Appunti lezioni Diritto dell'Uinone

Tutela giurisdizionale e la sentenza Ecologiste "Les Verts"

La sentenza Ecologiste "Les Verts", fu una sentenza storica e di rilievo ancora oggi. Riguardava un caso, all'apparenza di poca importanza, in cui venne chiesto l'annullamento, alla Corte di Giustizia, di una decisione dell’Ufficio di Presidenza del Parlamento Europeo. Questa risoluzione escludeva il Parti Ecologiste da qualsiasi rimborso poiché non aveva ottenuto alcun seggio alle elezioni. Venne impugnata perché ritenuta discriminatoria.

Questa risoluzione era disciplinata dall’articolo 173 del trattato sulla comunità economica europea e non era prevista la possibilità di ricorrere contro atti del Parlamento Europeo, quindi il ricorso doveva essere dichiarato inammissibile. Invece, la Corte di Giustizia, superando il tenore letterale dell’articolo, costruì un’eccezione basandosi sul fatto che l’UE è una comunità di diritto e di conseguenza gli atti delle istituzioni non possono non essere controllati.

Questo principio trovò posto all’articolo 47 primo comma della Carta dei Diritti Fondamentali: "diritto ad un ricorso effettivo e ad un giudice imparziale".

Principio generale e riferimento all'articolo 19 TUE

Il principio sulla comunità di diritto è ripreso (in modo più completo) nell’articolo 19.1 TUE, che garantisce una tutela giurisdizionale e mostra come è composto il sistema. Questo articolo è interessante perché tratta della CGUE nel suo complesso (come è formata, i suoi componenti ecc.) per poi andare oltre.

“Gli Stati membri passano al secondo comma che cambia il registro perché stabiliscono i rimedi giurisdizionali necessari per assicurare una tutela giurisdizionale effettiva nei settori disciplinati nel diritto dell’unione”.

Da un lato si fa riferimento alla CGUE, alla quale spetta il compito di assicurare il rispetto del diritto nell’interpretazione e nell’applicazione dei trattati, mentre dall’altro si fa riferimento ad una tutela giurisdizionale effettiva riferita agli Stati membri, quindi ai giudici nazionali; per questo, secondo l’idea del professore, si tratta di un articolo un po' strano. La tutela giurisdizionale non è concentrata ma è un sistema binario, che si svolge quindi su due piani operanti su competenze diverse e con strumenti diversi, raggiungendo infine l’unitarietà e l’armonizzazione grazie al rinvio pregiudiziale alla Corte di Giustizia.

Applicazione dell'articolo 19 nel caso "Asjp" e in Polonia

Questo articolo 19 TUE venne invocato per la prima volta nel caso "Asjp" (Associaçao Sindical Dos Juízes - Associazione sindacale dei giudici portoghesi). Ci troviamo in un contesto in cui lo Stato portoghese eseguì delle azioni di riduzioni degli stipendi pubblici, compresi quelli della Corte dei Conti. Questa fu, ovviamente, considerata un attentato all’indipendenza del potere giudiziario. I giudici sarebbero stati soggetti ad influenze e pressioni esterne, rendendosi incompatibili con l’articolo 19 e 47 della Carta.

Nel merito la Corte di Giustizia non accolse la tesi, ritenne che fu una misura di carattere generale e provvisoria, peraltro anche lo stipendio del Presidente della Repubblica portoghese fu ridotto, come quello di tutte le altre cariche, quindi non vi era stata violazione.

Utilizzazione dell’articolo 19.1 come oggetto di ricorso inadempimento nel caso Polonia riguardo i giudici nazionali. Questo caso scaturisce da numerosi provvedimenti adottati dalla Polonia per riformare il proprio sistema giudiziario. L’obiettivo era quello di aumentare l’influenza del potere legislativo ed esecutivo su quello giudiziario, conseguentemente indebolire l’indipendenza di quest’ultimo. Ovviamente in mancanza di giudici indipendenti non può esserci uno Stato di diritto.

La Commissione Europea iniziò un dialogo di tipo conciliativo con il governo polacco affinché correggesse questi provvedimenti. Non ebbero successo, così la Commissione arrivò al punto di invocare l’articolo 7 TUE, avviando quindi un procedimento per violazione dell’articolo 2.

La Commissione propose al Consiglio di attivare il procedimento dell’articolo 7 TUE comma 1, su un possibile rischio di violazione dello Stato di diritto. Il Consiglio non diede seguito, così scelse un’altra strada e cioè l’articolo 258 TUE “ricorso per inadempimento ad uno o più obblighi in forza dei trattati”, questo non è un procedimento politico come il precedente ma è giurisdizionale. Secondo la Commissione vi era una violazione dell’articolo 19, più precisamente dell’indipendenza della magistratura.

