Appunti lezioni Diritto finanziario

16 maggio 2022

Ciclo e processo di bilancio

Esiste un vincolo sulle nanze europee perché esiste un vincolo europeo generale. Ad

esempio, nel caso della crisi greca avendo fatto accesso al MES ha subito le c.d.

LA CALATA DELLA TROIKA FACEVANO ACCESSO AL

CONDIZIONALITA’:

MES, AL FONDO MONETARIO INTERNAZIONALE, BANCA CENTRALE E

COMMISSIONE EUROPEA, imponendo riforme ordinamentali alla spesa pubblica greca

(riscrittura del codice civile, del codice dell’insolvenza, della giustizia), questa è la famosa

condizonalità. In UE da una parte vi è necessità forte di controllo sulla nanza pubblica degli

stati (perché vi è moneta unica e mercato unico) e dall’altro lato le spinte degli stati che

vogliono l’indipendenza dal controllo in materia di nanza pubblica.

PER QUANTO RIGUARDA LA DIALETTICA ESTERNA (QUELLA TRA STATI

UE E ORGANISMI EUROPEI) Le DECISIONI ESSENZIALI DI FINANZA PUBBLICA

SI RIVERSANO IN CAPO DAL UN ORGANO POLITICO

CONSIGLIO EUROPEO,

E INTERGOVERNATIVO.

Nella dialettica Governo-Parlamento, il Parlamento controlla la nanza pubblica come

organo rappresentativo della sovranità popolare e rivendica un ruolo centrale di decisione e

storicamente e negli ultimi anni vi è un ruolo espansivo del Parlamento, avendo una spesa

pubblica espansiva e una nanza pubblica volta all’espansione PER VIA DEL CONSENSO,

mentre il Governo tende a mantenere i saldi. Questo perché? perché in sede europea la

situazione si ribalta, la dimensione europea impone una certa stabilità alla nanza pubblica

dei singoli stati e tende a veri care i conti pubblici italiani nell’ottica del e della

rigore

Il famoso scontro tra il che tende alla stabilità e la “cicala”

stabilità. rigorismo europeo

degli stati che vorrebbero spendere mediante decisioni parlamentari per allargare la spesa

pubblica e il consenso.

Per questo motivo vi è il metodo della PROGRAMMAZIONE E DELLA

DECISIONE PROGRESSIVA. 1

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ATTUALMENTE LA TERZA SEZIONE DEL DEF E’ STATA ACCORPATA AD

UN ALTRO PROGRAMMA DI ATTUAZIONE DELLE RIFORME, OSSIA IL

PNRR, IL PROGRAMMA NAZIONALE DI RIPRESA E RESILIENZA.

—La prima fase è la più importante del DEF è il PROGRAMMA DI STABILITA’

che può essere chiamato PATTO DI STABILITA’, ma è evitabile perché è un

per l’ITALIA,

patto interno che però non è più in vigore ma lo è stato negli anni passati e atteneva al

controllo delle nanze pubbliche degli enti substatali. È la più importante perché conferisce

possibilità al controllo europeo. E’ una sezione obbligatoria perché è richiesta dal

regolamento europeo.

—La seconda sezione è de nita ANALISI E TENDENZE DELLA FINANZA

e NON ha carattere

PUBBLICA (o analisi macroeconomica delle riforme)

programmatico ma solo informativo. Non è richiesta da disposizioni europee ma nazionali,

dunque richiesta da normativa nazionale e non obbligatori. La ragione per cui si è voluta

introdurre questa parte è a scopo informativo, per meglio spiegare tutte le previsioni eseguite

nella prima parte del programma di stabilità.

—La terza parte è comporta dal PROGRAMMA NAZIONALE DELLE

sempre conforme al contenuto del regolamento n.1466/1997, dunque parte

RIFORME,

obbligatoria richiesta dall’UE. è regolato da un fonte EUROPEA e una

LE FONTI CHE REGOLANO IL DEF:

NAZIONALE. A livello europeo è uno dei che ha

regolamenti, il Reg. n.1466/1997

implementato il PATTO DI STABILITA’ E CRESCITA,( questo regolamento fa parte del

famoso SIX PACK).

La fonte nazionale è rappresentata dall’art.10 della l. 196/2009 che prevede che

questi due documenti siano delle SEZIONI di un più ampio documento, che è

appunto il DEF.

PRIMA SEZIONE DEL DEF: Il

Collegandosi con l’equilibrio di bilancio:

contenuto del ossia la prima sezione, è PIUTTOSTO

programma di stabilità,

COMPOSITO: il del DEF è quello di stabilire gli obiettivi di politica economica

cuore

generale, che vengono stabiliti in termini di variabili fondamentali, dunque essenzialmente

e LA PARTE DI INDEBITAMENTO NETTO E DEBITO

PIL INDEBITAMENTO.

