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astratte. In secondo luogo, la burocrazia deve agire in base a rapporti spersonalizzati, non

ci deve essere nessun legame, né personale, né patrimoniale, con l’esercizio della

funzione  “Sine ira ac studio”. Inoltre, la funzione burocratica deve essere continuativa,

con contratto, con specifiche qualifiche tecniche e con stipendio fisso  con queste

condizioni il burocrate può liberarsi di ogni coinvolgimento: sa che porterà ogni mese lo

stipendio a casa e sa di potersi dedicare solo al suo lavoro.

19 Ottobre

Tutti i modelli amministrativi del mondo sono posti in gerarchia, ogni carica si trova sotto il

controllo di un superiore. La catena di comando passa automaticamente dal superiore

all’inferiore, scendendo tutti i gradi  si tratta di meccanismi interni automatici, che non

vengono messi in discussione, si tratta di un meccanismo introiettato.

Weber in prima linea sostiene la separazione tra politica e amministrazione, l’interesse

politico deve essere staccato dalla pratica amministrativa.

Vediamo ora un modello pratico, il modello napoleonico. Questo modello si impone dopo

la rivoluzione francese, dopo che la rivoluzione aveva fatto piazza pulita di tutte le divisioni

territoriali francesi. La rivoluzione francese divide la Francia in dipartimenti. Il modello

napoleonico è il più esportato: in spagna, in Italia, nei paesi bassi, in Grecia etc. Il modello

napoleonico fa molto dal punto di vista territoriale: prima caratteristica  accentramento,

che avviene attraverso la presenza dello stato centrale nei vari dipartimenti, prima di tutto

attraverso il prefetto, il prefetto è il primo strumento di accentramento. Attraverso il prefetto

vengono controllate le autonomie locali. Il prefetto controlla i comuni e coordina gli

interventi pubblici dello stato centrale sul territorio. La seconda caratteristica del modello

napoleonica fa da contralto alla prima  la democraticità, che consiste nel fatto che i

comuni hanno amplissime autonomie e si autogovernano, le autonomie sono garantite

dalla costituzione e si esprimono attraverso le elezioni, le cariche comunali sono elettive e

godono di autonomia. Ma i comuni sono comunque sottoposti ad un controllo del prefetto.

La terza caratteristica  l’uniformità, che vuol dire che tutto il territorio dello stato è

considerato uguale, non ci sono differenze tra territori (questo fattore verrà in particolare

fatto proprio dall’Italia). Per eliminare tutte le differenze che esistevano prima della

rivoluzione, si elimina qualunque tipo di particolarità territoriale, tutto il territorio viene

considerato uguale. Questo dal punto di vista amministrativo non rende la situazione

semplice, non è semplice amministrare territori diversi (es. comuni agricoli o comuni

industriali) con gli stessi strumenti amministrativi. Nel modello napoleonico, solo le capitali

hanno degli ordinamenti speciali. Nel sistema napoleonici non esiste un centimetro

quadrato di territorio che non faccia parte di un comune.

Sulla stessa porzione di territorio ci sono diverse amministrazioni, c’è un intreccio di

competenze tra stato e governo locale.

Il principale problema del caso Italiano è l’aver considerato il territorio tutto uguale,

lasciando quindi le particolarità territoriali senza i giusti strumenti amministrativi.

Il modello napoleonico ha avuto molto successo ed è rimasto nel tempo perché è un

modello molto forte, compatto e semplice da applicare, in particolare questo modello

garantisce la cura dell’ordine pubblico. È semplice apparentemente prendere uno stato,

dividerlo in unità e uniformarlo, ma poi ci sono le difficoltà nella realtà.

25 Ottobre

Il modello napoleonico è quindi molto importante per l’Italia e per la storia delle istituzioni

in generale.

Tra il triennio giacobino e l’età napoleonica, si prospetta la nascita dell’amministrazione

Italiana, l’Italia inizia a pensare ad un’unificazione.

Il modello napoleonico si basa sull’assunto che la società sia formata da individui e non da

gruppi. L’autorità statale deve quindi organizzare questi individui, gli individui hanno

bisogno di un’autorità statale, non possono auto-organizzarsi.

In Francia questo processo è un processo secolare, che ha basi dottrinali forti, gli individui

francesi chiedono il controllo del potere, l’autorità statale è forte ma va a incontrare una

società che richiede questa autorità statale  in Francia questa non è una scelta dettata

dall’urgenza, quello francese è un processo durato secoli, l’amministrazione e la società

vanno di pari passo.

L’Italia invece ha un’applicazione estrema del modello napoleonico, perché al momento

dell’unificazione Italiana non esiste una società Italiana  “abbiamo fatto l’Italia, ora

dobbiamo fare gli Italiani”.

Con l’unione d’Italia si sono cancellate tutte le differenze sul territorio, ma questa

differenze comunque c’erano nella realtà.

Al momento dell’unificazione Italiana ci troviamo di fronte ad una società polverizzata,

frantumata in mille realtà diverse, e in questa situazione arriva il modello napoleonico: il

potere politico sotto forma di amministrazione fa da collante, da catalizzatore, lo stato

diventa l’attore principale, e non l’arbitro della società. Nel modello napoleonico,

l’amministrazione diventa una branca autonoma dell’organizzazione statale.

In Italia nasce con il modello napoleonico anche il diritto amministrativo, una branca

apposita del diritto che tratta l’amministrazione. Inoltre nasce il “Consiglio di Stato”, un

supremo organo amministrativo ausiliario del governo, chiamato a dare pareri sulle

questioni amministrative  in seguito il Consiglio di Stato diventa anche un tribunale di

secondo grado per la giustizia amministrativa.

In Italia quindi viene adottato il modello napoleonico, nasce il Consiglio di Stato, nasce il

diritto amministrativo.

Non solo il modello periferico napoleonico arriverà in Italia, ma anche il modello

napoleonico centrale.

In Italia nel 1853 viene introdotta da Cavour una legge che designa l’amministrazione

centrale: questa è la data della nascita dell’amministrazione Italiana. Questa legge si

chiama “riordinamento dell’amministrazione centrale e della contabilità generale”, legge

importantissima e l’aspetto più importante è la costituzione della struttura ministeriale  la

cosa importante non è tanto avere un ministro, ma la cosa importante è il fatto che il

ministro sia riconosciuto come responsabile dell’azione di governo in un determinato

settore, il ministro è politicamente responsabile davanti al parlamento  quindi si arriva ad

una responsabilità politica unita alla direzione amministrativa, controllata dal parlamento.

Anche i ministeri sono strutture uniformi, sono organizzati nello stesso modo, al di là della

materia che il ministero amministra: tutti i ministeri vedono 1) un ministro al vertice,

affiancato dal segretario generale, 2) le direzioni generali, ognuna delle quali si prende in

carico un aspetto dell’amministrazione, 3) le divisioni, 4) le sezioni e infine 5) gli uffici. Si

ha quindi una struttura gerarchico piramidale. Si tratta ovviamente di un modello molto

pratico e facile da organizzare.

Vediamo come era strutturato il personale amministrativo dei ministeri: c’erano i

caposezione, sotto c’erano i segretari di prima e seconda classe e infine c’erano gli

applicati. L’accesso a questi incarichi avveniva tramite tirocinio volontario gratuito della

durata di due anni. Poi dopo il tirocinio di faceva un esame e dopo l’esame si accedeva

alla classe più bassa, quella dell’applicato. Poi c’era la possibilità di fare carriera, si poteva

salire di grado anche solo per anzianità, ma si cambiava di classe solo per merito.

L’impiegato quindi si forma direttamente dentro l’ufficio attraverso la guida del superiore. Il

lavoro principale dell’impiegato era un lavoro di copiatura, in quanto in ogni ufficio doveva

restare una copia di ogni cosa. 26 Ottobre

Tutto un corpo di leggi, a partire dalla costituzione, sono state pensate - subito dopo la

concessione dello Statuto Albertino - per il regno Sardegna/Piemonte (+ la Lombardia), e

poi sono state usate per l'Italia, dopo l'unificazione. Si tratta di leggi emanate prima della

costituzione dello stato unitario, ma poi rimaste invariate.

Il fondamento dell'amministrazione centrale italiana risiede nella legge Cavour del 1853

(“riordinamento dell’amministrazione centrale e della contabilità generale”).

L'amministrazione centrale dello stato per ministeri non ha conosciuto nessuna riforma

strutturale, se non fino agli anni '90; le uniche modificazioni riguardano il numero dei

ministeri  sono stati creati nuovi ministeri per nuove materie, altre volte sono stati

soppressi e più spesso accorpati, però la struttura e l'impianto dell'amministrazione

restano invariati dall'ottocento, dal modello napoleonico/piemontese/cavouriano; sia per il

regno d'Italia, sia per il fascismo, sia per la prima epoca dell'Italia repubblicana.

Per chiudere il discorso sull'amministrazione centrale, dobbiamo dire che questa legge

organizza non solo i ministeri, ma anche la contabilità. Vengono creati due enti

importantissimi, perché anche se le scelte politiche si fanno da altre parti, sono queste

istituzioni (quasi sconosciute) che hanno sulle spalle la vera conduzione dello stato. Si

tratta di istituzioni che non si studiano quasi mai, non se ne occupano i quotidiani, non

sappiamo chi siano i direttori generali.

Corte dei conti : Nonostante sia stata pensata per uno stato ridotto, fino a

1. praticamente 20 anni fa (quando è stata riformata) è andata avanti con la mentalità

e le procedure dell'ottocento. È una singola istituzione che si occupa di moltissimi

compiti: controlla tutti i conti, si occupa del controllo contabile, si tratta di un

organismo contabile ma anche giudiziario, che vigila sulla corretta applicazione

delle spese.

Ragioneria generale dello stato .

2.

Grandi leggi di impianto a livello periferico

Ci occupiamo adesso delle leggi più importanti, che passeranno al regno d'Italia.

1848, legge comunale e provinciale

La prima legge è stata emanata nel 1848 (subito dopo l'emanazione dello statuto

Albertino) ed è la legge comunale e provinciale del regno di Sardegna/Piemonte.

Con questa legge, alla base dell’ordinamento comunale e provinciale, viene applicata una

prassi che diventerà poi una costante dello stato italiano  è una legge che viene emanata

sulla base di pieni poteri concessi dal parlamento al governo (delega al governo da parte

del parlamento). Cioè il parlamento in alcune materie tecniche rinuncia a legiferare e

concede una delega al governo: il parlamento delega il governo a esercitare la funzione

legislativa su un determinato oggetto; si parla di pieni poteri perché con questa delega

sono concessi poteri molto ampi; di solito questa delega dal parlamento al governo viene

data in caso di guerre ma in Italia succederà con facilità in una molteplicità di situazioni.

Questa legge costituisce l'ordinamento base che struttura lo stato italiano e non è stata

discussa dal parlamento.

Questa legge delega disegna una divisione territoriale in province e in comuni.

Le province hanno a capo un intendente che poi verrà chiamato prefetto, il quale riveste

una doppia posizione: è rappresentante del governo ed è responsabile della divisione

territoriale.

Il comune ha a capo il sindaco, che però inizialmente non viene eletto (diventerà una

carica elettiva negli anni'80) ma viene nominato dal re: fino a quando il sindaco non

diventa elettivo il prefetto è la figura fondamentale per capire chi nominare sindaco.

Invece la giunta comunale (organo di governo del comune) è elettiva su base censitaria,

cioè può votare chi paga un certo limite di tasse.

Questa legge del 1848 è una legislazione definita dagli storici "sospettosa" perché è

diffidente verso le autonomie locali ed è caratterizzata dal tratto del controllo, sulla

provincia e sui comuni.

1859

Nel 1859, al momento dell'unificazione con la Lombardia, la legge Rattazzi (una raccolta di

leggi enormi, di cui una parte è l'ordinamento comunale e provinciale) viene riconfermata.

Quindi viene riconfermato quanto era già stato stabilito nel 1848, anche in questo caso per

legge delega del parlamento in regime di pieni poteri al governo: emanata dal governo

senza discussione parlamentare.

1856

A riprova del fatto che una costante dell'ordinamento italiano è di escludere il parlamento

dalle leggi fondamentali che vengono poste alla base del regno d'Italia, nel 1856 (a unità

compiuta) viene approvata un'altra legge che oltre a Piemonte e Lombardia, deve

rivolgersi a tutto il regno. Questa legge riconferma gli stessi principi contenuti nelle due

leggi precedenti, sempre per mezzo di legge delega.

(questa prima parte di appunti sostituisce il primo capitolo dell'astuto, primo capitolo

scontato; da questo momento in poi più o meno seguiamo il libro).

(libro "il comando impossibile", Raffaele Romanelli)

Il “comando impossibile” si basa sulla contraddizione della libertà imposta con le armi. Il

momento autoritario consiste nell'utilizzo della forza sia in funzione difensiva (difendendo

l'unità appena nata) sia in funzione repressiva (autoritaria) verso chi non l'accetta. Il

momento autoritario prevale sul contenuto dell'ordine, che è un contenuto di libertà.

Hanno parlato di suffragio universale quando faceva loro comodo, non si trattava neanche

di suffragio universale (considerando che quello maschile arriverà solo nel 1911); prevale

l'elemento autoritario su quello di libertà che sarebbe dovuto essere mobilitante di una

società italiana, che però non esisteva. Si rivolgevano ad una società Italiana che però

non era Italiana, che era da creare con la forza, allora interviene l'autoritarismo.

Per definire quest'esperienza di governo, la prima esperienza italiana, c'è un termine:

liberalismo autoritario.

Abbiamo già parlato dello stato d'assedio del sud, di Napoli in particolare, dei tribunali

speciali militari e una legislazione penale imposta, una gestione dell'ordine pubblico per

nulla garantista. Il suffragio era molto ristretto: offrivano la libertà ma votava il tre per cento

della popolazione; anche questo era in contraddizione con il messaggio di libertà, era un

regime in generale oppressivo.

Per capire come avviene l'unità d'Italia, tecnicamente, dobbiamo ragionare sul fatto che

l'unità d'Italia avviene per annessione al regno di Piemonte: finite le guerre, il regno di

Piemonte (con la dinastia Savoia) si pone a capo dell'unione. L'iniziativa diplomatica per il

processo di unificazione è del regno di Piemonte.

Mano a mano che si avanza con le truppe (unite a quelle degli stati che sostengono il

processo di unificazione) si chiede ai cittadini maschi se vogliono annettersi alla

monarchia di Savoia. Si è deciso di chiedere (suffragio universale maschile) a tutti i

maschi italiani (il 90 % dei quali era analfabeta) di scegliere se annettersi o meno a

qualcosa che neanche esisteva. La monarchia di Savoia avanza, il regno di Piemonte sta

annettendo, secondo loro democraticamente, altri stati, ma un contadino analfabeta di una

zona remota d'Italia non ha gli strumenti per capire cosa stesse succedendo, soprattutto

considerando che nessuno lo sapeva. Per legittimare le annessioni votano tutti, poi per

legittimare il parlamento vota il 3 per cento della popolazione, per la votazione del regno

d'Italia.

Il primo allargamento avviene negli anni '80 e porta al 7 %  qualcosa non va. Il

referendum a suffragio universale per avere legittimazione, poi il suffragio non conviene

più e riguarda solo il 3 % della popolazione.

Un'altra spia della costituzione anomala del regno d'Italia è la confusione tra la

costituzione di una nuova entità statale, che si sta costruendo, oppure è l'allargamento del

regno di Piemonte? È una nuova costituzione politica o sono territori annessi a uno stato

precedente? La risposta non è chiara, prendono un po' da un'opzione e un po' dall'altra:

formalmente si costituisce un nuovo stato, un nuovo regno, ma a capo di questo stato

viene messo come primo re d'Italia Vittorio Emanuele II  È il re del nuovo stato ma non

cambia la numerazione, invece di essere Vittorio Emanuele II “re di Piemonte” è Vittorio

Emanuele II “re d'Italia”, vuole chiarire che anche se è re di un nuovo stato, discende

direttamente dalla monarchia piemontese, dev'essere chiaro che il nuovo stato promana

dal regno di Piemonte, dev'essere chiara la continuità con il regno di Piemonte. Sono

pochi gli stati del mondo che nascono con il re che si porta un'altra numerazione.

