della spesa pubblica o entrambi, restrittive se “raffreddano” l’economia surriscaldata attraverso l’aumento delle imposte o la diminuzione della spesa pubblica. Politiche procicliche tendono a mantenere inalterato l’andamento del sistema economico, mentre quelle anticicliche tendono ad invertirlo.

Il sistema economico

In un’economia di mercato, lo Stato o è assente o è presente al minimo, mentre in un’economia pianificata tutto è deciso dallo Stato nelle vesti di pianificatore e viene meno il “principio di sovranità del consumatore” sul quale si innestano le rimanenti teorie sul sistema economico. Uno Stato paternalista è quello che per legge impone di consumare determinati beni come la vaccinazione, la scuola dell’obbligo e il divieto di fumare nei luoghi chiusi; si parla di beni di merito quando il loro consumo causa forti esternalità positive, di beni di demerito quando il consumo causa forti esternalità negative.

Il peso del settore pubblico

Come si misura? Qual è la dimensione? Si può rapportare la spesa nei confronti del PIL, analizzare l’attività di regolamentazione, le entrate, l’aumento del debito, che cosa si produce, che cosa controlla, che cosa possiede. Il valore aggiunto è misurato attraverso i valori degli input come il costo del personale. Gli indicatori maggiormente utilizzati sono il rapporto spesa pubblica/PIL, entrate pubbliche/PIL e il costo dei dipendenti pubblici; tali indicatori vanno usati contemporaneamente in quanto posso avere una riduzione di spesa pubblica data dalla riduzione delle imposte, posso avere meno entrate ma spesa pubblica inalterata facendo ricorso al disavanzo come fonte di finanziamento, posso avere meno personale ma spesa pubblica inalterata.

La spesa pubblica/PIL in versione nominale permette il confronto tra più stati; nell’area euro il rapporto è aumentato nel tempo con una leggera flessione in concomitanza con l’entrata in vigore dell’euro; in Italia si assiste ad un andamento analogo; paesi con governo dittatoriale come la Spagna agli inizi avevano un rapporto molto basso. In versione primaria, esclude cioè gli interessi passivi dal calcolo totale, consente di escludere dall’analisi componenti derivanti da decisioni passate e incancellabili quale la spesa per interessi passivi sul debito pubblico; l’analisi ci dice che la versione primaria del rapporto si discosta molto da quella in versione nominale e che, in entrambi i casi, non ci si discosta molto dagli altri paesi europei.

Ciò che zavorra l’Italia è la spesa per interessi di un debito pubblico accumulatosi nel tempo e che ha raggiunto vette esagerate. Ragioni che giustificano l’intervento pubblico: stabilità del sistema economico e crescita. Indicatori che sono utilizzati:

• Debito pubblico/PIL (andamento spesa pubblica complessiva, osservato andamento spesa pubblica primaria = spesa complessiva – interessi sui titoli del debito pubblico, una volta valutato l’andamento della spesa per interessi abbiamo sottolineato come in Italia sia aumentata tra gli anni ’60 e anni ’90);
• Entrate/PIL;
• Numero dipendenti settore pubblico.

La spesa primaria è costituita da spesa corrente (spesa funzionamento delle istituzioni pubbliche, dipendenti pubblici, spesa per sanità e pensioni) e spesa per investimenti (infrastrutture, scuole e strade). Tale distinzione è importante per il controllo della spesa del settore pubblico; la questione rilevante è che alcune componenti sono comprimibili in maniera istantanea (come le pensioni), altri incomprimibili o con minori margini di comprimibilità. Una voce della spesa che spesso viene compressa è quella degli investimenti pubblici.

L’analisi della spesa viene effettuata per funzioni di spesa e si possono comparare i dati a livello internazionale grazie ad un sistema chiamato Cofog; le voci di spesa vengono classificate nel seguente modo: beni pubblici, sanità e istruzione, spesa sociale, interventi in campo economico. Nel 1995 siamo secondi solo alla Grecia per quanto riguarda le differenze tra gli stati dei servizi generali, ciò è causato dalla spesa per interessi passivi e quando questa componente scende si riduce anche la spesa generale. Nel corso del tempo la spesa per sanità è cresciuta mentre quella per istruzione, la spesa per protezione sociale sono in linea con il resto dell’Europa con la differenza che gran parte è dedicata alle pensioni, la spesa per ambiente come altre è meno dell’1% del PIL. Per quanto riguarda i dati sui dipendenti pubblici i paesi scandinavi sono al di sopra della media perché offrono elevati livelli di servizi pubblici, in Italia dagli anni ’70 agli anni ’90 il peso dei lavoratori pubblici aumenta mentre col nuovo millennio si assiste ad una riduzione.

