Appunti rielaborati perfettamente di diritto pubblico (cap 11) sulle Istituzioni dello Stato

Capitolo undicesimo – Le istituzioni dello Stato

La forma di governo parlamentare nella costituzione italiana

Il ruolo dei partiti politici

Stando ai principi fondamentali della propria Costituzione, lo Stato italiano è uno Stato democratico, repubblicano e di diritto, in quanto la sovranità appartiene al popolo e viene esercitata nelle forme e nei limiti della Costituzione (art.1). Fondamentale per la partecipazione del popolo alla vita politica del paese è il ruolo svolto dai partiti politici, che configura lo Stato italiano come Stato di partiti. L’attività di questi si evidenzia in particolare nella vita delle istituzioni costituzionali e consente di comprendere i meccanismi attraverso i quali si svolge l’attività politica e si concretizza la forma di governo accolta dalla Costituzione.

L’attività politica è per sua natura un’attività discrezionale con la quale si individuano e determinano liberamente da parte delle forze politiche i fini che nell’ordinamento esse intendono perseguire e i mezzi che intendono utilizzare e si pongono in essere gli atti con cui si concretizzano siffatte scelte. Essa si ripartisce tra i diversi soggetti e organi secondo le forme e i limiti previsti dalla Costituzione (art.1, II).

In generale, “atti politici” sono gli atti espressione del potere legislativo e di quello esecutivo e giurisdizionale costituzionale. Sono quindi “atti politici” le leggi e gli atti aventi forza di legge, gli atti normativi del Parlamento, gli atti del Governo, gli atti degli altri organi costituzionali che danno immediata esecuzione della Costituzione (atti del Presidente della Repubblica), le sentenze della Corte costituzionale e gli atti di iniziativa legislativa del CNEL.

Attività di governo e indirizzo politico

L’indirizzo politico si manifesta attraverso la funzione di governo ed è espressione del potere sovrano. Nello Stato parlamentare italiano l’indirizzo politico risulta sia dalle linee programmatiche che il Governo sottopone all’approvazione del parlamento quando ottiene la fiducia, sia dagli atti politici che esso di volta in volta adotta (che possono anche deviare dalle linee programmatiche ove permanga la fiducia del Parlamento). La forma di governo accolta dalla Costituzione italiana è infatti di tipo parlamentare, per cui il Governo deve godere della fiducia del Parlamento e rimane in carica fino a che essa permane entro la durata stabilita della legislatura.

La Costituzione stabilisce che la nomina del Governo è affidata al Presidente della Repubblica (art.92). Inoltre l’art.94 stabilisce che il Governo si debba presentare alle Camere entro 10 giorni dalla sua formazione per ottenere la fiducia e che ciascuna Camera la possa accordare e revocare con mozione votata per appello nominale. La stessa può essere infatti revocata dal parlamento con l’approvazione di una specifica mozione di sfiducia da parte di una Camera; essa deve essere presentata da almeno un decimo dei componenti della Camera e non può essere discussa prima di tre giorni dalla sua presentazione.

Solo la votazione della sfiducia (e non qualsiasi voto contrario ad una proposta del governo) comporta l’obbligo di dimissioni del governo e l’apertura della c.d. “crisi di governo”. Quest’ultima può aversi anche quando il Governo si dimetta spontaneamente oppure quando abbia posso esso stesso la questione di fiducia su una delibera di una delle due Camere. La questione di fiducia non è prevista dalla Costituzione, ma introdotta a seguito di una convenzione tacita tra Governo e Parlamento a cui è seguita la nascita di una consuetudine costituzionale e la disciplina specifica nei regolamenti delle Camere. Con essa il Governo condiziona la sua permanenza in carica in base al voto espresso.

Il Governo tra parlamento e presidente della Repubblica

Il sistema di governo parlamentare italiano si basa quindi sull’attività di tre organi costituzionali fondamentali: il Parlamento, il Governo e il Presidente della Repubblica. Nonostante appaia preminente la posizione del Presidente in quanto Capo dello Stato, esso non si trova in posizione di superiorità rispetto agli altri due organi e non può parlarsi di rapporti di gerarchia tra gli organi costituzionali e le rispettive funzioni.

