Appunti Politica Economica

Politica economica

La politica economica è la disciplina che studia gli effetti degli interventi dei poteri pubblici e dei soggetti privati sull'economia, allo scopo di elaborare soluzioni in grado di modificare l'andamento del sistema economico per raggiungere determinati obiettivi economici prefissati. L'economista, nel compiere le sue facoltà, può seguire 3 diversi approcci:

• Economia positiva
• Economia normativa
• Political economy

L'economia positiva è alla base delle decisioni pubbliche, spesso integrata alla political economy. L'economia normativa, seppur importante, si limita a mettere in luce una carenza dei mercati per giustificare un intervento pubblico e si assicura che esso sia effettivamente in grado di migliorare la situazione. La political economy fornisce spiegazioni utili al fine di apprendere la dimensione economica delle riforme delle istituzioni nazionali e internazionali.

Compiti dei decisori di politica economica

I principali compiti dei decisori di politica economica possono essere classificati in 6 categorie:

• Definizione e applicazione delle regole del gioco economico, ovvero del quadro all'interno del quale gli agenti privati assumono le proprie decisioni.
• Tassazione e spesa, che includono tutte le decisioni di bilancio che colpiscono il reddito delle famiglie e delle imprese attraverso le imposte e la sicurezza sociale, oltre che le spese per le infrastrutture, la ricerca e l'istruzione.
• Emissione di moneta e regolamentazione dell'offerta, che includono la scelta del regime monetario e di cambio; la Banca Centrale definisce e realizza la politica monetaria, oltre a essere responsabile della fissazione dei tassi di interesse.
• Produzione di beni e servizi, che include l'offerta delle cure sanitarie, dell'istruzione, dei trasporti e dell'energia.
• Risoluzione dei problemi, spesso però non direttamente imputabili o risolvibili dai decisori di politica economica, che in quei casi possono solo limitarsi a influire i comportamenti privati.
• Negoziazione degli accordi con altri Paesi, su temi come le liberalizzazioni commerciali o la definizione delle regole internazionali.

Gli obiettivi della politica economica sono numerosi e a volte contraddittori fra loro; molto spesso perseguono molteplici finalità, talvolta impossibili da realizzare simultaneamente. La politica economica dispone di numerosi strumenti, i più importanti dei quali sono la politica monetaria e la politica fiscale, l'efficacia delle quali può essere influenzata dalle istituzioni.

La politica economica ha delle accezioni diverse da un Paese all'altro, di conseguenza parlare in senso generale può risultare complicato. Tuttavia, è possibile studiare gli elementi comuni dei diversi contesti, settori o ambienti istituzionali e porli in uno stesso quadro di riferimento.

Economia positiva

L'economia positiva è un ramo della politica economica che studia il complesso degli atti dell'uomo aventi come fine ultimo il soddisfacimento dei propri bisogni. Osservando gli accadimenti, l'economista cerca di determinare attraverso quali canali le decisioni pubbliche possono influenzare i comportamenti dei privati. In questa ottica, la politica economica viene considerata come un dato esogeno di cui l'economista cerca di studiare l'impatto.

L'economia positiva non ritiene i problemi economici riconducibili alla specificità della politica economica, ma mira a promuovere le relazioni di lungo periodo, la condivisione della conoscenza e gli approcci collaborativi.

Economia normativa

L'economia normativa si basa sulle acquisizioni dell'economia positiva, dal momento che le occorre la conoscenza degli effetti dell'intera gamma di decisioni possibili, ma richiede strumenti diversi. Secondo quest'ottica, l'economista cerca di individuare quale insieme di decisioni pubbliche possa meglio sostenere le finalità dichiarate.

È importante disporre di una metrica che permetta di comparare situazioni fra loro differenti poiché, anche qualora l'obiettivo sia già stato fissato, l'economista ha il dovere di esplicitare le conseguenze di ogni possibile scelta. Occorre quindi definire un ordine di preferenze fra le diverse situazioni.

