Appunti per diritto amministrativo, contabilità di Stato, scienza delle finanze, economia politica, politica economica, elementi di diritto dell'UE

Appunti sintetici e schematici per le seguenti materie

Economia politica

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Politica economica

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Economia internazionale

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Contabilità di Stato

Contabilità di Stato e Patto di Stabilità interno e l’equilibrio di bilancio. Negli ultimi decenni si è valorizzata, anche a livello finanziario, l’autonomia degli enti di governo territoriali, operata a partire dalla riforma del Titolo V parte seconda della Costituzione. Uno dei maggiori problemi della finanza pubblica è il "fiscal gap", ossia la differenza tra l’elevato livello di spesa riconosciuto agli enti locali e l’ancora bassa autonomia di entrata degli stessi. Ciò con la possibile conseguente deresponsabilizzazione degli enti autorizzati a spendere risorse la cui acquisizione esula dalla loro sfera di controllo. Non può essere inoltre ignorato il rischio di moral hazard connesso alla aspettativa degli enti locali di sostegno da parte dello Stato.

L’articolo 97 della Costituzione impone l’equilibrio di bilancio e la sostenibilità del debito a tutte le amministrazioni, comprese quelle territoriali. Il vincolo dell’equilibrio di bilancio è imposto per lo Stato dall’articolo 81 e per tutte le amministrazioni dall’articolo 97 Costituzione, l’articolo 4 della legge costituzionale n. 1/2012 ha inoltre apportato modifiche all’articolo 119 sempre sul tema del vincolo dell’equilibrio di bilancio.

Nella prospettiva dell’equilibrio dei bilanci e del concorso delle regioni e degli enti locali al raggiungimento degli obiettivi di finanza pubblica fissati in sede europea si colloca la disciplina dell’indebitamento dettata dall’articolo 119 della Costituzione che stabilisce due regole generali:

• Regola di tipo permissivo condizionato (ok all’indebitamento ma per investimenti soltanto non per spese correnti).
• Regola di tipo proibitivo: è vietata porre la garanzia dello Stato ai debiti contratti dalle regioni.

La prima regola (quella di tipo permissivo condizionato) corrisponde nella scienza economica alla golden rule o regola aurea: le spese per investimenti generano nel medio o lungo periodo un incremento della ricchezza che compensa gli oneri, mentre le spese correnti hanno solo effetti di tipo redistributivo. L’articolo 4 della legge costituzionale 1/2012 ha ulteriormente ristretto il possibile ricorso all'indebitamento degli enti territoriali, affiancando alla golden rule l’obbligo di piani di ammortamento. La norma ha elevato a rango costituzionale la regola di sana e prudente gestione finanziaria, che impone a fronte di un debito assunto, l’accantonamento in bilancio delle risorse necessarie al relativo rimborso.

Da sottolinearsi che a differenza di quanto previsto dall’articolo 81 per lo Stato, l’articolo 119 non prevede per le amministrazioni locali la possibilità di indebitamento al fine di far fronte alle fasi avverse del ciclo economico. La legge 243/2012 è la legge quadro di attuazione dell’articolo 81 Costituzione.

L’articolo 9 della stessa prevede che l’equilibrio di bilancio per le regioni e gli enti locali deve corrispondere al pareggio sia nella fase di previsione sia in quella di rendiconto. Deve esserci quindi un saldo non negativo (competenza e cassa) tra le entrate finali e le spese finali e un saldo non negativo (competenza e cassa) tra le entrate correnti e le spese correnti. In caso di squilibri hanno l’obbligo di adottare misure di correzione.

Un altro aspetto importante della legge 243/2012 è il concorso dello Stato al finanziamento dei livelli essenziali nelle fasi avverse del ciclo economico. Altra riforma sull’argomento è quella della legge n. 164/2016. L’articolo 1 modifica l’articolo 9 della legge 243/2012, l’articolo 2 modifica l’articolo 10 della legge 243 in merito al ricorso all’indebitamento, l’articolo 3 modifica le regole sull’intervento dello Stato al finanziamento livelli essenziali, articolo 11 (la disciplina viene completamente ridisegnata con l’istituzione di un fondo straordinario nello stato di previsione del MEF), l’articolo 4 rinnova le disposizioni del concorso delle regioni e degli enti locali alla sostenibilità del debito (la misura del concorso alla riduzione del debito da parte degli ET non viene più determinata dai documenti di programmazione bensì demandata a legge dello Stato. Non si fa più riferimento per la misura del concorso alle condizioni favorevoli del ciclo economico bensì si parla di ciclo generale).

