Appunti - Scienza politica (primo parziale)

SCIENZA POLITICA

Prof GILBERTO CAPANO

Libri: “Il sistema politico italiano” - Cotta Verzichelli, “Le decisioni di policy” - Dente

• sistema politico italiano (1-5 lezione) Capire come, perché, quando vengono adottate decisioni di

policy (decisioni politiche) in un sistema politico, perché funzionano e perché falliscono.

• concetti e metodi per l’analisi delle politiche pubbliche (6-15 lezione)

• caratteristiche costitutive delle dinamiche, dell’evoluzione e degli effetti delle principali politiche

pubbliche in Italia negli ultimi 25 anni (bancaria, difesa, sanità, istruzione, bilancio, pensioni, lavoro,

riforma amministrativa, immigrazione) (16-20 lezione)

1 PARZIALE

LEZIONE 1 Cos’è un sistema politico, evoluzione del Sistema Politico Italiano

IL SISTEMA POLITICO: come e perché studiarlo

I fattori economici sono certamente importanti ma non determinano le decisioni di politica economica che i

singoli paesi fanno. Per esempio, la politica partigiana, partitica è un fattore importante ma da solo non

determina che vengano prese alcune decisioni o altre. La burocrazia è certamente un elemento importante,

non solo per formulare le politiche ma anche per attuarle, ma il fatto che a volte delle politiche non

funzionino non dipende dal fatto che la burocrazia “ha resistito”.

Definiamo le caratteristiche strutturali e le dinamiche evolutive del sistema politico italiano per capire

come e perché alcuni modelli decisionali non funzionano o come e perché le politiche pubbliche non

vengono fatte da fattori strutturali ma vengono fatte da attori.

Il termine “sistema politico” viene spesso usato come sinonimo di stato o regime politico ma è sbagliato

perché sono parole utilizzate nell’uso comune; quindi ogni volta che si inizia un ragionamento concettuale

bisogna distinguere il significato ‘scientifico’ di un termine rispetto ai sinonimi che spesso sono usati nel

linguaggio comune. Uso accademico e scientifico. In realtà il sistema politico è un concetto che ha una sua

storia e cercare di spiegare com’è stato definito e che implicazioni ha può essere molto utile per impostare

l’analisi di un qualsiasi sistema politico. sistema politico

Definizione: Nella sua accezione più generale, l’espressione si riferisce a qualsiasi

insieme di istituzioni, gruppi e processi politici caratterizzati da un certo grado di interdipendenza

reciproca (Urbani 1983)

La caratteristica primaria di un sistema politico è l’interdipendenza reciproca tra le parti che lo

compongono.

Il teorico del sistema politico è David Easton. Easton dice che il sistema è un insieme di parti che hanno a

che fare con la politica.

Ci sono 3 elementi costitutivi di un sistema politico (Easton 1965):

• Comunità politica: ovvero l’insieme dei cittadini e di coloro che, in quanto cittadini, sono destinatari di

politiche pubbliche. È la cosiddetta dimensione orizzontale della politica.

• Regime politico: insieme di norme e procedure che rendono effettive le “assegnazioni imperative di

valori”. Assegnazione imperativa di valori è la definizione che Easton dà di politica. Qui la parola regime

viene utilizzata nella sua accezione tecnica; molto spesso nel linguaggio comune si utilizza la parola

regime in senso dispregiativo, cioè collegata al periodo del fascismo. In scienza politica il concetto di

regime è un concetto neutro che non fa altro che individuare l’insieme delle regole e delle procedure

che rendono effettive le decisioni politiche: regole costituzionali, le procedure per l’approvazione delle

leggi, le leggi elettorali…, sono tutte caratteristiche che compongono gli assetti istituzionali di un

regime politico; è una cosa diversa dalla comunità politica, perché essa è l’insieme dei cittadini che

fanno delle cose in politica; mentre il regime politico è l’insieme degli assetti istituzionali mediante i

quali le decisioni politiche vengono rese effettive rispetto alla comunità politica.