L'economia normativa costringe molto spesso a rinunciare a situazioni di first best per raccomandare soluzioni di second best, poiché dei vincoli impediscono di raggiungere la situazione di Pareto-ottimalità. Gli economisti che affiancano la decisione pubblica, oppure che vi partecipano, devono collocarsi in uno spazio di scelta complessa: non viene semplicemente chiesto loro di affrontare un problema, ma si richiede anche di scegliere il provvedimento che tra tutti offre il miglior rapporto tra costi ed efficacia, sia dal punto di vista dell'obiettivo prefissato che delle parti coinvolte.

Gran parte dei problemi che si presentano in tale processo sono dovuti all'asimmetria informativa fra decisore pubblico e coloro i quali risentono della decisione: l'approccio tradizionale della politica economica considerava un'informazione e un'esecuzione perfette da parte del decisore; questi però non gode di una conoscenza completa della realtà, poiché le informazioni raccolte provengono spesso da fonti non trasparenti o ambigue; è inoltre frequente che la situazione peggiori nel passaggio tra una parte e l'altra, poiché l'informatore non sempre riporta alla perfezione i dati raccolti al decisore pubblico e le decisioni di quest'ultimo non sempre vengono eseguite in maniera impeccabile.

Political economy

Come l'economia positiva, di cui essa rappresenta un prolungamento, la political economy osserva gli accadimenti cercando di determinare attraverso quali canali le decisioni pubbliche influenzano i comportamenti dei privati, con la differenza di considerare entrambe le parti come dati endogeni. Secondo questa ottica, quindi, la politica economica non è un soggetto superiore che domina l'economia privata e la regola in nome dell'interesse generale.

Nei modelli più semplici, la political economy si ispira a una visione riduttiva secondo cui i politici non hanno altro obiettivo che mantenere il potere, e dunque massimizzare le proprie possibilità di rielezione. In altre parole, i politici mirano a rispettare le promesse elettorali o le preferenze di parte. Su questa base, la political economy determina come il modo di governare e il mandato dei politici o delle intere istituzioni influiscono sull'economia.

In seguito alle ricerche sulle aspettative razionali, la presa di coscienza che gli agenti privati non si accontentano di reagire a degli stimoli, ma cercano di anticipare le decisioni politiche, ha messo in discussione l'idea secondo cui lo Stato debba sovrastare l'economia e dirigerla, rafforzando quindi il ruolo della political economy. Ciò ha portato all'integrazione del comportamento dei decisori pubblici all'interno del modello, rendendo anch'essi parte endogena alla stregua dei soggetti privati.

In un'ottica sia positiva (che mira a comprendere perché la politica non raggiunge i suoi obiettivi) che normativa (che mira a valutare le possibilità delle diverse strategie), l'apporto della political economy diventa indispensabile.

Politica economica come insieme di trade-off

Quando il numero di strumenti a disposizione del decisore è pari al numero degli obiettivi, questi ultimi potranno tutti essere raggiunti. In base alla regola di Tinbergen, il perseguimento di n obiettivi indipendenti di politica pubblica necessita della disposizione di un numero almeno equivalente di strumenti indipendenti. Questo vincolo impone dei trade-off, ovvero scelte dove ciascuna opzione viene valutata in base al suo costo opportunità e la perdita di valore di una rappresenta un aumento nel valore dell'altra.

Solitamente i decisori si trovano a dover perseguire molteplici obiettivi con una gamma limitata di strumenti. Nella loro gestione quotidiana, la prassi richiede di ricorrere ai trade-off, che rifletteranno i loro orientamenti e dipenderanno in parte dal rapporto con le altre istituzioni. Il compito dell'economista consiste nel mettere in luce il trade-off, dopodiché al decisore spetta l'onere di scegliere la soluzione più funzionale ai suoi obiettivi.

Riforme strutturali

Alla fine del secolo, le persistenti difficoltà delle economie europee hanno evidenziato i limiti dell'utilizzo dei trade-off. Le proposte di riforme strutturali possono essere interpretate come tentativi di modificare le combinazioni di politica economica cambiando le varie istituzioni preposte. In sostanza, le riforme strutturali sono misure che modificano il quadro istituzionale e regolamentare entro cui operano cittadini e imprese allo scopo di rafforzare l'economia e migliorare la sua capacità di realizzare il proprio potenziale di crescita in modo equilibrato.

