Parte 2 appunti sistemi comparati e politiche di welfare

→ COME SI FINANZIANO GLI ENTI LOCALI? TRAMITE LE ENTRATE PROPRIE.

Elementi costitutivi dell’imposta

Chi paga l’imposta = soggetto passivo

Ragione per cui si paga un’imposta = Presupposto

Traduzione quantitativa del presupposto = Base imponibile

1. Entrate Tributarie

Caratteristiche desiderabili delle imposte locali:

1. non dovrebbero distorcere l’allocazione delle risorse (=efficienza)

2. non dovrebbero produrre concorrenza fiscale né esportazione fiscale

3. non dovrebbero creare problemi di equità fiscale orizzontale e verticale (=dovrebbero essere

distribuite in maniera uniforme sul territorio)

4. dovrebbero essere facili da accertare ed amministrare

Le imposte locali che meglio rispondono a questa esigenza sono le imposte sugli immobili.

Imposte locali più utilizzate nel mondo

→ Benefit taxes = imposte applicate secondo il principio del beneficio; esse però creano problemi

nella definizione di questi benefici, nell’insufficienza di gettito e nella capacità di redistribuzione.

→ Imposte sul patrimonio immobiliare (terre e case): queste imposte sono uno dei principali metodi

di finanziamento in Italia ma sono molto utilizzate (quasi il 100% della capacità di finanziamento

degli enti locali) dai paesi anglosassoni.

 Vantaggi: creare una certa stabilità e prevedibilità del gettito, sono collegate a pochi

problemi di evasione e la base imponibile è immobile;

 Svantaggi: possibile esportazione dell’imposta e difficoltà di determinazione della base

imponibile.

→ Imposte personali sul reddito (di solito nella forme di addizionali): sono collegate al problema

della distribuzione della base imponibile sul territorio, i contribuenti si possono spostare ed è

possibile creare delle competizioni verticali tra livelli di governo diversi che basano le loro entrate

sulla stessa base imponibile. Sono imposte molto utilizzate nei paesi scandinavi.

→ Imposte sui profitti societari: sono poco utilizzate perché la base imponibile è molto mobile e la

stabilità del gettito è solo un’illusione.

→ Accise: imposte sui consumi; sono facili da amministrare, sono poco distorsive. In particolare, se

applicate a beni di consumo la cui domanda è particolarmente rigida, è possibile che creino dei

problemi di esternalità, i cross-border shopping. Il gettito proveniente dalle accise solitamente è

marginale e quindi non sufficiente a finanziare grandi spese.

→ Imposte generali sulle vendite: portano un gettito elevato ma si portano dietro gli stessi problemi

che hanno le imposte erariali, ovvero l’evasione fiscale.

2. I Trasferimenti

Generalmente rappresentano una quota elevata delle entrate a livello locale (in Italia circa il 50%). I

trasferimenti sono utilizzati per:

- redistribuire le risorse e colmare i problemi che derivano dalla non equità orizzontale (i

trasferimenti vanno di più a territori con minore base imponibile e di meno ai territori con maggiore

base imponibile);

- risolvere problemi di equità verticale, ovvero tra diversi livelli di governo

- internalizzare gli effetti di spill-over

- incentivare alcuni tipi di spesa pubblica a livello decentrato (sono trasferimenti con vincolo di

destinazione).

Caratteristiche di un buon sistema di trasferimenti:

1. non dovrebbero distorcere il sistema degli incentivi;

2. non dovrebbero penalizzare gli enti con più elevata capacità fiscale potenziale, inducendo

disincentivi a raccogliere gettito;

3. dovrebbero essere una fonte infra-marginale di finanziamento, in modo da non influenzare

le decisioni di spesa al margine;

4. non dovrebbero minare la disciplina fiscale ed incoraggiare la formazione di disavanzi a

livello locale;

5. dovrebbero essere trasparenti - in modo che ciascun ente locale possa prevedere le sue

entrate - e stabili, in modo che ciascun ente locale possa programmare i suoi flussi di spesa.

Trasferimenti perequativi

La redistribuzione su base territoriale si chiama perequazione:

 verticale: lo stato raccoglie le risorse degli enti territoriali a livello centrale e le

redistribuisce agli enti (modello canadese)

 orizzontale: gli enti locali più ricchi trasferiscono direttamente risorse a quelli più poveri,

senza passare dal governo centrale (modello tedesco)

3. Entrate extra-tributarie

Servono a finanziare i servizi con caratteristiche di divisibilità per cui c’è una domanda e in base a

questa domanda si paga l’utenza del consumo. Soddisfano il criterio del beneficio, perché si pagano

quando si fa una domanda e si ottiene un beneficio; costituiscono una componente di rilievo delle

entrate dei Comuni italiani. Il governo centrale, definisce il grado di copertura minimo necessario

per determinati servizi, e questo ha riflessi sull’utilizzo delle tariffe.

SLIDE: NO da pag.79 a pag.83, NO da pag.85 a pag.90.

Conclusioni della Teoria del Tax Assignment: non ci sono indicazioni univoche per definire

un’ottima struttura delle imposte a livello locale. La distribuzione delle funzioni di spesa e delle

fonti d’entrata di ciascun Paese non è solo il risultato di scelte secondo logica ma anche frutto della

tradizione storica e culturale di ciascun territorio.

