Appunti progettazione territoriale per la gestione dei rischi

Campo tematico del rischio disastri

Con il termine rischio si fa riferimento alle potenziali conseguenze di tipologie di eventi differenti e di ampio spettro di azioni umane. Il dominio della gestione del rischio disastri ha diverse dimensioni:

• Il livello di coinvolgimento della volontarietà umana: volontarietà
• L'ordine di grandezza dell'impatto sulla comunità umana: collettività
• Il grado di compromissione del territorio e dell'ambiente: territorialità
• La rapidità del manifestarsi degli effetti nel tempo: dinamica temporale

Questa divisione è più solida della tradizionale suddivisione dei disastri tra origine naturale e origine antropica.

Rischio e volontarietà

La protezione civile nasce in risposta ai rischi che possiamo definire subiti in maniera improvvisa dalla popolazione e i cui effetti colgano impreparate le strutture ordinarie di gestione di una comunità. Questi rischi possono essere definiti involontari in quanto affrontati senza una decisione diretta o senza consapevolezza da parte di chi, appartenendo a un determinato contesto, si trova inevitabilmente a subirne gli effetti. Al contrario, sono classificati come volontari oppure speculativi i rischi di chi investe sul mercato dei capitali. Al rischio può essere abbinata una posta in gioco e quindi il risultato di una decisione può essere positivo o negativo: gain or loss. In altri ambiti può essere solo perdita: loss or non loss. Nel primo caso l’obiettivo è la massimizzazione del guadagno, mentre nel secondo caso la minimizzazione delle perdite.

La protezione civile non si occupa dei rischi volontari o speculativi, ma si occupa di rischi che possono colpire gli esseri umani e l’ambiente in cui essi vivono. Chi subisce le conseguenze delle manifestazioni di tali rischi è coinvolto involontariamente.

La distinzione tra rischi volontari e involontari non è sempre tracciabile in maniera netta. Ad esempio, un conflitto bellico si trova tra i rischi volontari, ma potrebbe essere collocato tra i rischi semi-volontari, perché sono dovuti a una decisione diretta di qualcuno ma le conseguenze ricadono su popolazioni senza che essi abbiano realmente potuto prendere parte alle decisioni. La risposta a questo tipo di eventi è della difesa civile, ma per gli effetti su popolazione e ambiente un evento bellico si avvicina alla tipologia di rischio che si trova a dover fronteggiare la protezione civile. Si verifica una sovrapposizione tra le funzioni della protezione civile e della difesa civile ma solo per la messa in sicurezza e la cura di beni e persone. Tra i compiti della protezione civile moderna ci sono anche la previsione, riduzione del rischio e preannuncio delle diverse tipologie di evento calamitoso che potrebbero colpire un territorio.

La differenza tra la protezione e la difesa civile riguarda il fatto che le scelte di difesa sono caratterizzate da un’alta riservatezza, mentre quelle della protezione civile sono caratterizzate da massima diffusione di corrette informazioni e conoscenza sui rischi. Differenza safety e security: la prima riguarda la tutela dell’incolumità personale o dell’integrità di un bene, mentre la seconda riguarda il campo delle misure di sicurezza messe in atto. L’attività della protezione civile fa riferimento alla safety.

Rischio e collettività

All’aumentare delle dimensioni dell’evento accidentale la complessità dell’intervento cresce più che linearmente rispetto al numero degli elementi coinvolti e richiede una differente capacità di risposta. I rischi si possono distinguere in individuali o collettivi, in relazione al numero di persone che ne sono coinvolte contemporaneamente in un territorio limitato. Si intende la dimensione della collettività come un indice di concentrazione degli elementi colpiti contemporaneamente rispetto al numero degli eventi che si verificano e alla numerosità degli elementi colpiti.

I rischi di tipo individuale affrontati in maniera involontaria sono i rischi della vita quotidiana e al loro rimedio si provvede nel contesto delle persone più prossime e di strutture specializzate attraverso prassi consolidate. Tali rischi non sono annullabili, ma le società avanzate cercano di lavorare a una loro riduzione continua. Il campo di applicazione del metodo di protezione civile si restringe a quello relativo a eventi che possono colpire in maniera rilevante il numerale andamento della vita di un numero elevato di persone. Si tratta di crisi civili che si verificano in maniera non ricorrente: rischi collettivi involontari o subiti senza una volontà diretta ed esplicita.