ASSETTI ISTITUZIONALIZZATI: regole e procedure non sono necessariamente scritte, la costituzione

non dice esattamente cosa deve fare il presidente della repubblica quando c’è una crisi di governo;

non c’è una procedura formale, ma c’è una pratica che nel corso del tempo è diventata vincolante

come se fosse una procedura formale, si chiama PRATICA ISTITUZIONALIZZATA. Quando si parla di

regime politico si parla delle norme e delle procedure istituzionali, cioè che sono messe per iscritto,

e istituzionalizzate. Un regime politico è fatto di cose che sono istituzionalizzate e ciò che è

istituzionalizzato non è necessariamente qualcosa che è scritto nella Costituzione. Il Regno Unito

non ha una costituzione scritta, cioè il regime politico in termini di analisi sistemica del Regno Unito

è fondato su pratiche istituzionalizzate. Quindi è sbagliato pensare agli assetti istituzionali come

qualcosa che è disegnato formalmente, qualcosa di già scritto, perché ci sono anche delle pratiche

che a furia di essere reiterate in modo condiviso nel corso del tempo hanno un effetto istituzionale,

vengono considerate istituzionalizzate. Le istituzioni che persistono nel tempo non sono quelle

restano uguali a sé stesse nel tempo, ma che sono capaci di cambiare, più sono capaci di cambiare,

più persistono nel tempo. La Chiesa Cattolica è l’istituzione più antica del mondo occidentale; ed è

cambiata nel tempo perché per esempio prima i preti potevano sposarsi o il culto della Madonna

non esisteva fino all’VIII secolo D.C. Le istituzioni per resistere nel corso del tempo devono

cambiare, se non cambiano sono consuetudini che scompaiono nel nulla.

• Autorità: l’insieme dei soggetti che sono chiamati a prendere decisioni e scelte politiche, decisioni per

la collettività. Dal presidente della repubblica al presidente del consiglio, ai ministri, ai viceministri, ai

presidenti delle regioni, agli assessori regionali, ai sindaci. Sono tutti soggetti che ricoprono un ruolo di

autorità.

Un sistema politico è un sistema di interazioni dove si realizza la politica com’è nel suo insieme di

rapporti, ovvero l’assegnazione autoritativa di valori all’interno di una comunità sociale. (Easton)

Easton ci dice che il sistema politico è l’interazione tra tutti quei soggetti, quelle istituzioni e quelle regole,

mediante le quali si assegnano imperativamente valori materiali e non materiali, cioè si prendono decisioni

e si distribuiscono spettanze ai cittadini.

Il concetto di sistema politico si distingue rispetto alla definizione di ordinamento giuridico e comprende

istituzioni formalizzate e non. Il concetto non si limita a catturare le caratteristiche di una serie di

interazioni, ma comprende gli effetti di tali interazioni.



• Sistema politico è da stato, perché è più grande dello stato



• Sistema politico è da istituzioni, perché le istituzioni sono una parte importante del sistema politico



• Sistema politico è da regime politico, perché il regime è un insieme degli assetti istituzionalizzati

del sistema politico

SCHEMA DI SISTPOL DI DAVID EASTON

Domande Decisioni

nucleo del

input output

sistema politico Azioni

Sostegno Retroazioni

Questo è un esempio stilizzato di sistema politico. Come input abbiamo domande e sostegno e come

output decisioni e retroazioni. Questi input sono domande dei cittadini, proteste dei cittadini, sostegno (es.

risorse finanziarie, tassazione). Un sistema politico è fatto da una dinamica in cui abbiamo degli input che

arrivano al nucleo del sistema politico; all’interno del sistema politico domande e sostegno vengono

processate dagli attori; si hanno poi degli output che sono decisioni di azioni ed effetti. Questi output

hanno poi un effetto di retroazione sugli input.

SISTEMA POLITICO COME INSIEME DI FUNZIONI

Il sistema politico è un insieme di funzioni:

• Funzioni di sistema (socializzazione e mobilitazione politica, selezione e reclutamento del personale

politico). Socializzazione e mobilitazione politica è una funzione primaria di ogni sistema politico, sono

elementi fondamentali; in ogni sistema politico i cittadini vengono in vari modi socializzati alla politica.

Ora la socializzazione politica avviene molto spesso attraverso i social media, prima molto spesso i

cittadini venivano invece socializzati alla politica dal contesto famigliare. Selezione e reclutamento del

personale politico sono un altro elemento fondamentale, perché le modalità attraverso le quali si

selezionano e reclutano coloro che vanno a svolgere attività politiche possono fare la differenza; ogni

sistema politico ha sviluppato un suo modo per selezionare e reclutare il personale politico e quando

cambia il modo di reclutare e selezionare il personale politico vuol dire che sta cambiando il modo di

essere del sistema politico. Le caratteristiche di selezione e reclutamento del personale politico hanno

un impatto molto importante in come funziona il sistema politico.