Le riforme strutturali agiscono dal lato dell'offerta economica e contribuiscono a incrementare la produttività, gli investimenti e l'occupazione rimuovendo gli ostacoli a una produzione equa ed efficiente di beni e servizi. Nei Paesi in via di sviluppo e in quelli emergenti, le riforme strutturali assumono il significato di "aggiustamento strutturale", consistente in un insieme di riforme raccomandate dal Fondo Monetario Internazionale e dalla Banca Mondiale.

Per una valutazione delle politiche strutturali occorre far riferimento a una funzione obiettivo intertemporale, poiché nel breve periodo si avrà solitamente un effetto negativo, ma nel lungo periodo tenderà a esserci un effetto positivo. Questo aspetto va però in contrasto con gli obiettivi dei politici, che difficilmente intraprenderanno riforme destinate a scontentare gli elettori per dare i loro frutti solo una volta terminato il proprio mandato. Uno dei temi più importanti affrontati dalla political economy è la ricerca di una soluzione all'intertemporalità degli obiettivi.

Funzioni della politica economica

La politica fiscale e, più in generale, la politica economica possono essere riassunte in 3 funzioni essenziali:

• Allocazione delle risorse, nella quale rientrano gli interventi pubblici che si propongono di modificare la quantità o la qualità dei fattori di produzione disponibili nel sistema economico o la loro distribuzione.
• Stabilizzazione macroeconomica, che affronta gli shock esogeni che allontanano l'economia dall'equilibrio.
• Redistribuzione fra gli agenti, ovvero la modifica della distribuzione del reddito tra i vari soggetti del mercato.

L'obiettivo della redistribuzione si distingue da quello dell'allocazione e della stabilizzazione in quanto si prefigge l'obiettivo di raggiungere una certa distribuzione del reddito all'interno di un particolare segmento della popolazione. Le politiche allocative tentano di massimizzare l'output raggiungibile senza inflazione (output potenziale); le politiche di stabilizzazione, invece, si propongono di minimizzare lo scarto (gap) tra l'output effettivo e quello potenziale.

L'intervento pubblico deve sempre trovare una giustificazione: secondo il primo teorema dell'economia del benessere, ogni equilibrio concorrenziale è Pareto-ottimale, poiché, spostandosi dal punto di equilibrio di concorrenza perfetta, non si può migliorare il benessere di un agente economico senza ridurre quello di un altro. Difficilmente i mercati in cui operano i soggetti sono di concorrenza perfetta e altrettanto difficilmente il reddito e la ricchezza sono distribuiti in modo equo tra le parti; per questa ragione l'intervento pubblico, se non indispensabile, è almeno necessario.

Allocazione

L'allocazione è un'operazione che ha lo scopo di rimediare ai fallimenti del mercato, quali per esempio la presenza di monopoli, incompletezze dei mercati, esternalità, asimmetrie informative fra gli agenti oppure orizzonti temporali troppo brevi. Non sempre però è auspicabile l'eliminazione dei monopoli: soprattutto quando la produzione richiede costi fissi elevati o quando vi sono rendimenti di scala crescenti, il regime monopolistico risulta il più efficiente in termini di organizzazione industriale rispetto alla concorrenza. In questi casi si parla di monopolio naturale e lo Stato si impegna a impedire un eccessivo squilibrio ai danni dei consumatori.

Stabilizzazione

L'intervento pubblico ai fini della stabilizzazione ha lo scopo di minimizzare le deviazioni nel breve periodo rispetto all'equilibrio, al fine di garantire una maggiore efficienza del sistema economico. Secondo la teoria keynesiana, l'intervento pubblico può essere motivato dall'instabilità dei comportamenti privati o dalla rigidità nominale dei salari e dei prezzi. Nel primo caso, lo Stato può condizionare i privati alternando momenti di ottimismo e pessimismo economico; nel secondo caso, invece, è necessario intervenire per modificare la domanda o l'offerta di lavoro.

Inoltre, è necessario il ricorso a politiche fiscali o monetarie (dette "anti-cicliche") per limitare le fluttuazioni cicliche del mercato, così da scongiurare eventuali depressioni. Gli studi contemporanei di ispirazione keynesiana analizzano le politiche di stabilizzazione nel quadro del modello offerta aggregata/domanda aggregata, in base al quale vi è una relazione sia tra produzione e prezzo del prodotto che tra domanda e prezzo dello stesso.

