Appunti per la parte di Diritto dell'Unione Europea

Introduzione alle origini e allo sviluppo del processo d'integrazione europea

Le esperienze di integrazione secondo il metodo della cooperazione intergovernativa

I disastri causati dalla seconda guerra mondiale convinsero gran parte dei paesi europei a iniziare un processo di integrazione europea per evitare che tali disastri si ripetano nel corso della storia. Queste idee inizialmente presero piede soltanto tra gli Stati dell'Europa occidentale. Infatti, in quell'epoca, l'Europa era divisa in due blocchi: uno filoamericano, rappresentato dagli stati d’Europa occidentale, e l’altro filosovietico, dagli stati d’Europa orientali. Gli Stati dell'Europa orientale diedero vita a forme alternative di aggregazione militare (l’Organizzazione del Patto di Varsavia) ed economica (Comecon), facenti riferimento all’Unione Sovietica. Solo dopo la caduta del muro di Berlino (1989) e lo scioglimento della stessa Unione Sovietica (1991), questi Stati cominciarono a partecipare in misura sempre crescente alle forme di integrazione di matrice occidentale.

L'integrazione dell'Europa occidentale segue due metodi distinti: un metodo tradizionale e un metodo più innovativo. Il metodo tradizionale si fonda su quella che viene definita la cooperazione intergovernativa: gli Stati partecipanti cooperano tra loro come soggetti sovrani, creando apposite strutture per organizzare questa cooperazione. Le caratteristiche di questo metodo sono le seguenti:

• Prevalenza di organi di Stati: negli organi principali dell'organizzazione siedono persone che agiscono quali rappresentanti dello Stato d'appartenenza e seguono le sue direttive.
• Prevalenza del principio dell'unanimità: le deliberazioni degli organi principali dell'organizzazione vengono assunte prevalentemente all'unanimità e qualunque Stato può opporsi.
• Assenza o rarità del potere di adottare atti vincolanti: le deliberazioni dell'organizzazione hanno prevalentemente natura di raccomandazioni.

Gli Stati dell'Europa occidentale seguono il metodo della cooperazione intergovernativa in diversi settori, creando numerose organizzazioni. Il primo settore in cui il metodo della cooperazione intergovernativa viene applicato è quello della cooperazione militare. Il rischio di aggressione da parte del blocco orientale indusse gli Stati dell'Europa occidentale a costituire o a partecipare a due organizzazioni di tipo militare, finalizzate a garantire la difesa collettiva in caso di attacco armato: la UEO e la NATO.

L'UEO (Unione dell'Europa Occidentale) viene fondata con il Trattato di Bruxelles del 17 marzo 1948, ad essa aderiscono come membri a pieno titolo diversi Stati europei, tra cui l’Italia. Altri Stati partecipano come osservatori e altri ancora godono dello status di membri associati o di partner associati per un totale di ventotto Stati. L'organo principale è il Consiglio, composto dai rappresentanti permanenti degli Stati o, quando si riunisce a livello ministeriale, dai Ministri degli esteri e della difesa. Le deliberazioni dell'UEO sono prese all’unanimità.

Nella versione del Trattato di Amsterdam del 1996, era parte integrante dell’Unione al fine di creare un progetto di difesa comune. Tale prospettiva è stata poi abbandonata a partire dal Trattato di Nizza del 2001 e l'organizzazione è stata effettivamente sciolta alla data del 30 giugno 2011.

La NATO (Organizzazione del Trattato del Nord Atlantico), fondata con il Trattato di Washington del 4 aprile 1949, non è un'organizzazione europea in senso geografico. Infatti, aderiscono anche Stati extra-europei: gli Stati Uniti d'America e il Canada. L'organo principale è costituito dal Consiglio del Nord Atlantico, composto dai rappresentanti permanenti degli Stati membri o, quando si riunisce a livello ministeriale, dai Ministri degli esteri, dai Ministri della difesa o dai capi di Stato e di governo. Le decisioni sono prese col consenso di tutti i membri.

