Appunti lezioni Diritto Amministrativo

Organizzazione dei pubblici uffici

Parte statica e dinamica della pubblica amministrazione

Ci stiamo riferendo all'assetto dei pubblici uffici. Parte dinamica: vedremo in che modo i pubblici uffici agiscono, si comportano, svolgono attività amministrative. Utilizziamo delle nozioni estrapolate dalla cosiddetta scienza dell'organizzazione, che è una particolare scienza che si occupa di articolare, collocare e organizzare al meglio uffici non solo pubblici ma anche privati.

Struttura del sistema statale

Il nostro ordinamento statale è composto da numerose PA: ci sono PA statali e PA che attengono agli enti territoriali; abbiamo ministeri che sono amministrazioni centrali [la presidenza del consiglio dei ministri è un'amministrazione centrale]. Abbiamo anche delle amministrazioni periferiche, ad esempio il prefetto di Lecce che è una diramazione periferica di un ministero [del ministero degli interni]. Quindi non si devono confondere le amministrazioni centrali che possono avere delle diramazioni periferiche (prefetto rispetto al ministero dell'interno) con le cosiddette amministrazioni territoriali che invece attengono ai cosiddetti enti locali (regioni, province, comuni).

Distinzione tra amministrazioni centrali e locali

Quindi dobbiamo distinguere le amministrazioni centrali statali che possono avere diramazioni periferiche come il prefetto e amministrazioni locali cioè riguardanti gli enti locali. I principali enti locali sono: regioni, province, comuni.

Personalità giuridica della pubblica amministrazione

Ciascuna PA è dotata di personalità giuridica che può essere di diritto pubblico o di diritto privato [le SPA sono persone giuridiche di diritto privato, i comuni, le regioni, le province e i ministeri sono persone giuridiche di diritto pubblico]. La nozione di persona giuridica sia pubblica che privata è stata creata da anni e deve individuare un soggetto giuridico che, pur non essendo una persona fisica, ha una serie di prerogative che appartengono anche alla persona fisica. Un esempio: una persona giuridica di diritto pubblico o privato può stare in giudizio, ecco perché nel nostro ordinamento un ricorso può essere fatto dinanzi al giudice sia da una SPA che da un privato cittadino, e anche dal comune di Lecce che è una persona giuridica di diritto pubblico, dalla regione Puglia.

Responsabilità e ruolo degli enti

Le persone giuridiche che stanno in giudizio possono essere responsabili da un punto di vista civile e amministrativo delle attività che svolgono, quindi hanno una fascia di situazioni giuridiche che possono essere imputate a loro. Nel gergo del diritto amministrativo una PA, oltre che essere una persona giuridica di diritto pubblico, viene di solito individuata con il concetto di ente; quindi, il ministero dell'ambiente è un ente e così anche il comune di Lecce e la regione Puglia.

Attribuzioni specifiche degli enti

Pertanto, ciascun ente non può occuparsi di qualsiasi attività. La caratteristica specifica delle persone giuridiche di diritto pubblico e degli enti è che non possono occuparsi di tutto ma hanno delle specifiche attribuzioni. Ad esempio, il comune di Lecce ha delle attribuzioni specifiche: si può occupare del traffico, del verde pubblico, dell'urbanistica, dell'edilizia, ovvero ha una gamma di attribuzioni che sono determinate, specifiche.

Funzioni e limiti della polizia municipale

La polizia municipale, ad esempio, non può arrestare le persone, quindi tra le proprie funzioni non ha quella di restringere la libertà personale delle persone, perché non è questa un’attribuzione che hanno i comuni ma è un potere che spetta ad altri soggetti del nostro ordinamento, ad altri enti, all'autorità giudiziaria, alla magistratura ecc.

Organizzazione interna degli enti

Pertanto, l'ente ha un fascio di attribuzioni, l'ente è la persona giuridica e non è pensabile che il comune di Lecce, la regione Puglia ecc. operino attraverso una sola persona. Sarebbe assurdo identificare il comune di Lecce con la persona del sindaco, ciò vorrebbe dire che il sindaco dovrebbe fare tutto e ciò non è pensabile. Questo è il motivo per il quale ogni ente è suddiviso in tanti organi che sono il mezzo attraverso il quale l'ente opera.