PUBBLICO rileva maggiormente nella dialettica con L’UE, perché è la parte in cui il 2

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Governo stabilisce e sulla base di queste

indicazioni di massima di politica economica

indicazioni e previsioni, fornisce i risultati da conseguire nell’anno futuro e nel triennio futuro.

Qui il Governo stabilisce il PERCORSO DI AVVICINAMENTO AD UN OBIETTIVO

che è espresso in termini di TRA PIL

DI MEDIO TERMINE, SALDO STRUTTURALE

e INDEBITAMENTO NETTO. Dunque in questa parte il Governo indica la tendenza

della nanza pubblica nazionale sulla base degli andamenti macroeconomici (crescita PIL) e

l’evoluzione che avrà il debito pubblico sulla base delle politiche normative. Il giudizio di

sostenibilità a livello UE è un giudizio che si basa sulla valutazione Ciò

essenzialmente della credibilità e fattibilità del raggiungimento dell’OMT.

che viene ssato nel cuore del DEF, che è oggetto di controllo, è l’indicazione tendenziale

della nanza pubblica (rapporto tra PIL e indebitamento) ed è questo l’indicatore principale

scelto a livello europeo. lL’OMT è quel saldo espresso in termini percentuali tra

È un

PIL e INDEBITAMENTO o DEFICIT (MAGGIORE INDEBITAMENTO).

saldo obiettivo, non dell’anno, per questo è programmatico, perché è un obiettivo in

l’OMT ma è

TERMINI TENDENZIALI. NON E’ UN SALDO CONTABILE,

perché entrambe le voci (PIL e DEFICIT) sono corrette per l’andamento

STRUTTURALE,

del ciclo economico. Signi ca che non si deve prendere a riferimento il PIL per così come è

stato misurato, ma il ossia STRUTTURALE DI UN PAESE (ad

PIL POTENZIALE

esempio in una fase recessiva il potenziale del PIL non viene espresso, considerando un valore

più alto di quello effettivo).

Dall’altra parte, un in una fase di recessione dell’economia

DEFICIT EFFETTIVO,

sarebbe un DEFICIT eccessivo rispetto a quello strutturale, perché vi è la necessità di

intervenire e avere maggiori spese pubbliche e minori entrate (funzione di stabilizzazione

dello Stato). Si tratta di una ESTIMAZIONE CONTROFATTUALE.

Correggere cioè il valore effettivo di tutti quei valori che dipendono dall’andamento

favorevole o sfavorevole del ciclo economico.

Non si confondano i saldi contabili con questo saldo strutturale OMT estimativo in

termini percentuali.

Il raggiungimento dell’OMT, secondo la l. 243/2012, rappresenta l’archetipo e

l’obiettivo imposto dall’art.81 del mantenimento dell’equilibrio di bilancio, che si

raggiunge mediante un percorso di avvicinamento ad un obiettivo di medio

termine. 3

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Giuridicamente, molto importante è il Qui

programma nazionale delle riforme.

il Governo deve indicare quali sono quelle riforme e modi che ordinamentali che intende

realizzare nel triennio di riferimento. La prima voce è la previsione delle riforme da compiere,

deve indicare lo stato di avanzamento delle riforme in atto, l’analisi dei principali squilibri,

indicare i disegni collegati alla manovra nanziaria della LB. Dunque nella tera sezione il

Governo indica delle ossia riforme strutturali che non

PRIORITA’ NORMATIVE,

necessariamente attengono direttamente a variabili economiche, ma che sono suscettibili di

avere un impatto positivo sulle variabili economiche di nanza pubblica. I provvedimenti

collegati si considerano collegati alla LB e hanno un trattamento particolare quanto alla

copertura nanziaria e hanno una corsia preferenziale per l’approvazione.

Questa sezione dispone di un cioè il Parlamento che

VINCOLO SEMIPIENO,

approverà il DEF si vincolerà ad approvare o a valutare tali riforme negli anni che verranno.

È un vincolo dato dalla razionalità e dalla logica. È vero che il DEF deve essere approvato dal

Parlamento, ma non è una legge, perché è un documento programmatico.

Una volta approvato dal parlamento con risoluzione parlamentare entro il termine

ordinatorio del 30 aprile, deve essere inviato alla Commissione Europea e insieme al PNR

viene posto in valutazione all’interno del SEMESTRE EUROPEO, cioè secondo i parametri

programmatici del PATTO DI STABILITA’ E CRESCITA.