Nel settore dell'integrazione economica, il metodo della cooperazione intergovernativa viene applicato nel Piano Marshall: si tratta di un piano di aiuti finanziari dagli Stati Uniti d'America all’Europa, volto a favorire la ricostruzione degli Stati europei usciti molto indeboliti dal secondo conflitto mondiale. Per rispondere a questa esigenza, un gruppo di stati dell’Europa occidentale danno vita all’OECE (Organizzazione Europea per la Cooperazione Economica). L'organo principale è il Consiglio, in cui siede un rappresentante per ogni Stato membro. Le deliberazioni sono adottate all’unanimità, ma il Consiglio può anche disporre che una decisione venga approvata per maggioranza ma non vincola lo Stato che ha votato contro, e può anche emanare decisioni vincolanti per gli Stati membri.

Esauritasi la funzione originaria, l’OECE avrebbe dovuto trasformarsi in una zona di libero scambio tra gli Stati membri, ma si manifestano alcune divergenze. Alcuni Stati membri, forti della positiva esperienza di cooperazione maturata, optano per forme di integrazione economica ancora più avanzate, dando vita a tre Comunità europee. Altri invece restano fedeli all'idea di una semplice zona di libero scambio e istituiscono, con la Convenzione di Stoccolma del 4 gennaio 1960, l’Associazione Europea di Libero Scambio (EFTA).

Infine, per quanto riguarda l’integrazione europea nel settore della cooperazione politica, culturale e sociale, va ricordato il Consiglio d'Europa, il cui Statuto è approvato a Londra il 5 maggio 1949 da dieci Stati dell'Europa occidentale (Belgio, Danimarca, Francia, Islanda, Italia, Lussemburgo, Norvegia, Paesi Bassi, Regno Unito e Svezia). Attualmente, gli Stati membri sono 47. L'organo principale è costituito dal Comitato dei ministri, nel quale siedono i Ministri degli esteri degli Stati membri o i loro rappresentanti permanenti. Per le decisioni più importanti è richiesta la presenza della maggioranza semplice dei componenti e l’unanimità dei votanti. Lo strumento d'azione principale consiste nel predisporre e favorire la conclusione di convenzioni internazionali tra gli Stati membri.

Il metodo comunitario

La necessità di superare il principio dell’unanimità e di attribuire alle proprie organizzazioni maggiore autonomia induce taluni Stati europei ad attuare forme di cooperazione più innovative, dando vita al metodo comunitario. Le caratteristiche del metodo comunitario sono le seguenti:

• Prevalenza degli organi di individui: le persone che siedono nella maggior parte delle istituzioni comunitarie (Parlamento europeo, Commissione, Corte di giustizia, Corte dei conti, in parte anche BCE) rappresentano se stesse, non lo Stato di cui sono cittadine, e sono pertanto portatrici di proprie opinioni e di proprie scelte che devono compiere in maniera del tutto indipendente.
• Prevalenza del principio maggioritario: il metodo comunitario ridimensiona il principio dell'unanimità anche per le istituzioni composte da rappresentanti degli Stati membri (Consiglio, Consiglio europeo), dando largo spazio alle deliberazioni a maggioranza (per lo più qualificata). Il consenso di tutti gli Stati membri non è più condizione indispensabile per l'azione dell'organizzazione. Gli Stati membri che si trovano in minoranza sono vincolati dalle deliberazioni dell'istituzione anche se hanno votato contro la loro approvazione.
• Ampiezza del potere di adottare atti vincolanti: l'organizzazione ha anche il potere di emanare veri e propri atti vincolanti e quindi non solo raccomandazioni.
• Sottoposizione degli atti delle istituzioni ad un sistema di controllo giurisdizionale di legittimità: proprio perché le istituzioni sono dotate del potere di adottare atti vincolanti, è necessario che la legittimità di tali atti possa essere sindacata da un organo inserito nella stessa struttura dell'organizzazione.

La nascita del metodo comunitario si fa risalire al 9 maggio 1950, data che oggi viene celebrata come giornata dell’Europa, in quel giorno l'allora ministro degli esteri francese Robert Schuman rende un'importante dichiarazione (nota come Dichiarazione Schuman). Il Governo francese propone di mettere l'insieme della produzione franco-tedesca di carbone e di acciaio sotto una comune Alta Autorità, nel quadro di un'organizzazione alla quale possono aderire gli altri paesi europei. La proposta nasce, quindi, come un progetto essenzialmente franco-tedesco, aperto, però, ad altri Stati, primi fra tutti gli Stati del Benelux (Belgio, Paesi Bassi e Lussemburgo).