Ora i saldi prima descritti con la legge 164/2016 sono riuniti in un unico saldo che deve essere non negativo (sia in fase di previsione che di rendiconto) in termini di competenza tra entrate finali e spese finali. Esiste un sistema di premi e sanzioni per gli EL che raggiungono o meno l’equilibrio di bilancio (in ultimo modificata dalla legge di stabilità 2016).

Patto di stabilità interno

È il principale meccanismo volto ad adeguare la struttura della finanza pubblica territoriale italiana alle esigenze imposte dall’UE (osservanza vincoli economici e finanziari di matrice europea). In questi vincoli è compreso l’impegno assunto da parte degli stati membri di progressiva riduzione dell’entità del disavanzo e del debito del settore pubblico in percentuale al PIL, allo scopo di assicurare la sostenibilità della finanza pubblica e di non provocare distorsioni del mercato. Per il rispetto dei vincoli europei di finanza pubblica assumono rilevanza i dati aggregati di tutte le PA, non solo quelle centrali e periferiche dello Stato, ma anche le regioni e gli EL, ma l’unico che risponde in sede europea è ovviamente lo Stato. Il patto di stabilità interno mira quindi a garantire allo Stato strumenti di controllo e coordinamento finanziario degli EL. Nel rispetto delle autonomie locali e nel quadro del federalismo fiscale, quindi, le regioni e gli EL sono chiamati a concorrere alla realizzazione degli obiettivi di finanza pubblica assunti dall’Italia in sede europea. Proprio a tal fine si è introdotto il Patto di Stabilità Interno (articolo 28 legge n.448/1998).

Nel tempo il PSI ha subito una profonda evoluzione. Nel corso degli anni si è accentuata la posizione statocentrica e unilaterale del PSI, ciò ha reso il patto uno strumento rigido, tutto ciò ha avuto conseguenze soprattutto per gli investimenti, che risultano essere molto più facilmente comprimibili che le spese correnti. Questo è stato uno dei maggiori punti di criticità del PSI che porterà poi, come si vedrà, al suo superamento col nuovo vincolo del pareggio di bilancio.

La platea a cui è applicato il PSI è variata nel corso del tempo, inizialmente a tutte le regioni e EL, poi nel 2001 i comuni più piccoli sotto i 1000 abitanti sono stati esclusi. Il PSI prevede dei criteri di virtuosità, e l’onere connesso al minor contributo dell’ente virtuoso è sostenuto interamente dai meno virtuosi (rideterminazione obiettivi finanziari). Questo meccanismo di virtuosità è stato sospeso per gli anni 2013 e 2014 ma poi ripreso.

Territorializzazione del PSI (PSI concordato)

Per quanto riguarda la territorializzazione del PSI, inizialmente era concessa solo alle regioni a statuto speciale che potevano contrattare ogni anno con lo Stato gli obiettivi che gli enti locali dovranno raggiungere. Poi nel 2008 si è allargato ciò anche alle regioni ordinarie. La legge 183/2011 disciplina i patti di flessibilità (tra comuni e comuni e regioni) per personalizzare gli obblighi finanziari dei comuni. Flessibilità orizzontale (solidarietà tra comuni) flessibilità verticale (solidarietà regione comuni). Questi spazi finanziari devono essere restituiti entro il biennio successivo. Tutte queste forme di flessibilità e solidarietà tra enti vengono mantenute anche dopo il superamento del PSI.

Sanzioni PSI

Inizialmente non esistevano in quanto era considerato uno strumento programmatico e non cogente. Poi vengono introdotte specialmente per gli EL. Per questi ultimi le sanzioni sono disciplinate dall’articolo 31 della legge n. 183/2011 (- non può ricorrere all’indebitamento per investimenti, non può assumere personale, deve rideterminare le indennità di funzione e gettoni di presenza dei consiglieri, riduzione fondo, limitazione alle spese correnti) tutte misure che resteranno valide anche dopo il superamento del PSI col nuovo vincolo di bilancio.

Superamento del PSI

Con l’introduzione nella carta costituzionale del principio del pareggio di bilancio (con la legge costituzionale 1/2012 che ha modificato l’articolo 81, 97, 117 e 119 Costituzione) poi diventata legge 243/2012 è stato introdotto (come nuova regola per gli enti locali) al posto del PSI il vincolo del conseguimento del pareggio di bilancio (articolo 9 legge 243/2012). Come detto in precedenza ora il pareggio è dato da un saldo non negativo in termini di competenza tra le entrate e le spese finali. Il PSI aveva portato nel tempo ad un addensamento normativo e ora è stato sostituito con un vincolo più lineare (raggiungimento unico saldo).