L’approvazione parlamentare è un’approvazione POLITICA, ma prima è posto

all’attenzione del UPB, dall’Uf cio Parlamentare di Bilancio. È un organo indipendente

formato da tecnici che deve fornire un giudizio sul DEF valicandolo o meno. Il giudizio

dell’UPB è di tipo TECNICO, che attiene essenzialmente alla correttezza TECNICO

ECONOMETRICA ED ESTIMATIVA da quanto prevista nel DEF. Anche questa

valutazione dell’UPB è stata imposta da regolamenti europei, perché una delle prassi

assolutamente invalse di alcuni stati membri era quella di condurre STIME NON

CREDIBILI. 4

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NADEF e DPB

Il compito del DEF è di chiarire il percorso di avvicinamento al DEBITO

STRUTTURALE per rimanere in un percorso consolidato. È un saldo obiettivo da non

avere tutti gli anni. Tale percorso è fatto di misure che contengono o espandono la spesa

pubblica e segna la linea di tendenza dei conti pubblici. Se si segue il percorso delineato dal

DEF si resta all’interno dell’equilibrio di bilancio.

Nell’ambito dell’autorizzazione allo scostamento vi sono state delle critiche: questa va a

contrastare il contenuto della LB. La logica vorrebbe che ci fosse un’ulteriore legge che

approvasse lo scostamento di bilancio. In realtà questa autorizzazione può anche essere

concessa sulla base di una presentazione di una RELAZIONE CHE DEVE ESSERE

APPROVATA DAL Parlamento a maggioranza assoluta (art.81.2).

Queste relazioni si possono succedere nel tempo e può richiedere nel tempo sempre

maggiore necessità di scostamento e le relazioni di scostamento possono essere anche più di

una nel corso dell’anno.

NADEF:

Una delle funzioni principali della di aggiornare le STIME

NADEF

MACROECONOMICHE e aggiornare il percorso di avvicinamento all’OMT. Per tal

motivo in occorrenza alla presentazione della NADEF, il Governo presenta una

autorizzazione allo scostamento.

È accaduto che presentazione del DEF e NADEF cambino l’indirizzo politico del

Governo: il DEF è stato scritto dal Presidente del consiglio dei ministri, la NADEF da un altro

Presidente del consiglio dei ministri sostenuto da un Governo con indirizzo politico differente

che pone all’attenzione del Parlamento. Può essere che tale indirizzo politico avvicini anche il

percorso di avvicinamento all’OMT. In tal caso l’aggiornamento non dipende solo da varianti

macroeconomiche generali, ma da decisioni diverse di nanza pubblica che si vogliono

assumere.

È il primo documento programmatico in cui devono essere indicati i saldi di nanza

pubblica CONTABILI IN TERMINI ASSOLUTI, in particolare saldo indebitamento netto

e saldo ricorso a mercato. 1

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Questa è una indicazione di massima che pone anche qui un VINCOLO SEMIPIENO,

dona indicazioni di massima ma NON pone un vincolo di massima sul saldo che sarà

approvato in sede di bilancio. I saldi così individuati hanno carattere indicativo ma in realtà

non hanno un valore di vincolo vero e proprio.

A completamento della NADEF sono presenti altre relazioni che il Governo deve

necessariamente presentare e che attengono a fenomeni che caratterizzano scelte di nanza

pubblica. In particolare si parla del RAPPORTO SULL’EVASIONE FISCALE E

e dall’altra parta del

CONTRIBUTIVA, RAPPORTO SULLE MISURE DI

Si tratta di un censimento di tutte le erosioni

EROSIONE DELLA BASE IMPONIBILE.

di imposta che riducono il gettito scale. Deve essere anche allegata una nota illustrativa

delle leggi di spesa pluriennale che non hanno carattere permanente.

Sono documenti redatti dal Governo e che corrispondono ad una particolare idea

economica tale per cui uno dei modi che ha a disposizione il settore pubblico per

riparametrare le entrate pubbliche è quello del e

CONTRASTO ALLA EVASIONE

dall’altro lato la cioè di erosione della base

RIDUZIONE DELLE ESENZIONI

imponibile. Vi è cioè l’idea che si possa tener conto di quel gettito che viene ad essere sottratto

alle casse pubbliche in relazione a fenomeni di evasione. Si intende dare ai parlamentari l’idea

del gettito sottratto in forza dell’evasione scale e serve a dire al parlamento dell’esistenza di

un fenomeno di evasione che sottrae delle risorse. In questa maniera il decisore politico può

essere portato ad introdurre misure di contrasto all’evasione scale e contributiva.

Sono contestati i dati contenuti in questa relazione, perché non si può stimare qualcosa

che non si osserva.

Con la seconda relazione si intende dare al decisore politico un quadro aggiornato di

quelle che sono le principali voci che riducono il gettito scale e si vuole stimare quanto il

gettito scale è eroso (diminuito) dalla presenza di norme di esenzione.

