Appunti - Scienza politica (secondo parziale)

Scienza politica

Prof. Gilberto Capano

Libri: “Il sistema politico italiano” - Cotta Verzichelli, “Le decisioni di policy” - Dente

Secondo parziale

Lezione 11 del 4/11/19

2. Formulazione delle politiche e strumenti

Elementi al centro di una formulazione

È il secondo stadio del policy cycle.

“La formulazione delle politiche è il processo in cui da problemi, proposte, richieste articolate derivano programmi di azione statale o regolamentazioni giuridiche per l’ambito non statale.”

È il processo in cui noi ragioniamo sulle alternative di politiche pubbliche che vogliamo porre in essere.

La formulazione può essere suddivisa in sotto fasi:

• Fase dell’analisi → raccolta delle informazioni e individuazione delle alternative possibili.
• Selezione delle alternative → individuazione delle opzioni plausibili.
• Costruzione della legittimazione della decisione e formalizzazione della scelta.
• Consenso necessario a deliberare: consenso spetta ai politici trovarlo.
• Drafting: redazione testi normativi, problemi tecnici e sostantivi, giungla di norme, spazi di autonoma implementazione. Il drafting è il modo di scrivere le leggi, che solo gli addetti ai lavori capiscono ed è molto importante. È la scrittura dei testi in cui vengono contenute tutte le soluzioni su cui si è costruito un consenso. Non è un’operazione semplice.

Questa è una fase strategica.

La fase di formulazione è molto importante anche nella fase di drafting perché spesso molti non capiscono cosa stanno approvando.

→ Es legge di stabilità: numero delle auto aziendali vanno contate, raccolta informazioni, vanno individuate delle opzioni potenzialmente plausibili, e poi bisogna lavorarci per arrivare a una soluzione e per avere il consenso.

Caratteristiche generali

• Ci sono una pluralità di gruppi interessati alle soluzioni, gruppi d’interesse → mentre si sta svolgendo l’analisi di selezione delle alternative, questi gruppi faranno una serie di pressioni formali o informali su chi sta analizzando e raccogliendo dati.
• La formulazione può esserci anche senza un’esatta definizione del problema → Molto spesso nella realtà non c’è la linearità delle 5 fasi della formulazione delle politiche pubbliche, ma c’è sincronia fra le 5 fasi. Accade che si inizia a cercare una soluzione senza che il problema sia ben definito. Trovando le soluzioni stiamo anche definendo il problema e viceversa. La tematizzazione della soluzione inizia nella fase di analisi. Si dà una soluzione a seconda dei problemi ritenuti più rilevanti nella società. Mentre stai facendo il lavoro di analisi e selezione di alternative stai anche definendo il problema.
• Non ha nessun legame stretto con le istituzioni anche se si svolge in un contesto istituzionale. Non inizia per forza all’interno di un contesto istituzionale. Non devono essere per forza prodotti all’interno delle istituzioni ma ad un certo punto devono essere incanalati al loro interno. Ad es la legge di stabilità comincia per forza nelle istituzioni, ma alcune politiche possono cominciare ad essere formulate anche all’esterno e alla fine incanalate nelle istituzioni.
• Attività più o meno lunga ed efficace → ci sono state riforme che sono state formulate per 7 o 8 anni prima di diventare efficaci.
• È solo una tappa nel processo di definizione delle politiche pubbliche, chi è sconfitto può avere altri appelli. La formulazione non decide quello che succederà, decide chi perde e chi vince in quel momento in cui la fase finisce perché chi è sconfitto nella fase di decisione del problema potrà cercare di far prevalere la propria definizione più avanti.
• Processo non neutro, drafting, ma intriso di politica non solo nella fase di selezione delle alternative ma anche nella fase ultima di drafting. Pieno di decisioni politiche e soggettive. Le opzioni plausibili verranno costruite sulla base del consenso che plausibilmente le opzioni plausibili potrebbero ottenere. Non è un’asettica analisi dei dati e formulazione delle alternative e della decisione migliore, ma è il contrario, tutto è intriso di scelte e valutazioni soggettive. Non comprendo nelle soluzioni possibili quelle che non avranno consenso.
• Concetto di plausibilità implica di per sé la presenza di fattibilità tecnica e politica: una pp non deve essere solo attuabile, ma anche accettata. Le norme possono essere scritte in vari modi e possono avere risultati diversi.