Il nuovo stato ha bisogno di una costituzione e viene scelto lo Statuto Albertino del regno

di Piemonte, copiato pari pari e lasciato con il nome di statuto e non di costituzione, in

quanto le leggi fondamentali del Piemonte si chiamavano così.

Non si può solo dare la colpa ai Savoia, non c'era un disegno preciso da seguire che si

può attribuire ai Savoia, non c'era un progetto che si è sviluppato in modo coerente: si

agiva sotto l'impulso delle circostanze, in un continuo stato d'emergenza, i Savoia non

hanno fatto scelte a priori, non c'era un progetto per il regno d'Italia, ci si trovava in una

situazione e si agiva di conseguenza.

Se non si fosse preso lo statuto Albertino così com'era si sarebbe dovuta fare

un'assemblea costituente, composta dai vertici degli ex stati italiani, ma il risultato sarebbe

stato troppo imprevedibile, probabilmente l'Italia appena unita si sarebbe subito dissolta, il

sud se ne sarebbe andato per i fatti suoi. Non si sapeva cosa sarebbe successo, ma

probabilmente se avessero aperto una costituente l'Italia non sarebbe riuscita a restare

unita: lo slancio del risorgimento si era placato, si era capito che i contadini avevano

bisogno di una riforma agraria e questa riforma non sarebbe stata fatta, quindi i contadini

(che avevano partecipato al risorgimento) sarebbero stati di nuovo traditi. L'unico progetto

era quello di tenere l'unità fortunosamente conquistata, per cui si è optato per lo Statuto

Albertino (e non per una nuova costituzione frutto di un'assemblea costituente) e non si è

optato per il federalismo.

L'Italia era una realtà caratterizzata da grandi disuguaglianze, in cui il collante era la

religione cattolica, quindi è un problema quando il papa porta avanti una condanna papale,

impedendo di partecipare alla vita politica.

Un altro problema ha a che fare con la legislazione: la realtà Italiana era composta da

molte legislazioni, del tutto diverse  come ci si comporta? Per fare nuove leggi ci vuole

tempo, bisogna eleggere il parlamento.

L'esercito è il primo punto di attrito, per cui Napoli dà segni di insofferenza e si oppone ai

Savoia.

La domanda è: lascio gli eserciti ognuno per stato o faccio un esercito nazionale?

Napoli dice: facciamo subito l'esercito nazionale, così le truppe ex borboniche vanno a

confluire in quello dei Savoia; però i piemontesi avevano paura, perché volevano avere a

disposizione truppe piemontesi della cui fedeltà sono certi, così rifiutano le truppe

borboniche, non fidandosi della loro fedeltà.

Per quanto riguarda il sistema di giudicatura, la scelta obbligata è quella di restare in

continuità con il regno di Piemonte, perché creare un nuovo sistema giuridico da zero

sarebbe stato un lavoro enorme e difficilmente realizzabile. Quindi la continuità con il

regno di Piemonte viene affermata, oltre che in campo politico, amministrativo ed

economico, anche in campo giuridico.

Vengono eliminate tutte le precedenti legislazioni e viene applicato il modello piemontese

in tutti i campi, incluso il sud, in cui il linguaggio giuridico/burocratico era totalmente

diverso; l'unica regione a cui viene concesso di mantenere in parte la sua legislazione,

l'unica regione a cui viene concesso un periodo di transizione per adeguarsi, è stata la

Toscana.

In conseguenza a questa scelta, di uniformare tutta la legislazione applicando quella

piemontese, si pone un problema di ordine amministrativo: elimino i sistemi giuridici locali

e impongo quello piemontese e quindi devo trovare persone che siano in grado di gestire

e mettere in esecuzione queste leggi, completamente diverse. Gli esperti napoletani

conoscevano i loro codici, le loro procedure, il loro linguaggio, completamente diverso;

quindi la seconda scelta obbligata consiste nel mandare i piemontesi o comunque persone

del nord a gestire la giustizia in questi territori del sud, almeno per il primo decennio.

Questo discorso riguarda soprattutto i prefetti.

A questo proposito è interessante raccontare la vicenda di un Sardo, Salvatore Pesti di

Lavarina, che è il primo luogo-tenente del sud in Italia, che viene mandato a Napoli come

luogo-tenente subito dopo l'unità d'Italia  è un uomo molto intelligente che nella

corrispondenza con Cavour gli suggerisce di inglobare l'esercito del sud (fornendo loro le

divise, anche simbolicamente), ma Cavour si rifiuta per paura che non siano fedeli, poi

questo luogo-tenente suggerisce di coinvolgere l'élite napoletana, rendendosi conto che o

coinvolgi questi poteri locali nel processo di unificazione, oppure resta soltanto la forza

delle armi.

Il risultato è che viene richiamato, perché chi era portato al compromesso, che sarebbe

stata in realtà l'unica via percorribile per creare l'Italia in modo partecipato, viene

richiamato.

Questo luogotenente viene prima chiamato a fare il prefetto a Milano e poi scompare dalla

scena politica e muore in povertà, dimenticato da tutti.

Quando a Torino si accorgevano che c'erano personaggi che volevano applicare una

diversa visione dell'unità d'Italia, queste persone venivano tolte e al loro posto venivano

mandati personaggi mediocri ma di assoluta fedeltà provata ai Savoia, motivo per cui la

prima generazione di prefetti e amministratori (primi 10-15 anni) mandati al sud non sono i

più brillanti ma i più manipolabili dal centro, quelli che non correvano il rischio di potersi

calare e dialogare, amalgamarsi con le realtà locali.

Questo è un aspetto negativo  invece di mandare le persone più preparate, proprio nelle

realtà delicate vengono mandati i più fedeli e manipolabili. La prima opera è quella di

unificare tutti i settori dello stato e lo strumento principale utilizzato è il prefetto.

Dal punto di vista amministrativo torna utile il modello napoleonico, anche questa è una

scelta obbligata. Per eliminare le differenze e trattare democraticamente gli Italiani in

modo uguale, non mi curo delle differenze, e tratto tutti allo stesso modo, secondo il

principio di uguaglianza. Avviene così un processo di piemontesizzazione

dell'amministrazione.

Opera immane di unificazione legislativa dal centro.

Siamo davanti a una società frantumata, in cui non esiste la possibilità che la società civile

si organizzi per rivendicazioni forti e comuni di fronte al regno d'Italia. Oltre che essere

frantumata la società è anche arretrata, con un fenomeno di analfabetismo che riguardava

il 90 % della popolazione, si trattava di una società in cui i pochi intellettuali erano

concentrati nelle città, era un paese prevalentemente agricolo, con un'agricoltura

profondamente arretrata, anche dal punto di vista tecnologico. Al sud c'era ricchezza ma

non era diffusa, era concentrata su poche persone.

Il nuovo regno d'Italia si trova, dopo i primi 4-5 anni di repressione e di tribunali speciali, a

dover stimolare economicamente intere zone d'Italia. Il sud Italia non solo viene

controllato, c’è anche una lotta al brigantaggio con il commissariamento di comuni  Napoli

per i primi 10-15 anni non ha avuto un sindaco, è stato mandato un commissario. Questo

significa che il sud Italia non partecipava con il voto neanche a livello locale.

La ricerca di nuove soluzioni economiche viene affidata al prefetto, che nel nostro

ordinamento e nella nostra storia ha il compito sia di controllare, sia di raccogliere

informazioni sul territorio locale e proporre al centro delle soluzioni. Lo stato centrale

ignora completamente la situazione del sud ed è il prefetto che deve colmare questa

lacuna e capire la situazione in cui viene mandato, che è una situazione ex feudale in cui il

notabilato del sud era stato fino a qual momento protagonista della vita politica locale.

Quindi il prefetto, un amministratore, deve individuare chi sono i notabili del luogo, i gruppi

di potere locali e deve trovare il modo di farseli amici (altrimenti l'ordine dello stato non può

trovare esecuzione  devo passare dai gruppi locali, capire i loro interessi, trovare misure

adatte). Il prefetto deve mediare, scegliere i provvedimenti, far arrivare le istanze al centro,

ovvero deve portare avanti tutti i compiti politici che dovrebbe effettuare un eletto.

In Italia in questo periodo votava il 3% della popolazione e si aveva paura di allargare il

suffragio perché non si poteva rischiare che al parlamento arrivassero i radicali. Si trattava

di un paese in cui la classe dirigente proveniva tutta dalla stessa classe, ovvero era una

classe dirigente formata da poche persone con gli stessi interessi, senza però nessuno

che rappresentasse gli interessi degli strati più bassi della popolazione. Questa classe

dirigente aveva in mente un messaggio di libertà, connesso alla costituzione del regno

d'Italia, ma non aveva canali politici per dare attuazione a questa idea  È qui che allora

intervengono i prefetti: la politica si amministrativizza; l'amministrazione in Italia è

fondamentale perché lo stato Italiano utilizza per costruirsi il canale amministrativo  in

primis, il prefetto. 02 Novembre

(primo capitolo Astuto, da non fare. Secondo capitolo è importante invece)

Progetti regionalistici Faini-Minghetti  da fare dall’Astuto

In Italia il centralismo è debole, il centralismo fa molta fatica ad imporre la sua autorità, il

centro è in continua mediazione con i gruppi regionali.

Nel quadro Italiano fin ora, è importante nominare la legge sulla prima unificazione

amministrativa, del 1865 (legge-delega). Questa è un corpo di leggi enorme, divisa in vari

capitoli e argomenti  la più importante è la parte sull’ordinamento comunale e provinciale,

che ripropone lo schema già visto in Piemonte nel ‘59.

La legge del 1865 disciplina anche tutte le leggi di pubblica sicurezza in queste leggi

l’ordine pubblico è affidato al prefetto, e vengono introdotti due provvedimenti: il domicilio

coatto (confino fascista) e l’ammonizione (il prefetto, a sua discrezione, senza intervento

dell’autorità giudiziaria, poteva ammonire chiunque turbasse l’ordine pubblico. Alla terza

ammonizione scattava il domicilio coatto). Questi due strumenti, furono usati per punire

l’attività politica turbatrice dell’ordine pubblico, quindi furono usati per allontanare individui

politici fastidiosi. Il controllo dell’ordine pubblico diventa quindi una delle funzioni principali

del prefetto.

Altro settore importante delle leggi del 1865, è quello della sanità pubblica, settore tutto da

costruire. La sanità pubblica è vista nell’ottica della difesa della sanità dello stato, non del

singolo. Si prendono provvedimenti di sanità pubblica (es. medico condotto) che hanno lo

scopo di prevenire i morbi epidemici. Il prefetto aveva il controllo anche della sanità

pubblica.

La legge del 1865 riguardava anche le opere pubbliche e i lavori pubblici  uno dei settori

più importanti.

La vita del prefetto è complicata anche dal fatto che tutti i ministeri cominciano ad aprire i

loro uffici in provincia, questo complica tutto il sistema  il prefetto quindi entra in contatto

con tutti i rappresentanti del potere centrale in provincia. Altro difetto tipico

dell’amministrazione Italiana: sovrapporre e duplicare tutti i poteri tra centrale e periferico.

Appena dopo l’unità d’Italia, l’amministrazione Italiana è divisa in 9 ministeri. Il più

importante è quello dell’interno: il ministero dell’interno era responsabile anche di tutta la

burocrazia, il personale di ogni ministero era sotto la responsabilità del ministero

dell’interno. Il ministero dell’interno inoltre si occupava dell’ordine pubblico, del controllo

elettorale, del controllo dei vari rappresentanti sul territorio.

Il secondo ministero più importante è quello delle finanze/tesoro: questi due ministeri sono

tendenzialmente uniti, però ci sono dei periodi in cui sono divisi  sono i due ministeri

finanziari, che oggi si riuniscono nel ministero dell’economia. Il ministero delle finanze

gestisce le entrate dello stato (riscossione imposte etc.), invece il ministero del tesoro

gestisce le spese dello stato. Quindi sono due ministeri legati, ma è possibile anche che la

loro gestione richieda che siano due entità separate.

Ma dopo l’unità dello stato, i due ministeri sono uniti.

Il terzo ministero importante è quello degli esteri, importantissimo per uno stato appena

nato che deve giocare bene sul piano internazionale. Questo è un settore che sarà per

molto tempo a carico dei piemontesi e dei settentrionali.

Altro ministero importante è quello di grazia e giustizia.

Poi, ministero della guerra, ministero della marina (poi il fascismo adotterà anche il

ministero dell’aeronautica), ministero di agricoltura, industria e commercio.

Poi ci sono altri due ministeri molto importanti, ai quali sarà affidato il compito di fare

materialmente gli Italiani e l’Italia: ministero dell’istruzione (principale strumento di

Italianizzazione è la scuola) e ministero dei lavori pubblici. Questi due ministeri vengono

detti ministeri dello “sviluppo”. Quello dei lavori pubblici è il ministero che nel corso della

storia d’Italia crescerà di più  se bisogna fare l’Italia, è necessario farla proprio

materialmente, con le infrastrutture. Lo stato Italiano si fa promotore dell’economia

Italiana.

Ciò che abbiamo detto fino ad esso avviene nei primi decenni dopo l’unità, e questo

processo è detto Piemontizzazione dell’amministrazione.

Il primo vero cambiamento di questo sistema bloccato si avrà nel 1876, con l’avvento al

potere della cosiddetta sinistra storica.

Cambiamento tra destra storica e sinistra storica non avviene in seguito alle elezioni, ma

la sinistra storica va al potere in seguito alla rivoluzione parlamentare (il governo cade in

seguito ad uno scontro interno al parlamento, e grazie ad un “ribaltone” di uomini che

cambiano schieramento, sale al potere la sinistra).

Il primo presidente del consiglio della sinistra storica è Agostino De Pretis.

Ma che differenza c’è tra la destra storia e la sinistra storica?

Ancora non ci sono i partiti di massa, anche se qualcosa si sta muovendo a riguardo 

bisognerà aspettare fine secolo.

Senza partiti di massa, la sinistra si differenzia dalla destra, ma solo fino ad un certo

punto. La prima differenza è la provenienza degli uomini, gli uomini della sinistra sono

garibaldini, risorgimentali e repubblicani. La sinistra inoltre prevede un impianto riformistico

di riforme graduali, che saranno importanti per l’Italia. La prima riforma importante è quella

che riguarda l’obbligatorietà dell’istruzione elementare, istruzione laica, per tutti i bambini

tra i 6 e i 9 anni, questa riforma arriva nel 1877, prima riforma della sinistra, questa riforma

si chiama legge Coppino  questa riforma è una pietra miliare per la costruzione dell’Italia.

L’altra differenza destra/sinistra sta in materia fiscale, la sinistra era a favore di una riforma

fiscale, che allargasse l’imposizione fiscale e che fosse legata al reddito, progressiva.

Inoltre, estensione del suffragio elettorale nel 1882, combinando il censo che viene

abbassato a 19 lire. Il suffragio viene allargato anche a chi aveva fatto almeno due anni di

scuola elementare e che sapeva scrivere: in questo modo arriverà a votare il 7% degli

Italiani, contro il precedente 3%.

Con la sinistra inoltre ci si inizia ad interrogare su quale strada debba prendere l’Italia, che

tipo di stato sarà l’Italia in economia.  la sinistra porterà avanti un’economia interventista,

nella quale è lo stato che finanzia i privati.

Viene fuori quindi un modello interventista che prevede un intreccio tra pubblico e privato 

la scelta di questo modello non è però voluta, è un modello dettato dalle circostanze.

L’uomo più importante che si identifica con la sinistra storica è Francesco Crispi: Crispi è

un vero garibaldino, ha combattuto il risorgimento, ed è il primo presidente del consiglio

meridionale, siciliano. Siamo quindi verso la fine degli anni ‘80 dell’800, la società Italiana

sta cambiando, inizia un primo decollo industriale e si arriva alla fine del secolo alla

fondazione dei primi partiti di massa, in primis il partito socialista.

Crispi si accorge che la società Italiana sta cambiando e che, con l’allargamento del

suffragio, le forze più democratiche avranno più possibilità di arrivare al governo.

Crispi ha paura di possibili moti rivoluzionari e quindi rafforza l’esecutivo  ovvero, Crispi

era ideologicamente schierato da una parte, ma poi si comporta in modo opposto.

Il progetto di Crispi era quindi quello di rafforzare l’esecutivo riunendolo al centro, per

eliminare le possibili forze estremiste. In questo rafforzamento dell’esecutivo sta la

formazione del sottosegretariato di stato  da questo momento ogni ministro avrà un

sottosegretario: il sottosegretariato diventerà il vertice burocratico del ministero, in modo

che il ministro si potesse occupare delle questioni politiche.