Precedenti e il ruolo della CGUE

Uscendo dal caso di specie ed effettuando un’analisi più generale, questo precedente è di notevole importanza. L’articolo 19 paragrafo 1 comma 2 da questo momento in poi divenne nelle mani della Commissione e della CGUE uno strumento di controllo su come ciascuno Stato membro organizzi il proprio sistema di rimedi giurisdizionali. Ad esempio nel rispetto dell’indipendenza dei giudici. Questa è la prima sentenza in cui l’articolo 19 paragrafo 1 viene applicato con una portata così ampia. Ci sono state altre sentenze di questo tipo, anche se con una portata minore, richiamate sia nelle slides sia nel libro di testo, in particolare c192-18 CE caso Polonia.

Qualunque sia il caso preso tra quelli proposti (prof-libro-slides) sono tutte sentenze di inadempimento, basate su un ricorso della Commissione sulla base di una violazione dell’articolo 19.1.

La CGUE ha trovato modo di enunciare questi principi anche in sede di rinvio pregiudiziale. CORTE DI GIUSTIZIA CE-UE – Sentenza 12 giugno 2019, n. C-185/18. Questa sentenza riguardava l’abbassamento dell’età pensionabile dei giudici della corte suprema polacca. I giudici, i quali erano stati oggetto di pensionamento forzato, contestavano ciò. Secondo la legislazione nazionale, i casi dei giudici che proponevano ricorso contro tale pensionamento si trovavano nella giurisdizione assoluta della sezione disciplinare della Corte Suprema. I membri di questa sono nominati dal Presidente della Repubblica, su proposta del Consiglio Superiore della Magistratura che a sua volta è composto da membri di nomina politica, quindi l’indipendenza della sezione disciplinare non era garantita. Alla luce di tali elementi il giudice ordinario rinviò alla CGUE, che ammise una violazione del 19.1.

Tripartizione della CGUE

I giudici dell’Unione viste le modalità di nomina li rende sospetti di influenze politiche. La CGUE presenta al suo interno una tripartizione: Corte di Giustizia in senso stretto, il Tribunale (organo di primo grado) e Tribunali Specializzati (che ora non ci sono). In passato ne fu sperimentato uno: “il Tribunale Pubblico” che trattava di casi in cui si opponevano le istituzioni ai loro dipendenti, è stato però poi soppresso, non è escluso che ne vengano istituiti altri.

Le competenze della CGUE

Competenze esclusive: spettano solo alla giurisdizione (materie che non possono essere proposte che ai giudici dell’unione) dei giudici dell’unione. Sono:

• Ricorso per infrazione (o inadempimento) degli stati membri (258-260 TFUE)
• Ricorso di annullamento per gli atti delle istituzioni (art 263 TFUE). A tal proposito il caso Ecologiste "Les Verts".
• Ricorso per inazione o in carenza delle istituzioni (265 tfue). Qui l’illegittimità deriva da una mancata attivazione delle Istituzioni.
• Ricorso per risarcimento dei danni causati dalle istituzioni, si tratta di una forma di responsabilità extra contrattuale. Il professore ci tiene a rimarcare l’inciso: “CAUSATI DALLE ISTITUZIONI” e “NON DAGLI STATI MEMBRI” poiché in quest’ultimo la competenza è dei giudici nazionali degli stati membri (268 TFUE)
• Infine ci sono una serie di competenze minor generis che si possono trovare elencate nel libro di testo.

Vicino a queste competenze (a detta del prof tutto sommato ristrette) ci sono una serie di materie, che non sono di competenza esclusiva (o diretta) del giudice dell’Unione ma restano dei giudici degli Stati membri. Quanto detto spiega per l’articolo 19 paragrafo 1 si preoccupa dei giudici degli Stati membri, questi hanno grande competenza nell’applicazione del diritto comunitario negli Stati membri. Per individuare queste materie si utilizza una clausola residua: tutte quelle competenze che non rientrano tra quelle esclusive della CGUE sono dei giudici nazionali. Queste competenze residuali sono, soprattutto, casi che hanno ad oggetto rapporti tra le autorità nazionali e gli individui, quindi rapporti verticali. Rientrano tra le competenze residuali anche le cause tra individui, perciò rapporti orizzontali.

