Appunti Lezioni di Storia delle Istituzioni Comparate, Neri-Bon

Storia delle istituzioni pubbliche comparate

Che cos'è l'amministrazione

5 Ottobre "Amministrazione" è un termine generico, vago. Definire cosa sia l'amministrazione è difficile, perché ogni amministrazione presenta le sue caratteristiche, diverse in base a cosa si occupa. Ci sono molti modi di amministrare e la scienza dell'amministrazione è una scienza empirica, che si basa sull'esperienza e sulla comparazione dei diversi modi di amministrare.

Capire quando nasce l'amministrazione non è semplice. Una qualche attività di amministrazione si è da sempre resa necessaria nelle organizzazioni politiche stanziali, ma l'amministrazione non è sempre stata pubblica, nel senso che solo in un secondo momento viene rivolta e messa a servizio della collettività e degli individui.

Per quanto riguarda le società nomadi il discorso è diverso, i nomadi non hanno bisogno di un apparato amministrativo, usano lo scambio, il baratto e non svolgono attività finanziarie; se invece introduci la moneta ci vuole un contabile, una struttura in grado di gestire bilanci, di tenere la contabilità di entrate-uscite.

Per capire cosa sia l'amministrazione partiamo da un'analisi della sua etimologia. Deriva dal latino "minister", che ha come radice "minus" (=meno): il minister è meno del magister, che dà gli ordini), svolge un'attività minore, è un servo.

Significato di Minister

• Servire
• Essere al servizio
• Agire in funzione di
• Somministrare, distribuire

Si tratta di funzioni che servono all'attività di governo e fanno parte dell'azione di governare. L'amministrazione non è un oggetto autonomo e impersonale, è un modo di mettere in atto le decisioni, che si caratterizza in base alle azioni in cui si esprime l'attività dell'amministrazione (cosa sta distribuendo, come sta agendo).

Distinzioni nell'amministrazione

Una delle prime distinzioni è tra amministrazione centrale, periferica e locale.

Definizione di amministrazione del dizionario

Generica cura di affari pubblici e privati

1. Esercizio e gestione di un'attività
2. Uffici, attività di un'azienda
3. Mansioni di uno staff (qui si apre il capitolo persone)
4. Governo degli affari pubblici, amministrazione di un territorio. Affare dev'essere inteso sia in senso politico sia in senso amministrativo.

Colui che si occupa di amministrazione è identificato con la figura del burocrate. Nei paesi come Italia e Francia la burocrazia riveste un ruolo centrale all'interno dell'amministrazione. In Francia per la prima volta si afferma il ceto dei burocrati: bureau è un termine francese che significa scrivania e il termine burocrate (potere alle scrivanie) viene coniato nel '700 con un'accezione dispregiativa.

Il rapporto politica-amministrazione dipende dalla capacità dello stato di porsi come stabile e di guidare l'amministrazione: l'amministrazione è più debole se lo stato è più forte, viceversa l'amministrazione è forte se lo stato si dimostra debole. Per esempio in Italia è successo che il governo era debole, sempre in stato di emergenza, incapace di dare ordini e l'attività amministrativa è diventata indipendente, ha smesso di essere a servizio della politica.

L'amministrazione e la burocrazia

Un'altra definizione è una definizione economica: l'amministrazione opera al di fuori dei meccanismi di mercato. 11 Ottobre Per i sociologi l'amministrazione è la burocrazia, intesa come un ceto a parte con dei simboli propri. Il cittadino entra in contatto con la politica quando entra in contatto con l'amministrazione pubblica, soprattutto in un'epoca come quella attuale in cui niente sfugge all'amministrazione, che media in tutti i settori. Quindi a seconda dell'esperienza diretta che i cittadini hanno quando entrano in contatto con l'amministrazione, ne consegue fiducia o meno accordata al sistema politico da parte del cittadino.

Tanti settori dello stato fanno parte dell'amministrazione, come per esempio la pubblica sicurezza: se si verifica una situazione come quella in America in cui i poliziotti americani hanno ucciso senza motivo alcune persone di colore, come le persone di colore considereranno il sistema politico? Che fiducia avranno nel sistema politico? L'amministrazione condiziona il rapporto tra cittadini e politica.