La pressione fiscale

Nell’analisi della pressione fiscale rispetto all’OECD c’è una variabilità dell’indicatore dell’Italia rispetto alla media, si ha una tendenza all’aumento della pressione fiscale. I contributi sociali aumentano, le imposte generali sui consumi sono aumentati a scapito delle imposte specifiche ma il peso delle imposte complessive sui consumi è rimasto costante, dalla seconda metà degli anni ’90 le imposte personali (come quelle sul patrimonio) diminuiscono.

Se la crescita della spesa è maggiore delle entrate o non è accompagnata dalla crescita delle entrate, si forma disavanzo pubblico. Saldo primario = entrate - spesa primaria (spesa pubblica al netto della spesa degli interessi), se entrate > spese abbiamo avanzo primario, se entrate < spese si ha disavanzo primario; il debito pubblico è la somma dei disavanzi accumulati nel tempo, è uno stock mentre il disavanzo è un flusso ed è espresso in % del PIL.

I parametri di Maastricht

I parametri di Maastricht di finanza pubblica sono quelle condizioni per entrare nell’unione monetaria europea:

• Rapporto disavanzo/PIL < 3%
• Rapporto debito/PIL < 60%

Mentre il primo indicatore era da rispettare tassativamente, per quanto riguarda il secondo i paesi dovevano solo tendere a dimostrare che si impegnavano a rispettare tale parametro. L’effetto denominatore è quell’aumento dei rapporti causato dalla diminuzione del PIL. Che cosa spiega la crescita della spesa? Nei fatti non esiste un’unica teoria soddisfacente per spiegare la crescita della spesa:

• Legge di Wagner: la dimensione del settore pubblico cresce più che proporzionalmente rispetto al PIL, questa tendenza si manifesterebbe perché sarebbe collegata alla domanda di beni e servizi pubblici proveniente dai cittadini a mano a mano che aumenta il loro reddito;
• Modelli politici: pongono l’enfasi sui meccanismi politici di decisione dei livelli di spesa pubblica ma anche sull’utilizzo scorretto della spesa pubblica.

Nell’ultima lezione è stata spiegata la crescita del settore pubblico e del perché la sua dimensione sia diversa nei diversi paesi. La legge di Wagner dice che la dimensione del settore pubblico cresce in misura più che proporzionale rispetto al PIL, ciò accade a causa della domanda di beni e servizi pubblici proveniente dai cittadini all’aumentare del loro livello di reddito; una seconda teoria, basata su ragioni di natura politica (lato dell’offerta) spiega tecnicamente la crescita del settore pubblico col modello di Baumol ma, aldilà di tutto, la storia di ogni singolo paese conta molto ai fini della formazione del settore pubblico.

Modelli per la crescita del settore pubblico

Modelli societari (Wagner, 1912; Musgrave, fiscal systems, 1969). Modelli politici (Peacock-Wiseman, 1961), modello dell’elettore mediano (Downs, Meltzer e Richards): gruppi di interesse, burocrazia. Modello di Baumol.

Legge di Wagner

L’evoluzione della società produce la crescita del settore pubblico, ma esiste un limite desiderabile alla crescita della spesa? Dipende da come i cittadini sono disposti a finanziarla attraverso le imposte, la legge di Wagner diviene la “legge delle crescente espansione delle entrate pubbliche”.

La legge di Wagner nasce da uno studio empirico dei dati riguardanti il settore pubblico e il sistema economico, i legami sussistenti tra quest’ultimi sono: la costruzione di un quadro legislativo in grado di regolare tutte le varie relazioni economiche e di correggere le eventuali esternalità negative, consentire di soddisfare quei bisogni “superiori” individuati dalla collettività. Ovviamente non ha nessun senso limitare la crescita della spesa nel momento in cui i cittadini sono disposti a finanziarla con maggiori imposte.

I beni la cui domanda aumenta in modo elastico sono l’istruzione, i servizi sociali e le politiche di redistribuzione in grado di combattere le ineguaglianze presenti all’interno delle società. Ai tempi di Wagner il rapporto spesa pubblica/PIL era circa del 10%. Questa legge funge da verifica empirica per coloro intendono perseguire una politica inerente al settore pubblico.

Parlando a livello europeo e a livello pro capite si evidenziano forti disparità nell’entità della dimensione del settore pubblico; prendendo come esempio il rapporto spesa pubblica/PIL notiamo una forte correlazione tra i paesi europei in quanto i redditi pro capite sono abbastanza simili.