Inoltre, per rafforzare il governo, si elimina l’incompatibilità tra deputato e prefetto  fino a

questo momento non si poteva passare da una carriera all’altra, erano carriere ben distinte

(per il fatto che il prefetto non doveva avere niente a che fare con la politica)  da questo

momento il governo può nominare i deputati che poi possono diventare prefetti e questo

dà ancora maggiore potere al governo. Crispi è definito come il primo pseudo-dittatore

Italiano (come se Crispi fosse un antecedente di Mussolini)  ma Crispi, essendo

comunque di sinistra, bilancia questo rafforzamento dell’esecutivo con delle concessioni a

livello comunale: aumento dei controlli dell’esecutivo, ma aumento dell’autonomia

comunale, con una nuova legge comunale del 1888 con questa legge il sindaco diventa

elettivo, mentre fino ad ora i sindaci erano di nomina reggia.

Con l’elezione dei sindaci succede che radicali, socialisti e cattolici entrano nelle

amministrazioni comunali: queste nuove forze non erano mai arrivate al governo, ma

arrivano nelle amministrazioni locali.

Questa è una cosa importantissima, per l’Italia questa è la prima volta che si apre a forze

diverse.

Ma il paese non è pronto e non lo è il governo, infatti di lì a pochi anni ci sarà una crisi

dovuta alla paura delle classi dirigenti per questo cambiamento.

Crispi gioca anche sul piano internazionale, è con Crispi che si avrà la prima avventura

coloniale Italiana (Etiopia?) avventura che crea un nuovo settore amministrativo,

destinato poi ad espandersi con Giolitti e con il fascismo: il ministero delle colonie. Questa

prima avventura Italiana sarà determinante in politica estera in quanto sarà una grande

sconfitta, ma anche in politica interna, in quanto con questa sconfitta avrà fine il governo di

Crispi. 08 Novembre

La volta scorsa stavamo parlando di Crispi e della salita al potere della sinistra storica.

(Parte da approfondire anche sull’Astuto).

Continuiamo con Crispi: le riforme amministrative periferiche dell’88 di Crispi vengono

chiamate “seconda unificazione amministrativa”, in quanto portano ad un ampiamento del

suffragio politico e ad un ampliamento amministrativo  la cosa più importante è viene

introdotta è l’elettività del sindaco. Questa riforma dell’ampliamento del suffragio inoltre è

molto importante per l’Italia, anche se siamo lontani da quello che avverrà sotto Giolitti. In

questo modo arrivano in politica forze che prima non ci si avvicinavano nemmeno.

È importante ragionare su cosa sta succedendo sul territorio Italiano e non sono al centro;

il primo sintomo di cambiamento è la crescita dei centri urbani cominciano a svilupparsi le

grandi città. Questo è interessante perché le grandi città richiedono servizi, questo

obbligherà Crispi e Giolitti ad autorizzare nuove iniziative comunali: energia (luce e gas),

acqua e trasporti  in queste grandi città si comincia ad affermare una classe politica

diversa, si comincia a ragionare sui servizi pubblici e a quel tempo i servizi pubblici non

era scontati. Si comincia a pensare a come si amministra una tale società, a come

amministrare questa nuova realtà che cambia  processo che inizia con Crispi e poi

continua con Giolitti. Crispi infatti non risolverà, in quanto ci sarà la rivolta/svolta autoritaria

(?)  poi Giolitti continuerà il suo lavoro. Quello di Crispi era un riformismo autoritario, che

apre questioni senza chiuderle  sarà poi Giolitti a risolvere e chiudere le varie questioni.

Crispi, alla fine della sua carica, si troverà in un periodo di crisi grave, che porterà ad un

supporto dello stato in aiuto di questa crisi finanziaria  lo stato interverrà in appoggio

quindi, ma non come uno stato interventista  lo stato interverrà solo in base alla necessità

e alle circostanze.

Questa crisi termina a fine secolo con i Moti del 1898 e con la morte di Umberto I  questo

è un evento fortemente simbolico, spartiacque del secolo. In questo periodo nascono

anche le prime organizzazioni sindacali. Di fronte a questi moti e a questa profonda crisi,

vengono varate da Crispi delle leggi eccezionali  tre progetti di legge intesi al

mantenimento dell’ordine pubblico ma in sostanza rivolti a perseguire penalmente gli

anarchici (e non solo loro). La prima legge riguardava i reati commessi con materie

esplodenti. Si inasprivano le pene per tali reati ma soprattutto si tendeva a colpire

l’incitamento e l’apologia. La seconda legge puniva i reati commessi a mezzo della

stampa, segnatamente la istigazione dei militari a disobbedire alle leggi e la propaganda

antimilitarista. La terza legge, che si intitolava appunto «provvedimenti eccezionali di

pubblica sicurezza» era la più grave perché, oltre ad estendere i casi per l’assegnazione al

domicilio coatto e a dare una nuova disciplina a questa misura repressiva amministrativa,

conteneva tre articoli che di fatto limitavano le libertà di espressione e di associazione: gli

art. 3 e 4, per l’arresto preventivo e l’assegnazione al coatto di «coloro che abbiano

manifestato il deliberato proposito di commettere vie di fatto contro gli ordinamenti sociali»,

l’art. 5 per divieto delle «associazioni e riunioni che abbiano per oggetto di sovvertire per

vie di fatto gli ordinamenti sociali. Oltre a emanare queste “leggi eccezionali” Crispi

scioglie il partito comunista.

In seguito alla prima sconfitta coloniale Italiana, con la disfatta di Adua, Crispi si dimette.

Questo periodo poi sarà seguito dall’età Giolittiana.

(Altre novità introdotte da Crispi: attenzione sempre maggiore verso la sanità pubblica con

una nuova legge in tema e il Codice Zanardelli del 1890, codice penale ricordato per

l’abolizione della pena di morte)

Subito dopo Crispi, a livello di teoria, succede che Rudinì pensa e elabora delle proposte

per un radicale cambio dell’amministrazione (vedere su Astuto).

L’età Crispina e della Sinistra storica finisce nel 1896 con la disfatta di Adua.

Con Giolitti si apre un’altra epoca.

Giolitti è il primo presidente del consiglio a non aver partecipato in nessun modo al

risorgimento, c’è quindi un taglio con l’epoca passata. In questo periodo c’è un’uscita di

scena anagrafica dal risorgimento.

Altra novità di Giolitti è che Giolitti è un tecnico di altissimo livello dell’amministrazione,

arriva dalla carriera amministrativa, dal settore finanziario, è un esperto di finanza  fino a

questo momento nessun politico era nel campo dell’amministrazione, erano tutti nobili etc.

invece Giolitti era un tecnico consapevole dell’importanza dell’alta amministrazione che

non fa che continuare quella tendenza all’uso dell’amministrazione al posto della politica.

Una delle prime novità di Giolitti è quella di formare il governo con tecnici da lui conosciuti,

esperti della materia, che verranno chiamati i luogotenenti di Giolitti  la politica quindi si

amministrativizza.

Giolitti arriva al governo nel 1901 e pensa che sia ora di cambiare e di non adottare più la

scelta repressiva precedente, ma pensa che bisogni assecondare le richieste della

società, richieste di ordine economico e di maggiore democratizzazione. In questo periodo

quindi inizia un decollo industriale e anche un decollo amministrativo  decollo

amministrativo che porta ad una crescita del personale e delle spese  Il personale in

particolare cresce da 98.000 impiegati fino a quasi 300.000 nel 1914.

Riguardo l’aumento del numero degli impiegati, bisogna parlare della meridionalizzazione

del pubblico impiego. Con Giolitti aveva il progetto di ampliare l’amministrazione anche per

ovviare al problema della disoccupazione e siccome la disoccupazione era più diffusa al

sud, la possibilità di un posto di lavoro in amministrazione inizia a diventare appannaggio

delle classi di piccola/media borghesia del sud.

Comincia una sorta di divisione del lavoro tra nord e sud.

I laureati/diplomati del sud saranno indirizzati alle carriere universitarie umanistiche e a

giurisprudenza per accedere all’amministrazione, mentre tra i laureati del nord ci sarà una

prevalenza di specializzazioni tecniche, con lo scopo di andare a lavorare in industria.

Questo ha però dei risvolti molto negativi  se al sud si avesse investito nella creazione di

industrie, poi si sarebbero creati dei posti di lavoro per le successive generazioni. Mentre,

se si investe nello studio, si avrà uno sbocco lavorativo immediato, ma non si creeranno

posti di lavoro per il futuro.

In questo modo si crea proprio una frattura comunicativa tra nord e sud: nord e sud hanno

interessi diversi, non hanno la stessa mentalità, in questo modo lo squilibrio nord/sud

diventerà anche culturale. Quella di Giolitti è quindi una soluzione che funziona solo in

parte: risolve sul momento il problema della disoccupazione ma aumenta la

diseguaglianza tra nord e sud.

Con Giolitti c’è poi anche una modificazione delle funzioni dello stato: inevitabile con la

crescita di uno stato. Ci sarà tutto un cambiamento delle funzioni dello stato e di come

vengono esercitate  questi saranno i primi anni in cui si inizieranno le prime ricerche

petrolifere da parte dello stato per es. 

Ovviamente questo è un problema, rappresenta una sfida: non puoi affidare l’industria del

petrolio ad un ministero  questo porterà lo stato a trovare “nuovi modelli di

amministrazione”  in questo periodo si comincia a sviluppare tutto quello che va sotto

l’“amministrazione parallela”, cioè parallela a quella del ministero. Il primo esempio è

l’“Istituto Nazionale per le Assicurazioni” creato da Giolitti (INA).

L’INA assicura i cittadini Italiani che versano un pegno e che quindi saranno tutelati.

Con i soldi incamerati dai premi dall’assicurazione, lo stato investe in imprese produttive.

Giolitti fino al 1914 aveva preso una strada buona, l’età giolittiana stava portando l’Italia a

somigliare agli altri stati europei  ma poi con la prima guerra mondiale tutto ciò che era

stato fatto da Giolitti salta, tutti gli equilibri vengono persi. Il percorso di sviluppo che Giolitti

stava intraprendendo fino al 1914 si perde.

Domani apriamo il capitolo sul sud. 09 Novembre

Continuiamo a parlare di Giolitti.

L’INA è un modello tutto Italiano.

Ma non nasce solo l’INA con Giolitti, nascono anche nuovi organismi per nuovi campi

d’azione.

Poi nasceranno nuovi strumento per l’amministrazione del sud  si cercherà di stare dietro

ai tanti cambiamenti, come per esempio l’emigrazione verso gli USA. La cosa più

impressionante è che l’Italia arriva tardi sulla scena dell’emigrazione, essendo uno stato

giovane, ma comunque raggiunge numeri record. Prima della prima guerra mondiale, nel

1911-12, emigrano 800.000 Italiani  Come mai? Prima di questo momento gli Italiani non

avevano mai emigrato. È successo che verso la fine dell’800, con lo sviluppo economico,

la società si è mossa con uno sviluppo ineguale tra nord e sud e questo sviluppo ineguale

ha aumentato la disoccupazione del sud Italia  questi cambiamenti influenzano il mercato

del lavoro e mettono allo sbando un’intera fetta di popolazione, che quindi emigra.

Lo stato quindi si è trovato a dover affrontare questo problema nuovo, oscillando su

posizioni diverse: verso gli anni ‘80 dell’800 quasi si vietava l’emigrazione, c’era un

atteggiamento ostile, si aveva paura di perdere mano d’opera, prestigio internazionale

etc.etc. Andando poi verso l’età giolittiana invece si capisce che forse è meglio

accompagnare questo fenomeno dell’emigrazione, si crea quindi un Commissariato

Generale per l’Emigrazione  questo commissariato si occupava di organizzare i viaggi

verso i porti, assistenza sanitaria nei porti, individuava le origini dei vari emigranti etc.etc.

Si stratta di un problema nuovo che si cercava di gestire.

Questo dell’emigrazione era un nuovo fenomeno sociale che comincia, con Giolitti, ad

essere governato dallo stato, si crea un nuovo campo d’azione dello stato.

La realizzazione principale di Giolitti è l’estensione del suffragio, che diventa maschile e

quasi universale, nel 1912. Votano tutti i maschi che hanno compiuto 30 anni o tutti i

maschi che hanno compiuto 21 anni e che hanno un titolo di studio che affermi che

sappiano leggere e scrivere o tutti quelli che avevano fatto il servizio militare. Questo viene

definito l’atto più importante del governo Giolitti, però in realtà questo suffragio universale

era squilibrato con il sud.

Un’altra novità, collegata alla guerra di Libia, è che viene creato il Ministero delle Colonie.

Questo vuol dire creare un nuovo tipo di amministrazione, una nuova amministrazione

dentro l’amministrazione tradizionale (si sceglie la forma del ministero).

Crescono inoltre le città e i comuni, quindi a Giolitti toccherà creare nuove forme per

rispondere alle domande dei comuni e dei cittadini  Nel 1903 Giolitti fa la legge sulla

municipalizzazione dei pubblici servizi.

Inoltre, in questi anni si ha anche la creazione dell’ANCI (1902-3): Associazione Nazionale

Comuni Italiani. Questa associazione era importante in una realtà fatta di migliaia di

comuni, in questo modo i comuni diventano interlocutori diretti del governo.

Torniamo alla legge del 1903, “legge sulla municipalizzazione dei pubblici servizi”, che si

chiedeva a chi toccasse nei comuni erogare beni e servizi. Nel 1903 non c’era una

risposta a questa domanda, a causa di un vuoto normativo, non esistevano leggi che

amministrassero questo campo. Ogni comune quindi si era organizzato come voleva.

Alcuni comuni per es. avevano affidato ai privati la gestione dei trasporti pubblici.

A questo riguardo vi fu un intenso dibattito parlamentare nel quale si disse che era

necessario un approccio diverso per fronteggiare i cambiamenti economici che avevano

investito in particolare le grandi città.

Cambiando il ruolo economico e sociale delle città, essendo la città così importante sul

territorio, bisogna pensare a gestire in maniera diversa dal punto di visto amministrativo la

nuova città, bisogna organizzare meglio le realtà territoriali cambiate.

Questo porta alla creazione di aziende specifiche per la gestione dei servizi pubblici, in

particolare nel settore dei trasporti e del gas. Così si vede la differenza tra i comuni più o

meno ricchi  i comuni non avevano l’obbligo di sviluppare queste aziende, ma per lo

meno ne avevano la possibilità. Ovviamente i comuni del sud più poveri non avevano la

possibilità di creare queste aziende.

Si istituisce anche una votazione dei cittadini del comune, che tramite referendum

potevano decidere se volere queste aziende dei servizi pubblici o meno. L’azienda

municipalizzata comunale è appunto una delle altre grandi realizzazioni di Giolitti.

Un’altra novità Giolittiana è che lo stato inizia ad entrare nella gestione di servizi come

ferrovie, poste e telegrafi  servizi che prima erano gestiti da piccole aziende private. Lo

stato entra quindi in settori che poi diventeranno fondamentali. Sono proprio questi settori

che inoltre iniziano a vedere l’entrata delle donne nell’amministrazione  le donne

facevano le centraliniste, oppure erano messe alla macchina da scrivere  queste erano

mansioni non volute dagli uomini, che le ritenevano di serie B.

In seguito le donne entreranno nell’istruzione, diventeranno maestre.

Durante la prima guerra mondiale e poi durante la seconda, le donne invece verranno

favorite nel mondo del lavoro, in quanto dovevano sostituire gli uomini al fronte.

Abbiamo parlato di un nuovo modo di amministrare, parliamo ora di amministrazione del

sud.

Tutto quello che riguarda gli interventi per il sud in età Giolittiana va sotto al nome di

“amministrazione speciale”  sono interventi spesso legati alle emergenze (per es. due

terremoti).

Si crea un meccanismo secondo il quale “amministrazione speciale” e “amministrazione

per emergenza” diventano collegate in automatico al sud. Tutti gli interventi dedicati al sud

erano denominato come “speciali” o “di emergenza”.

Parliamo quindi dell’approccio di Giolitti ai problemi del sud.