Questioni teorico-empiriche

• Vincoli alla formulazione.
• Non è possibile realizzare tutto quanto è necessario per accrescere il consenso, public choice. C’è un limite all’accrescimento del consenso che non mi consente di prenderne di più perché alcuni gruppi di interesse sono totalmente contro la mia scelta. Il consenso non tende all’infinito.
• Né tutto quanto è necessario per ottenere ottimi paretiani, economia del benessere, cioè è impossibile mettere tutti nelle condizioni di non essere danneggiati.
• Vincoli sostanziali, condizioni economiche, risorse, struttura sociale. Es. risorse: vogliamo fare alcune politiche ma non possiamo perché non abbiamo soldi. I vincoli alla formulazione sono rilevanti, siamo nell’ambito della potenziale manipolabilità di questi vincoli perché se abbiamo risorse limitate in base a determinati contesti posso averne di più o di meno. I vincoli sostanziali hanno una loro oggettività ma anche alcuni margini di manipolabilità politica.
• Vincoli procedurali, norme costituzionali, leggi. In teoria quando viene formulata una politica vanno rispettate delle regole, delle norme costituzionali, la legislazione vigente.

Come studiare la formulazione

• Analisi per fasi.
• Analisi: modalità e soggetti della raccolta delle informazioni e individuazione delle alternative → bisogna possibili. Fare molta attenzione a chi raccoglie le informazioni e a chi individua le alternative possibili. In alcuni casi le informazioni possono essere date direttamente dal potenziale regolato. Per capire cosa succede nella fase di analisi dobbiamo capire chi raccoglie, che cosa, attraverso quali modalità. Non ci sono procedure standard.
• Selezione delle alternative → razionalità e stili per l’individuazione delle opzioni plausibili. Le razionalità che sottendono le decisioni sono molto differenti. I dati vanno raccolti e costruiti e ci sono diversi modi per contarli. Devo costruire il dato.
• Costruzione della legittimazione della decisione e formalizzazione della scelta: modalità e fattori che strutturano l’attività, gli attori più rilevanti.

La costruzione della legittimazione e le caratteristiche della formalizzazione della scelta dipendono dal tipo di sistema politico, partitico, dal tipo di assetto istituzionale. Vi sono contesti in cui se c’è pluripartitismo vanno messe d’accordo molte parti e questo rende il processo di costruzione della decisione molto più complesso e molto probabilmente la decisione dovrà scontare gli interessi e le proposte dei vari partiti. Se c’è un sistema bipartitico, con partiti compatti, es. in Inghilterra prima, la costruzione della decisione era molto semplice. Quindi le caratteristiche del processo di legittimazione e formalizzazione della decisione dipendono dal contesto politico-istituzionale che può fare la differenza.

Analisi del complesso della formulazione

Possiamo avere 2 tipi di approcci:

• Approccio orologio → possiamo avere un modo di vedere razionale e deterministico.
• Approccio razionale e deterministico → raccogliamo i dati, costruiamo le alternative perseguibili, valutiamo quale è l’alternativa che ci conviene e approviamo tutto come un orologio. Soluzione evidente, semplice, certa, indiscutibile.
• Importanza del potere, vincoli e risorse → dobbiamo tener conto dei vincoli, delle risorse e del potere.

L’approccio a orologio dovrebbe riscontrarsi nella realtà in processi di formulazione che finiscono come erano iniziati, cioè era chiaro dall’inizio come sarebbero finiti.

• Approccio nuvole → conta la casualità dei processi, la contingenza. Quei modi di guardare la formulazione scontando sempre l’ipotesi che può succedere qualcosa, che ci può essere una contingenza che sposta e modifica gli assetti della formulazione e c’è anche una certa casualità.
• Casualità dei processi e contingenza. Tutto imprevedibile.

Sono due casi estremi, due ideal-tipi che raramente possono essere trovati nella realtà. Approcci che finiscono come doveva finire, orologio, o che finiscono in modo completamente diverso da come doveva finire, in modo imprevedibile, nuvole.