Scienza delle finanze

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Elementi di diritto amministrativo

Silenzio amministrativo

La tutela posta in essere dall’ordinamento a fronte di un comportamento inerte dell’amministrazione può essere di due tipi: successivo, quando si consente al privato di rivolgersi all’autorità giudiziaria (per ovviare gli effetti negativi prodotti dall’inerzia) – preventivo (silenzio-assenso). Emerge nel corso degli anni una sempre maggior attenzione alla tempistica procedimentale e al suo rispetto da parte della Pubblica Amministrazione. Con la legge 69/2009 è stata esplicitamente riconosciuta la risarcibilità del danno da ritardo. Sulla disciplina è intervenuto pure il d.lgs. 104/2010 (c.p.a.) che ha trattato il rito avverso il silenzio e il risarcimento da danno da ritardo.

Tipologie di silenzio amministrativo

• Silenzio asignificativo (silenzio inadempimento/silenzio rifiuto).
• Silenzio significativo (silenzio accoglimento/silenzio assenso) equiparato al provvedimento favorevole, silenzio diniego equiparato al provvedimento sfavorevole.
• Silenzio rigetto.
• Silenzio devolutivo (procedimentale).

Va rimarcata la differenza tra silenzio e atto amministrativo implicito, salvi i casi in cui la legge prescriva una determinata forma (scritta, orale etc.), vige nel diritto il principio di libertà delle forme. Quindi l’atto amministrativo può anche ricavarsi da un comportamento della PA (essere appunto implicito).

Requisiti atto implicito

• Manifestazione a monte di espressa volontà della PA.
• Tale atto o comportamento deve avvenire da un organismo amministrativo competente nell’esercizio delle sue attribuzioni.
• Deve esserci un collegamento esclusivo e bilaterale tra l’atto implicito e l’atto presupponente (l’atto implicito è un atto conseguenziale in senso stretto).

Termini del procedimento

La disciplina è contenuta nell’articolo 2 della legge 241/90 ma ha subito notevoli modifiche per esempio con l’articolo 7 della legge n.69/2009 che è intervenuto sulla disciplina del silenzio inadempimento. Sono inoltre stati abbreviati i termini massimi di conclusione del procedimento. Negli ultimi anni sono rientrate nei livelli essenziali di prestazione, le disposizioni sull’obbligo di apertura, istruttoria e conclusione del procedimento, consegue che le disposizioni stesse possano essere modificate da provvedimenti di enti territoriali solo allo scopo di offrire ai cittadini un incremento di tutela. Termine conclusione procedimenti non superiore a 90 giorni (nel 2009 modificato a 30) il superamento è ammesso se indispensabile e comunque non oltre i 180 (a parte cittadinanza e immigrazione).

Decorso inutilmente il termine per la conclusione del procedimento il privato può rivolgersi all’ente sostituto affinché provveda entro un termine pari alla metà dei giorni previsti inizialmente. Il termine di conclusione del procedimento ha natura ordinatoria e non perentoria, non determinando il decorso dello stesso consumazione del potere di provvedere, né tantomeno illegittimità del provvedimento. L’articolo 2 bis del d.l. 69/2013 (cd decreto del Fare) ha introdotto la possibilità di un indennizzo di fronte ad un ritardo della conclusione del procedimento da parte della PA: 30 euro ogni giorno dalla data di scadenza del termine, per un massimo di 2000 euro, in caso di inerzie anche del potere sostitutivo, il privato può rivolgersi al TAR.

L’articolo 2 della legge 241/90 prevede che, scaduti i termini, l’istante è legittimato a proporre immediatamente ricorso contro il silenzio amministrativo (senza necessità di diffida). Il rito avverso il silenzio è disciplinato oggi dagli articoli 31 e 117 cpa.

Rito abbreviato

(disciplinato dalla legge n. 205/2000 ora 117 cpa) ha come presupposto che la materia sia spettante alla giurisdizione del GA. Il rito abbreviato non è ammesso:

• Se l’inerzia si riferisce ad un atto che non è un provvedimento.
• Se manca uno specifico destinatario.
• Nella materia contrattuale.

Il rito abbreviato può essere chiesto solo su silenzio-rifiuto tecnico ossia quando ci sia un interesse legittimo (giurisdizione del GA) e non anche un diritto soggettivo (giurisdizione esclusiva GO). Il potere del GA di valutare la fondatezza della pretesa del privato ha posto in maniera importante la questione della tutela del terzo che rischia di vedere compromessa la sua posizione per effetto dell’accoglimento del ricorso contro il silenzio. Nel processo amministrativo si parla di terzo controinteressato in presenza di due condizioni:

• Una sostanziale: deve trattarsi di un terzo che ha ottenuto per effetto dell’atto che altri impugna, un vantaggio.
• Una formale: la sua esistenza deve essere desumibile dall’atto stesso.