Nel sistema di governo parlamentare l’indirizzo politico governativo si fonda sul consenso del parlamento. All’interno del Governo esso viene poi ripartito tra gli organi che formano il Governo stesso: il Presidente del Consiglio, che mantiene l’unità di indirizzo politico e dirige la politica generale del Governo, il Consiglio dei ministri, che delibera sulla politica generale del Governo e i Ministri, che pongono in essere l’attività politica dei rispettivi ministeri coerentemente con la politica governativa.

Da tali funzioni è escluso il Presidente che in coerenza con il sistema è in una posizione di garante del sistema stesso ed è estraneo alla conflittualità tra le parti politiche. A ciò è anche legata la mancanza di responsabilità politica per gli atti da esso compiuti, ai quali serve la controfirma ministeriale per essere validi. La responsabilità dell’atto è attribuita al controfirmante.

Il Parlamento

Composizione del parlamento italiano

Il Parlamento italiano è un organo costituzionale, rappresentativo del popolo e legittimato democraticamente dal voto popolare. Esso dà diretta e immediata esecuzione alla Costituzione esercitando funzioni legislative, esecutive e giurisdizionali. Il Parlamento è posto al centro del sistema costituzionale: dal Parlamento trae la fiducia il Governo, è il Parlamento che elegge il Presidente della Repubblica e lo mette in stato di accusa, che elegge un terzo dei membri della corte Costituzionale e del CSM e si occupa di altre designazioni in Commissioni e organismi amministrativi.

Il Parlamento è un organo complesso in quanto costituito da due Camere poste su di un piano paritario con parità di funzioni (bicameralismo perfetto). Tra le due Camere (Camera dei deputati e Senato della Repubblica) sussistono differenze riguardo l’elettorato attivo e passivo, il numero di componenti, la presenza di senatori non elettivi al Senato, la supplenza del Presidente della Repubblica affidata al Presidente del Senato, la Presidenza del Parlamento in seduta comune attribuita al Presidente della Camera.

I membri del Parlamento sono eletti dal popolo a suffragio universale e diretto. Il numero di deputati è di 630 e di senatori (elettivi) 315. Fanno inoltre parte a vita e di diritto del Senato gli ex Presidenti della Repubblica e cinque senatori a vita nominati dal Presidente della Repubblica. I senatori a vita sono cittadini che hanno illustrato la Patria per altissimi meriti in campo sociale, scientifico, artistico e letterario (art.59, II). Il potere di nomina è un potere discrezionale del Presidente della Repubblica sottoposto a controllo di legittimità del Governo in sede di controfirma e dal Senato in sede di giudizio dei titoli di ammissione dei propri componenti (art.66, I). Il limite di cinque per i senatori deve intendersi riferito all’ufficio del Presidente della Repubblica e non al titolare dalla carica, dando un’interpretazione restrittiva, considerando il complesso costituzionale democratico, all’art.59, II. Non possono essere quindi presenti più di 5 senatori a vita contemporaneamente in Senato.

Elettorato attivo e passivo

Il diritto di elettorato attivo per i Deputati è attribuito ai cittadini che abbiano raggiunto la maggiore età nel giorno in cui si svolgono le elezioni (art.48). Per l’elezione dei senatori la Costituzione prevede il raggiungimento di venticinque anni di età (art.58). L’elettorato attivo si esercita attraverso il voto che come prevede la legge elettorale del 2005 è un diritto e un dovere. L’incapacità elettorale comporta l’esclusione dall’elettorato attivo e deriva da indegnità morale. Tale è quella dei falliti, dei sottoposti a misure di prevenzione, dai condannati a pena che comporti l’interdizione perpetua o temporanea dai pubblici uffici, ecc.

L’elettorato passivo spetta ai cittadini che abbiano compiuto venticinque anni di età nel giorno delle elezioni per la Camera dei deputati e il quarantesimo anno di età per il Senato. Sono previste numerose cause di ineleggibilità tra cui: il vincolo con lo Stato tramite contratti di opere o di somministrazione o da concessioni di notevole entità economica, il ruolo di Prefetto, il ruolo di Sindaco di comuni con popolazione superiore a 20.00 abitanti, di Capo e Vice capo della Polizia, ecc.