Tra Corti nazionali e CGUE (come accennato precedentemente) c’è uno strumento di raccordo cioè il rinvio pregiudiziale ex 267 TFUE. La corte nazionale ha la possibilità di sollevare questioni riguardanti l’interpretazione o la validità delle norme dell’UE. Mentre il rinvio pregiudiziale di interpretazione può essere chiesto su qualsiasi norma Ue, quello di validità può essere riferito solo alle norme di diritto derivato. A seguito del rinvio pregiudiziale, la sentenza della CGUE che ne deriva ha un'efficacia generale (erga omnes) e agisce retroattivamente (ex tunc).

Composizione e ruolo degli avvocati generali

La sede della Corte di Giustizia è in Lussemburgo. La corte di giustizia è composta (art 19 paragrafo 2 TUE) da un giudice per ogni stato membro, gli Stati membri sono 27 ergo i giudici sono 27. La corte è assistita da avvocati generali. All’interno viene nominato un presidente e un vicepresidente, questi hanno funzioni sia di carattere giurisdizionale che di carattere amministrativo.

Gli avvocati generali erano 8, aumentati da poco a 11. Il TFUE fornisce la possibilità di aumentarli mediante una votazione unanime del Consiglio, decisione effettuata (per aumentarli a 11) dal consiglio il 25/02/13. Le funzioni dell’avvocato generale sono presenti all’art 252 TFUE comma 2: “funzione di presentare, con assoluta imparzialità e piena indipendenza, conclusioni motivate sulle cause che conformemente allo statuto della Corte di Giustizia, richiedono il suo intervento.”

L’avvocato generale non presenta le sue conclusioni in tutte le cause della CGUE, ma solo in alcune, ove lo statuto lo concede. Nella realtà dei fatti è molto raro che l’avvocato generale, nelle cause di una certa rilevanza, non presenti le proprie conclusioni.

Interessante a tal proposito è la sentenza "Emesa Sugar" poiché analizzò il ruolo dell’Avvocato generale in relazione al diritto alla difesa dell’imputato. Il contesto era un ambito di rinvio pregiudiziale, si metteva in discussione la validità di una decisione del Consiglio, dopo le discussioni tra le parti si arrivò alle conclusioni dell’Avvocatura generale con le quali si concluse la fase orale.

Secondo alcune delle parti (Emesa Sugar), le conclusioni dell’Avvocato Generale contenevano delle imprecisioni che avrebbero potuto influenzare la valutazione della Corte, falsando la decisione. Emesa sugar chiese di poter fare delle precisazioni che però alla luce delle regole procedurali non erano permesse, poiché la procedura era terminata. La Corte di giustizia rigettò questa istanza ed Emesa sugar invocò a suo favore l’articolo 6 della Convenzione Europea dei diritti dell’uomo, il diritto ad un equo processo.

Secondo questi il fatto di non poter fornire delle considerazioni su ciò che è stato sostenuto dall’avvocato generale, quando ciò sia falso è una violazione di tale diritto. Per sostenere questa tesi fu portata una sentenza della corte Edu: "vermeulen" c. Belgio, in cui fu previsto che l ‘art 6 attribuisce alla parte privata il diritto di essere l’ultimo a prendere la parola, per scongiurare casi come quelli di specie. Dalla CGUE questo parallelismo fu considerato scorretto, principalmente perché nel caso Vermeulen ci si trovava in un contesto penale in cui il diritto alla difesa assume connotati particolarmente forti.

La CGUE negò la possibilità di fornire osservazioni, tuttavia continuò dicendo che un rimedio esisteva, cioè richiedere la riapertura della procedura orale; ammessa ogni qualvolta sopraggiungano prove o elementi che precedentemente non erano stati considerati. Beh non era il caso di Emesa sugar e la procedura non venne riavviata.

Nomina dei giudici e avvocati generali

I Giudici e gli Avvocati generali vengono nominati di comune accordo dagli Stati membri e gli viene fornito un mandato di 6 anni, previa consultazione del comitato di cui l’art 255 TFUE. In passato questo comitato non esisteva, quindi la nomina avveniva con il semplice accordo degli Stati membri, accordo che si basava su delle proposte in cui ogni Stato proponeva il suo.

Il comitato ex art 255 TFUE è composto da sette personalità giuridiche, scelte tra: ex membri della Corte di giustizia ed il Tribunale, membri dei massimi organi giurisdizionali nazionali e giuristi di nota competenza, uno dei quali è proposto dal Parlamento europeo. Questo comitato ha la funzione di riunirsi e decidere sull’adeguatezza dei candidati ai ruoli di giudice e avvocati generali, prima ancora dell’accordo tra gli Stati membri.