Organi e competenze del comune di Lecce

Quali sono gli organi ad esempio del comune di Lecce? Il consiglio comunale, il sindaco, l'assessore, la giunta ecc. Gli organi sono titolari di specifiche competenze, quindi facendo un’operazione matematica la somma degli organi dà un ente e la somma delle competenze dà le attribuzioni. Quali sono i soggetti titolari di competenze? Le competenze sono quelle attività che hanno una rilevanza verso l'esterno, sono organi tutti quei soggetti che operano all'interno dell'ente, che sono in grado di svolgere attività oppure di adottare atti che abbiano rilevanza verso il mondo esterno.

Il ruolo degli assessori e degli organi

Quindi le competenze sono tutte quelle attività che consentono attraverso i soggetti organi di svolgere attività che rilevano rispetto al mondo esterno. L'assessore al traffico può chiudere una strada con un proprio provvedimento? La domenica può chiudere il centro storico al traffico? Sì. Quindi l'assessore da solo ha una competenza perché adotta atti che incidono sulla vita della collettività.

Ruolo del consiglio comunale e dei dirigenti

Il consiglio comunale può adottare un regolamento che disciplina l'orario di chiusura dei pubblici esercizi quindi pub, ristoranti? Sì. Quindi ha una competenza che incide sul mondo esterno. I dirigenti sono organi? Sì, i permessi a costruire sono firmati da dirigenti e quel atto ha una rilevanza verso l'esterno.

Funzioni interne e preparatorie

Il capo di gabinetto del sindaco, secondo lo statuto del comune di Lecce, svolge un'attività di preparazione, di istruttoria, rispetto alle decisioni che poi dovrà assumere il sindaco. Ad esempio, il sindaco con l'assessore all'urbanistica dice: dobbiamo cercare di ridurre il traffico in via... e incarica il suo capo di gabinetto di studiare le possibili soluzioni. Alla fine, il sindaco sceglie e con un provvedimento amministrativo dice: da oggi via.... è a due sensi. Quindi questo provvedimento viene adottato dal sindaco che è un organo, invece tutta l'attività preparatoria che ha svolto questa persona che collabora con il sindaco non avrà mai una rilevanza verso l'esterno perché appunto è preparatoria.

Ruolo dei meri uffici

Ad esempio, il dirigente prima di rilasciare un permesso a costruire chiede un parere all'ufficio urbanistica, quindi si legge quel parere e sulla base di esso il dirigente decide. Quel parere è un'attività interna, quindi i soggetti che svolgono attività interna che non ha rilevanza verso l'esterno si chiamano meri uffici e svolgono dei meri compiti, svolgono attività interna, preparatoria a quello che poi dovrà decidere l'organo, quindi appunto svolgono compiti. I meri uffici svolgono attività interna, i pareri ad esempio sono atti che molto spesso hanno rilevanza interna perché poi sulla base di un parere l'organo decide con un atto.

Rilevanza degli atti esterni

Solo gli enti e solo gli organi svolgono attività che ha rilevanza verso l'esterno quindi adottano atti che hanno rilevanza verso l'esterno mentre i meri uffici adottano atti che rimangono interni. Questa divisione è fondamentale perché scopriremo che il cittadino ha tutela, cioè può rivolgersi dinanzi al giudice amministrativo per chiedere tutela solo rispetto agli atti che hanno rilevanza esterna, i cittadini non possono fare ricorso contro gli atti interni, quindi sono solo gli atti che hanno rilevanza esterna, quelli adottati dagli enti e dagli organi, solo rispetto a questi i cittadini hanno tutela, possono andare dinanzi al Tar, al giudice amministrativo per chiedere tutela mentre gli atti che hanno rilevanza interna non possono essere oggetto di ricorso.

Ricorsi e atti rilevanti

Il provvedimento con il quale l'assessore al traffico ha chiuso via... può essere oggetto di ricorso. Lo studio che invece ha fatto il capo di gabinetto del sindaco in cui ha prospettato le varie possibili piazze dove i venditori ambulanti andranno ad essere ricollocati è un atto che non conosce tutela, che non può essere mai portato dinanzi ad un giudice amministrativo mentre dinanzi al giudice amministrativo si portano solo gli atti adottati da enti o organi, perché solo questi hanno rilevanza esterna.

