Appunti lezioni Diritto Amministrativo

NOMINE ALL’INTERNO DEGLI ENTI PUBBLICI

C’è stato per lungo tempo un problema per quanto riguarda le nomine all’interno

degli enti pubblici. Con una legge del 1978 era previsto un controllo parlamentare

sulle nomine degli enti pubblici. Più che di un controllo si trattava di un parere

preventivo, che doveva essere richiesto alle commissioni parlamentari competenti

per materia quando la nomina riguardava il presidente ed il vicepresidente di un

ente pubblico nazionale. E questo perché chi assumeva queste cariche aveva

grandi responsabilità. Era prevista una comunicazione alle Camere, oltre che per

il presidente e vice, anche per gli altri membri che dovevano far parte degli organi

degli enti pubblici, in virtù dell’importanza delle cariche.

Tanto è rilevante il loro ruolo, che il presidente e il vicepresidente di un ente

pubblico sono nominati con Decreto del Presidente della Repubblica (d.P.R.), su

proposta del Presidente del Consiglio dei Ministri, previa deliberazione del Consiglio

dei Ministri (art.3 legge 400/1988, è la stessa legge esaminata a proposito dei

regolamenti, riguarda in generale l’organizzazione dei ministeri, della presidenza

del consiglio dei ministri, ecc.). Questa procedura complessa viene adottata anche

per la revoca di una nomina. L’amministratore pubblico non può essere

confermato nella carica più di due volte, ciò è previsto dalla legge 14/1978.

È necessario un controllo ministeriale dell’attività degli enti pubblici, che si

esplica, ad esempio, nel controllo dei bilanci, sia preventivi che consuntivi. Ciascun

ministro è tenuto entro il 31 luglio di ogni anno a relazionare al Parlamento

sull’attività svolta dall’ente pubblico, sui bilanci dell’ente pubblico, sul sistema di

controllo, ecc. A questa relazione devono essere allegati i bilanci di previsione, le

piante organiche (gli organigrammi) e i conti consuntivi.

La Costituzione ha introdotto un ulteriore elemento di controllo sulla spesa

pubblica: secondo l’art. 100 Cost., la Corte dei Conti partecipa al controllo sulla

gestione finanziaria degli enti a cui lo Stato contribuisce in via ordinaria. Dopo

aver fatto questo controllo, anche la Corte dei Conti deve consegnare alle Camere

una relazione sul controllo svolto e sui risultati conseguiti da parte degli enti

pubblici.

CRISI DEL SISTEMA DEGLI ENTI PUBBLICI

C’è stata una crisi del sistema negli anni ’70 che ha portato a un drastico

ridimensionamento ed ha portato a quello che è il sistema degli enti pubblici ai

giorni nostri.

Cause che hanno determinato questa riduzione degli enti pubblici:

1. Nel 1971 sono entrate in vigore le Regioni a statuto ordinario (prima

esistevano solo Province e Comuni), quindi molte delle funzioni che erano

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prima attribuite agli enti pubblici sono passate alle Regioni, perché in alcune

materie vigeva la competenza legislativa da parte delle Regioni (ad esempio

nei settori della beneficenza, assistenza, istruzione professionale, ecc.).

Questo, però, solo prima della riforma del titolo V del 2001, infatti prima di

tale riforma l’art.117 Cost. elencava le materie di competenza legislativa

delle Regioni, mentre il nuovo art.117 elenca prima le materie di competenza

dello Stato, poi le materie di legislazione concorrente e, infine, afferma che

“spetta alle Regioni la potestà legislativa in riferimento ad ogni materia non

espressamente riservata alla legislazione dello Stato”.

2. Molti enti pubblici sono stati soppressi con diverse normative, ad esempio

d.P.R. 616/1977.

3. Riconsiderazione dell’ente pubblico: se, ad esempio, molti enti pubblici erano

stati creati per dare assistenza a una determinata categoria di persone, si è

cercato di accorparli oppure le loro funzioni sono state trasferite agli enti

regionali.

4. Gli enti pubblici avevano personalità di diritto pubblico, questo voleva dire

che era sempre lo stato a dover dare una parte cospicua del suo patrimonio

per tutelare l’interesse previsto dall’ente. Tuttavia, ci si è resi conto che

anche la personalità giuridica di diritto privato poteva funzionare, per

tutelare l’interesse della categoria di soggetti che prima veniva tutelato

dall’ente pubblico, in questo modo cercando di tagliare la spesa pubblica. Un

ruolo importante nel passaggio da personalità giuridica di diritto pubblico a

personalità giuridica di diritto privato è stato svolto dalla Corte

Costituzionale, con la sentenza 396/1988, con cui è intervenuta sulle

cosiddette “Opere Pie”. Si tratta di istituti di beneficenza e assistenza che

sono sorti nel ‘500. In particolare, la sentenza è intervenuta sulla Legge

Crispi del 1890, di cui ne ha dichiarato l’art.1 costituzionalmente illegittimo

nella parte in cui “qualifica come istituzioni pubbliche di assistenza e

beneficenza le Opere Pie”. Gli istituti di assistenza e beneficenza oggi

esistenti hanno il riconoscimento di persone giuridiche di diritto privato.

L’intervento della Corte Costituzionale ha cercato di dare un taglio agli enti

pubblici già esistenti, ma ha posto anche dei limiti all’istituzione di nuovi

enti pubblici.