Es1: Brexit, c’è stato un referendum, con voto positivo, ma senza costituzione e senza potere diretto al popolo, e ci si aspettava che nel giro di un anno gli inglesi uscissero dall’UE. Un sostenitore dell’approccio orologio direbbe che in un modo o nell’altro si sarebbe usciti subito, ma invece è successo l’imprevedibile. Nessuno rischia, nessuno agisce ma ci si divide fortemente senza combattere. Ancora oggi non è sicuro cosa succederà. L’approccio è stato a nuvola.

In altri casi, per leggi meno importanti vi sono approcci a orologio che sono efficaci.

Durante la formulazione delle politiche pubbliche conta la contingenza e conta la stabilità. I processi di formulazioni non sono predeterminati, può sempre succedere qualcosa all’interno del processo che cambia il suo esito.

• Relazione causale tra le diverse fasi, nesso causale-lineare/diversità e non linearità → la fase di formulazione è importante ma non necessariamente quello che viene stabilito nella formulazione verrà deciso, perché nella fase di decisione quello che è stato formulato può essere ribaltato e non necessariamente l’esito finale otterrà i risultati che ci si aspetta.

Il chi: attori chiave, arene e sotto-sistemi di policy

Chi partecipa alla formazione delle politiche pubbliche?

Non parliamo di attori, ma di processi già studiati e fondamentali:

• Arena.
• Sottosistema di policy.
• Network.

• La arena → fase di formulazione può svolgersi in ambiti definite arene formulative.
• La parola arena può avere un’accezione generica → la parola arena può avere un’accezione generica, può indicare lo spazio in cui viene delimitato il processo di formulazione.
• Ma anche una valenza specifica, Lowi.

Lowi definisce arena uno “schema istituzionalizzato per la gestione del conflitto politico, con specifiche caratteristiche relative alla struttura politica, al processo politico, alle élites e alle modalità di relazione tra gruppi”.

I 4 tipi di pp di Lowi: distributivo, redistributivo, costituente e regolativo. Ciascuna di queste etichette indicava un’arena, uno spazio in cui c’erano determinate poste in gioco, determinati attori e determinate relazioni. La fase di formulazione deve quindi essere vista come un’arena in cui si tenderà a fare o distribuzione, o redistribuzione, o regolazione o a fare riforme costituenti. È importante perché cambiano gli attori che partecipano all’arena in base al tipo di pp che si fa. Se decido di fare distribuzione l’arena sarà sovraffollata perché quando si capisce che la dinamica sarà distributiva, tutti cercheranno di essere coinvolti.

Chi è rappresentante degli interessi sa queste cose, sa che quando comincia la formulazione di una nuova politica pubblica l’arena si deve strutturare, e si capisce in questo momento se c’è spazio per i portatori di certi interessi che a seconda di ciò decidono se intervenire, fare opposizione o stare in silenzio; se capiscono che stanno andando verso un tipo di logica si comporteranno di conseguenza.

Il concetto di arena ci dice che ci sono pre-strutturate e pre-strutturabili arene di formulazione. Chi può decidere su come fare la formulazione, governo solitamente, decide quali sono gli attori che parteciperanno alla partita.

La cosa importante è che il modo in cui disegni l’arena di formulazione ha un effetto sull’esito del processo → cambiano le modalità di trovare soluzioni. A seconda dell’arena io includo o escludo determinate alternative. C’è una lotta molto forte fra gli attori per stare dentro all’arena formulativa.

Es: Thatcher in UK fra il 79 e l’89 cambia le arene formative e nomina persone che lavorano nel privato creando una radicale modificazione delle caratteristiche delle arene formative inglesi, i primi che hanno privatizzato in massa.

Le arene sono quindi modelli basati sulle relazioni.

Sottosistemi di policy

Un sistema di pp è sempre suddivisibile in sottosistemi.