Rischio ambientale e territorialità

L’attività della protezione civile agisce nell’ambito delle crisi ambientali, che possono essere a loro volta caratterizzate in base alla dimensione del danneggiamento ambientale secondo la distinzione in effetti settoriali ed effetti territoriali o spaziali. Gli effetti settoriali non mettono in crisi l’ordinaria capacità di agire di una comunità, ma solo alcuni aspetti. Gli effetti territoriali o spaziali sono generati da rischi i cui impatti sono in grado di modificare assetti territoriali, generando inabilità e danneggiamenti diffusi. Le crisi ambientali dagli effetti settoriali o ecologiche richiedono interventi tecnici specialistici, ma non richiedono normalmente una mobilitazione straordinaria (protezione civile). Le crisi ambientali dagli effetti territoriali sono caratterizzate dal fatto che la maggior parte di uomini e beni presenti nell’ambiente per un certo periodo sono esposti al rischio e ai suoi effetti. Si tratta di rischi che coinvolgono la salute umana e l’ecosistema.

Rischio e dinamica temporale

I rischi di cui si occupa la protezione civile hanno una dimensione temporale breve e molto breve, determinabile a seconda dei contesti in base ai tempi di risposta della comunità coinvolta. La protezione vigile si prepara ad operare per eventi la cui dinamica evolutiva ha una dinamica temporale tale da risultare più veloce della capacità di allestire una risposta appropriata da parte della comunità stessa, senza che essa sia preparata in anticipo. La dimensione temporale proposta organizzandola secondo la distinzione tra effetti nel tempo reale ed effetti differiti nel tempo.

Tipologia del disastro e campo d'azione della protezione civile

Le calamità collettive, chiamate anche calamità, disastri o catastrofi, sono il principale ambito di preparazione e azione della funzione statale della protezione civile. L’ambito di cui si occupa la protezione civile riguarda eventi calamitosi non determinati da volontà umana, che si manifestano in tempo celeri rispetto alla capacità di risposta del sistema antropico e colpendo un territorio nel complesso degli assetti necessari alle attività che vi si svolgono dai quali occorre salvaguardare la vita di una intera comunità. La collocazione delle calamità collettive all’interno del rischio ambientale è caratterizzata da effetti territoriali o spaziali.

I confini tra le dimensioni settoriali e territoriali del danneggiamento provocato da un evento non sono definibili in maniera netta, soprattutto in relazione alle capacità di risposta di una comunità e in relazione alla vulnerabilità di un dato territorio. Calamità come campo di azione proprio della protezione civile. Rischi ambientali nel tempo reale aventi effetti settoriali come campo di azione secondario della protezione civile.

Lo stato italiano definì per la prima volta nel suo ordinamento, con la legge 996 del 1970, la calamità naturale o catastrofe come l’insorgere di situazioni che comportino grave danno o pericolo di grave danno alla incolumità delle persone e ai beni che per la loro natura o estensione debbano essere fronteggiate con interventi tecnici straordinari. Questa definizione non si occupava degli eventi non naturali. Negli anni Novanta il dipartimento di protezione civile ha formulato definizioni più precise. Distingue tra evento calamitoso come evento naturale o legato ad azioni umani nel quale tutte le strutture fondamentali della società sono distrutte o inagibili su un ampio tratto del territorio e altri eventi negativi.

Gli effetti che trasformano un fenomeno fisico in un disastro naturale o una calamità tecnologica sono legati alle conseguenze sul sistema umano o naturale e alla risposta che il sistema umano è in grado di contrapporvi. La curva di Farmer rappresenta un luogo di punti che mette in relazione su un piano cartesiano frequenza e intensità degli eventi. La presenza umana in territorio o ambienti caratterizzati dalla presenza di rischi non viene messa in crisi se la gravità degli eventi negativi che si verificano è tale che la loro frequenza non compromette la coabitazione tra uomo e ciò che lo circonda. L’uomo può convivere con rischi frequenti solo se hanno effetti modesti sulla sua vita e sulle sue attività.