5. A partire dalla legge 142/1990, che adesso non è più in vigore, si è iniziato a

parlare di aziende municipalizzate, che sono poi state trasformate in società

per azioni. La l.142/1990 è stata sostituita dal Testo Unico degli Enti Locali

d.lgs. 267/2000.

6. Ai giorni nostri con il “Decreto Sviluppo” (d.l. 78/2010 convertito nella l.

122/2010), c’è stata la soppressione di alcuni enti pubblici inutili, per ridurne

drasticamente il numero.

LE AGENZIE

Molti enti pubblici sono oggi chiamati agenzie, molte di esse sono state istituite

con d.lgs. 300/1999, con cui le agenzie sono state definite come strutture che

svolgono attività a carattere tecnico-operativo di interesse nazionale in atto

esercitate da ministeri ed enti pubblici. Alcune competenze dei ministeri o degli

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enti pubblici si sono staccate e delegate alle agenzie. Esempi di agenzie sono

l’Agenzia del Demanio, a cui è attribuito il compito di amministrare i beni

immobiliari dello Stato razionalizzandone e valorizzandone l’uso, anche attraverso

la loro gestione economica; oppure l’Agenzia per la Protezione Ambientale (ARPA).

La particolarità dell’agenzia è la gestione manageriale per renderla più adeguata

all’attività che viene realizzata. L’agenzia è munita di regolamenti interni di

contabilità e la sua attività è molto spesso improntata a criteri civilistici, anche

in deroga alle disposizioni in materia di contabilità pubblica.

GLI ENTI PUBBLICI ECONOMICI

Una particolare tipologia di enti pubblici sono i cosiddetti enti pubblici economici.

Tipico ente pubblico economico, creato nel 1912, è l’INA (Istituto Nazionale per le

Assicurazioni), che gestiva le polizze vita garantite dallo Stato. Il suo patrimonio

sarebbe stato destinato a scopi di interesse pubblico; ad esempio il patrimonio

poteva servire a finanziare delle grosse opere infrastrutturali di interesse

nazionale. Quando l’INA venne creato, aveva una struttura piuttosto snella e

innovativa per quell’epoca, tanto che venne visto come una novità all’interno della

struttura dello Stato, e il suo modello fu replicato nell’epoca del fascismo in

misura esponenziale, fino a conoscere il boom negli anni ’50.

La particolarità dell’ente pubblico economico sta nel fatto che ha per oggetto

esclusivo o principale un’attività economica. Vi è, quindi, un connubio tra l’attività

economica e il fine pubblico che questi enti perseguono. Gli enti pubblici economici

agiscono attraverso i contratti e, quindi, non attraverso l’emanazione di meri

provvedimenti amministrativi, attraverso i quali, invece, agisce la Pubblica

Amministrazione. L’ente pubblico economico si distingue dal normale ente

pubblico, proprio perché agisce in modo non autoritativo, cioè non emana

provvedimenti amministrativi.

PROBLEMA ENTI PUBBLICI ECONOMICI

Nel tempo, è sorto un problema per questi enti pubblici: sono dotati di poteri

amministrativi? Tale problema era sorto addirittura nel periodo del fascismo.

La questione è stata risolta in seguito ad un duro contrasto tra Consiglio di Stato

e Cassazione, in ordine alla giurisdizione sulle controversie che riguardavano

l’impiego di pubblici dipendenti che facevano parte degli enti pubblici economici.

La domanda che ci si poneva era: in caso di controversia tra il dipendente e l’ente

pubblico economico presso cui lavorava, questi doveva recarsi dal giudice

ordinario o dal giudice amministrativo? Mentre il Consiglio di Stato sosteneva che

tali controversie dovessero essere risolte dal giudice amministrativo, la Corte di

Cassazione ha invece deciso che le controversie per quanto riguarda i dipendenti

degli enti pubblici economici sono da far rientrare nella giurisdizione del giudice

ordinario, perché gli atti con i quali l’ente pubblico economico gestisce i rapporti

con i dipendenti non sono provvedimenti amministrativi.

Neanche i regolamenti che, per esempio, approvano le piante organiche o che

riguardano i criteri per le promozioni dei dipendenti, sono considerati

provvedimenti amministrativi. 32

CLASSIFICAZIONE DEGLI ENTI PUBBLICI

Gli enti pubblici economici possono essere classificati in base a diversi criteri.

Ad esempio, possono essere classificati in base alla disciplina di settore di cui si

occupano. Quindi possiamo avere:

• Settore creditizio, di cui fa parte la Banca d’Italia;

• Settore industriale, di cui faceva parte l’IRI;

• Settore chimico, di cui faceva parte l’ENI;

• Ecc.

Erano anche enti pubblici assolutamente imprenditoriali: il Banco di Napoli, il

Monte dei Paschi di Siena, le Ferrovie dello Stato, Trenitalia, che sono stati

soggetti ad un processo di riconversione in istituti di diritto privato.

INTERVENTO DELL’UNIONE EUROPEA

Ci sono state diverse stangate da parte dell’Unione Europea. Gli enti pubblici

ricevevano una serie di finanziamenti da parte dello Stato, i fondi di dotazione

con i quali il Parlamento italiano ha costantemente aiutato gli enti pubblici sono

stati così oggetto di attenzione da parte della Comunità Europea, per violazione

dell’art.87 del Trattato della Comunità Europea (oggi c’è il Trattato di Lisbona).

L’art.87 impone il divieto per gli Stati membri di attribuire risorse sotto qualsiasi

forma che, favorendo talune imprese o talune produzioni, falsano o minacciano di

falsare la concorrenza. Ecco perch&e