Diversamente dall’ineleggibilità, l’incompatibilità non consente a un deputato o un senatore di ricoprire determinate cariche e che debba scegliere quale mantenere in caso di elezione. Cause di incompatibilità sussistono tra deputato e senatore, tra parlamentare e Presidente della Repubblica, membro del CSM, Giudice costituzionale, membro di Consiglio o Giunta regionale. La non candidabilità (generale) è prevista per coloro che abbiano subito condanne penali per alcuni gravi delitti o siano incorsi in misure di prevenzione per reati di stampo mafioso (in caso di sentenza definitiva).

I sistemi elettorali per l’elezione delle assemblee rappresentative

I sistemi elettorali per l’elezione delle assemblee possono essere maggioritari, proporzionali oppure misti, e la scelta dei candidati può avvenire in collegi uninominali o plurinominali.

Nel sistema elettorale maggioritario i seggi vengono attribuiti ai candidati che ottengono la maggioranza dei voti. Nel sistema elettorale proporzionale i seggi vengono attribuiti in proporzione ai voti ottenuti dai gruppi di candidati riuniti in apposite liste o tra loro collegati. Possono essere previste clausole di sbarramento. I collegi possono essere uninominali o plurinominali, a seconda che a ciascun collegio corrisponda uno o più seggi.

La L. 270/2005 ha riformato il sistema elettorale ritornando a quello proporzionale. Esso prevede la presentazione da parte dei gruppi e dei partiti politici di liste bloccate, eventualmente collegate fra loro, con l’indicazione del leader della lista (o della coalizione). Sono previste soglie di sbarramento e un premio di maggioranza per la coalizione che risulterà prevalente, assicurandole il 55% dei seggi. L’elettore esprime il voto per la lista nel suo complesso, senza poter scegliere alcun candidato. Risulteranno quindi eletti i candidati secondo l’ordine di presentazione nella lista.

Elezione delle Camere: indizione delle elezioni

L’indizione delle elezioni delle Camere e la fissazione della prima riunione spetta al Presidente della Repubblica. Si tratta di un obbligo, anche se sussiste un limitato margine di discrezionalità in ordine alla fissazione della data delle elezioni e della prima riunione. Rientra nei poteri discrezionali del Presidente la convocazione straordinaria delle Camere (art.62, II).

Elezione delle Camere: elezione dei deputati

Per l’elezione alla Camera dei deputati il territorio della Repubblica è diviso in 26 circoscrizioni che eleggono 617 deputati (ripartiti secondo il sistema proporzionale). Il riparto dei seggi è effettuato con metodo proporzionale su base nazionale, nel rispetto delle soglie di sbarramento che consentono l’accesso alle coalizioni che abbiano ricevuto il 10% dei voti validi su base nazionale e siano composte da almeno una lista che abbia ottenuto almeno il 2% dei voti e alle liste non coalizzate che abbiano raggiunto il 4% dei voti validi su base nazionale.

I seggi sono ripartiti in due modi. Se una lista ha ottenuto più di 340 seggi con il metodo proporzionale, si procede a ripartire i seggi con il c.d. metodo “d’Hondt”, altrimenti si assegna un premio alla lista o alla coalizione che ha ottenuto la maggioranza relativa dei voti per farla arrivare a 340 seggi e si procede ad assegnare i restanti, circoscrizione su circoscrizione, in base ai voti ottenuti su base nazionale.

Elezione delle Camere: elezione dei senatori

Per l’elezione del Senato della Repubblica i seggi sono distribuiti per circoscrizione e vengono ripartiti tra liste di candidati con eventuale attribuzione di un premio di maggioranza su base regionale. Tale premio non garantisce la maggioranza assoluta alla coalizione che ha conseguito il maggior numero di voti a livello nazionale. A meno che nessuna lista abbia raggiunto il 55% dei seggi assegnati alla regione considerata, il riparto dei seggi è effettuato col metodo proporzionale nel rispetto delle soglie di sbarramento. Esse richiedono almeno il 20% dei voti per accedere al riparto dei seggi per le coalizioni, che inoltre dovranno essere composte da almeno una lista che abbia ottenuto il 3%. Le liste non coalizzate devono raggiungere l’8%.