Uno dei problemi principali del sud all’inizio del ‘900 era la sotto-rappresentanza elettorale

del sud  con l’attribuzione del suffragio in base al titolo di studio, il sud viene quasi

escluso dal voto. Votava solo chi sapeva leggere e scrivere e al sud c’era un alto tasso di

analfabetismo.

C’era quindi una grande diseguaglianza di rappresentanza tra nord e sud/centro/isole.

Gli effetti della riforma elettorale dell’82 (quella che dà peso anche al titolo di studio) quindi

ampliano la diseguaglianza tra nord e sud. Era come se ci fossero due sistemi elettorali

diversi in Italia, alcune zone d’Italia non erano rappresentate.

Un secondo problema del sud era di ordine economico.

Emerge la questione meridionale e inizia quella fase di studi che si concentrano sul

meridionalismo. Inizia ad essere percepita la questione meridionale e fioriscono numerosi

studi sul meridionalismo.

I meridionalisti indicano la questione meridionale come una questione economica, che

deriva dalla mancata unificazione economica del paese, e in particolare da quello che non

è mai stato realizzato al sud e che avrebbe aiutato l’economia: la riforma agraria. La prima

responsabile della decadenza economica del sud è da trovarsi nella mancata riforma

agraria.

Il sud, inoltre, viveva di esportazioni, in primo luogo di vino. Dopo una guerra doganale con

la Francia (?) l’Italia inaugura una politica protezionista che riduce le esportazioni del sud

verso l’estero e invece si alza il prezzo dei prodotti importati al sud, prodotti industriali finiti.

In questo modo i prodotti del sud vengono venduto nel mercato interno Italiano ad un

prezzo molto inferiore rispetto a quello al quale si vendeva all’estero. Allo stesso tempo il

sud deve comprare dal nord, ad un prezzo maggiore di quello con cui comprava

dall’estero. Quindi, con questa politica protezionistica, il sud vende a meno e compra a più

 questo demolisce il sud e fa decollare il nord. Si instaurano delle politiche come se il sud

fosse una colonia del nord. Si crea un colonialismo interno, di tipo economico.

Questa politica coloniale era intenzionale, non era un risultato imprevisto.

Tutto ciò porta industrializzazione al nord ed emigrazione al sud. L’afflusso di meridionali

nel nord Italia arriverà solo nel secondo dopoguerra.

I problemi principali del sud Italia sono quindi: la mancanza di rappresentanza e la

situazione economica appena vista. Inoltre il sud non aveva sviluppato una borghesia

produttiva  la borghesia del sud preferiva studiare giurisprudenza e non aprire un’industria

e diventare un elemento produttivo.

Da questa presa d’atto, nasce con il governo Giolitti la “legislazione speciale per il sud”.

Si sperimentano nuove forme di legislazione  una delle più importanti riguarda Napoli.

Abbiamo quindi due provvedimenti per Napoli, uno nel 1902  creazione di una

commissione reggia per l’incremento industriale di Napoli, che puntava allo sviluppo della

grande industria. E crea anche l’ente Volturno, uno dei primi enti cittadini, ente speciale

per la gestione del fiume Volturno, per ricavare forza idraulica motrice per

l’industrializzazione di Napoli. 15 Novembre

Con Crispi e i primissimi anni dell’età giolittiana abbiamo degli uffici speciali ma comunque

all’interno dei ministeri  questa è la prima risposta ai problemi del mezzogiorno. Sono

quindi uffici speciali all’interno di amministrazioni tradizionali e ovviamente questi uffici

creano sempre dei problemi.

La seconda risposta ai problemi del mezzogiorno in età giolittiana sarà invece la creazione

di uffici speciali fuori dal ministero, uffici nuovi per problemi nuovi. Si risponde a questi

problemi con nuove forme amministrative e con nuovi istituti giuridici. In particolare

parliamo di commissariati e comitati.

In base alla zona interessata e all’importanza della zona e in base alla situazione (tipo, il

terremoto è una situazione speciale straordinaria), questi uffici potevano avere funzione di

coordinamento di uffici già esistenti, oppure funzioni proprie  dipendeva se esisteva già un

ufficio da coordinare o se si trattava di una zona senza un ufficio preesistente.

La cosa importante da ricordare è comunque l’approccio  situazione speciale che porta a

forme di amministrazione speciale.

Stiamo parlando di una situazione che va dal 1902 al 1908  in seguito ci sarà il terremoto

e il terremoto porterà ad una vera emergenza e quindi ad una nuova amministrazione

dell’emergenza.

Abbiamo anche già parlato di Napoli  Napoli era stata individuata come il centro degli

interventi del sud, anche al sud ci si concentrava sui centri cittadini.

Abbiamo parlato anche dell’Ente Volturno  ente molto discusso, si pensava che un tale

ente dovesse essere affidato ad un ente comunale, ma invece questo ente viene affidato a

livello statale.

Nel sud Italia si indica la Basilicata come l’aria più depressa e bisognosa, quindi nel 1904

c’è la “legge per la Basilicata”  in Basilicata c’era da fare tutto in termini di infrastrutture e

territorio, come cura del territorio forestale e agricolo. La legge sulla Basilicata, come

anche tutte le altre leggi, era preceduta da una grande inchiesta a riguardo. Viene quindi

creato un commissariato civile, i quali settori principali di azione erano i territori pubblici.

Questa legge sulla Basilicata, che era stata molto ben pensata, alla fine fu un flop, a causa

di vari motivi, come il fatto che il commissariato civile non viene riconosciuto

dell’amministrazione ordinaria, che boicottava tutti i progetti del commissariato  a causa di

questi problemi in Basilicata si perderanno 80 mila lire di soldi stanziati che non si riescono

a spendere.

La seconda legge speciale è invece dedicata alla Calabria: sostegno all’economia locale in

vari modi.

Per la Puglia, che era l’unica zona del sud Italia con uno sviluppo endogeno, invece non ci

sono leggi speciali.

Ci sarà solo una legge speciale che riguarda un acquedotto pugliese.

Altra regione poi interessata dalle leggi speciali sarà la Sardegna  nella quale viene

duplicato il modello del commissariato e gli interventi sono quelli di sempre.

Queste leggi partono dalla presa d’atto dei problemi del sud, poi partono dall’idea che

bisogna dare una risposta ai problemi al di fuori delle amministrazioni tradizionali. Affinché

queste leggi nascano deve anche esserci una coincidenza di interessi tra governo centrale

e realtà locali. Queste amministrazioni staccate sul territorio sono inoltre un mezzo di

controllo delle realtà locali.

Aver trascurato per moltissimo tempo il sud però porta al fatto che qualunque intervento

per il sud fosse considerato come “urgente”  si risponde in modo veloce e urgente, gli

unici che si possono prendere sono provvedimenti urgenti: il nord sta crescendo e si sta

industrializzando mentre il sud è ancora indietro.

(Rapporti Svimez: rapporti sulle condizioni del mezzogiorno che ogni volta erano più

catastrofici.)

Queste legislazioni speciali per il sud è sicuramente interessante perché rivela un

problema e la sua presa d’atto. Sono poi importanti perché portano alla nascita di un

diverso tipo di amministrazione e sono importanti anche perché portano ad una grande

crescita del settore dei lavori pubblici.

Il terremoto del 1908 poi porta ad un’ulteriore sviluppo dei lavori pubblici. In seguito, con la

prima guerra mondiale e con il post-prima guerra mondiale, i lavori pubblici cresceranno

sempre più. Poi il fascismo si baserà sui lavori pubblici e svilupperà anche più il settore dei

lavori pubblici  l’Italia si farà sui lavori pubblici e sull’istruzione.

In generale però bisogna dire che questi iniziali interventi al sud saranno dei fiaschi.

Vediamo ora la prima legislazione per il terremoto: prima per quello del 1905 in Calabria,

che già comincia a far pensare a misure speciali, e poi quello del 1908 a Messina, che

fece decine di migliaia di morti. Questa enorme catastrofe inizialmente non viene

nemmeno notata nel resto d’Italia, i primi soccorso arrivarono da navi inglesi e russe: per 4

o 5 giorni la macchina dei soccorsi quasi non si mosse.

Questa immane tragedia porta ad elaborare quello che viene definito un “diritto speciale”,

una nuova branca del diritto, chiamata anche “legislazione di emergenza”. Questa

“legislazione di emergenza” viene adottata dal governo su delega del parlamento  Il primo

provvedimento che si prende in seguito al terremoto è la sospensione delle imposte, in

particolare quelle sulle proprietà. Il secondo provvedimento è quello sui mutui agevolati

per la ricostruzione. Il terzo provvedimento è quello per la ricostruzione in generale,

dovevano essere le pubbliche autorità a farsi carico della ricostruzione  questi problemi

sulla ricostruzione poi si presenteranno anche in seguito alla prima guerra mondiale.

Tutti questi interventi per il sud e per le emergenze vengono fatti dal potere centrale, non

dagli enti locali, gli enti locali vengono bypassati. Di nuovo, l’emergenza (in questo caso il

terremoto) fa sì che il potere centrale ne esca rafforzato e che quello locale rimanga poco

coinvolto in decisioni e applicazioni di questi interventi.

23 Novembre

Oggi affrontiamo la prima guerra mondiale, a questo argomento si ricollega a quello degli

interventi straordinari dell’età giolittiana  la guerra ovviamente scuote la società e la

sconvolge, un avvenimento come la guerra ovviamente scuote l’amministrazione.

Parliamo dell’importanza della guerra nello sviluppo dell’amministrazione e

dell’organizzazione militare.

Serve una grandissima organizzazione per entrare in una guerra mondiale, lo stato si

rende conto di dover mobilitare l’intera società, lo stato doveva organizzarsi per il conflitto

 lo stato si organizza in modo rapido, incontrollato e caotico  questo è molto interessante

dal punto di vista dell’amministrazione: lo stato si trova a dover far fronte a problemi nuovi,

a nuove eventualità. Lo stato studia nuove e innovative soluzioni per risolvere i problemi.

Quindi la prima guerra mondiale per l’amministrazione Italiana è un grande e nuovo banco

di prova. La guerra inoltre aiuta l’Italianità, per la prima volta ci si sente Italiani

combattendo insieme  creazione dell’Italianità attraverso la guerra.

Cerchiamo di spiegare qual è la prima grande novità della guerra mondiale: la

mobilitazione totale. Tutta la vita sociale, politica, economica viene mobilitata per fini

bellici. Questa cosa della mobilitazione “totale” è una novità portata dalla guerra mondiale,

solo le guerre napoleoniche in precedenza avevano portato ad una mobilitazione molto

ampia, ma mai totale come la mobilitazione della guerra mondiale.

In Italia, per far fronte alla mobilitazione totale, il primo atto è una delega al governo per far

fronte a tutte le necessità del conflitto  tutti i parlamenti dei paesi europei coinvolti nel

conflitto delegano al governo per l’organizzazione della guerra.

Questa delega in Italia riguardava anche il lato tributario/finanziario  dare al governo una

delega anche tributaria significa praticamente l’abdicazione del parlamento e questo

avviene solo in Italia, negli altri stati il voto del parlamento è comunque essenziale.

Anche sul fronte delle spese questo rende l’esecutivo in grado di spendere senza controlli:

in Italia ci fu una contabilità di guerra assolutamente fuori controllo per cui persino la Corte

dei Conti venne parzialmente esclusa dalle decisioni sulle spese. Questo, a conflitto

concluso, porta ad una contabilità impazzita: non si sapeva quanti soldi si fossero spesi e

come si fossero spesi. Ci si ritrova quindi con un bilancio fuori controllo e con un deficit

enorme  questo sarà uno dei leit motiv del partito fascista: il risanamento del bilancio e il

bilanciamento del deficit.

Quindi, la delega che il parlamento dà al governo per la guerra, dilata al massimo il potere

del governo, esautora il parlamento  questa delega spala la strada per i desideri di

Mussolini. Iniziamo in questo periodo a vedere i primi sintomi di quello che poi ci sarà nel

momento del fascismo.

Con la guerra abbiamo anche una enorme espansione quantitativa dell’amministrazione e

anche un cambio qualitativo. In che modo? Il primo impegno dello stato è la leva di massa.

Poi, settori dell’amministrazione che fino a quel momento erano ininfluenti, devono con la

guerra essere organizzati rapidamente: il primo che viene organizzato è il settore delle

armi e delle munizioni. Si tratta di una guerra di trincea, ci sono milioni di soldati fermi che

hanno bisogno di armi e munizioni  I soldati in trincea hanno anche ovviamente bisogno

di nutrimento e vestiti, ci sono i soldati al fronte da sfamare.

Il blocco delle frontiere, inoltre, taglia i rifornimenti interni, quindi bisogna organizzare

anche il rifornimento ai civili  questo vuol dire mobilitazione totale, sono anche i civili che

devono essere sostentati, la guerra tocca tutti.

Lo stato si trova davanti alla necessità di ri-organizzare tutto, la sfera militare coinvolge

anche la sfera civile.

Si incomincia quindi ad applicare le categorie militari alle categorie civili  questo si vede

sicuramente nella nascita dei balilla del fascismo. Tutti i settori vengono coinvolti nella

guerra: i soldati hanno bisogno di calze e scarpe (per dirne una), bisogna far arrivare le

forniture al fronte, bisogna aumentare la produzione, bisogna trovare la manodopera  gli

uomini sono al fronte e quindi iniziano ad essere impiegate le donne  durante la prima

guerra mondiale l’Italia raggiunge per la prima e ultima volta la piena occupazione.

Le industrie siderurgiche Italiane vengono momentaneamente precettate per i fini della

guerra, vengono obbligate a produrre solo per il conflitto ma comunque finanziate con

commesse altissime  quindi gli industriali erano pagati lautamente. Alla fine del conflitto

sono più di 2000 gli stabilimenti industriali coinvolti, quindi così lo stato inizia a stringere i

primi veri rapporti con gli industriali privati  le industrie alla fine del conflitto fanno fatica a

rompere i legami con lo stato, per tre anni l’economia è stata gonfiata e finanziata dallo

stato e alla fine del conflitto fa fatica. Anche le infrastrutture e le comunicazioni subiscono

la stessa sorte delle industrie: vengono totalmente vessate al fine del conflitto  controllo

della stampa e della corrispondenza, censura, lo stato inizia ad organizzare la propaganda

di guerra.

La guerra mondiale a noi interessa per farci capire come esplode l’amministrazione ma ci

interessa anche perché la prima guerra mondiale è quella che predispone l’Italia per il

fascismo.

Dal punto di vista amministrativo vengono create nuove forme e soprattutto vengono creati

dei ministeri speciali, ad hoc, sia durante che dopo il conflitto, che vengono chiamati

“ministeri di missione/di scopo”, sono ministeri creati con uno scopo preciso da esaurire.

Sono ministeri molto interessanti perché al contrario dei ministeri tradizionali sono molto

più snelli, lavorano in modo molto più veloce e quindi fanno vedere ai ministeri tradizionali

dei modi alternativi di lavorare: questi sono i ministeri delle armi e delle munizioni, degli

approvvigionamenti, dei trasporti, e poi verso la fine del conflitto nasce anche il ministero

per l’assistenza ai militari e ai reduci.

Altro ministero che nasce alla fine del conflitto è quello per le terre liberate e redente  le

terre liberate e redente sono quelle coinvolte nel conflitto, sono terre che necessitano di

una enorme opera di ricostruzione.

Per la prima volta, alla fine del conflitto, l’Italia si trova ad affrontare in grande il problema

della ricostruzione delle aree devastate dalla guerra, e questo è un compito che si dà al

ministero: come aiutare le aree e gli Italiani colpiti dalla guerra.

Da tutta Italia arriva un numero consistente di lavoratori dal sud al nord, questo perché

dopo la guerra al nord c’era molto più bisogno di lavoro per la ricostruzione  la zona del

nord-est da ricostruire negli anni post-guerra diventa una zona che attira molto lavoro.

La questione delle terre redente: terre che l’Italia voleva riprendersi da molto tempo, erano

terre che dovevano essere rese italiane, anche questa era una nuova sfida  Italianizzare

zone che solo ora sono diventate Italiane.

Quindi: amministrazione di guerra significa  esplosione dell’amministrazione, in 3 anni si

creano ben 297 nuovi organismi – ministeri, sottosegretariati, comitati, uffici speciali,

commissariati di ogni tipo e anche il numero degli impiegati nell’amministrazione esplode 

aumenta il numero del personale e cambia anche il modo con cui questo personale viene

assunto, non si seguono può le procedure tradizionali.