• Il tipo e l’immagine di una policy può determinare il sotto-sistema interessato.
• Se il problema che vogliamo affrontare è tecnico allora gli esperti hanno un ruolo principale → chiameremo solo i tecnici per sistemare il problema; verranno ascoltati gli esperti di quella determinata area.
• Se il problema ha valenza politica e sociale o etica, allora il numero di attori coinvolti → diviene maggiore e di diversa natura. Servono politici, burocrati, gruppi d’interesse e inizierà la battaglia per la formazione dell’arena formulativa.
• Specifici sottosistemi hanno la capacità di controllare l’interpretazione del problema e quindi il modo di interpretarlo e discuterlo → all’interno di ogni pp che il problema sia di natura politica o tecnico dipende dall’interpretazione del problema che viene data, perché in base a quella il problema verrà processato in determinate arene, potranno esserci alcuni attori o altri. Quindi il modo in cui il problema viene definito è un problema politico. Ci sono specifici sotto-sistemi in cui si struttura la battaglia per la definizione del problema.

Qui si arriva ai network. Sono quelli che contano di più nella fase di formulazione.

Quando abbiamo a che fare con la fase di formulazione quelli che influenzano strutturalmente i contenuti di questa fase sono le dinamiche dei diversi attori che partecipano alla fase di formulazione.

Network

I processi di politica pubblica si differenziano per diversi tipi di rapporti fra attori che prescindono dalle relazioni formali che questi attori dovrebbero avere, ma includono spesso anche relazioni informali. Le principali reti di rapporto fra gli attori politici sono 3:

1. I triangoli di ferro

I triangoli di ferro, Griffith, 1939.

Il primo network è il triangolo di ferro, Tdf. Fase di formulazione della pp che ha solo 3 specifici attori:

• Burocrazia di riferimento → Burocrati interessati alla buona implementazione, buoni rapporti con i gruppi e con i politici per ottimizzare le risorse.
• Commissione parlamentare di riferimento → Politici interessati al consenso di gruppo.
• Specifico gruppo di interesse di riferimento → interessato ai buoni rapporti con l’amministrazione senza competitors, perché possono controllare il settore di riferimento senza avere competitors o oppositori.

Questi 3 attori tendono a relazionarsi nel corso del tempo e alla fine processano una PP. Viene dagli USA ma nasce anche in Italia, es: FIAT, agricoltura…. Tutti gli altri attori sono fuori.

Questo tipo di sotto-sistema nella fase di formulazione ci dice che vi è un interesse da parte di tutti e tre gli attori a mantenere questa struttura perché i gruppi di interesse, non dovendo competere con altri, portano a casa il risultato; per la burocrazia di riferimento è comodo questo sistema perché in qualche modo hanno un rapporto lineare solo con il gruppo di riferimento; per la commissione parlamentare di riferimento, restare in questa struttura garantisce in qualche modo di essere totalmente proprietario del proprio settore e garantisce un rapporto diretto con un gruppo significativo di potenziali elettori.

In un sotto-sistema a triangolo di ferro c’è una circolarità degli interessi.

Critica ai TDF

• Bisogna dare maggiore attenzione all’articolazione interna ai singoli attori, importanza della conoscenza e competenza.
• Pluralità di categorie → Magistratura, politiche regolative, diritti civili e sociali, agenda politica, mass media, fornitori, contracting out e soggetti no profit, imprenditori di policy.
• Forme di interazione diverse dal favore o scambio e pressione → non è solo una logica d’interesse, le interazioni si basano anche su altre cose.

Il Tdf è stato sottoposto a critica ad esempio perché alcune volte il Tdf è meno di ferro di quello che sembra perché ci sono delle divisioni tra i membri dei singoli attori. Oppure in realtà c’è una tale pluralità di categoria che sono interessate alle politiche che difficilmente il Tdf riesce a curare. Un tdf funziona finché non è oggetto dei mass media perché di fatto il tdf produce una dinamica monopolista e il monopolio porta sempre a una serie di diseconomie, quindi rischi di fare politiche regolative che avvantaggiano i regolati e quindi interviene la magistratura, i mass media ecc.

La logica del Tdf assume che alla base delle relazioni mediante le quali si strutturano le arene formulative ci siano solo scambi e pressioni, mentre in realtà non è così perché le relazioni si possono basare anche su altre cose all’interno di queste arene.

Oltre i TDF ci sono i policy network.

Nei Tdf ci sono delle arene formulative network,