Sistema elettorale e garanzia dell’opposizione

In un sistema di governo parlamentare come quello italiano, l’adozione di un sistema elettorale prima prevalentemente maggioritario e poi proporzionale con premio di maggioranza ha posto il problema del ruolo dell’Opposizione. Ciò in quanto l’accentuarsi della contrapposizione tra la maggioranza parlamentare e il governo da una parte e le minoranze presenti in parlamento dall’altra esige maggiori tutele delle minoranze e un maggiore controllo sull’operato di governo e della maggioranza parlamentare.

Durata delle Camere

Entrambe le camere sono elette per cinque anni e la loro durata può essere prorogata solo in caso di guerra e con legge. La durata della carica è prorogata alla scadenza dei cinque anni fino alla riunione delle nuove Camere che deve aver luogo entro 20 giorni dalle elezioni.

Scioglimento anticipato delle Camere

La Costituzione prevede che prima della loro scadenza naturale le Camere o anche una sola di esse possano essere sciolte anticipatamente (art.88). Il potere di scioglimento è attribuito al Presidente della Repubblica ed è sottoposto al solo obbligo di acquisire i pareri, peraltro non vincolanti, dei Presidenti delle rispettive Camere. Non è escluso che il Presidente venga indotto a procedere allo scioglimento su richiesta delle forze Parlamentari per risolvere crisi politiche. Lo scioglimento non può essere disposto negli ultimi sei mesi del mandato presidenziale, salvo che essi non coincidano in tutto o in parte con gli ultimi sei mesi della legislatura (art.88, II).

Ferma restando la posizione istituzionale “super partes” del Presidente, lo scioglimento dovrà essere giustificato da oggettive esigenze istituzionali al fine di garantire il corretto funzionamento del sistema parlamentare. Il Decreto presidenziale di scioglimento è sottoposto alla controfirma governativa, ma non comporta una congiunzione del Presidente e del Governo nell’esercizio di tale potere, né un controllo sul merito della scelta presidenziale. La controfirma assume infatti il ruolo di controllo esterno e formale sulla provenienza dell’atto e sulla sua legittimità costituzionale. In caso di contrasto in ordine alla spettanza del potere e ai limiti del controllo governativo sarà poi la Corte costituzionale ad intervenire su un eventuale conflitto di attribuzione. Di solito si ricorre allo scioglimento nei casi di crisi governativa irrisolvibile, quando non si riesca a formare un Governo che ottenga la fiducia al Parlamento, quando le camere sono in contrasto fra esse, quando sussista un chiaro contrasto tra la loro composizione politica e l’orientamento politico emerso nel paese. In tali casi il Presidente ha potere di scelta anche su quale Governo in carica devono tenersi le nuove elezioni. In caso di sfaldamento della coalizione che aveva raggiunto il consenso elettorale è prevalso l’orientamento dei Presidenti in carica per una soluzione della crisi, cercando di ricostituire maggioranze parlamentari.

I parlamentari

Dopo la proclamazione degli eletti ciascuna Camera provvede a verificare i titoli di ammissione dei suoi componenti, ossia a verificare la regolarità delle elezioni, e a giudicare le cause sopraggiunte di ineleggibilità e di incompatibilità. Il giudizio si svolge prima dinnanzi alla Giunta delle elezioni e poi davanti all’Assemblea (art.66).

I Deputati e i Senatori rappresentano la Nazione ed esercitano le loro funzioni senza vincolo di mandato (art.67). L’art.67 ribadisce infatti il divieto del mandato imperativo. Esso intende assicurare l’indipendenza dei rappresentanti del popolo e a sottrarli a vincoli da parte di chiunque. I parlamentari godono di alcune prerogative che mirano ad assicurare il corretto funzionamento delle Camere e a tutelare le istituzioni parlamentari. Senza autorizzazione delle Camere nessun membro del Parlamento può essere sottoposto a perquisizione, arrestato o privato della libertà personale salvo che in esecuzione di una sentenza irrevocabile di condanna o se colto nell’atto di commettere un reato per il quale è previsto l’arresto obbligatorio in flagranza (art.68, II). È inoltre richiesta l’autorizzazione per sottoporre i...