• Funzioni di processo (aggregazione e articolazione degli interessi, messa in opera delle decisioni). Nel

sistema politico bisogna aggregare e articolare interessi e mettere in opera ed attuare le politiche

pubbliche, sono dei processi. (schema sotto)

• Funzioni di politica pubblica (estrazione, regolazione e distribuzione/re-distribuzione delle risorse)

Queste sono funzioni che ogni sistema politico deve svolgere. E sono rilevanti: se una di queste funzioni

non funzionasse o funziona malamente, potrebbe dare una serie di problemi al funzionamento del sistema

politico.

MODELLO DI SISTEMA POLITICO COMPLESSO (Almond e Powell)

L’aggregazione e l’articolazione degli interessi è uno dei processi più importanti per l’equilibrio del

funzionamento di un sistema politico. Come arrivano le domande, le richieste, le preferenze dei cittadini al

sistema politico? Hanno bisogno di essere articolate e aggregate (sono due processi diversi: tu articoli

quando metti insieme preferenze e domande che arrivano più o meno dallo stesso gruppo sociale, aggreghi

quando cerchi di mettere assieme preferenze che arrivano da diversi gruppi sociali di riferimento. Un

sindacato articola gli interessi di uno specifico gruppo di cittadini, un partito invece dovrebbe aggregare le

preferenze di diversi gruppi di cittadini). Questa fase di articolazione e aggregazione degli interessi è

assolutamente rilevante in un sistema politico, perché se non hai un buon sistema di articolazione e

aggregazione degli interessi, le domande arrivano tutte quante individualmente; se non ci sono degli attori

capaci di mettere insieme tutte le richieste dei cittadini, raggruppandole per interesse e in base ai diversi

gruppi, si crea un problema di sovraccarico del sistema politico, perché si hanno solo decine di milioni di

domande individuali e così non si riesce a trovare un punto di equilibrio tra tutte.

L’idea è che dentro il sistema politico arrivi la domanda dei cittadini, che deve essere più o meno articolata

o aggregata. All’interno del sistema politico abbiamo i partiti e gruppi di interesse, governo e parlamento

(che si occupano di formulare e controllare le politiche pubbliche), abbiamo l’esecuzione e

l’amministrazione giudiziaria delle politiche, abbiamo le élite politiche e le élite burocratiche, le

→

amministrazioni e le autorità di controllo. questa è la cosiddetta BLACK BOX, cioè la scatola nera del

sistema politico, in cui vengono processate le istanze dei cittadini. Le istanze vengono processate attraverso

diverse modalità, che dipendono dalle caratteristiche del sistema dei partiti, dalle caratteristiche del

rapporto governo-parlamento, dalle caratteristiche delle élite. Si avranno così le risposte che il sistema

politico dà alle domande dei cittadini, quindi avremo le politiche pubbliche, e avremo anche una serie di

effetti sul sistema internazionale. Ovviamente queste politiche incideranno sulla cultura politica, sul modo

di pensare dei cittadini e avremo un effetto a ritroso a livello degli input (es. se le politiche non funzionano,

cioè non soddisfano i bisogni dei cittadini, essi allora cambieranno le loro preferenze). Gli effetti di

retroazione possono essere diversi da quelli che immaginiamo. Se invece saranno soddisfatti i cittadini essi

voteranno di nuovo quel partito.

IL SISTEMA POLITICO OLTRE LO STATO NAZIONE

➢ Passaggio dal sistema politico internazionale (netta separazione tra sfera domestica e sfera della

politica tra gli stati) a sistema globale. Si può applicare il concetto di sistema politico non solo ad un

contesto nazionale, ma anche ad un contesto internazionale e ad un contesto globale.

➢ Processo di svuotamento dello stato (Hollowing out of the state). Si dice che nel corso degli ultimi

decenni, a causa di spostamenti di sovranità verticali e orizzontali, abbiamo avuto uno svuotamento

delle funzioni dello stato. Lo stato italiano ha certamente ceduto competenze alle regioni, all’ UE,

quindi possiamo dire che il sistema politico italiano è diventato più complesso, perché la dimensione

sovranazionale e quella infranazionale è rilevante. Però non vuol dire che uno stato non centralizzato

sia meno forte di uno stato accentrato. I processi di decentramento, cioè di attribuzione di competenze

statali ad altri livelli di governo sovranazionali o infranazionali, non sono necessariamente processi a

somma zero, cioè processi in cui qualcuno perde e qualcuno vince, ma sono processi in cui si ridisegna il

modo di governare, infatti i governi federali sono molto potenti. Molto spesso si sottostima che lo stato

abbia perso la sua centralità nei processi di politica pubblica, ma non è vero, è cambiato solo il modo di

governare le politiche.