Misurare l’autonomia

L’analisi empirica si chiede se esistano delle caratteristiche comuni per quanto riguarda il livello di

autonomia nei Paesi unitari e in quelli federali. La risposta è no, non esiste un modello di Paese

federale e nemmeno uno di Paese unitario, ci sono Paesi federali in cui è basso il grado di

autonomia delle autorità locali (es. Belgio) e ci sono Paesi unitari in cui il grado di autonomia è

particolarmente elevato (es. Paesi scandinavi). L’Italia è un Paese regionale, definibile come

autonomo quasi a livello federale per quanto riguarda la distribuzione delle competenze di spesa,

ma a livello di risorse tributarie, si raccoglie molto poco rispetto a quanto si spende.

Indicatori di autonomia dal lato delle entrate:

→ Entrate proprie degli enti decentrati in % delle entrate pubbliche totali

→ Entrate tributarie degli enti decentrati in % delle entrate tributarie totali

→ Indicatore di sbilancio tra entrate e uscite: Vertical Imbalance (in Italia è ≈ 50%).

Non esiste una definizione; tendenzialmente è misurato come quota dei trasferimenti sulle spese,

quindi l’indicatore ci dice qual è la quota percentuale di spesa che è finanziata dal trasferimento.

Alcuni mettono al numeratore le entrate proprie, e questo ci dice qual è la quota percentuale di

spesa che è finanziata da entrate proprie dell’ente. L’informazione che da il vertical imbalance è

sempre la stessa, bisogna solo capire com’è calcolato per riuscire a leggerlo.

Il sistema italiano di Federalismo fiscale

La prima legge comunale in Italia risale al 1915, poi riformata nel corso degli anni ‘30 ed è

aggregata al TUFL del 1931; in questo dispositivo vi era:

 regole per gli equilibri di bilancio

 tributi con “gettito adeguato”

 assenza di livelli minimi

 assenza di perequazione

Con la seconda guerra mondiale, in linea con l’effetto di concentrazione, l’autonomia degli enti

locali viene molto ridotta nel secondo dopo guerra fino ad arrivare agli anni ‘90.

1948

Nel titolo V della Costituzione viene delineato il rapporto con gli enti locali (regioni, province,

comuni); alle regioni viene attribuita funzione legislativa esclusiva su alcune materie elencate

all’art.117; nell’art.116 viene effettuata una distinzione tra le Regioni a Statuto Ordinario (RSO),

che sono 15, e le Regioni a Statuto Speciale (RSS), che sono 5, ed infine ci sono 2 province

autonome. L’attuazione della costituzione avviene in modo ritardato, perché le prime elezioni

regionali avvengono nel 1970 (22 anni dopo l’introduzione del titolo V).

 le RSS dipendono la loro scelta da ragioni storiche o geografiche; l’impostazione di

finanziamento e attribuzione delle funzioni prevede un’assegnazione dei fondi

(principalmente basati su compartecipazioni ai tributi erariali ma con legame al territorio in

cui vengono prodotti) ed un aggiustamento progressivo e graduale delle competenze in base

alle risorse presenti sul territorio.

 alle RSO vengono assegnate prima le funzioni e poi mano a mano vengono attribuite le

risorse per svolgere queste funzioni.

Le RSO sono finanziate a poco meno del 40% da entrate proprie e la compartecipazione a tributi

erariali ripartite secondo il fabbisogno è meno del 40%. Le RSS sono finanziate a meno del 20% da

entrate proprie e la compartecipazione a tributi statali prodotti o riscossi sul territorio vale a oltre il

50% della quota di finanziamento. Questo porta a mettere a disposizione pro-capire per un abitante

di una RSS circa 4000€, mentre per una RSO le risorse a disposizione sono circa la metà.

Anni ‘70:

- 1971: avviene la riforma tributaria (vengono inserite prima l’IVA e poi l’IRPEF), vengono aboliti

tutti i tributi locali e si passa al finanziamento diretto (dal 1978).

- 1978: approvazione del SSN e le competenze vengono assegnate alle Regioni. Sono anche gli anni

del “massimo vertical imbalance”, ovvero gli anni in cui la quota di spese locali e regionali

finanziate da trasferimenti tocca il livello massimo, superiore all’80%.

Anni ’80: boom della spesa pubblica, a livello nazionale e regionale

Anni ‘90: l’Italia arriva agli anni ‘90 con un rapporto debito pubblico/PIL del 120%; dal punto di

vista politico si delinea una bassa sopportazione per un governo centrale che spendeva troppo

(questa era la percezione, confermata dalle cronache politiche di quegli anni, ad esempio

Tangentopoli). In questi anni, alcuni partiti del nord Italia iniziano a parlare di federalismo; in pochi

anni tutti i partiti ne parlano.

 1990: legge 142/90 → legge che riforma l’ordinamento degli enti locali.

 1993: legge 81/1993 → elezione diretta dei sindaci, in comuni di qualsiasi grandezza. La

legge prevedeva anche che il sindaco sarebbe rimasto in carica 4 anni e non 5.

In più il Sindaco è colpito dal vincolo di secondo mandato (il sindaco non può essere eletto

per più di due mandati consecutivi, e se vuole essere rieletto una terza volta deve passare

almeno un’amministrazione).

Gli anni ‘90 sono anche gli anni di progressivo passaggio dal finanziamento diretto degli enti locali

(quindi trasferimenti erariali dallo stato alle regioni/province/comuni) a forme di entrata più

autonome (addizionali e tributi propri derivati).

 1993: Nel 1992 nella legge finanziaria di Giuliano Amato, viene introdotta un’imposta

straordinaria sugli immobili (ISI), poi diventata ordinaria nel 1993 diventando l&rsqu