I rischi si possono dividere in tre grandi categorie:

• Rischi della vita quotidiana: frequenza elevata e gravità ridotta
• Rischi aventi rilevanza storica o incidenti ricorrenti: frequenza meno elevata e conseguenze significative su un certo numero di beni o esseri umani
• Rischi collettivi rari o rischi maggiori o incidenti rilevanti o disastri: avvengono raramente, ma causano conseguenze di una tale gravità che richiedono mobilitazione straordinaria. Sono i rischi di cui si occupa la protezione civile. La comunità non è capace di organizzare permanentemente un meccanismo di risposta standardizzato per contrastarli e agisce attribuendo alla protezione civile compiti e possibilità d’azione straordinari.

La soglia di separazione tra incidenti ricorrenti e rischi collettivi rari non è definita a priori, ma dipende dal grado di organizzazione della società nella capacità di risposta ai rischi.

Rischio e accettabilità

La curva di Farmer viene utilizzata anche per rappresentare la soglia di rischio accettato. I rischi rappresentati dai punti della curva hanno la caratteristica di avere il medesimo grado di accettabilità e sono definiti equi-accettabili e rappresentano il limite di accettabilità del rischio. Se un rischio si colloca sopra la curva non sarà ritenuto accettabile, mentre un rischio che si colloca al di sotto della curva è ritenuto accettabile indipendentemente dall’intensità. Il rischio accettabile è assimilabile al rischio residuo e si caratterizza dalla difficoltà di eliminazione, si devono predisporre appositi strumenti e sistemi di difesa e di interventi. Il livello di accettabilità non è definito univocamente, a ogni rischio è legata un’incertezza relativa all’intensità, ai luoghi, ai tempi e alla percezione. Questo approccio è di tipo deterministico. Secondo l’approccio probabilistico o di precauzione ammette l’accettazione della probabilità di accadimento e definisce una soglia massima di intensità secondo cui un rischio può essere definito accettabile.

Rischi e benefici

Il beneficio viene preso in considerazione in riferimento alla possibilità di correre un rischio per poter goderne dell’utilità. I cittadini tendono a sottostimare la probabilità degli incidenti aventi gravità relativa che credono di poter controllare e che accadono durante lo svolgimento della vita quotidiana, mentre tendono a sovrastimare la probabilità degli eventi più gravi e drammatici, anche se hanno una reale frequenza molto bassa. Alla curva di Farmer si aggiunge la dimensione dei benefici e si nota che la curva si allontana dall’origine al crescere dei benefici, restituendo una soglia di accettabilità del rischio maggiore al crescere dei benefici attesi. Per questo è possibile realizzare delle valutazioni dei rischi considerando i benefici generati:

• Rischi inaccettabili qualunque sia il beneficio
• Rischi potenzialmente accettabili, i cui effetti possono essere ridotti a costi ragionevoli
• Rischi accettabili, i cui benefici giustificano il rischio

Per valutare il livello di accettabilità di un rischio sono state perseguite diverse strade:

• Preferenze rivelate: prevede il coinvolgimento diretto dei soggetti portatori di interesse
• Preferenze espresse: metodo che prova a ricostruire l’accettabilità dei livelli di rischio facendo riferimento a rischi già accettati in passato
• Standard naturali: ALARP, che introduce una fascia di rischio intermedia, compresa tra l’accettabilità certa (soglia obiettivo) e la sicura inaccettabilità (soglia limite), chiamata tollerabilità del rischio. In questa fascia il rischio si affronta con la miglior tecnologia ragionevolmente disponibile per ridurre il rischio. L’ALARP non fissa una soglia univoca di accettabilità. ALARP può essere sostituito da ALATA con lo scopo di porre attenzione sul costo degli interventi e sulla realizzazione tecnica. ALARP e ALATA sono casi dell’approccio più ampio ALARA, che considera i lati economici, le tecniche delle strategie di riduzione del rischio e fissa la soglia di sicurezza.