La conseguenza è che la relazione tra offerta aggregata e prezzo di breve periodo sia crescente, poiché, in presenza di rigidità nominale, un aumento dei prezzi riduce il salario reale e rende quindi la produzione più redditizia (minor costo del lavoro). Nel lungo periodo, la disoccupazione si trova al livello di equilibrio e l'offerta si adegua. La domanda aggregata, invece, dipende negativamente dal prezzo, poiché un aumento di quest'ultimo riduce il salario reale e riduce quindi il consumo.

Il criterio più semplice per distinguere gli shock da offerta rispetto a quelli di domanda consiste nell'osservare il modo in cui la produzione e il prezzo variano: nel primo caso in senso opposto, nel secondo caso in senso uguale. Entrambi i tipi di shock possono quindi comportare una variazione della produzione, ma richiedono soluzioni di politica economica diverse: le politiche di domanda sono inefficaci contro gli shock da offerta, così come le politiche di offerta sono inefficaci contro gli shock da domanda.

L'efficacia delle politiche dipende inoltre dalla pendenza della curva di offerta aggregata nel breve periodo: in un'economia in cui le rigidità nominali sono numerose e i salari reagiscono lentamente a variazioni nel mercato del lavoro, la curva di offerta risulta quasi piatta, rendendo le politiche della domanda molto efficaci; se invece l'indicizzazione è rapida, la curva dell'offerta risulta quasi verticale, rendendo le politiche della domanda inefficaci.

Redistribuzione

L'intervento pubblico mediante la redistribuzione è giustificato dal fatto che, per quanto la distribuzione dei redditi originati dall'equilibrio di mercato sia Pareto-ottimale, essa non è necessariamente giusta da un punto di vista sociale. La motivazione dell'intervento pubblico non è quindi motivata dall'inefficienza della soluzione di equilibrio (come nel caso dell'allocazione e della stabilizzazione), ma piuttosto da una ricerca dell'equità sociale. È quindi necessario disporre di un criterio normativo per determinare quando una distribuzione dei redditi possa definirsi socialmente equa.

Un miglioramento dell'equità può realizzarsi:

• A livelli di efficienza costanti
• Con un trade-off tra i due obiettivi (equità ed efficienza)
• Con un aumento di entrambi, che porta a un miglioramento della produzione nel lungo periodo

Nel primo caso, le preoccupazioni relative all'equità sono completamente indipendenti dalla ricerca dell'efficienza. Purtroppo però, nella maggior parte delle situazioni, la redistribuzione dei redditi richiede un trade-off tra equità ed efficienza: maggiore è il reddito redistribuito, più alta sarà la perdita di efficienza, in quanto sia le imposte che i sussidi riducono soprattutto l'offerta dei fattori produttivi (lavoro e capitale).

Analisi di equilibrio parziale e generale

La valutazione degli effetti delle politiche economiche richiede strumenti economici diversi per le questioni di allocazione, stabilizzazione e redistribuzione. Le analisi di equilibrio parziale studiano le condizioni di equilibrio di un singolo mercato, senza prendere in considerazione le interdipendenze esistenti tra i vari mercati. Questa semplificazione risulta accettabile finché il settore studiato è di dimensioni limitate rispetto all'intera economia di cui fa parte.

Negli altri casi, è necessario ricorrere ad analisi di equilibrio generale, che però hanno il difetto di basarsi su numerose variabili tecniche e sull'ipotesi di mercati di concorrenza perfetta. Le funzioni di benessere possono essere utilizzate anche per valutare le politiche di stabilizzazione: all'ipotesi di un agente unico viene integrata la componente intertemporale, in modo da prendere in considerazione il costo delle fluttuazioni e il trade-off tra stabilizzazione (breve periodo) e allocazione (lungo periodo).

I macroeconomisti postulano spesso una funzione di perdita macroeconomica da minimizzare per soddisfare l'obiettivo delle autorità: anche se la politica economica tende a non basarsi mai su funzioni di perdita, si tratta di una rappresentazione che offre una buona approssimazione della realtà. L'analisi delle politiche di stabilizzazione consiste per lo più nella...