Per i giuristi l'amministrazione è uno strumento di attuazione delle leggi  le leggi prevedono, le amministrazioni provvedono. Altra definizione: l'amministrazione pubblica vuole garantire gli interessi primari della collettività. Uno dei nuclei forti dell'amministrazione pubblica è la difesa, la difesa del territorio (la guerra richiede una struttura amministrativa) la sicurezza, l'ordine pubblico, un altro capitolo importante è l'erogazione di servizi come le strade, le scuole, gli ospedali e la tutela della salute.

Storia dell'amministrazione pubblica

In Francia a partire dal '600 i servizi cominciano a diventare un'esigenza e il potere pubblico comincia a farsi carico del servizio pubblico, non solo i servizi per la collettività ma anche per i singoli: istruzione, sanità, assistenza. L'amministrazione deve trovare le risorse e così cominciano le tassazioni, uno dei compiti principali dell'amministrazione.

12 Ottobre 2016 Ricapitoliamo quello che abbiamo fatto:

• Definizioni generali di amministrazione.
• Modello di Miglio.
• Ricostruzione storica per vedere come dove quando si può parlare di amministrazione. (questa parte verrà chiesta in modo generale. I frequentanti che prepareranno questa parte hanno lo sconto del primo capitolo dell'astuto -libro-, sostituito da questi appunti).

L'amministrazione pubblica nasce in Francia, tra il 1400 e il 1600. Alcune attività amministrative le possiamo trovare sempre, ma un conto è l'attività amministrativa, un conto è l'amministrazione pubblica, che presuppone che si sia messo il concetto di pubblico e che la sfera della politica e l'esercizio dell'attività politica si separi dalla struttura socio-economica e dalla dimensione sacro-simbolico-religiosa.

Si può cominciare a parlare di amministrazione pubblica solo quando la politica diventa autonoma e indipendente dall'attività economica e dalla rappresentazione religiosa; fino a che esercizio del potere politico, sacralità e potere economico sono riunite (come nella struttura feudale) non si può parlare di amministrazione pubblica, anche in presenza di attività amministrative, perché queste attività non sono una manifestazione del potere politico autonomo.

Il percorso dell'amministrazione pubblica

Quindi l'amministrazione pubblica comincia ad esserci quando la politica si separa dal sacro e l'Europa comincia il suo processo di modernizzazione, tra il '400 e il '600. Il percorso dell'amministrazione coincide con l'esperienza di sintesi politica dello "stato moderno", lo sviluppo dell'amministrazione pubblica segue il percorso dello stato moderno.

L'età moderna è un particolare periodo della storia europea che si protrae fino al 1815, che segna il passaggio all'età contemporanea, allo stato contemporaneo. Per rintracciare la nascita dell'amministrazione guardiamo prima di tutto al potere centrale. Ci concentriamo sul caso francese, perché il processo di creazione e sviluppo dell'amministrazione pubblica in Francia è facile da ricostruire storicamente, essendo il potere concentrato in un'unica figura che incarna tutte le esigenze economiche, sociali e politiche, ovvero il sovrano, a partire dalla quale si sviluppano gli apparati amministrativi.

L'amministrazione centrale serve in Francia per scopi precisi, la preoccupazione del potere centrale si raccoglie attorno a due materie principali, due settori: 1) il settore della finanza (che comprende la riscossione delle imposte) e 2) il settore militare  si tratta di due settori fortemente interconnessi, perché non si può fare la guerra se non si hanno disponibilità finanziarie. Oltre a questi due settori, si afferma un'altra attività, quella diplomatica. Queste sono le prime attività dello stato che richiedono lo sviluppo di un nucleo amministrativo.

Abbiamo detto che l'amministrazione pubblica esiste in virtù del fatto che si è sviluppata una separazione tra sfera sacra ed economica e potere politico  fino alla rivoluzione francese non si può parlare propriamente di divisione dei poteri, ma in questi anni si comincia ad individuare un'attività del sovrano autonoma (cioè che non passa da intermediari - come i feudatari e la chiesa-) declinata in termini di potere esecutivo, cioè si comincia ad identificare un potere effettivo del re di mettere in atto in modo autonomo le leggi. Per questo scopo si sviluppa un'amministrazione centrale, con delle figure di vertice che sono gli antenati dei ministri. Quindi l'amministrazione centrale si forma attorno al re, che cerca di recuperare i suoi poteri (uscendo dal feudalesimo) e usa l'amministrazione come strumento per recuperare questo potere.