Tornando all’ordinanza Emesa sugar, questa è del 1983, il professore si domanda se la CGUE oggi deciderebbe allo stesso modo dopo le sentenze relative alla Polonia, in cui è stata contestata la mancata indipendenza dei giudici polacchi. In questo contesto normativo sottoposto ad una notevole evoluzione il professore dubita che la CGUE avrebbe mantenuto questa posizione.

Formazione e decisioni delle sentenze

Le sentenze possono avvenire in:

• Riunione ordinaria: È la forma ordinaria per la stragrande maggioranza dei casi, composta da tre o cinque giudici a seconda dell’importanza del caso.
• Grande Sezione: Il secondo viene adottato quando la causa è di notevole importanza oppure quando è richiesto da uno Stato membro o da un’istituzione, è composta da quindici giudici.
• Adunanza plenaria: C’è la partecipazione di tutti i giudici, viene adottata in ipotesi particolari (es rimozione di un membro della commissione) ma può essere convocata anche ove la corte ritenga che un giudizio pendente di fronte ad essa rivesta un’importanza eccezionale. Art 16 comma 5 Statuto.

Il tribunale invece è composto ad oggi da due giudici per stato membro, c’è stato un raddoppio graduale corrispondente all’assorbimento del Tribunale delle funzioni del Tribunale Pubblico (tribunale specializzato). C’è una grande sezione ma non viene quasi mai adottata.

Lezione del 21/04/2021

(Dapprima il prof ha concluso la spiegazione relativa alle slide “sistema di tutela giurisdizionale” lezione XIV). Ieri avevamo iniziato a parlare del sistema di tutela giurisdizionale (I) e restano le ultime slide da guardare con voi. Avevamo iniziato la descrizione del sistema di tutela giurisdizionale in senso binario ossia nel senso che è condiviso tra i giudici dell’Unione e giudici nazionali.

Abbiamo poi visto il problema del rispetto del principio dello Stato di diritto, quindi della tutela giurisdizionale efficace. Poi abbiamo guardato come sono composti la Corte di Giustizia e il Tribunale e abbiamo esaminato il ruolo degli avvocati generali ed altro. L’ultima cosa che restava da dirvi riguarda la distribuzione di competenze tra il Tribunale e la Corte di Giustizia (in senso stretto ossia una delle parti in cui è tripartita la Corte di Giustizia intesa come istituzione).

È interessante capire se una causa deve essere proposta prima davanti al Tribunale e solo in un secondo momento davanti la Corte di Giustizia oppure no. Occorre, quindi, capire la competenza dell’uno e dell’altra.

Competenze del Tribunale

Le competenze del Tribunale sono indicate nell’art 256 TFUE il quale ci dice:

Art. 256 TFUE

1. Il Tribunale è competente a conoscere in primo grado dei ricorsi di cui agli articoli 263, 265, 268, 270 e 272, ad eccezione di quelli attribuiti a un tribunale specializzato istituito in applicazione dell'articolo 257 e di quelli che lo statuto riserva alla Corte di giustizia. Lo statuto può prevedere che il Tribunale sia competente per altre categorie di ricorsi.

2. Il Tribunale è competente a conoscere dei ricorsi proposti contro le decisioni dei tribunali specializzati. (ALLO STATO NON RILEVANTE)

3. Il Tribunale è competente a conoscere delle questioni pregiudiziali, sottoposte ai sensi dell'articolo 267, in materie specifiche determinate dallo statuto (ALLO STATO NON RILEVANTE)

Al punto 1 fa riferimento ad un ricorso d’annullamento degli atti delle istituzioni (art 263), ad un ricorso per inazione ossia quando manca l’azione delle istituzioni se però tale mancanza comporta una violazione dei Trattati (265), alle azioni di risarcimento del danno extracontrattuale provocato dalle istituzioni (268) ed infine ai ricorsi dei dipendenti (artt.270 e 272) i quali però sono meno importanti rispetto ai primi tre.

Sempre questo primo paragrafo, affermando la possibilità che lo Statuto riconosca al Tribunale delle competenze per altre categorie di ricorsi, non fa altro che ammettere un possibile ampliamento della sua competenza.

Il secondo paragrafo non ci interessa in quanto allo stato non rilevante anche perché in esso si riconosce al Tribunale la competenza a conoscere dei ricorsi proposti contro le decisioni dei Tribunali specializzati ma, come sappiamo, quest’ultimi non esistono quindi questa ipotesi non rileva mentre un po' più interessante...