Appunti per l'esame di diritto della sicurezza sociale

DIRITTO DELLA SICUREZZA SOCIALE – Costantini S.

Lezione 1 – Verso l’idea di sicurezza sociale

La sicurezza sociale è idea fondante del sistema previdenziale. Esprime un obiettivo: migliorare le condizioni di vita delle persone. Il diritto

alla sicurezza sociale è quindi un diritto riconosciuto all’uomo in quanto membro di una collettività.

Prima delle forme di sicurezza sociale, l’esser limitati nelle capacità lavorative (mutilati, malati) comportava l’emarginazione. Gli interventi

erano affidati alla beneficienza privata: agli ordini religiosi, ai benefattori abbienti e comunque non a carico dello Stato.

Il passaggio ad una beneficienza strutturata, cioè pubblica, avviene in un momento successivo con una finalità legata al

mantenimento dell’ordine sociale. Necessità sopravvenuta solo in seguito a grandi agitazioni e rotture, che ha avuto un’espansione

vertiginosa e preoccupante sul piano sociale a partire dalla Rivoluzione industriale. La vita si è slegata dall’agricoltura e dalla dimensione

famigliare che fungeva in un certo modo da sé da ammortizzatore sociale. Un’enorme lievitazione degli infortuni sul lavoro, l’utilizzo di

una manodopera debole (bambini e donne) e indebolita ulteriormente dalle condizioni igienico-sanitarie, contribuiva a fare esplodere una

crisi sociale con tutti i relativi problemi di ordine pubblico. Tutto ciò determina due consapevolezze:

.la necessità di trovare un rimedio

.la necessità di intervenire con risorse non limitate alla beneficienza o all’autonomia privata.

Anche il meccanismo del mutuo soccorso si rivelava insufficiente e comunque ristretto alla cerchia dei lavoratori più abbienti.

Può dirsi, in base a queste consapevolezze, maturato il concetto di sicurezza sociale: rispondere a un bisogno di sicurezza sociale

attraverso un intervento statale. La sicurezza sociale può quindi dirsi il benessere della collettività.

Matura un’altra considerazione, sulla base del meccanismo assicurativo di origini medievali: quello di prevenzione del rischio.

Raccogliere risorse economiche su larga scala inizia a esser visto come un possibile vantaggio economico (guadagno di PIL) per lo stesso

Stato. Il sistema di previdenza italiano si contamina da questo meccanismo originario dell’assicurazione privata, con un carattere dapprima

fortemente corrispettivo per poi man mano slegarsene, questo anche con una funzione di mantenimento dell’ordine interno affinché siano

previsti interventi per limitare i pericoli della collettività e migliorarne il benessere.

Lezione 2 – dalle prime forme obbligatorie di assicurazione in poi

Lo Stato liberale, impone una forma di assicurazione obbligatoria, di cui tuttavia non si fa carico in primo luogo. La prima assicurazione

obbligatoria che nasce è quella contro gli infortuni sul lavoro L. n. 80/1898 limitatamente al settore industriale.

Avviene un forte mutamento, si giustifica un aumento del costo del lavoro, sostenendo che il rischio è insito normalmente nell’esercizio

dell’attività lavorativa.

È normale che col tempo si verifichi un’espansione in riguardo alla platea dei soggetti protetti, così come, si verifica una espansione delle

tutele in materia di eventi coperti dall’assicurazione: si aggiunge la tutela per malattie di origine lavorativa, per altri eventi slegati dalla vita

prettamente lavorativa.

Politiche a doppio binario perdurano per un cinquantennio, dalla fine dell’800 a metà del ‘900: politiche da una parte atte a proteggere il

lavoratore subordinato (come detto per ragioni di ordine pubblico) e dall’altra a proteggere i non idonei al lavoro.

Il periodo corporativo si rivela fiorente per la materia, la Costituzione a seguire si trova a definire un principio generale partendo da una

struttura già esistente e operante da decenni che non va a modificare nella sostanza lasciandole il dominante ‘stampo assicurativo’.

La Costituzione fa cambiare impostazione al rapporto fra lo Stato ed il sistema della previdenza sociale: si legge una piena consapevolezza

dello Stato nel proprio ruolo, inteso come attore positivo e garante del diritto che deriva da quel sistema. Un sistema da ispirarsi non più

soltanto a solidarietà di categoria bensì a una solidarietà generale, collettiva, di tutti i cittadini.

Le disposizioni costituzionali rilevanti che trattano il tema sono:

Art. 38 Cost.

Ogni cittadino inabile al lavoro e sprovvisto dei mezzi necessari per vivere ha diritto al mantenimento e all'assistenza sociale.

I lavoratori hanno diritto che siano preveduti ed assicurati mezzi adeguati alle loro esigenze di vita in caso di infortunio, malattia, invalidità e vecchiaia,

disoccupazione involontaria.

Gli inabili ed i minorati hanno diritto all'educazione e all'avviamento professionale.

Ai compiti previsti in questo articolo provvedono organi ed istituti predisposti o integrati dallo Stato.

L'assistenza privata è libera.

È sancito il dovere dello Stato di predisporre o integrare organi e istituti idonei a soddisfare le previsioni dell’articolo 38 Cost..