Non serve però solo la quantità, serve anche la qualità e la qualità manca a causa della

fretta con cui è stato fatto tutto, non c’è stata una coerenza nell’esplosione

dell’amministrazione  alla fine della guerra, quindi, i problemi dell’amministrazione sono

enormi.

Dopo la guerra lo stato liberale avrà 3 anni per intervenire, dopo di che se ne occuperà il

fascismo.

Dopo la guerra ci saranno due scuole di pensiero: 1) quelli che sostengono un ritorno alla

situazione pre-guerra e 2) quelli che sostengono la volontà di mantenere ciò che la guerra

ha portato.

Queste due visioni diverse portano a delle commissioni d’inchiesta per il ri-ordino della

pubblica amministrazione  queste commissioni fanno inchieste, raccolgono dati e

propongono soluzioni.

Nei tre anni dopo la guerra, lo stato liberale non riesce a far fronte davvero a nessuno dei

problemi post-bellici e in questa situazione di crisi si fa strada una nuova classe politica  il

fascismo.

Vediamo quindi il primo governo Mussolini e quali sono i suoi modi per risolvere i problemi

portati dalla fine del primo conflitto mondiale.

Cos’è il fascismo? Cos’è l’amministrazione fascista? Analizzando l’amministrazione

fascista si hanno molte sorprese, ci sono cose che non ci si aspetta. Esiste

l’“amministrazione fascista”, ma in primis bisogna considerare l’amministrazione italiana

durante il fascismo  una cosa è il fascismo e un’altra è l’Italia durante il fascismo.

C’è una caratteristica che è sola del fascismo: essere il primo “partito-milizia” a

conquistare il potere in un paese occidentale.

Cos’è un “partito-milizia”? Vuol dire che, come partito io gioco sull’arena politica come gli

altri partiti, quindi ad esempio mi presento alle elezioni, gioco all’interno della legalità,

come milizia invece mi do un’organizzazione di tipo militare (es. squadre fasciste) e, come

un’organizzazione militare, uso la violenza.

Il partito fascista non è quindi un partito che usa delle squadre armate, il fascismo è

direttamente un partito organizzato militarmente.

Ciò che vuole fare Mussolini è distinguere il suo movimento da tutto il resto, per questo

Mussolini decide di creare il partito-milizia fascista. Adottare nel partito la forma militare ha

varie applicazioni: rende il partito fascista diverso da tutti gli altri e ben identificabile, con

uomini giovani, forti, in armi e vincitori (questo aumenta l’elemento attrattivo, diventa una

propaganda positiva per il partito, tutti vedono i componenti di quel partito e vogliono

essere come loro), inserire una gerarchia militare nel partito significa che il partito va

avanti con gli ordini, non ci sono decisioni prese democraticamente dentro al partito, non ci

sono discussioni.

Partito-milizia: alla sera mi metto la divisa e uso la violenza, alla mattina invece metto di

nuovo giacca e cravatta e torno sul campo della politica  violenza e legalità in

contemporanea.

Tutto ciò è stato possibile per il fascismo perché lo stato liberale l’ha assecondato, lo stato

liberale non è caduto, si è solo fatto da parte, lo stato liberale è stato surrogato con la

forza da una forza diversa.

La marcia su Roma è una minaccia allo stato, è la dimostrazione del binomio violenza-

legalità.

La marcia su Roma è un colpo di stato, che generalmente non viene annunciato  invece

Mussolini lo annuncia perché la minaccia stessa della violenza è una violenza di per sé.

C’è un esercito di 300mila persone che minaccia la capitale e il parlamento inizialmente

vota lo stato d’assedio  ma dopo poche ore si decide di revocare lo stato d’assedio e così

le camicie nere entrano a Roma.

Il sovrano offre a Mussolini la carica di presidente e quindi Mussolini a quel punto si reca a

Roma per accettare l’incarico. C’è quindi una minaccia della violenza che porta all’incarico

a Mussolini  non c’è stata una vera e propria violenza fascista per prendere il potere è

bastata la minaccia  è stato poi il re ad aver fatto il “colpo di stato”, incaricando Mussolini

senza consultare il parlamento.

28 ottobre 1922 marcia su Roma, incarico a Mussolini 30 ottobre e consultazioni per primo

governo Mussolini  il discorso di Mussolini del 16 novembre 1922 è emblematico.

Questo discorso è passato alla storia come “discorso del Bivacco”, una delle frasi di

Mussolini di questo discorso viene usata ancora oggi per descrivere le istituzioni italiane:

“potevo fare di quest’aula sorda e grigia un bivacco di manipoli, potevo ma non ho voluto”

 perché non l’ha fatto?

Questo discorso è il simbolo del binomio violenza-legalità: Mussolini avrebbe potuto usare

la violenza ma chiede comunque la fiducia e i pieni poteri per la riforma amministrativa.

29 Novembre

Continuiamo a parlare della presa del potere di Mussolini.

Mussolini non spazza via le istituzioni. Il discorso del bivacco non si replica anche per il

senato, l’obiettivo di Mussolini era la camera dei deputati, non il senato  il senato ride per

il discorso del bivacco.

Quindi, Mussolini  dualismo tra legalità e violenza. Il programma di Mussolini parlava di

politica estera e di grandezza dell’Italia.

Ma il punto centrale che ci interessa è la riduzione del deficit e il pareggio del bilancio,

ovvero la politica interna.

A questo scopo, Mussolini indica 4 punti della sua politica: (comincia a cambiare il

linguaggio, iniziamo a trovare gli slogan fascisti)  1) “regime della lesina”, cioè “risparmio”,

2) utilizzazione intelligente delle spese, 3) aiuto a tutte le forze produttive della nazione,

per avere risultati bisogna stimolare l’economia, 4) per la riduzione del deficit, “fine delle

bardature di guerra”.

Il programma di Mussolini era quindi piuttosto generico e scarno, inoltre Mussolini aveva

solo cambiato i “nomi”, usa un linguaggio suo, ma il programma era uguale a quello dei

liberali.

Mussolini intende portare avanti questo programma finanziario/amministrativo.

Quindi, Mussolini chiede la delega per la riforma tributaria e amministrativa. Delega per la

riforma tributaria, quindi parliamo di tasse  le tasse sarebbero materia riservata alle

istituzioni rappresentative, al parlamento  quindi una tale delega è un fatto senza

precedenti, sia in italia che in Europa. Questa delega quindi già infrange un principio,

Mussolini si mette nei panni del principe che può imporre tributi.

Mussolini chiede questa delega, ci sarà un intervallo di una decina di giorni e alla fine di

questa pausa ci sarà una concessione dei pieni poteri, nel 1922. Il 3 dicembre del 1922

alla fine Mussolini ottiene ufficialmente la delega che aveva chiesto. Questa richiesta di

Mussolini chiedeva delega in materia finanziaria e tributaria, ma era chiaro da subito che si

parlava di pieni poteri.

Già i governi precedenti avevano chiesto una tale delega per una riforma amministrativa,

ma la cosa interessante è vedere il testo che accompagna la delega prima di Mussolini, e

dopo Mussolini. Le deleghe precedenti avevano un sacco di spiegazioni e giustificazioni

allegate, la delega di Mussolini erano solo due righe, nessuna giustificazione.

Il parlamento vota quindi a Mussolini una “delega in bianco”  l’unico limite a questa delega

era temporale, la delega aveva durata di un anno. Con questa delega tutti i poteri vanno al

governo, non al parlamento, e Mussolini è il governo.

Per un anno abbondante Mussolini ha in mano tutto, amministrazione e governo

finanziario/tributario.

Per un anno Mussolini ha mano libera nel sistemare l’amministrazione  giustizia, esercito,

istruzione etc.  Mussolini si sta preparando per la svolta totalitaria, questo anno prepara il

terreno per la dittatura.

Tra il novembre e dicembre del 22 c’è anche la creazione della milizia (MVSN: Milizia

volontaria sicurezza nazionale). La milizia era formata dalle squadre fasciste.

È necessario inquadrare queste squadre/milizie: anche dopo la vittoria di Mussolini le

vecchie squadre sono in giro. Mussolini vuole dare un segnale di “normalizzazione” e

quindi decide di inserire le squadre all’interno di un’arma ufficiale, e quindi nascono le

milizie.

Mussolini si gioca quindi la carta della “legalità”  è un modo per legalizzare e tenere a

bada le squadre, inquadrandole come “milizia”, come un’arma apposita.

Siamo nel dicembre del 22, la milizia viene creata con un decreto  in questo momento le

“milizie” erano al servizio dello stato, al servizio della rivoluzione fascista.

L’anno dopo la milizia diventa una delle componenti delle forze armate, entra a far parte

dell’esercito. L’esercito era sotto il comando del re, quindi anche le milizie finiscono sotto

al re.

Il fascismo ha due principali duplicità, che lo rendono un regime totalitario particolare: 1) la

diarchia  cioè la presenza di due vertici di potere, il re e Mussolini, il re e il duce. Mussolini

era tutto tranne che capo dello stato, il capo dello stato lo era il re. Tutte le leggi e i decreti

di Mussolini sono comunque firmati dal re.

2) Mussolini in questo momento è capo del governo, non duce del fascismo  non si

mischia partito e governo. Mussolini ci tiene ad essere sia capo del governo che Duce, le

due figure non si sovrappongono.

In questa fase Mussolini è solo capo del governo e agisce come tale.

Quando invece si rivolge alla folla, al partito o simili, in quei casi si rivolge come Duce del

fascismo, c’è questa dualità in lui  ha anche due abbigliamenti diversi, uno come capo del

governo e uno come duce.

L’amministrazione dello stato rimane, Mussolini non la abolisce, ma allo stesso tempo

rimane in vita anche il partito  quindi delle parti di amministrazione vengono affidate al

partito.

A livello periferico, questa mancata fusione partito/stato si fa interessante. A livello

periferico c’è il prefetto ma ci sono anche i rappresentati locali del partito (RAS). A livello

periferico ci sono quindi due autorità che non vanno d’accordo. Il più delle volte prefetti e

RAS avevano idee diverse e conflitti tra di loro. In ogni caso, prevaleva la visione del

prefetto, non quella del rappresentante del partito. Questo ovviamente creava non pochi

problemi, per il fatto che in teoria ci si trovava in un sistema totalitario. Solito problema  il

comando dovrebbe essere uno, ma non lo è per niente.

Come cambia quindi l’amministrazione, quali sono le tappe del consolidamento del potere

di Mussolini?

I primi atti di consolidamento di Mussolini sono: 1) attraverso la riforma amministrativa,

Mussolini rafforza il ruolo dell’esecutivo, che abbiamo visto era già stato rafforzato durante

la prima guerra mondiale.

2) La legge elettorale del ‘23, la cosiddetta legge Acerbo, legge che è stata richiamata più

volte. È una legge che assegna i 2/3 dei seggi alla camera e chi ottiene il 25% dei voti.

(Elezioni delitto Matteotti)

Il ‘25 viene indicato come l’anno d’inizio della svolta totalitaria/dittatoriale di Mussolini.

A partire da quest’anno cominciano a venire emanate le cosiddette “leggi fascistissime”,

che sono delle leggi costituzionali, ovvero leggi ordinarie che modificano la costituzione 

1) Il 25/12/25 crea il Capo del Governo, 2) nel ‘26, crea il tribunale speciale per la difesa

dello stato, 3) nel ‘28, rende costituzionale il Gran Consiglio del Fascismo.

30 Novembre

Le leggi fascistissime sono 3, sono concentrate tra il ‘25 e il ‘28.

La prima porta alla creazione della figura del “capo del governo”. Questa è una nuova

figura, con caratteristiche nuove, il presidente del consiglio è “primus inter pares”, non

dirime le controversie tra i ministri, i ministri non sono a disposizione del presidente del

consiglio  il capo del governo invece non è un primus inter pares, il capo del governo è

sopra ai ministri.

La nomina di capo del governo attribuisce a Mussolini la supremazia gerarchica sui

ministri. Inoltre, con il codice Rocco diminuiscono i poteri del parlamento, a favore del

capo del governo. Quindi, si arriva ad un sempre maggiore potere del capo del governo e

ad un indebolimento del parlamento. Ma bisogna comunque ricordarsi che ci troviamo in

una diarchia: si arriva ad avere due capi di stato, sia Mussolini che il re. È vero che il re

alla fine non eserciterà più nessun potere, ma comunque gli rimane il potere di nominare e

revocare la nomina di “capo del governo”.

Mussolini diventa unico responsabile dell’esecutivo, dispone come vuole dei ministri, ma

rimane comunque sotto al potere del re di potergli dare le dimissioni.

La seconda legge fascistissima, tra le altre cose, introduce il tribunale speciale per la

difesa dello stato Dal punto di vista costituzionale c’è una violazione, non possono

esistere tribunali con una giurisdizione speciale che non siano presenti nella costituzione.

Invece il fascismo introduce questo tribunale speciale per la difesa dello stato, nonostante

non ci si trovasse in un periodo di guerra  lo stato si deve difendere dai non-fascisti,

ovvero lo stato fascista deve difendersi da chi è contro il fascismo. Come se lo stato fosse

in “guerra interna”.

Infatti il tribunale è pensato come straordinario, della durata di pochi anni, ma alla fine

verrà sempre prorogato.

La funzione di questo tribunale si è poi rivelata più di sola minaccia: fino al ‘43 comminò

condanne a lunghe pene detentive e veniva fatta una grande pubblicità ad arringhe e

sentenze.

Il modo per disfarsi dei veri nemici dello stato però viene affidato alla polizia segreta del

fascismo, non al tribunale. La polizia segreta del fascismo era l’OVRA, che agiva con i

metodi da polizia segreta.

L’OVRA mise al bando l’unica forma ancora in piedi di contrasto al partito fascista: il partito

comunista.

L’OVRA non era formata da membri del partito fascista, era formata da poliziotti veri e

propri.

L’OVRA al 50% si occupava di nemici politici, ma per il restante 50% si occupava del

controllo dei membri interni al partito fascista, questo perché mussolini non si fidava di

niente e nessuno.

La terza legge fascistissima crea un altro organo costituzionale che non esisteva prima: il

gran consiglio del fascismo. Questo gran consiglio esisteva dal ‘22 ma solo come orano di

partito, con la legge del 28 c’è una costituzionalizzazione di questo organo, diventa un

organo costituzionale.

Mussolini costituzionalizza il Gran Consiglio perché c’è una nuova legge elettorale

(Acerbo) e il Gran Consiglio deve preparare la lista elettorale da proporre agli elettori che

possono votare “si o no”  per fare una operazione così delicata c’è bisogno di un organo

istituzionale, quindi Mussolini legittima il Gran Consiglio rendendolo costituzionale. Inoltre

il gran consiglio viene costituzionalizzato per dare risalto e accontentare i gerarchi fascisti

 in questo modo i gerarchi si vedono inseriti in un organo costituzionale. Accanto al re e al

parlamento quindi ora c’è un nuovo organo costituzionale, che ha il compito di dare pareri.

Mussolini lascia via libera al Gran Consiglio su temi che non ritiene molto importanti: come

la questione del corporativismo  Gran Consiglio aveva grandi onori e prestigio, ma nei

fatti aveva ben pochi poteri, i suoi consigli non era vincolanti.

Nonostante questo, il Gran Consiglio aveva due “poteri” 1) Poteva dare il suo parere sulla

successione al trono. 2) Inoltre, il Gran Consiglio aveva la facoltà di preparare una lista/di

decidere sull’eventuale successione a Mussolini: questo articolo diventerà importantissimo

nel ‘43, nel momento in cui l’Italia capisce di sta perdendo la guerra e che bisogna buttare

giù Mussolini  questa clausola inizialmente era solo una formalità, ma poi si rivela

fondamentale per far cadere il fascismo.

Insieme a queste leggi vengono anche varate delle leggi per la pubblica sicurezza  azioni

repressive vengono affidate ai prefetti. Quindi, tutto questo insieme di leggi, emanate tra il

‘22 al ‘28, rappresenta il periodo che viene chiamato “fascistizzazione dello stato” 

Mussolini in questi anni si impegna a rafforzare sempre più il suo ruolo.

In seguito, non appena Mussolini si sente sicuro e forte nel suo ruolo, si dedica alla

“fascistizzazione della società”, a partire dagli anni ‘30. Questi anni sono detti gli “anni del

consenso”, “anni del trionfo”, anche grazie alla guerra in Etiopia.