La nota illustrativa delle leggi di spesa pluriennale che non hanno

la quale deve noti care ai parlamentari una informazione

carattere permanente,

sull’andamento delle spese pluriennali non a carattere permanente, cioè che sono state

approvate negli esercizi precedenti e che hanno carattere pluriennale, cioè prevedono

ESBORSI IN PIU’ ANNI. Signi cato informativo: spesso vi sono state leggi di spesa non

attuate, o con spese molto superiori a quelle preventivate e questa nota illustrativa ha il 2

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signi cato informativo di voler comunicare al Parlamento la possibilità di ridurre o aumentare

gli ammontare di spesa stanziati. Si tratta di una nota di monitoraggio delle spese pluriennali,

di cui è molto facile perdere consapevolezza.

Formalmente non esiste un termine di approvazione da parte del Parlamento della

NADEF, ma si tende ad approvare la nADEF CON RISOLUZIONE in termini contenuti da

parte del Parlamento, anche perché nei primi giorni di ottobre il Governo deve redigere il

DOCUMENTO PROGRAMMATICO DI BILANCIO.

tale documento non contiene il percorso di avvicinamento all’OMT, ma fornisce

DPB:

agli organismi europei secondo parametri comuni un aggiornamento delle principali

grandezze di nanza pubblica. Cioè i principali indicatori di nanza pubblica secondo una

classi cazione comune a livello europeo. In relazione a questo documento avviene

un’ulteriore valutazione da parte della commissione europea. Entro il 20 ottobre il Governo

deve presentare il DDLB. Questo documento è un documento molto importante, ossia la

legge di bilancio in fase di disegno che per legge deve esser presentato entro il 20 ottobre. 3

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DIRITTO FINANZIARIO

9 marzo 2022

L’ultima parte della fase

programmatoria del ciclo di

bilancio

Pag.

Le manovre di nanza pubblica sono basate su una programmazione e dunque vi sono

decisioni progressive, in senso giuridico, ossia FORMAZIONE PROGRESSIVA DELLA

DECISIONE DI FINANZA PUBBLICA. Quando assume un carattere PIENO E

VINCOLANTE è quando viene approvata dal Parlamento, e ciò avviene normalmente entro

il 31 dicembre dell’anno del bilancio di previsione.

Il 31 dicembre è l’unico e più importante dei termini PERENTORI in materia e vi è

una fase nale della fase programmatica che si condensa negli ultimi mesi dell’anno. Dopo

l’approvazione della NADEF (documento programmatico di aggiornamento deL DEF ed ha

un contenuto autonomo e viene espressa in maniera numerica il saldo di nanza pubblica da

mantenere), e del DPB (documento programmatico di bilancio) inviato all’unione europea, è

necessario che il Governo presenti al Parlamento un DISEGNO DI LEGGE DI BILANCIO.

Le proposte di legge possono avere diversa iniziativa, ma la legge di bilancio è ad

iniziativa necessariamente governativa e in tal senso si parla di RISERVA DI INIZIATIVA

GOVERNATIVA per l’approvazione della legge di bilancio. Non potrebbe essere una

iniziativa popolare, o un gruppo di parlamentari o da parte di regioni.

La ragione storica di questa riserva di iniziativa legislativa è da ricondursi ai rapporti (in

materia di nanza pubblica) tra Governo, sovrano di un tempo, e Parlamento, laddove i

parlamenti nascono come assemblee che dapprima intendono essere informati, ecc. vi è

anche un motivo pragmatico perché anche se non esistesse l’iniziativa legislativa, per la

complessità nella redazione di una legge di bilancio, sarebbe impossibile per chiunque

presentare un disegno di legge di bilancio credibile, da un punto di vista pratico. 1

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DIRITTO FINANZIARIO

FORMAZIONE:

La formazione di tale proposta è molto complessa perché passa mediante alcuni

momenti particolari: il disegno di legge si inserisce nel CICLO DI PROGRAMMAZIONE e

deve avere coerenza con i documenti programmatici approvati in precedenza. Non vi

potrebbe essere un disegno di legge di bilancio che preveda un saldo (indebitamento netto o

ricorso a mercato) diversi da quelli indicati nella NADEF.

IL DISEGNO DI LEGGE DI BILANCIO DEVE RICALCARE LA STRUTTURA

DELLA LEGGE DI BILANCIO, dunque essenzialmente BIPARTITA e deve avere parte

normativa e parte contabile. Anche per questo valgono i divieti che valgono per il contenuto

normativo della legge di bilancio: anche nella parte normativa del disegno di legge, valgono i

divieti imposti dalla legge 243/2012 sul contenuto della legge di bilancio e vale anche il

sono dei vincoli giurid