A livello planetario stanno aumentando la vulnerabilità e l’esposizione delle attività umane a tutti i rischi. Per gli eventi di origine biologica la differenza di aumento è da attribuire a fattori aggravanti come il sottosviluppo e la sovrappopolazione. Per gli eventi di origine idrometeorologica i motivi sono riconducibili a un maggiore addensamento della popolazione in aree prossime a tali rischi e al cambiamento climatico in atto. Troppo alte sono le differenze di accettabilità dei rischi tra i paesi in rapporti ai rispettivi livelli di reddito e di sviluppo. Nei paesi più sviluppati la curva di Farmer è più bassa e con un rischio accettabile minore, mentre nei paesi in via di sviluppo la curva è più alta con un rischio accettabile più elevato.

L’individuazione di una soglia di accettabilità del rischio è una questione che evidenzia il carattere pubblico della protezione civile e della lotta al rischio disastri. Si deve sviluppare una più forte cultura della sicurezza della collettività. Il livello di rischio accettabile è una decisione di fondo della società che riguarda sia i comportamenti collettivi che quelli individuali.

Il rischio e le sue componenti

Quando ci si riferisce al rischio disastri si pensa a un pericolo che potrebbe manifestarsi e a un rischio che potrebbe verificarsi generando un danno. Su quando, come e dove questo scenario si verifichi c’è sempre un grado di incertezza.

Definizione quantitativa di rischio

La più idonea alla gestione del rischio disastri è quella adottata nel 1972 dall’UNESCO: il rischio è la combinazione di tre componenti: pericolosità, vulnerabilità e valore esposto. Secondo questa definizione:

• Pericolosità, simbolo H (hazard): è la probabilità che un fenomeno di una determinata intensità I si verifichi in un dato periodo di tempo e in una data area
• Vulnerabilità, simbolo V (vulnerability): è il grado di perdita prodotto su un certo elemento o gruppo di elementi esposti a rischio risultante dal verificarsi di un fenomeno di una data intensità. È espressa in scala da 0 a 1 ed è in funzione dell’intensità del fenomeno I e della tipologia di elemento a rischio E
• Valore esposto, simbolo W (worthiness): rappresenta il valore economico o il numero di unità relativa a ognuno degli elementi a rischio
• Rischio totale: valore atteso delle perdite e dei danni dovuti al verificarsi di un evento; è associato a un elemento a rischio E, e a una data intensità, I, è il risultato della convoluzione: R= H(E) x V (I, E) x W(E). La convoluzione è l’integrale del prodotto di distribuzioni di probabilità, poiché date due ipotesi: l’aver individuato un fenomeno di una data intensità e gli elementi a rischio implica aver fissato la probabilità di accadimento o il tempo di ritorno e l’area in cui si verifica, le distribuzioni di probabilità della vulnerabilità e del valore esposto sono disgiunte e l’una non è condizionata dall’altra. Le tre variabili risultano casuali indipendenti.

Applicazione semplificata tramite definizione di uno scenario

La semplificazione di R= H(E) x V (I, E) x W(E) è ammissibile solo se viene definito uno scenario di riferimento che permette di fissare i valori delle tre variabili, I ed E. La scelta più semplice dello scenario di riferimento potrebbe essere compiuta attribuendo ai valori delle variabili indipendenti i loro variabili medi. Questo è un approccio tipicamente economico e si contraddistingue da quello utilizzato dalla protezione civile; il valore del rischio sarebbe una stima del valore atteso del rischio. Il caso della protezione civile nasce con lo scopo di fronteggiare eventi negativi rari dalle conseguenze eccezionali; si occupa dei rischi residuali che possono essere trascurati dalle istituzioni e sono i rischi più intensi.

La scelta dello scenario di riferimento è una scelta delicata e le soluzioni di volta in volta individuabili sono differenti. Nel caso dello scenario alluvionale vengono spesso considerati scenari progressivi corrispondenti ai tempi di ritorno. Del rischio vulcanico è scelto il peggiore scenario affrontabile. Solitamente avviene che le strutture locali di protezione civile si preparano per affrontare i casi minori, ma spesso più probabili, mentre le strutture sovralocali o nazionali di protezione civile si preparano ad organizzare risposte, integrando le strutture locali per gli scenari peggiori.