In passato il territorio era suddiviso in più parti, all'interno delle quali ognuno era responsabile per tutte le materie, all'interno di quella porzione di territorio. Nel giro di un secolo si capisce che è più razionale che ci siano figure specializzate su un argomento, responsabili per tutto il territorio e si sviluppano i segretari di stato, che sono gli antenati dei ministri. A partire dal '400 viene creata la carica di "segretario di stato", per gestire alcuni settori dell'amministrazione centrale.

Vengono creati 4 segretari di stato che cominciano a specializzarsi in alcune materie, che sono: materia militare, esteri, affari interni (dove per affari interni del regno si intende questioni che riguardano il sovrano e la casa reale) e finanze e affari economici (alcune volte vengono designati due segretari di stato: uno che si occupa delle finanze e l'altro che si occupa di affari economici). Questi sono gli apparati cardine dello stato, sviluppati a partire dai segretari di stato: gli apparati centrali sviluppano segretari di stato specializzati per materia, questa è l'origine dell'amministrazione pubblica.

L'amministrazione periferica e locale

Ma esiste comunque un problema, a cui il sovrano deve far fronte, cioè come far arrivare la propria autorità sul territorio, come far eseguire le sue decisioni su tutto il territorio francese (territorio che tra l'altro è una realtà complessa e fortemente disomogenea). Per rispondere a questa esigenza, accanto all'amministrazione centrale si sviluppa l'amministrazione periferica. Il risultato è che sulla stessa porzione di territorio si trovino a convivere sia l'autorità dell'amministrazione centrale (che si esprime attraverso l'amministrazione periferica, dove quindi il centro governa la periferia grazie ad un emissario del potere che agisce in loco) sia le amministrazioni locali, che provengono dal basso, che sono espressione della comunità e non del potere centrale: sullo stesso territorio convivono apparati che esprimono interessi diversi: interessi centrali e i bisogni delle comunità locali. L'esempio storicamente più importante di amministrazione locale è il comune, che rappresenta la comunità dei cittadini, è l'espressione di un potere che arriva dal basso.

Il problema del sovrano di affermare l'autorità centrale su quelle locali, viene affrontato attraverso l'istituzione di due figure precise usate in loco, gli ufficiali e i commissari. Gli ufficiali sono detentori di cariche pubbliche titolari di un ufficio. L'ufficiale, dopo essere stato nominato dovrebbe rispondere al re, ma nell'esercizio delle sue funzioni diventa praticamente indipendente. Considerando che siamo in un'epoca in cui comunicazione e controllo sono molto complesse, c'è il rischio che questa rete di pubblici uffici sfuggano al controllo del sovrano. Questo in effetti accade e la carica di ufficiale comincia ad essere venduta e ceduta in eredità. Per il sovrano diventa difficile controllare questi ufficiali, a causa della sopravvivenza della mentalità feudale (per cui il potere pubblico viene considerato proprio e gli ufficiali si sentono proprietari della carica) e dello sviluppo di una vero e proprio ceto sociale specializzato nella gestione della cosa pubblica, chiamato nobiltà di toga, che diventa potente in quanto ricopre cariche pubbliche.

Per porre rimedio al problema dell'autonomia degli ufficiali, il sovrano crea un'altra rete amministrativa, quella dei commissari, che sono gli antenati dei prefetti. I commissari sono funzionari pubblici incaricati direttamente dal sovrano attraverso una lettera (lettera di commissione) dove vengono indicati i fini e i tempi dell'azione. Si tratta di un funzionario che si sovrappone agli ufficiali, ma ha un carattere straordinario, cioè ha tutti i poteri ma all'interno di un confine creato da un fine specifico e un tempo limitato. Il più famoso di questi commissari è l'intendente: lo scopo principale del commissario, e quindi dell'intendente, è controllare gli ufficiali (controllare che lavorino, non compiano abusi e tutelino i sudditi)  accanto a questa funzione se ne afferma un'altra, cioè agire da stimolo per l'avvio di politiche centrali sul territorio.