E per quanto riguarda l’amministrazione, vengono creati nuovi modelli amministrativi legati

alla propaganda: balilla, organizzazione del dopo-lavoro, gruppi universitari fascisti etc.

Lo scopo di Mussolini era quello di inquadrare gli italiani, indottrinarli con questo tipo di

organizzazioni fasciste ma dall’altro lato c’era anche lo scopo di affidare ai suoi

collaboratori la presidenza di tutte queste suo organizzazioni fasciste  in modo che anche

i suoi collaboratori si sentissero importanti e avessero un ruolo.

La domanda quindi è se sia esistita una “burocrazia fascista statale”, la risposta è

probabilmente no  la burocrazia fascista si racchiudeva a livello di queste organizzazioni,

non a livello statale.

Mussolini era uno statalista, quindi per lui la più grande arma propagandistica era statale:

la scuola. A partire dalle elementari, per creare l’“uomo nuovo” fin da piccolo.

Poi teneva molto anche all’alta formazione, quella universitaria.

Inoltre, Mussolini teneva molto anche alla stampa.

Tutto ciò che c’è intorno è dovuto all’epoca  è comunque un’epoca di modernizzazione

per tutta Europa; Italia trova il suo periodo di modernizzazione durante il fascismo.

Il primo atto di Mussolini ancora presidente del consiglio è la richiesta di pieni poteri per la

riforma tributaria amministrativa, che viene affidata ad Alberto De Stefani. De Stefani ha

una caratteristica rara per i collaboratori di Mussolini: era un “fascista della prima ora”, ma

era anche un prestigioso tecnico e professore di economia e finanza, discepolo dei

principali studiosi liberisti. Era quindi un fascista convintissimo ma anche liberista. Questo

connubio è sicuramente strano e influenzerà gli esiti della riforma. De Stefani è una figura

importantissima nell’ambito del fascismo  incarna una rarità all’interno del gruppo di

collaboratori di Mussolini  gli altri tecnici vicini a Mussolini non erano fascisti così convinti.

De Stefani era ministro delle finanze e del tesoro e gli viene affidata la parte finanziaria

della riforma  il suo scopo principale era quello di contenere le spese.

Incominciano subito dei problemi tra Mussolini e De Stefani: i due avevano degli scopi

diversi per questa riforma  Mussolini voleva preparare un’amministrazione docile,

fortemente gerarchizzata, super controllata, in grado di agire in base ad automatismi e

senza discrezionalità (come su un modello militare). Mussolini avrebbe voluto epurare

tutta l’amministrazione inserendoci solo i fascisti  ma ovviamente questo non era

possibile. Quindi la soluzione era quella di tenere l’amministrazione più controllata

possibile. L’amministrazione inoltre doveva avere un collegamento diretto con il potere

centrale.

Inoltre Mussolini poteva decidere in materia tributaria, poteva intervenire con

provvedimenti propagandistici “tolgo le tasse di qua, le aumento di là”. Ma la cosa che gli

interessava di più era dimostrare le proprie capacità di presidente del consiglio  cogliere

subito dei successi in materia finanziaria.

A Mussolini importava ben poco ottenere una riforma coerente e funzionale, voleva solo

che la riforma lo mettesse in buona luce. Lo scopo principale della riforma era il pareggio

di bilancio, Mussolini può quindi vantarsi di questo obiettivo. Mussolini doveva ottenere

successi in fretta, quindi questa riforma andava fatta in fretta.

Per Mussolini i motivi di questa riforma erano politici, per De Stefani la riforma aveva un

fine tecnico.

De Stefani con questa riforma cerca di accontentare sia la sua parte fascista che la sua

parte liberista.

Abbiamo quindi una visione pienamente liberista messa in campo dal primo governo

Mussolini.

In un primo momento il programma del fascismo era quindi un programma liberista  ma

era un programma solo strumentale, Mussolini con questo programma ottiene risultati

rapidi e questo era tutto ciò che voleva.

In seguito poi il fascismo non terrà alcun programma liberista.

La cosa che ci interessa è che, per condurre questa riforma che non ha un vero e proprio

programma, vengono unificati finanza e tesoro, che quindi diventano una sorta di super-

ministero.

Le ragionerie centrali dei ministeri vengono trasformate in uffici del ministero delle finanze.

Questo vuol dire che ogni atto di spesa di ogni ministero deve essere firmato dal ministero

della finanza, questo vuol dire che il ministero della finanza ha il pieno controllo sulle

spese di ogni ministero  i ministeri non hanno più autonomia di spesa.

Per De Stefani questo significava solo controllare le spese, era un fatto tecnico.

De Stefani arriva ad essere l’unico a controllare le spese di ogni ministero, quindi il

ministro delle finanze diventa di fatto il coordinatore della riforma nella sua interezza.

Questo significa che ogni disegno di legge deve quindi avere la firma di De Stefani: in un

anno e 3 mesi vengono varati 3000 decreti.

L’improvvisazione e la fretta di questa riforma si vedono dal fatto che parte subito e

partendo subito all’inizio non ha neanche due righe di programma.

L’avvio della riforma senza programma viene dato dall’eliminare consigli e commissioni di

guerra.

Il programma arriva solo a febbraio (la riforma era partita a dicembre)  quello di febbraio

era comunque un programma molto generico.

Con questo programma si sarebbe dovuto stabilire le funzioni dello stato (quali privatizzare

e quali mantenere pubbliche), approntare una struttura istituzionale più snella e

risistemare tutto il personale dello stato, sistemare i ruoli, licenziare etc.etc.

Cosa succede quindi alla fine? Come si svolge questa riforma così in fretta  ogni ministro

all’interno del suo ministero prepara delle proposte, le sottopone al ministro delle finanze,

arrivano alla presidenza del consiglio e poi Mussolini decide. Non c’è alcun organo

consultivo e non c’è nessun organo di coordinamento.

Gli unici tre che avevano una visione d’insieme di questa riforma erano Mussolini, De

Stefani e Acerbo  una riforma così vasta nelle mani di solo tre persone.

La parte più coerente della riforma è quella del ministero dei lavori pubblici, i lavori pubblici

sono uno dei settori più importanti. Qui si misero all’opera dei tecnici molto esperti e fecero

una modifica molto interessante  prima del ministero dei lavori pubblici c’erano solo delle

direzioni generali che si occupavano di tutta Italia, ora vengono introdotte delle direzioni

generali territoriali (nord, sud, isole, centro), inoltre si creano nuovi ministeri distaccati,

come il ministero delle telecomunicazioni e dei trasporti (?).

Questo fu un tentativo di riforma disordinato e caotico che interessò tutti gli ambiti dello

stato, con risultati a volte positivi e a volte assolutamente inorganici. Questa riforma toccò

tutti i settori dello stato fatta eccezione per il parlamento.

Succedono due cose in seguito alla riforma: 1) le idee di De Stefani diventano non più

importanti per Mussolini (dopo il delitto Matteotti Mussolini inizia il suo percorso

dittatoriale), si chiude così il periodo liberista del fascismo, De Stefani viene totalmente

emarginato e 2) nel ‘26 viene stabilito il blocco delle assunzioni nell’amministrazione dello

stato  questo significa che non si possono più inserire fascisti nell’amministrazione statale

 da un lato si risparmiò e si crearono altri organi amministrativi non statali, ma dall’altro

lato questo ha portato al fatto che l’amministrazione non fosse fascista.

Abbiamo parlato fin ora solo di amministrazione centrale, ma dobbiamo parlare anche di

amministrazione periferica  anche l’amministrazione periferica era molto a cuore a

Mussolini. La prima cosa che si aveva a cuore era ridurre l’autonomia in primis dei comuni

 in quanto nei comuni c’era al governo anche l’opposizione, la prima cosa da fare era

smantellare i governi locali delle opposizioni.

Quindi si fa come ha sempre fatto lo stato italiano: vengono commissionati tutti i comuni,

uno dopo l’altro.

Si procede commissariando tutti i comuni di sinistra.

Nel ‘26 c’è inoltre la vera e propria riforma comunale che toglie il sindaco elettivo e

istituisce il famoso podestà fascista di nomina reggia. Si ritorna alla situazione prima della

riforma di Crispi. 6 Dicembre

Il primo interesse di Mussolini è sistemare l'amministrazione centrale. Nei primi due anni il

governo si concentra solo sull'amministrazione centrale e sulla legge elettorale, per

rafforzare il suo governo.

Successivamente Mussolini emana le leggi fascistissime, indirizzate 1) a rendere ufficiale

la sua carica di capo del governo e ad assicurarsi la primazia esecutiva, 2) ad introdurre

un organo fascista nella costituzione (Gran Consiglio del fascismo) e 3) ad istituire il

tribunale speciale con funzione repressiva.

Per Mussolini l'amministrazione centrale è ritenuta prioritaria insieme al prefetto: quindi

amministrazione centrale + periferica (l'amministrazione periferica diventa un suo

interesse a partire dal '25 in poi).

Le autonomie locali subiscono un colpo mortale, a seguito di due riforme:

1926. La prima riforma importante, è la riforma podestarile del comune del 1926,

1. che sostituisce il sindaco elettivo con il podestà. Quindi il sindaco elettivo (nucleo

della democrazia e dell'autonomia, della rappresentatività locale) viene sostituito da

un podestà nominato dall'alto, dal governo: il podestà non è più espressione del

comune ma della volontà del potere centrale. Il motivo per cui avviene questa

riforma è che alcuni comuni erano ancora in mano alle sinistre e, con la scusa che

questi sindaci fossero inefficienti e che il governo avrebbe scelto persone più

capaci, viene fatta questa riforma, con cui il sindaco viene eliminato e al suo posto

viene messo il podestà, che è un funzionario del governo.

Vediamo ora un'altra particolarità italiana, legata al fatto che in Italia ci fossero due

gerarchie parallele (quella fascista e quella dello stato)  in Italia a livello periferico

c’era uno sdoppiamento delle cariche, per cui accanto al potestà (espressione dello

stato) c'era un federale (espressione del partito fascista), e spesso si verificavano

scontri tra le due cariche, sia a livello comunale che a livello provinciale (per es. con

il ras provinciale che non collimava con il prefetto).

Quindi, la situazione di diarchia italiana fa in modo che si affermino due gerarchie

diverse, che non si incontrano mai e anzi spesso si contrastano.

L'aspetto importante e interessante è che, essendoci un potestà nominato dal

governo e un federale nominato dal partito, partito e stato non si fondono, come

invece avviene in tutte le altre esperienze dittatoriali totalitarie.

Quindi con la riforma comunale il sindaco non esiste più e al suo posto viene messo

un funzionario governativo, il consiglio comunale diventa una consulta comunale

(quindi niente più elezioni del consiglio e la consulta viene scelta dal prefetto per i

comuni fino a 100 mila abitanti, o addirittura dal ministero degli interni per i comuni

dai 100 mila abitanti in su).

La seconda riforma a livello periferico è la riforma provinciale del '28.

2.

Tra il '25 e il '26 con le leggi di pubblica sicurezza vengono attribuite ai prefetti facoltà

repressive molto estese e indeterminate. La tendenza continua, e nelle circolari viene

detto ai prefetti di vigilare su tutto quello che potrebbe mettere a rischio la sicurezza e

l'ordine pubblico, in particolare l'ordine è quello di prevenire il dissenso e i crimini

politici, quindi non intervenire dopo il reato ma, sulla base di segnalazioni e sospetti

(criteri del tutto discrezionali), vigilare e agire preventivamente, oltre che punire e

reprimere.

Dal momento che tutto può mettere a rischio la sicurezza e l'ordine esteso, il prefetto

ha la facoltà di sciogliere tutte le associazioni che minacciano la sicurezza dello stato,

in particolare viene colpito l'associazionismo delle altre forze politiche, quindi i partiti,

ma anche giornali, i sindacati, e vengono perfino chiusi alcuni oratori, associazioni di

tipo ecclesiastico.

Nelle circolari non sono scritti i tipi di reati e i comportamenti illeciti, il prefetto è un

rappresentante del governo con strumenti repressivi illimitati, che individua in modo

discrezionale possibili elementi che potrebbero perturbare l'ordine pubblico. Il prefetto

può dare un'ammonizione e alla terza ammonizione scatta il domicilio coatto, che poi

diventa confino: non lo stabilisce un giudice sulla base di un reato, ma un prefetto

senza nessun rispetto delle garanzie che devono essere osservate nei procedimenti

giudiziari. Il prefetto viene quindi scelto come strumento di repressione preventiva.

Nel '28 i poteri del prefetto vengono ancora aumentati, come si può notare dalle

circolari, il ruolo del prefetto cambia ancora tra il '27 e il '28.

A partire dal fatto che si era creata una diarchia partito fascista/stato, si capisce che

Mussolini attribuiva una grande importanza allo stato, che per Mussolini il partito

fascista era solo uno strumento, era strumentale.

Nel '23 il prefetto veniva definito prefetto del governo e nelle circolari gli veniva chiesto

di tenere contatti con il fascio locale per evitare dissidi tra il prefetto e il fascio locale 

nel '23 la paura era legata al fascismo locale perché il fascismo non era un blocco

unito (come invece emerge dall'immaginario collettivo)  nel fascismo erano confluite

diverse realtà, per cui all'interno del partito fascista, fascisti e nazionalisti si

picchiavano tra di loro alle assemblee, i fascisti non sarebbero andati da nessuna parte

se i nazionalisti non avessero fornito risorse e uomini; quindi il prefetto doveva

intervenire nel caso in cui fossero sorti problemi all'interno del fascio locale  i timori di

dissidi riguardavano il partito stesso, non i comunisti o altre forze politiche.

Nel '27 comincia a definirsi la figura del prefetto dello stato fascista: il prefetto, che

prima era l'unico rappresentante del governo (in seguito appunto ci sarà anche il

rappresentante del partito fascista), viene definito "la più alta autorità dello stato nella

provincia"  Mussolini chiarisce che il prefetto rappresentante dello stato è la più alta

autorità, quindi i rappresentanti del partito fascista devono obbedirgli. Questo

messaggio è rivolto ai fascisti in particolare, ai quali viene detto di rispettare il prefetto,

in quanto superiore.

Questo è un segno evidente del fatto che per Mussolini era importante lo stato, molto

più del partito.

Questa particolarità italiana, per cui le figure sono sdoppiate, è una particolarità

appunto perché in un diverso regime totalitario ci sarebbe stata una sola figura di

riferimento  se lo stato si fosse fuso con il partito fascista, non ci sarebbero due figure

al governo locale, una rappresentante dello stato e l'altra del partito.

Mussolini invece dice, soprattutto ai capi fascisti, che devono rispettare il prefetto.

Non avendo fuso le due cariche Mussolini deve chiarire la gerarchia, il rapporto tra i

diversi capi, e dice ai fascisti che devono obbedire al prefetto.

Il dato è che per Mussolini ad essere preminente è lo stato, invece il partito è solo lo

strumento che gli ha consentito di realizzare lo stato fascista e di salire al potere.

Qui il prefetto non è già più il prefetto dello stato, ma è il prefetto dello stato fascista,

del regime fascista.

Quindi il regime fascista conferma la centralità del prefetto nell'ordinamento

amministrativo italiano e avviene un passaggio  da prefetto del governo a prefetto

dello stato, che è il regime fascista (quindi prefetto del fascismo). Il prefetto si trova in

posizione gerarchica superiore al partito e ai suoi esponenti.

Nuovo tipo di burocrazia

Dal '28-'30 in avanti si afferma un nuovo tipo di burocrazia, che riguarda apparati

propagandistici di ricerca di consenso, che riguardano l'organizzazione del tempo libero e

rispondono a diverse necessità sociali.

Vengono chiamate "opere" del regime fascista, hanno una finalità propagandistica e

consistono nella creazione di tutta una serie di enti di socializzazione (gruppi ricreativi,

universitari, sportivi, doposcuola, dopolavoro, asilo, vacanze, ecc.)  la propaganda

passava per molti canali culturali.

Questo tipo di amministrazione è amministrazione di partito, cioè è il partito che entra in

questi enti di socializzazione, si crea un'amministrazione di partito, nasce una nuova

burocrazia fascista, di enti gestiti da fascisti.

Questo viene fatto da un lato per accontentare i fascisti, le persone del partito, i vari

collaboratori di Mussolini.