Prima dell’adozione del cpa la giurisprudenza era orientata a non riconoscere la presenza di controinteressati nelle ipotesi di silenzio inadempimento (di certo non produttivo di vantaggi). Mentre con l’adozione del cpa si avalla la presenza del terzo controinteressato anche in questo caso (difatti l’articolo 117 cpa prevede che il ricorso verso il silenzio debba essere proposto con atto notificato all’amministrazione e ad almeno un controinteressato, a pena di inammissibilità). Il rito sul silenzio (117 cpa) è articolato in due fasi: una di cognizione e una di esecuzione. La fase di cognizione si svolge con rito abbreviato, con la quale il giudice ordina l’amministrazione a provvedere, all’accoglimento del ricorso consegue l’obbligo della PA a provvedere sull’istanza del ricorrente, entro 30 giorni. La fase di esecuzione del rito del silenzio è eventuale (commi 3-4 117) che prevedono la possibilità della nomina di commissario ad acta.

Dal silenzio a contenuto provvedimentale va distinto il silenzio endoprocedimentale (fattispecie di espressamente previste dal legislatore sono per esempio inerzia a rendere un parere o valutazione tecnica). Altra forma di silenzio enucleata dalla dottrina è quella del silenzio diniego che ricorre in ipotesi eccezionali quando la legge equipara il silenzio/inerzia della PA al diniego dell’istanza del privato e quindi ad un provvedimento di rigetto. In questo caso non sussiste il silenzio assenso. Dalla qualificazione del silenzio come significativo (silenzio diniego, provvedimento negativo) o quale mera inerzia (silenzio inadempimento) discendono importanti conseguenze:

• Termini di impugnazione diversi (1 anno per l’inadempimento e quelli ordinari ex articolo 29 cpa per il diniego).
• Il GA è abilitato a conoscere la fondatezza dell’istanza solo nel caso di silenzio inadempimento.
• Possibilità di adottare provvedimento esplicito di reiezione dell’istanza originaria.

Silenzio assenso

Natura giuridica: Rappresenta un tipico rimedio previsto dal legislatore per prevenire le conseguenze negative collegate all’inerzia amministrativa. Risulta evidente la differenza tra silenzio assenso e silenzio rifiuto, in quest’ultimo l’inerzia è mero comportamento privo di valenza provvedimentale, valenza provvedimentale che invece ha il silenzio assenso (accoglimento dell’istanza). Il SA è un atto amministrativo tacito (per un orientamento criticabile in quanto la decisione sull’inerzia è decisa dalla legge e non dalla volontà della PA al contrario degli atti taciti, per altro orientamento è un comportamento legalmente tipizzato).

Procedimento di formazione

La disciplina del procedimento di formazione del silenzio-assenso è regolata dal d.P.R N. 300/92 modificato dal d.p.r 407/94. Fasi:

• L’interessato fa domanda.
• Qualora la domanda non sia regolare o completa la PA ne dà comunicazione al richiedente entro 10 giorni indicando le irregolarità.
• Sono dovuti un contributo o una tassa.
• Il termine per la formazione del silenzio assenso può essere interrotto una volta sola dalla PA al solo fine di richiedere all’interessato elementi integrativi.
• Il termine può essere invece sospeso per un periodo massimo di 90 giorni nel caso siano previste valutazioni tecniche.

Tutte le garanzie procedimentali previste dalla legge n. 241/90 non vengono obliterate, giacché il procedimento di formazione del silenzio-assenso non discosta, se non nella fase decisoria, dal procedimento autorizzativo espresso. Andranno applicate quindi le regole generali previste dalla legge 241/90, la distinzione tra i due tipi di procedimenti avviene solo nella fase decisoria in quanto nel silenzio-assenso è permesso all’amministrazione tenere un comportamento omissivo equiparato all’atto di accoglimento. In ragione della natura formalmente tacita del silenzio, lo stesso sarà suscettibile di impugnativa, da esperirsi nell’ordinario termine decadenziale, da parte dei terzi controinteressati. La PA può evitare il silenzio-assenso tramite:

• Adozione di un provvedimento espresso.
• Comunicando un provvedimento di diniego.
• Indicendo una conferenza di servizi.

Decorso il termine per la formazione del silenzio-assenso la PA perde il potere di provvedere in maniera espressa. Una volta perso il potere di provvedere, il silenzio assenso ha effetto.

Elementi di diritto dell'Unione Europea

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Elementi di economia dei mercati e degli intermediari

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Econometria

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