La proposta contenuta nella Dichiarazione Schuman viene, quindi, accolta da sei Stati: il Belgio, la Francia, la Germania, l'Italia, il Lussemburgo e i Paesi Bassi. Sorge, così, la C.d. Piccola Europa. I sei Stati danno, quindi, vita alla Comunità Europea del Carbone e dell'Acciaio (CECA), istituita con il Trattato di Parigi del 18 aprile 1951. La CECA presenta un modello notevolmente diverso dalle precedenti organizzazioni europee. Dal punto di vista settoriale, si prevede l'istituzione di un mercato comune del carbone e dell'acciaio, comprendente una zona di libero scambio tra gli Stati membri, il divieto di discriminazioni tra produttori, acquirenti e consumatori, il divieto di sovvenzioni e di aiuti statali alle imprese e il divieto di pratiche restrittive della concorrenza.

Dal punto di vista istituzionale, la CECA si basa su quattro istituzioni: l’Alta autorità, il Consiglio speciale dei Ministri, l’Assemblea comune e la Corte di giustizia. Il ruolo centrale è riservato all'Alta Autorità. Si tratta di un organo di individui, composto da nove persone nominate dagli Stati di comune accordo. L'Alta Autorità può emanare, oltre ai pareri, decisioni e raccomandazioni. Entrambi tali tipi di atti hanno effetti vincolanti nei confronti dei destinatari che possono essere sia gli Stati membri sia le imprese del settore carbosiderurgico. Le decisioni vincolano in tutti i loro elementi, mentre le raccomandazioni vincolano solo negli scopi.

Il Consiglio speciale dei Ministri, composto da un rappresentante del governo di ogni Stato membro, ha funzioni consultive rispetto all'Alta Autorità. L'Assemblea comune riunisce rappresentanti dei parlamenti nazionali e ha funzioni consultive. La Corte di giustizia esercita funzioni di controllo sulla legittimità degli atti o dei comportamenti delle istituzioni e, soprattutto, dell'Alta Autorità. La CECA viene anche definita come un ente sovrannazionale, infatti l’Alta Autorità è capace di approvare atti vincolanti non solo per gli stati membri ma anche per le aziende.

La facilità con la quale la CECA entra in funzione spinge i sei Stati fondatori a immaginare di poter utilizzare questo metodo in un altro settore, questa volta molto più importante: la difesa. Viene pertanto rapidamente negoziato e firmato a Parigi il 27 maggio 1952, il Trattato istitutivo della Comunità Europea di Difesa (CED). Esso prevede un organo indipendente, al quale spetta il comando delle forze armate di tutti gli Stati membri. Il Trattato non entra però mai in vigore a causa del rifiuto dell'Assemblea nazionale francese di ratificarlo.

Dopo il fallimento della CED seguono alcuni anni di stasi. L'iniziativa riprende in occasione della Conferenza di Messina, in cui si decide di rilanciare il processo di integrazione europea, costituendo un apposito comitato di studio. Il comitato viene incaricato di formulare proposte per allargare ad altri settori l'esperienza della CECA. Esso formula un duplice progetto. Da un lato, viene avanzata l'idea di un mercato comune generale; dall'altra, si prospetta la necessità di prevedere un regime speciale per alcuni settori, in particolare per quello relativo all'uso pacifico dell'energia atomica. Il progetto porta alla firma a Roma, il 25 marzo 1957, di due diversi trattati: il Trattato che istituisce la Comunità Economica Europea (TCE) e il Trattato che istituisce la Comunità Europea dell'Energia Atomica (CEEA), detta anche EURATOM. Le Comunità europee diventano così tre.

Va subito ricordato che, in seguito al Trattato sull'Unione Europea firmato a Maastricht il 7 febbraio 1992 (TUE), la denominazione delle tre Comunità è mutata in Comunità Europea (CE). La struttura istituzionale delle due nuove Comunità rispecchia quella della CECA. Sono previste quattro istituzioni: la Commissione (che corrisponde all’Alta Autorità CECA), il Consiglio, l'Assemblea parlamentare e la Corte di giustizia. L'equilibrio istituzionale è, però, molto diverso. Considerato che l'integrazione comunitaria non riguarda più un singolo settore, bensì abbraccia tutti i settori dell'economia.