Importanza dei pareri

I pareri non sono di poco conto. Ammettiamo per esempio che io sia un imprenditore e voglia realizzare un mega parco eolico alle porte di Lecce ed interviene un parere negativo della sovraintendenza. La sovraintendenza dice che il parco eolico che l'imprenditore X vuole realizzare distruggerà da un punto di vista paesaggistico la periferia di Lecce. Quindi da questo parere è la regione che deve decidere se dargli o meno l'autorizzazione, gli nega l'autorizzazione sulla base del parere della sovraintendenza. Quindi a questo punto si dovrebbe fare un ricorso contro un provvedimento della regione che mi ha negato l'autorizzazione, ma la regione non ha fatto altro che recepire quello che è detto dalla sovraintendenza. Quindi io vado dinanzi al giudice amministrativo e dico: per me il diniego di autorizzazione rilasciato dalla regione è illegittimo perché la sovraintendenza ha sbagliato a dire..... Quindi c'è il rischio che il Tar mi dica che sto facendo un ricorso contro un atto della regione però in realtà stai attaccando un parere della sovraintendenza che è un atto interno perché la regione non ha fatto altro che recepire un parere della sovraintendenza, in questo caso io rimango senza tutela?

Rilevanza giuridica degli atti interni

Siccome i pareri, gli atti interni, non sono provvedimenti amministrativi che sono oggetto di ricorso, se l'atto finale che recepisce un parere integralmente e rinvia ad esso, vuol dire che io non ho tutela dinanzi al giudice amministrativo, ovviamente questo non è possibile. Quindi dire che gli atti interni non sono oggetto di tutela crea in alcune situazioni delle distorsioni, dei contrasti. Ecco perché ora si ritiene che quando il provvedimento finale richiama integralmente un atto di un mero ufficio è come se lo stesse facendo proprio, è come se quell’atto del mero ufficio fosse trasfuso nel contenuto del provvedimento finale, come se la regione dicesse: tu il parco non lo puoi realizzare perché anche io così come ha detto la sovraintendenza ritengo che quel parco sia brutto da un punto di vista paesaggistico. Allora la regione fa proprio un qualcosa che è stato detto da un mero ufficio, lo trasforma nell’atto finale ed è come se la decisione fosse tutta imputabile all'organo. Cioè per cercare di dare tutela in casi di questo tipo se un organo che decide richiama integralmente la decisione di un mero ufficio si ritiene che quell'organo stia sostanzialmente facendo propria la decisione di un mero ufficio è come se l'abbia elevata a provvedimento esterno perché l'ha inclusa nella sua decisione e quindi come tale è attaccabile.

Distinzione tra organi e meri uffici

Esempio: il professore universitario è un organo o un mero ufficio visto che comunque appartiene all'ente università? È un organo dell'ente perché adotta un provvedimento che ha rilevanza verso l'esterno, ovvero il voto che attribuisce a ciascuno di noi sul libretto ha rilevanza verso l’esterno, quindi il professore ha una competenza ovvero quella di valutare la preparazione e l'atto che adotta ha rilevanza esterna e quindi ciascuno di noi potrebbe fare ricorso. Un altro esempio: chi raccoglie le richieste di laurea è un mero ufficio in quanto svolge solo un'attività preparatoria.

Creazione di enti e organi

Questo schema è fondamentale sia rispetto all'aspetto legato agli atti e sia rispetto ad un altro elemento, quindi questa distinzione è fondamentale per un problema: chi decide in Italia chi sono gli enti, gli organi o i meri uffici? Cioè se si decide di creare un ente territoriale che sta a metà tra la regione e le province o tra le province e i comuni, chi lo decide? Sono stati creati soggetti che hanno queste caratteristiche, pensiamo ad esempio in materia di rifiuti sono state create le cosiddette ATO (Ambito Territoriale Ottimale) che sono PA che hanno una sola attribuzione ovvero: smaltire rifiuti e hanno una competenza territoriale, per esempio nella provincia di Lecce c'erano 3 ATI cioè si era deciso che la provincia di Lecce per il problema smaltimento rifiuti dovesse avere 3 PA cioè 3 soggetti: ATO Lecce 1, ATO Lecce 2, ATO Lecce 3 che smaltissero rifiuti, quindi ATO Lecce 1 riguarda Lecce, Surbo ecc., ATO Lecce 2 il sud Salento, ATO Lecce 3 la parte ovest del Salento, quindi 3 enti con attribuzioni specifiche che adottano atti che hanno rilevanza esterna. Esempio: ho deciso io, ATO Lecce 1, di smaltire anche materiale altamente inquinante o di allargare una discarica di tot metri quadrati che va a finire a pochi metri rispetto ad un'abitazione quindi sono atti che hanno rilevanza verso l'esterno e pertanto sono PA che si collocano per perseguire quell'unica attribuzione a metà tra i comuni e le province, perché non c'è un ATO per ogni comune o non c'è un ATO per ogni provincia, nella provincia di Lecce per esempio ce ne sono 3 che raggruppano 30 comuni, 25 comuni, 60 comuni, quindi questo ente chi può decidere di istituirlo? Può la provincia di Lecce decidere di introdurre 3 ATI? O qualsiasi altro ente può essere istituito per iniziativa estemporanea? O qualsiasi organo di un ente (per esempio: può il comune di Lecce dire io ho il consiglio comunale, la giunta, da domani voglio costituire un nuovo organo che è l'assemblea dei cittadini esperti dove parteciperanno solo i cittadini che hanno più di 70 anni e attribuisco a questo nuovo organo una serie di competenze).