Si tratta di forme di organizzazione anche nuove, ma bisogna tenere presente il periodo

storico, cioè il fatto che anche negli altri stati in quegli anni comincia questo tipo di

organizzazione.

Al di là del fascismo dello stato italiano, cominciare ad occuparsi di salute, attività

ricreative, tempo libero, forme assicurative, occuparsi di tutti quei settori che poi

evolveranno in welfare state, è una necessità dei tempi  non succede sono in Italia, anche

se in Italia si trovano delle risposte con il fascismo. Non è solo tipico del fascismo farsi

carico di questi nuovi aspetti, c'è una risposta italiana, anche originale e innovativa in certi

casi (come per quanto riguarda le corporazioni) ma non è soltanto merito del fascismo.

Negli anni tra le due guerre anche gli altri stati iniziano ad occuparsi di

quest'organizzazione della vita.

Nuove amministrazioni che continuano la tradizione delle amministrazioni parallele

iniziate con Giolitti.

Durante il regime fascista convivono vari tipi di amministrazione. Si sviluppano nuove

amministrazioni in continuità con la tradizione delle amministrazioni parallele iniziata con

Giolitti ed esplosa durante la guerra.

In questo caso si può osservare una risposta italiana originale e notevole, non tanto legata

al fascismo, quanto a un gruppo di tecnici specializzati (di cui il più famoso è Aberto

Beneduce, principale tecnico ispiratore di queste nuove strutture e creatore di enti che

abbiamo ancora adesso). Due istituti che abbiamo ancora adesso sono l'INI (istituto

mobiliare italiano, che serve per il finanziamento industriale) e l'IRI (istituto per la

ricostruzione industriale e per le aziende in crisi).

Questo comparto è importante le la storia d'Italia, si tratta di enti pubblici chiamati a gestire

settori economici e finanziari importanti. Con la scuola di Beneduce si formano tutti i

tecnici, che non erano fascisti, erano persone preparate, che credevano nel loro lavoro e

che tentavano di mettere in piedi qualcosa, il fascismo crede in loro e loro seguono il

fascismo per realizzare il loro progetto (la maggior parte di questi tecnici non era fascista

ma lo diventa in apparenza per realizzare i progetti che avevano in mente, capendo che il

fascismo è la loro occasione per realizzarli).

Si sperimentano innovazioni molto importanti grazie a questi esperti, si forma una cultura

di tipo economico che poi verrà messa in pratica durante la repubblica, esperimenti

importanti per la continuità dell'amministrazione.

Altri due enti pubblici economici creati dal fascismo che abbiamo ancora adesso, che sono

enti previdenziali, scorporati dallo stato e affidati a un ente specifico, separati dalla

gestione dello stato:

IN“F”PS  istituto nazionale fascista per la previdenza sociale (pensioni).

1. IN“F”AIL  istituto nazionale fascista per l'assistenza ai lavoratori (infortuni sul

2. lavoro).

La repubblica ha tolto la “f”, ma ha mantenuto gli enti. Si tratta di due settori

fondamentali dell'organizzazione della società, che ritroviamo nel dopoguerra. C'è una

continuità, perché non si tratta di settori fascisti  anche se il fascismo ha dei meriti le

società europee occidentali richiedono questi interventi, e l'Italia ha dato la sua

risposta, anche originale, con gli enti economici previdenziali.

L'amministrazione italiana durante il fascismo è un'amministrazione di tipo "reticolare",

cioè è fatta da più di un'amministrazione che si estende a rete, con connessioni, però non

è (diversamente dall'immagine che abbiamo) qualcosa di unitario, monolitico  è una rete

amministrativa, di cui abbiamo visto i 3 principali aspetti.

14 Dicembre

Appunti sul fascismo: pluralità amministrativa, importanza del prefetto, difficoltà connessa

al fatto che la struttura amministrativa è duplicata (a causa della mancata fusione tra

gerarchia statuale e gerarchia fascista).

(Il fascismo lo devi leggere sull'astuto, ma viene chiesto in base agli appunti).

Il biennio 43-45 è un biennio importantissimo dal punto di vista tecnico, per la situazione

istituzionale e amministrativa italiana, perché vengono poste le basi per il futuro dell'Italia,

viene scelto il popolo come decisore della futura forma italiana e vengono impostate le

scelte istituzionali di quella che sarà la repubblica italiana.

Non ci soffermiamo sul 25 luglio del '43 e sull'8 settembre del '43: c'è l'armistizio, viene

deposto e arrestato Mussolini, formato il governo Badoglio, ma soprattutto il re (tra l'8 e il 9

settembre) scappa, lasciando Roma senza difesa e abbandonando gli Italiani senza

incaricare nessuno a prendere il suo posto. Quindi tra l'8 e il 9 settembre l'Italia si trova

abbandonata, con i Tedeschi sul territorio che intervengono militarmente, militarizzando

l'Italia. Questo è un evento mai successo nella storia occidentale: un sovrano scappa di

nascosto senza pensare alle conseguenze della sua fuga.

Sul territorio Italiano si formano due se non tre o più, organizzazioni provvisorie, governi

provvisori.

Al nord si ricostituiscono delle formazioni politiche, dei governi provvisori. Inoltre al nord

c'è la repubblica sociale Italiana (Mussolini viene liberato dai tedeschi, e a ottobre del 43

tutti gli uffici di vertice, in particolare i ministeri, vengono trasferiti al nord, con chi aderisce.

I ministeri vengono dislocati in varie località del nord).

Al sud c'è il governo del re + l'amministrazione militare alleata (governo inter-alleato) (in

realtà le decisioni venivano prese dagli alleati).

Al centro c’era Mussolini e parte del governo, al lago di Garda, per essere vicini al confine

 Questa è una repubblica che dura 600 giorni, e in questi 600 giorni vengono ricostruiti i

ministeri, tutta l’amministrazione, si avviano programmi di riforma economica etc. È quindi

una situazione molto interessante, nonostante la tragedia, in questo periodo il fascismo

può diventare repubblicano, non ha più il re in mezzo ai piedi.

Altre esperienze interessanti e brevi sono quelle delle repubbliche partigiane, che hanno

una vita molto breve, praticamente durano fino alla primavera del '44 (quella del Friuli è la

più grande e ha prodotto una costituzione).

I partigiani in montagna ricostituiscono un minimo di struttura istituzionale, per far

funzionare i servizi essenziali.

L'aspetto interessante è che anche nella provvisorietà alcune funzioni amministrative dello

stato vengono ricostituite, come se ricostituire determinati servizi amministrativi sia una

necessità vitale delle organizzazioni politiche.

Questo periodo è fondamentale per il futuro dell’Italia ed è eccezionale per chi studia le

istituzioni perché emerge quali sono le vere esigenze amministrative, si può vedere quali

sono i servizi essenziali, vengono creati dei microcosmi istituzionali interessanti da

studiare.

Per quanto riguarda la transizione che ci porterà alla repubblica, in questo biennio Vittorio

Emanuele Terzo va in esilio e lascia il potere a Umberto secondo.

Dopo Badoglio al sud si crea un governo Bonomi. Questo è il primo momento di rinascita

dei partiti politici dopo il fascismo. I partiti si ricostituiscono e formano il comitato di

liberazione nazionale, di cui fanno parte la democrazia cristiana, il partito comunista, il

partito socialista e il partito liberale. Questo è molto importante perché da questo momento

in avanti gli interlocutori del governo e del re, nell’immediato dopoguerra anche, saranno

questi partiti e tutte le scelte, compresa la nostra costituzione, saranno frutto di un

compromesso (valenza positiva) tra queste forza partitiche e la nostra futura democrazia

sarà appunto disciplinata/creata dalla forza e dai compromessi tra questi partiti, fino alla

degenerazione che ha fatto dell’Italia una partitocrazia e non una democrazia.

L’importanza dei partiti emerge ed è chiarissima già in quel biennio di fine seconda guerra

mondiale.

Il protagonista politico in questi anni è il comitato di liberazione, insieme al re, che però era

debole. La questione istituzionale del futuro stato italiano si affronta già in questo biennio.

Nel ‘44 si fa la scelta, con un decreto, si stabilisce che la scelta del futuro assetto

istituzionale sarà affidata al popolo. Siamo nel 44, in piena tragedia bellica, eppure si

arriva ad un tale compromesso, con un decreto si stabilisce, per risolvere il problema tra re

e partiti, che sarà il popolo a scegliere la forma istituzionale dello stato  si deciderà infatti

poco più avanti con il referendum. Questa non era una cosa scontata, si sarebbe potuto

decidere anche in un modo diverso  invece si sceglie direttamente l’espressione del

referendum, senza la mediazione dei partiti. Gli storici individuano in questo decreto l’atto

di nascita della nostra repubblica. Sempre in questo periodo, con il governo Bonomi,

vengono costituite delle commissioni di studio per la riforma amministrativa, per fare delle

proposte per il futuro assetto amministrativo. Le proposte veramente innovative comunque

non vengono mai accolte  alla fine si continua con l’impianto tradizionale

dell’amministrazione italiana.

Dopo la fine della guerra, dal punto di vista istituzionale c'è nel 1945 il governo Ferruccio

Pari (capo CLM) che poi viene sciolto e poi c'è il governo De Gasperi. I provvedimenti

immediati del luglio del '45 sono la creazione di un ministero per la costituente  il

parlamento non c'è, non c'è nessuna istituzione rappresentativa per il momento e bisogna

decidere come verrà formata l'assemblea rappresentativa, il ministero per la costituente

dovrà definire una legge elettorale, preparare gli studi per la costituente.

Viene poi creata una consulta nazionale, dove sedevano non ancora eletti i principali

rappresentanti dei partiti, con una funzione diciamo rappresentativa, anche se non c'erano

ancora state le elezioni.

Quindi le prime istituzioni post guerra mondiale sono il ministero per la costituente e la

consulta nazionale provvisoria. Poi nel '46 e tra la fine del '45 e il '46 cominciano una serie

di decreti che stabiliscono il sistema elettorale proporzionale senza sbarramento, per dare

voce alla realtà partitica frammentata  si decide di dare voce a tutte le forze politiche,

ipotizzando che il sistema migliore per gestire un’Italia frantumata sia proprio questo.

Da un lato questa scelta è frutto di un compromesso, per cui tutti i partiti vogliono essere

rappresentati, dall'altro l'Italia che non ha mai espresso volontà popolare, per la prima

volta vede il suffragio femminile.

Cosa è successo quando abbiamo cambiato il sistema da proporzionale a sistema

maggioritario in due partiti? Non c'erano due partiti dominanti e le coalizioni sono state

fatte all'interno dello stesso schieramento: si presentavano unite (perché il sistema

maggioritario impone l'unità di lista) ma non lo erano, votavano contro il governo di cui

facevano parte.

Comunque si sceglie il sistema elettorale proporzionale, compromesso e apertura

democratica, si stabiliscono le date per le elezioni (il due giugno) si stabilisce il referendum

sulla riforma istituzionale (monarchia o repubblica?) contemporaneamente si elegge

l'assemblea costituente, e il referendum coincide con le prime elezioni che eleggono

l'assemblea costituente che prepara la costituzione emanata nel '48.

È stata mantenuta la promessa relativa al decreto del '44: in quell'Italia, dopo 20 anni di

fascismo e una guerra, si sviluppa una società civile.

In Italia la società civile era esistita in maniera molto modesta rispetto alla Francia e alla

Gran Bretagna, invece viene sperimentata la società civile, fatta da associazioni e

organizzazioni e non individui singoli, con l'esplosione della creazione di partiti politici

(anche piccolissimi), nascono i sindacati (quelli fascisti non erano veri sindacati).

Comincia a costituirsi una società civile, con nuovi partiti e associazioni e si afferma una

speranza di democrazia, stato del benessere (welfare state)  nei primi 5 anni

economicamente l'Italia è allo stremo e usufruisce degli aiuti americani, poi il boom

economico cambia il volto dell'Italia.

Si comincia a delineare un modello parlamentare, che successivamente sarà chiaro (con

la costituzione) ma già qui si comincia a capire che il parlamento sarà centrale, che l'Italia

sarà una repubblica parlamentare in cui il parlamento legittima e controlla il governo, che

ha bisogno della fiducia parlamentare. Il parlamento viene eletto con il proporzionale, e si

affermano alcuni partiti come centrali: alle elezioni del 2 giugno del '46 viene scelta la

forma repubblicana e, per quanto riguarda l'assemblea, la DC ha la maggioranza relativa e

per il resto PC e PSI sono i partiti prevalenti.

Come opera l'assemblea costituente?

L'assemblea si divide in tre sottocommissioni:

Si occupa dell'ordinamento della repubblica.

1. Si occupa dei diritti e dei doveri economici e sociali.

2. Si occupa dei diritti e dei doveri del cittadino.

3.

La nostra costituzione è stata indicata come una delle più complete, originali e

democratiche della storia recente europea  è una costituzione significativa, frutto di un

compromesso positivo tra le parti, un compromesso che è uno scambio di cultura politica,

istituzionale e ideologica: la democrazia cristiana porta alcuni valori, il partito comunista ne

porta altri e idem i socialisti e i liberali, che operavano nel solco della tradizione.

Guardando i lavori delle sottocommissioni, i dibattiti nelle assemblee, possiamo capire

quanto compromesso di scambio sia stato fatto, in temi di economia sociale per esempio.

Si produce, nasce una repubblica parlamentare: la costituzione entra in vigore il primo

gennaio del '48 ma festeggiamo il 2 giugno perché il referendum è l'atto fondante.

Costituzione VS statuto albertino

La costituzione è l'opposto dello statuto albertino.

Mentre lo statuto albertino è una costituzione breve, la costituzione è lunga, descrive nel

dettaglio di principi fondamentali ed entra nel dettaglio anche per quanto riguarda la

struttura istituzionale (invece altre costituzioni lasciano alcune parti indeterminate).

Mentre lo statuto albertino era una costituzione flessibile, la costituzione è rigida, cioè per

cambiarla serve una procedura aggravata, non è possibile cambiarla con una legge

ordinaria o con un semplice emendamento alla costituzione: richiede una serie di passaggi

alle camere, due anni, e se non c'è una maggioranza assoluta bisogna arrivare al

referendum

Caratteristiche della costituzione

Diritti della persona. La prima parte riguarda i diritti della persona, il soggetto indicato

come "persona" non è da poco e viene dalla religione cristiana. I diritti della persona

scaturiscono da un serrato confronto tra la parte cattolica e la sinistra e mostrano una

visione idealista della società. La seconda parte, negli anni riformata, riguarda

l'ordinamento della repubblica: si stabilisce la sovranità popolare, la necessità di partiti

politici, previsti dalla costituzione.

Funzioni di governo. Per quanto riguarda le funzioni di governo la nostra costituzione

tende a non affidare al governo funzione preminente: a seguito del fascismo viene

rigettata la centralità dell'esecutivo, almeno formalmente la centralità è del parlamento. La

nostra costituzione è stata pensata per evitare per non avere capi del governo, nelle

intenzioni non c'è il capo del governo che decide, c'è il presidente del consiglio: l'idea del

capo di governo, l'espressione stessa, si è cominciato ad usarla con la seconda

repubblica, ma in realtà non c'è il capo del governo, c'è una repubblica parlamentare

pensata in un certo modo, per cui il presidente del consiglio non è interprete della

maggioranza (non necessariamente il il segretario del partito che ha più voti alle elezioni

diventa il presidente del consiglio, perché non è l'interprete della maggioranza), perché il

presidente del consiglio non è il capo, il segretario del partito, ma deve essere interprete

degli equilibri politici della maggioranza.

Centralità del parlamento. Il parlamento ha il controllo sul governo. Nella pratica succede

che il presidente del consiglio sceglie i ministri (e quindi il governo) sulla base delle scelte

dei partiti. Qui si produce un fenomeno che viene indicato come "democrazia consociativa"

per cui le scelte del governo sono frutto di una continua mediazione tra i partiti.