Diversi studi sulla legge di Wagner sono giunti a conclusioni altrettanto diverse riguardo alla veridicità delle sue proposizioni: tutto dipende dall’organizzazione dei sistemi di welfare. Ad esempio, in un paese ci può essere lo Stato come produttore ed erogatore di servizi sanitari mentre in un altro paese lo Stato può essere presente solamente come erogatore.

I beni offerti dal settore pubblico a quale categoria dovrebbero appartenere? Nel 1969 uno dei padri fondatori dell’economia pubblica, Richard Musgrave, costruisce a partire dalla legge di Wagner un modello basato su diversi fattori:

• Fattori economici;
• Fattori demografici e tecnologici (conditioning);
• Fattori culturali, sociali e politici.

Esperimento mentale che segue un paese in crescita mantenendo inalterati i fattori conditioning e tenendo conto di tre categorie di spesa: investimenti pubblici, consumi pubblici e trasferimenti. Investimenti pubblici possono in generale coincidere con gli investimenti in infrastrutture, questa tipologia di spesa cresce molto in peso sul totale della spesa all’inizio dello sviluppo economico per poi continuare con un andamento di tipo ciclico nel lungo periodo. I consumi pubblici esprimono la domanda di beni in grado di soddisfare “bisogni secondari”; tendenzialmente si ritiene che nel momento in cui una società cresce si ha un aumento del peso del consumo privato nei confronti dei “giocattoli per adulti” da usare nel tempo libero, l’uso di quest’ultimi richiede come requisito la presenza di infrastrutture adeguate. I trasferimenti fanno riferimento ad una questione redistributiva, non è escluso che uno sviluppo economico possa avvenire in modo squilibrato e dunque si può mirare a ridurre la disuguaglianza nella distribuzione del reddito o a garantire un livello minimo di reddito, Musgrave non ci dice certamente come varia la spesa per trasferimenti all’aumentare dello sviluppo economico; sono rilevanti gli appena citati fattori “conditioning”, come quelli demografici (aumento popolazione aumenta la spesa per pensioni e sanità) e tecnologici, come anche la storia e la cultura di ogni singolo paese.

La teoria della crescita della spesa resta un problema “affascinante ma sfuggente”, è difficile formulare una legge. Sia Wagner che Musgrave pongono la loro enfasi sul lato della domanda, su quale livello debba considerarsi come accettabile. “Teoria tradizionale” si trova contrapposta alla “teoria delle scelte pubbliche”, se il settore pubblico supera un certo limite di spesa potrebbe fermare la crescita del settore privato? Sussistono meccanismi politici di decisione sul bilancio pubblico e sulla sua composizione di spesa che giocoforza portano alla manifestazione di priorità; “non solo il lato della domanda ma anche il lato dell’offerta”. Sorgono numerosi problemi in sede di decisioni sulla spesa pubblica: finanziamento; possibili inefficienze nella produzione e/o offerta di beni e servizi pubblici; questione distributiva collegata ai vari giochi di potere.

I modelli politici

I cittadini possono manifestare le loro preferenze attraverso il voto, i politici tendono sempre ad aumentare la spesa pubblica con o senza il consenso degli elettori; i cittadini hanno preferenze divergenti o, addirittura, incompatibili per quanto riguarda la spesa pubblica nella sua quantità e qualità e la pressione fiscale, “in tempi normali” tali preferenze sono abbastanza stabili. Se cresce il PIL aumentano le entrate e quindi aumenta la spesa pubblica in modo da riuscire ad aumentare il consenso verso nuovi elettori; gli individui si accorgono di un aumento/diminuzione delle imposte nel momento in cui tale evento viene annunciato a tutti, il “livello tollerabile” della pressione fiscale può essere bypassato in gravi avvenimenti come guerre e gravi recessioni che richiedono imposte per circostanze eccezionali, tuttavia molto spesso finita l’emergenza la pressione fiscale non torna mai al livello iniziale e quindi si affermano una maggiore spesa pubblica e un più elevato di pressione fiscale tollerabile.

L’effetto di spiazzamento del settore privato da parte del settore pubblico significa che una maggiore quantità di risorse è entrata nel settore pubblico e che il peso di quest’ultimo è aumentato. La collettività si è abituata al livello di pressione tributaria, l’effetto di spiazzamento è accompagnato da altri due:

• Inspection effect, eventi gravi portano la popolazione alla consapevolezza dell’utilità del settore pubblico in merito al soddisfacimento dei bisogni essenziali.