Quindi l'intendente ha sia una funzione di controllo sia una funzione di stimolo di politiche: il sovrano tramite gli intendenti raccoglie dati sul territorio per capire le condizioni del territorio e poter avviare nuove politiche. In questo momento si cominciano ad usare la statistica (che poi avrà il suo boom con Napoleone): vengono raccolti i dati e viene messa in atto una prima grezza elaborazione dei dati. Sempre funzionale al motto "conoscere per amministrare", accanto alla raccolta dati, si afferma la necessità della cartografia; la Francia, tra il '600 e il '700 è la prima che mappa il territorio, che sviluppa una carta geografica ufficiale del territorio francese.

A partire dal '500 vengono istituiti nuovi settori di intervento per lo stato e di conseguenza si creano nuove amministrazioni; accanto a quello militare, della diplomazia, della finanza, cominciano a diventare importante due campi: quello dell'assistenza pubblica e quello dell'istruzione. Prima che se ne occupasse il potere politico erano settori di cui si occupava la chiesa; per assistenza pubblica si intende l'istituzione di ospizi per poveri, dal momento che i poveri sono spesso malati queste persone cominciano ad essere curate; non c'è l'idea di un luogo di cura, non è assistenza sanitaria, i poveri erano malati e l'ospizio diventa un luogo di cura.

Per quanto riguarda l'istruzione, prima che si arrivi all'idea di istruzione elementare bisogna aspettare metà dell'800, nel '600 quest'idea è assente. Più semplicemente il sovrano apre delle scuole di stato, istituti superiori di altissimo livello, per formare l'élite, la classe dirigente: non si voleva istruire il popolo, ma istruire i ceti più alti, perché potessero aiutare il sovrano. Accanto ai campi dell'assistenza pubblica e dell'istruzione, si afferma anche la questione della cultura.

L'attività amministrativa e il potere esecutivo

18 Ottobre L'attività amministrativa in Francia comincia a farci capire che esiste un potere che si concentra sul sovrano, il potere esecutivo. Il sovrano portava avanti l'attività di governo attraverso l'attività giudiziaria  il primo esercizio del sovrano si può configurare quasi esclusivamente come giustizia, per tutto il medioevo il re è soprattutto giudice. Cosa vuol dire che il re è giudice? Vuol dire che per esercitare tutti i poteri è necessario che il re sia informato di quello che succede. Per tutto il medioevo, prima dello stato moderno, l'attività principale del re è la giustizia, non esiste divisione del potere il re viene messo a conoscenza di un fatto (ovviamente il re ha i suoi giudici, non esercita in prima persona), e gli altri amministrano l'atto di giudicatura in nome del re, tutto è legato all'attività di giudice del re. La nascita dell'amministrazione è legata all'inizio della divisione dei poteri che nel medioevo non esisteva, nel medioevo amministrazione e giustizia erano collegate.

Piano piano si divide il potere esecutivo, giudiziario e in seguito si separa anche il potere legislativo  tutti poteri che prima erano in capo al re.

Un altro punto fermo è che perché ci sia amministrazione ci devono essere degli apparati  le istituzioni quindi si trasformano in apparati stabili.

Es. domanda: Quali sono le origini storiche dell'amministrazione? O dell'amministrazione dell'Italia?  prima di tutto definizione, si può rintracciare attraverso lo sviluppo della finanza e del militare, attività amministrativa al centro con dei funzionari che iniziano ad essere specializzati, imposizione dell'autorità del sovrano sul territorio e quindi amministrazione periferica. Evidenziarsi del potere speciale del sovrano e lo stabilirsi di apparati  questi sono attualmente i punti fermi all'origine della nascita dell'amministrazione pubblica. Poi ritroveremo questi punti, analizzando l'amministrazione Italiana e facendo il modello Weberiano.

Il modello Weberiano

Weber è il primo a riconoscere l'importanza dell'amministrazione e pone le basi per i successivi modelli. Iniziamo dalla tripartizione dei poteri, ad ogni potere corrisponde un particolare tipo di amministrazione. Per Weber i tre poteri sono tutti legittimi, il primo è il potere carismatico che si basa sul ri...