Già da una prima analisi dello stesso articolo, mettendo a confronto i primi due commi, si legge una tutela differenziata fra “cittadino” e

“lavoratori”. Qual’è il contenuto del diritto soggettivo? Per i cittadini il diritto al mantenimento e all’assistenza sociale. Per i lavoratori c’è il

diritto ad una previsione nonché ad una assicurazione dei mezzi adeguati per rispondere alle sopravvenute. Si tratta di un

esigenze di vita

diritto vantato dai lavoratori verso lo Stato affinché vengano accumulate delle risorse L’adeguatezza dei mezzi sembra doversi

adeguate.

rifare alle esigenze di vita del lavoratore stesso. Che lettura si può dare all’adeguatezza? La norma è stata posta in relazione fin dal

principio con l’articolo 36 Cost. sostenendo quindi che l’adeguatezza dovesse essere in forte correlazione al livello della retribuzione del

lavoratore (esigenze di vita lette come tenore di vita). Tale correlazione e tale interpretazione è fortemente legata al tipico concetto del

rapporto assicurativo, rapporto come da origine fortemente corrispettivo.

Questo concetto di adeguatezza viene rivisto solo recentemente, a partire dai primi anni ‘90, e il precetto costituzionale di adeguatezza

essendo aperto consente di avvicinare le esigenze di vita alle Avviene quindi un ridimensionamento.

“esigenze di sopravvivenza”.

Concretamente la “Riforma” del 1995 fa da spartiacque fra la visione precedente e quella successiva. Si tratta di una riforma che si è resa

necessaria per garantire l’equilibrio finanziario del sistema di previdenza. Viene ridotto il livello delle prestazioni (gravanti sul 1° pilastro,

quello della previdenza pubblica) e viene introdotta una regolamentazione che favorisce il sistema della previdenza complementare

collettiva (2° pilastro) e individuale (3° pilastro).

Lezione 3 – fondamenti costituzionali della previdenza sociale... continua...

L’obiettivo del Welfare State è perseguito con interventi diversi che tendono a migliorare le condizioni di vita della collettività. Esempi di

intervento sono: l’istruzione, l’assistenza sanitaria, i sussidi di disoccupazione. L’art. 38 Cost. rappresenta una volontà di mettere in pratica

principi generali di livello ancor più generale: un esempio è l’art. 32 Cost. attinente la tutela della salute come diritto dell’individuo quale

singolo e della collettività. Una notazione va fatta anche in merito alla differenza di trattamento tra cittadino e lavoratore. Questo modello

di trattamento differenziato è giustificato anche dai principi dell’art. 1 Cost. che mette “il lavoro” come elemento centrale, elemento di

fondamento della Repubblica Italiana. Questa logica viene rafforzata anche dall’art. 4 Cost., il quale prevede il riconoscimento a tutti i

cittadini del diritto al lavoro e si impegna a promuovere le condizioni per garantire questo diritto. In termini moderni questo si traduce

nelle “politiche attive per il lavoro”. Al tempo stesso l’art. 4 Cost. nel suo secondo comma stabilisce il dovere di lavorare (e l’art. 38 Cost.

fa da salvagente per chi è impossibilitato). L’art. 2 Cost. specifica che la Repubblica richiede l’adempimento dei doveri di solidarietà:

politica, economica e sociale. L’ultima disposizione di interesse che da una ulteriore chiave di lettura dell’art. 38 è l’art. 3 Cost. , che pone

come compito della Repubblica quello di rimuovere gli ostacoli di ordine economico e sociale, e garantire quindi l’uguaglianza formale e

sostanziale a tutti i cittadini.

Aspetti di funzionamento del sistema di previdenza sociale

Il sistema si basa sul cd. rapporto giuridico previdenziale: è un rapporto che si fonda sulla matrice privatistica del modello assicurativo.

I soggetti del rapporto giuridico previdenziale sono quelli delineati dall’art. 38 Cost.:

- Lo Stato: che nella pratica si occupa della predisposizione e gestione del compito di previdenza, che questo svolge attraverso

gli enti pubblici cosiddetti strumentali (primo fra tutti l’INPS);

- I soggetti protetti (o assicurati): destinatari delle tutele previste e, a loro volta, fonte di finanziamento del sistema.

- I datori di lavoro (o assicuranti): chiamati a tutelare i “propri strumenti di lavoro” cioè i lavoratori; finanziando a loro volta il

sistema.

C’è anche una relazione diretta fra datore di lavoro e soggetti protetti.

Enti di previdenza

Le prime forme di tutela storiche, cioè le mutue assicuratrici, si sono rivelate un modello poco resistente e funzionale perché fortemente

legate al contributo di cerchie ristrette, e di soggetti molto omogenei fra loro. Era sconveniente e troppo onoeroso per un giovane

lavoratore a inizio carriera, associarsi ad una mutua composta perlopiù di lavoratori anziani a fine carriera, cosicché nel migliore dei casi

ne nascevano di nuove.

Attualmente in realtà l’ente di previdenza non è solo l’INPS, esistono più enti che derivano da un’impostazione tipica del trascorso

storico. La prima tutela, che riguardava solo i lavoratori subordinati, si è evoluta coinvolgendo anche altre categorie di lavoratori.

Dapprima l’attenzione si è posta sulle categorie professionali (es. avvocati, notai), per le quali sono state instaurate delle apposite casse di

previdenza separate. Queste casse separate avevano regole diverse fra loro. La spinta divisiva era data dalla volontà di non partecipare ad

un sistema generale poiché non conveniente: avrebbe penalizzato chi era più ricco e poteva pagare contributi più alti.

Tuttavia sia per ragioni di economicità che di tipo sociale (ingiustizia), la maggior parte di questi enti è confluita nell’INPS.

Per il pubblico impiego negli anni ’90 è stato creato attraverso un intervento legislativo l’INPDAP, che ha raccolto in sé tutte le casse di

previdenza dei singoli comparti della Pubblica Amministrazione.

Per il privato, le casse dei professionisti che erano enti pubblici non economici, si privatizzano e divengono casse autonome di previdenza,

per resistere al temuto fenomeno di erosione statale. Queste casse hanno proprie regole