Riserva di legge

L’art. 97 Cost. afferma che i pubblici uffici sono organizzati secondo la legge, è solo ed esclusivamente una legge che in Italia può creare i pubblici uffici (ci si riferisce con pubblici uffici al concetto di ente ed organo). Questi sono oggetto di una Riserva di Legge, cioè non ci può essere un ente o un organo che non sia creato dal legislatore. Con la riserva di legge si è voluto riservare al legislatore un ambito sottraendolo alla PA, cioè si vuole evitare ad esempio che il comune di Lecce con un proprio regolamento, che sarebbe un atto a rilevanza esterna cioè un atto amministrativo, istituisca un nuovo organo.

Creazione di nuovi enti

Ad esempio, il ministero dell'interno tenta con un proprio regolamento di scorporare un pezzo di ministero e renderlo autonomo e quindi di creare un nuovo ente, ma non lo può fare ci vuole una legge. Quindi questa è una Riserva di legge Relativa perché i meri uffici sono fuori da questa riserva, in quanto le regioni, province e comuni se vogliono possono con un loro regolamento istituire un mero ufficio. Quindi se questa riserva fosse stata assoluta avrebbe riguardato tutta la materia dell'organizzazione mentre c'è un pezzettino che non è soggetto a riserva di legge in quanto un mero ufficio si può anche istituire con un semplice atto amministrativo.

Creazione di nuove regioni

Esempio: la regione Salento, l'idea di costituire una nuova regione impone il fatto che si stia creando un nuovo ente e nel caso specifico delle regioni che sono già individuate all'interno della costituzione, è un caso complicato in quanto non basta solo la legge statale che dice da oggi in poi nasce la regione Salento, perché si va ad incidere su una numerazione delle regioni che è prevista all'interno della costituzione. Quindi il caso della regione Salento è un'ipotesi ancora più rigida della riserva di legge perché dobbiamo creare un nuovo ente che avrà una serie di organi e di meri uffici ma che è un ente che addirittura si aggiungerebbe a quelli tassativamente previsti dalla costituzione. Se la metà più uno di tutti i comuni che faranno parte della regione che deve andare a nascere deliberano di fare il referendum, il referendum si fa e a quel punto decidono i cittadini.

Errori nella deliberazione dei referendum

Molti comuni hanno sbagliato a deliberare perché non dovevano deliberare solo sì o no al referendum ma anche sì o no alla regione Salento cioè una delibera fatta bene doveva dire: il comune di Diso è favorevole alla regione Salento ed è disponibile a fare il referendum, mentre tutti i comuni si sono solo espressi solo sull'essere favorevole al referendum senza prendere posizione sulla regione Salento e la corte di cassazione ha dichiarato inammissibile la richiesta presentata dai comuni (la metà più uno) che pensavano di avere tutto affinché il referendum venisse indetto ecco perché il referendum non si è fatto.

Imparzialità nella pubblica amministrazione

Sempre l'art 97 della costituzione oltre a prevedere una riserva di legge per l’istituzione di enti e di organi nuovi, prevede che i pubblici uffici non solo sono soggetti a questa riserva ma dice che con riferimento impropriamente di pubblici uffici (ci stiamo riferendo alla composizione dei vari organi) bisogna procedere secondo il principio di imparzialità, (una PA quando agisce, deve agire in modo imparziale) cioè se ha dato il permesso a costruire a X non può non darlo anche a Y che si trova nella stessa identica situazione.

Principio di imparzialità

L'imparzialità è un principio che ispira principalmente l'attività che svolgono gli organi cioè tutta l'attività esterna che svolgono gli organi o gli enti deve essere votata ad un comportamento imparziale quindi la PA deve essere imparziale, esempio: il professore che dà una valutazione sul libretto a ciascuno di noi deve essere imparziale, questa è l'imparzialità che riguarda l’attività. L'imparzialità che riguarda la composizione soprattutto degli organi è un'altra, ci riferiamo al fatto che si diventa organi, o perché si viene eletti, pensiamo ad esempio al sindaco, consiglieri comunali, oppure si diventa organi attraverso pubblici concorsi.