➢ Spostamenti di sovranità verticali e orizzontali verso altri livelli politici (sub-nazionali, sovranazionali)

e verso attori pubblici e semipubblici che compongono la nuova governance

Abbiamo assistito al superamento della tradizionale visione per cui i sistemi politici sono necessariamente

sistemi di stati nazionali. SISTEMA POLITICO ITALIANO

Il caso italiano aveva interessato molto gli studiosi a livello internazionale fino agli anni ’70 perché eravamo

il paese che aveva il più forte partito comunista del mondo occidentale, eravamo una democrazia bloccata

ecco… nei successivi vent’anni siamo diventati poco interessanti. Poi il caos post crisi del sistema 1992-94

(tangentopoli) ha riportato alla luce un grande interesse per la transizione intra-democratica italiana. Il

nostro è un sistema che negli ultimi 25 anni è cambiato totalmente, ha visto fenomeni che non si erano mai

visti nel mondo occidentale: tra il 92 e il 94 scompaiono 5 partiti che avevano governato l’Italia nei 50 anni

precedenti. L’Italia è il primo paese nel mondo occidentale in cui nasce il primo partito personale, l’Italia è il

primo paese in cui la maggioranza relativa ad una elezione ha votato per un movimento antisistema (M5S),

l’Italia è l’unico paese nel mondo occidentale dove un partito sovranista di destra è stato al governo (Lega).

Perciò se noi guardiamo l’evoluzione del sistema politico italiano negli ultimi 25 anni possiamo dire che è

stato un caso di grandissimo interesse. La transizione intra-democratica degli anni 90 aveva aperto vari

fronti di ricerca: studi sulle spiegazioni della crisi, studi sulla destinazione del modello italiano di

democrazia, studi degli outcomes: riforme strutturali e nuovi corsi di politiche pubbliche, difficile

ristrutturazione del sistema partitico, grande attenzione anche della componente degli “italianisti”

all’estero (Berlusconismo, Protesta, Populismo...). In Italia si sono presentate situazioni che negli altri paesi

arriveranno molti anni dopo (es. Berlusconi in Italia, Trump dopo anni negli USA). SIAMO UN SISTEMA

POLITICO INTERESSANTE.

Noi negli ultimi 25 anni abbiamo sostanzialmente avuto due radicali cambiamenti del sistema partitico,

cosa mai vista in democrazia: abbiamo avuto la scomparsa del sistema partitico della cosiddetta prima

repubblica dal 92 al 94, e in 25 anni c’è stato un totale rivolgimento del sistema partitico italiano.

VECCHI E RECENTI TITOLI SUL SPI: A Republic without government (Allum, 1973), Surviving without

governng (Di Palma 1978), Esiste un governo in Italia (Cassese 1980), A difficult democracy (Spotts & Wieser

1986).

Ecco le questioni sulle quali cercheremo di affrontare le vicende del SPI:

• Come sono cambiati, e quanto profondamente, i rapporti sul versante degli input del sistema politico?

• Quali livelli di capacità istituzionale, trasparenza e responsabilità raggiungono oggi le istituzioni centrali

di governo?

• Qual è stato il reale impatto dei fattori interni? In particolare, la crisi dei partiti storici, l’adozione di

diversi sistemi elettorali e di altre riforme istituzionali come quelle che hanno cambiato il sistema di

governo locale e regionale?

• Qual è l’impatto esercitato da fattori esogeni, come la fine della guerra fredda e l’accelerazione del

processo di integrazione europea?

• Quali dei vari settori istituzionali sono particolarmente bisognosi di adattamenti o riforme?

IL SISTEMA POLITICO ITALIANO

-le caratteristiche principali del sistema politico italiano

-le tappe che han segnato il suo sviluppo. Se dobbiamo descrivere l’evoluzione del sistema politico italiano

dobbiamo focalizzarci su 3 tappe: la formazione di uno stato unitario, la sua tortuosa democratizzazione

(com’è arrivato ad essere una democrazia), la collocazione del paese nello scenario internazionale.

• L’Italia preunitaria (1815)

Nel 1815 Lombardia, Veneto, Trentino, Friuli erano