Ma gli Stati non possono accettare di delegare il potere di gestire il mercato comune generale ad una autorità indipendente. Il Trattato CECA viene definito come un trattato legge, in quanto stabilisce in dettaglio la disciplina del mercato carbo-siderurgico. Il potere dell'Alta Autorità è, quindi, un potere sostanzialmente amministrativo. Viceversa, il TCE è detto trattato quadro, la disciplina in essa contenuta è molto meno definita e si limita all'enunciazione di obiettivi e principi che devono poi essere attuati attraverso l'emanazione di atti normativi. Diversamente dall'Alta Autorità, le istituzioni della CE sono chiamate ad esercitare un vero e proprio potere di tipo legislativo. Ed è facile capire come gli Stati non siano stati disponibili a privarsi di un potere del genere, per questo motivo hanno voluto riservarlo al Consiglio, unico organo nel quale gli Stati sono direttamente rappresentati. Quindi, nella CE, l'organo centrale non è la Commissione, equivalente all'Alta Autorità, ma è invece il Consiglio, al quale spetta l'adozione di quasi tutti gli atti, soprattutto di quelli di natura normativa.

Lo sviluppo dell'integrazione comunitaria europea

All'indomani dei trattati firmati a Roma, il quadro dell'integrazione comunitaria europea comincia a presentare una certa complessità: esso consta infatti di tre Comunità distinte (CECA, CE e CEEA), ciascuna dotata di proprie istituzioni e di proprie regole di funzionamento. I tentativi per semplificare la struttura cominciano subito. La prima tappa di questo processo avviene all'atto stesso della firma dei trattati di Roma. Contemporaneamente ai trattati viene infatti firmata la Convenzione su alcune istituzioni comuni delle Comunità europee.

Grazie a questa Convenzione, le tre Comunità hanno in comune due istituzioni: l'Assemblea parlamentare e la Corte di giustizia, queste due istituzioni agiscono per tutte e tre le Comunità. La seconda tappa è costituita dal Trattato che istituisce un Consiglio e una Commissione unica delle Comunità europee, firmato a Bruxelles l'8 aprile 1965. La terza tappa si è realizzata con la scadenza del Trattato CECA, avvenuta cinquanta anni dopo la sua entrata in vigore, cioè il 23 luglio 2002. Di conseguenza, il settore carbo-siderurgico è rientrato nel campo di applicazione del mercato comune generale disciplinato dall'allora TCE.

L'esperienza comunitaria, in senso proprio, si conclude con l'entrata in vigore del Trattato di Lisbona. La Comunità Europea cessa di esistere come ente autonomo ed è incorporata nell'Unione Europea. Di conseguenza, il TCE cambia titolo e diviene Trattato sul funzionamento dell'Unione Europea (TFUE). La CEEA, invece, sopravvive come ente autonomo.

Un altro sviluppo importante conosciuto dalle Comunità europee riguarda le modifiche della membership. Esse sono consistite, da un lato, nell'adesione di numerosi nuovi Stati membri e, dal lato opposto, nell'uscita di uno di loro. Il successo ottenuto dalla CECA, poi dalla CE e dalla UE, hanno spinto nel tempo numerosi altri Stati europei a presentare domanda di adesione. Il 23 giugno 2016, gli elettori del Regno Unito, chiamati ad esprimersi in un referendum, hanno votato per l'uscita dall'Unione (C.d. Brexit). È stato perciò esercitato per la prima volta il diritto di recesso previsto dal TUE.

La riduzione del deficit democratico

Uno dei grandi problemi che la struttura istituzionale ancora oggi presenta è costituito dal cosiddetto deficit democratico. La struttura istituzionale non era stata prevista per rispondere ai principi sui quali sono basati gli Stati moderni. In particolare, non risultava rispettato il principio della democrazia parlamentare o rappresentativa, dal momento che, come si è visto, l'istituzione dotata di maggiori poteri, compreso quello di adottare atti normativi, era il Consiglio, composto dai rappresentanti dei Governi degli Stati membri. Nel Consiglio, pertanto, viene rappresentato il potere esecutivo di ciascuno Stato membro e non quello legislativo.

In ciò consisteva il problema del deficit democratico, deficit che non veniva compensato dalla sola presenza di un organo rappresentativo (in origine) dei parlamenti nazionali. L'Assemblea parlamentare (che dal 1986, con l'Atto unico europeo, ha definitivamente assunto la denominazione di Parlamento europeo) nasceva infatti con funzioni puramente consultive. La presenza del Parlamento europeo, tuttavia, offriva, almeno in prospettiva, una soluzione. Il sistema è stato configurato in una struttura di tipo...