Passando a un argomento più spinoso, con l'espressione "metodo del rinvio" si intende un

escamotage, un trucco, per cui, per esempio, gli enti locali e in particolare le regioni sono

riconosciute dal testo costituzionale, ma la loro creazione e tutto quello che le riguarda

viene rinviato alla legge ordinaria. Dal momento che non è chiara la posizione

costituzionale e non ci si riusciva ad accordare, viene detto che la questione verrà

disciplinata da una legge ordinaria. Il caso più eclatante del metodo del rinvio riguarda la

regione. Il motivo politico per cui si adotta il metodo del rinvio è che ADC e PC non si

mettono d'accordo: nel '48 l'ADC era favorevole alle regioni, perché all'epoca era più

radicata sul territorio, invece il PC era contrario alle regioni, perché non era radicato sul

territorio (soprattutto nel sud Italia) e aveva quindi una visione statalista, centralizzata del

potere. Quindi non si riesce a trovare un compromesso tra DC e PC.

La posizione cambia negli anni '60 per diversi motivi: il primo motivo è che cambia la

società italiana e il PC pensa che attraverso istituzioni locali più vicine ai cittadini sia

possibile amplificare la partecipazione democratica. Bisogna quindi aspettare 20 anni per

avere la prima legge elettorale e per i consigli regionali e tra il '68 e il '69 viene sviluppata

una prima legge elettorale. Le prime elezioni si svolgono nel '70, con un'eccezione (che

poi diventa più di una): le regioni a statuto speciale, in particolare la regione Sicilia. Lo

statuto della regione Sicilia è il primo in assoluto, è stato creato nel '48 e ha rango

costituzionale: alla Sicilia viene accordato un trattamento particolare. È evidente che il

territorio italiano non viene considerato tutta uguale: questo si chiama regionalismo

asimmetrico, cioè si ritiene che il territorio di uno stato abbia delle specificità tali per cui

non si hanno ordinamenti differenziati. Per l’Italia c'è solo la distinzione tra regione a

statuto ordinario e a statuto speciale, il caso che più di tutti è interessante in Europa, di

regioni differenziate in uno stato non federale è la Spagna.

La questione delle regioni non è ancora risolta oggi. Questo è un dato indicativo: uno stato

a così forte vocazione regionale come quello Italiano non è ancora riuscito a trovare una

forma completa di attribuzione dei poteri alle regioni. Per individuare quali sono i poteri

delle regioni e quali sono i poteri dello stato intervengono le sentenze della corte

costituzionale, cioè la regione o lo stato emana una legge e viene fatto ricorso alla corte

costituzionale per capire se la legge regionale è incontrastato con lo stato: la corte decide.

1 Marzo

Nella prima lezione è stata introdotta la questione metodologica.

Metodologia comparata, metodologia classica e la differenza tra le due. Sono stati indicati

alcuni possibili temi di comparazione, alcuni temi strutturali.

Dal punto di vista del diritto amministrativo distinguiamo tra i sistemi a normazione comune

(Inghilterra) e i sistemi a normazione speciale (Francia).

I sistemi a normazione comune sono sistemi regolati da regole comuni per operatori privati

e pubblici  non esiste un diritto amministrativo vero e proprio. Non esistono norme

specifiche, non esistono tribunali ad hoc che si occupano di questioni amministrative.

Nei sistemi a normazione speciale si presentano invece una serie di regole esorbitanti

rispetto al diritto privato, regole ad hoc per il sistema amministrativo. Ci sono giurisdizioni

speciali che definiscono una situazione di privilegio da questo punto di vista, ci sono

tribunali ad hoc. Anche in Inghilterra c’è qualcosa di dedicato solo all’amministrazione ma

non è la stessa cosa rispetto ad Italia e Francia. La distinzione tra questi due sistemi però

al giorno d’oggi è sempre più appianata.

Dal punto di vista dei caratteri generali del sistema amministrativo, distinguiamo tra 3

modelli. Modelli che però hanno principalmente una valenza storica in quanto

cristallizzano la situazione storica del paese in cui sono nati, sono modelli che poi si sono

omologati con la globalizzazione e con il tempo. Modello anglosassone, modello

continentale, modello scandinavo.

Nel modello anglosassone rientrano tutti i paesi del modello britannico. Presenta alcune

caratteristiche.

1) Primato della politica e dell’economia sull’amministrazione  le decisioni politiche

determinano l’amministrazione, 2) nel pubblico impiego vediamo lo sviluppo di un’etica

professionale e di un’autonomia individuale a livello della burocrazia, 3) il terzo punto ha a

che fare con lo sviluppo di modelli di welfare. Il welfare anglosassone segna la strada.

All’origine abbiamo un welfare molto ampio, che poi con il tempo tende a ridursi (con la

Thatcher in primis) per contenere i costi, 4) il quarto punto riguarda la modernizzazione e

l’apertura verso l’innovazione.

Il secondo modello continentale si riferisce a paesi continentali dell’Europa ed include

anche paesi che hanno sistemi diversi tra loro. In questo modello parliamo di primato dello

stato e dell’amministrazione sulla società. Dal punto di vista della burocrazia abbiamo

l’idea di un sistema di regole che la burocrazia deve applicare e che riducono il grado di

autonomia individuale dei funzionari della burocrazia  ridotto grado di autonomia dei

funzionari, in virtù di un sistema di regole. Storicamente c’è un welfare contenuto, ma poi

si tende ad ampliarlo. Chiusura nei confronti dell’innovazione e rispetto della tradizione e

dell’organizzazione gerarchica dell’amministrazione.

Il terzo modello è individuato dalla letteratura ed è il modello scandinavo, adottato da

Svezia e Norvegia. Individuiamo un primato della società e dei diritti della persona rispetto

all’amministrazione. C’è un alto livello di etica professionale nel pubblico impiego, come

nel modello anglosassone. Inoltre, c’è un welfare molto esteso. C’è una moderata apertura

nei confronti dell’innovazione. Questo modello è quindi a metà strada tra modello

anglosassone e continentale.

Come abbiamo detto, questi modelli comunque al giorno d’oggi tendono ad omologarsi.

Il primo limite della comparazione dell’amministrazione pubblica è dato dal fatto che

notiamo identità di risposte a problemi diversi. Il secondo limite è il problema della

decontestualizzazione. Le soluzioni riformistiche devono sempre essere contestualizzate,

in quanto ogni soluzione amministrativa agisce in modo diverso a seconda del contesto.

Uno stesso modello non può essere applicato a sistemi diversi.

Il terzo limite è la tendenza ad uniformare le soluzioni, ovvero la globalizzazione. Oggi, a

livello europeo, le riforme europee hanno un’applicazione immediata in tutta Europa e

quindi le politiche comunitarie sono uniformanti.

Al giorno d’oggi non possiamo creare dei modelli che siano legati solo al singolo stato

nazione, ma teniamo una tendenza uniformante. Si cerca di applicare le stesse soluzioni

in tutta Europa. La globalizzazione amministrativa rischia però di aumentare il divario tra

paesi più o meno progrediti. Ad es. problemi finanziari diversi devono essere risolti in

maniera diversa, a prescindere dalle norme comunitarie.

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Cosa si intende con governo locale? È definito da due punti di vista: funzionale e

strutturale.

Dal punto di vista strutturale è tutte quelle istituzioni che hanno il compito di governare a

livello locale (government). “Locale” significa che il governo si occupa di realtà ridotte. È

un governo infra-nazionale che opera su realtà ridotte rispetto a quella nazionale.

Dal punto di vista funzionale indica tutte quelle istituzioni e attività che si occupano di

formulare e mettere in pratica politiche pubbliche locali (governance).

In ogni caso, i vari livelli di governo non bisogna intenderli in un ordine gerarchico, si tratta

solo di governi che operano su realtà diverse.

Possiamo individuare tutta una serie di istituzioni che operano su scala ridotta a livello

locale (classificazione dei governi locali):

Governi locali puri: istituzioni considerate governi locali e che hanno determinate

caratteristiche  istituzioni territoriali, operano su un territorio specifico, sono istituzioni

elettive (i loro organi decisionali sono eletti direttamente e periodicamente dai cittadini),

sono istituzioni generaliste, ovvero si occupano di tutti i problemi della comunità su cui

esercitano l’amministrazione, non sono specializzate, sono istituzione autonome, ovvero

possono imporre dei tributi e possono decidere le proprie politiche pubbliche con un certo

grado di discrezionalità. Un esempio di sistema locale puro sono i comuni e le provincie

italiane. Anche i comuni e i circondari tedeschi e i distretti e le contee britanniche rientrano

in questa categoria.

Governi locali di secondo grado: sono sempre governi di tipo generalista, ma a differenza

dei governi puri sono governi non direttamente eletti dai cittadini, ma designati

indirettamente da altri governi locali. Per esempio, alcuni casi di provincie, come le

provincie spagnole e portoghesi. O alcune comunità territoriali, come le comunità

montane. Sono quindi raggruppamenti di più enti locali di primo grado, integrano quindi i

servizi per quell’area territoriale. Anche in Francia esiste questo tipo di ente locale. Anche

le regioni inglesi rientrano in questa categoria, ma solo tra gli inizi degli anni 90 e il 2011.

Anche numerose autorità metropolitane rientrano in questa categoria, ma non tutte in

quanto ci sono dei casi in cui gli organi delle autorità metropolitane sono elette

direttamente.

Agenzie locali specializzate: sono altre istituzioni che operano a livello locale. Sono

istituzioni che trattano in ambito locale uno specifico settore di intervento pubblico. Per es.

solo i trasporti, solo i rifiuti, solo la scuola etc.etc.

In alcuni casi, queste forme di governo locale possono essere direttamente elettive (come

gli School District negli USA). Più spesso queste agenzie però sono emanazioni dei

governi locali e hanno diversi tipi di configurazione giuridica. Ad esempio possono essere

delle aziende che gestiscono la sanità a livello locale, ad esempio le ASL, oppure le

aziende municipali che gestiscono un determinato servizio (es. rifiuti), oppure possono

essere i vari consorzi italiani. Negli USA a questo riguardo parliamo di “special district”.

Queste agenzie sono testimonianza di una pubblica amministrazione che si evolve ed è

sempre più specializzata. Questa sempre maggiore specializzazione delle amministrazioni

crea una questione riguardo alla legittimità democratica  in quanto il controllo diretto della

cittadinanza diventa sempre meno efficace su questo tipo di gestione.

Apparati locali dipendenti dal centro: ad esempio parliamo delle prefetture, delle questure,

delle scuole pubbliche, dei commissariati, tutte le soprintendenze, gli uffici delle imposte

etc.etc. Sono apparati dipendenti dal governo centrale, che operano sul territorio. Sono

autorità non elettive ma nominate dall’alto e sono tutte quelle autorità che danno

attuazione alle politiche decise a livello nazionale e regionale e che talvolta svolgono

anche un’attività di controllo sui governi locali (prefetti). Quindi, operano su livello locale,

ma non sono propriamente dei governi locali, in quanto dipendono dal governo centrale.

Facciamo una precisazione, ovvero parliamo della differenza tra decentramento politico

(devolution) e decentramento amministrativo (deconcentrazione).

Il decentramento politico è l’effettivo trasferimento di nuovi poteri e funzioni al governo

locale.

Il decentramento amministrativo invece è l’affidamento ad un organismo periferico di

funzioni che però vengono svolte da un apparato centrale. La competenza rimane

centrale, l’apparato locale si occupa solo dell’applicazione delle norme decise dall’alto.

A questo punto, cerchiamo di occuparci del rapporto tra centro e periferia. Anche in questo

caso distinguiamo tra veri modelli:

modello napoleonico (modello continentale francese)

1) modello non napoleonico  anglosassone (USA, UK), centro-europeo, scandinavo

2)

Partiamo dal modello napoleonico. Nasce dalla rivoluzione francese. In seguito alla

rivoluzione francese, il governo francese rivoluzionario riesce a creare un’amministrazione

uniforme su tutto il territorio, eliminando tutte le circoscrizioni precedenti di età medievale.

L’uniformità diventa il primo obiettivo della costituente francese.

La rivoluzione elimina tutte le distinzioni territoriali passate e dopo la rivoluzione si divide la

Francia in municipalità. Nel 1789 con un decreto si decide che la Francia sarà divisa in

dipartimenti, distretti e cantoni. Il dipartimento viene concepito come l’arma contro i poteri

signorili feudali. L’unica autorità che resiste è quindi quella statale. Lo stato è uno ed è

indivisibile e dotato di uniformità.

Quali sono le novità di questo rapporto centro-periferia?  La struttura dell’apparato è

decisa dall’alto, non c’è spazio per riforme che provengono dal basso. Quindi  1)

Accentramento: l’amministrazione costituisce un potere unitario, l’amministrazione è

regolata dal centro.

2) Democraticità: viene concepito un limitato governo anche per le comunità locali, in

nome dei comuni interessi della nazione. L’esistenza dei governi locali viene garantita già

dalla prima costituzione. Già dal 1879 si prevedono governi locali ad elezione diretta.

3) Uniformità: tutto il territorio deve essere uniformemente organizzato. Si stabilisce che

ogni dipartimento abbia come centro un punto che permetta di andare dal dipartimento al

centro in massimo un giorno di cavallo.

4) Intreccio tra stato centrale e governo locale: si crea una collaborazione tra lo stato

centrale e gli apparati locali. Gli apparati locali gestiscono e amministrano i servizi centrali

dislocati sul territorio.

Queste quattro caratteristiche hanno determinato il successo del modello napoleonico, che

poi verrà esportato in tutta Europa  Italia, Spagna, Paesi Bassi, Grecia etc.etc. Questo

modello si espande anche per un dato storico, a causa dell’occupazione napoleonica sul

territorio.

Questo modello subisce delle variazioni nel momento in cui viene adottato dagli altri paesi,

ma sono per lo più variazioni di piccola entità.

Tutti i paesi che adottano questo modello, Francia compresa, nella seconda metà del ‘900

apportano delle modifiche.

Queste modifiche coincidono temporalmente con la creazione delle regioni. L’introduzione

delle regioni comunque non distrugge il modello, in quanto il governo centrale rimane

unitario. Con le regioni, si è trovato un compromesso tra il principio di accentramento e il

principio di decentramento. Si può mantenere un carattere unitario del governo anche se è

presente un certo livello di decentramento.

Le regioni sono governi intermedi, che non hanno sovranità sul governo centrale, al

contrario di quanto avviene nei sistemi federali.

Passiamo ora ai modelli non-napoleonici: anglosassone (USA, UK), centro-europeo,

scandinavo.

Sono sistemi di governo locale che non derivano dal modello napoleonico. Questi modelli

differiscono da quello napoleonico perché: hanno un minore grado di uniformità rispetto al

modello francese, hanno una maggiore autonomia dei governi locali (c’è una rete più varia

e composita dei governi locali che svolgono un maggior numero di attività, in particolare

per i servizi di scuola e sanità).

Nel modello anglosassone distinguiamo tra UK e USA.

Partiamo dal “self government” in UK.

Si dice che il governo centrale britannico sia una struttura non executant, ovvero non ha

propri organi periferici e generalmente non svolge compiti operativi diretti che arrivano a

compiere servizi per la cittadinanza.

Per questo motivo, i governi locali sono i principali terminali operativi per l’attuazione delle

politiche pubbliche, che vengono decise da Londra. All’amministrazione a livello locale

viene comunque data una certa discrezione, i governi locali hanno un’alta autonomia.

Questo mette in evidenza un alto livello di separazione tra politica e amministrazione.

La seconda caratteristica è la sovranità del parlamento, che deriva dalla prima

caratteristica.

Il parlamento predomina sui governi locali. I governi locali hanno autonomia, ma la loro

autonomia è limitata dal parlamento. Questo anche a causa della mancanza di una

costituzione scritta che regoli la divisione dei poteri tra i vari livelli di governo e che

identifichi quali siano gli enti locali e quali funzioni abbiano.

Questo lascia un grandissimo spazio di azione alla legge ordinaria (per es. in Italia per

apportare modifiche alle regioni serve una legge costituzionale, in Uk no) e un ampissimo

spazio di movimento al parlamento.

Questa mancanza di garanzia per i governi locali, fa in modo che la legge ordinaria possa

decidere della struttura stessa del sistema amministrativo locale.

Gli enti locali nel caso inglese sono creature del parlamento e dispongono solo di una

competenza speciale, essendo soggetti alla clausola “ultra vires” (oltre le proprie forze).

Questo significa che ogni iniziativa locale deve essere approvata dal parlamento e per

questo i rapporti tra governo centrale e locale sono rapporti di agenzia

(agency/stewardship).

Negli anni 2000 questo carattere storico (ultra vires) è stato ridimensionato: quello di cui

abbiamo appena parlato è l’origine storica. I governi locali oggi su alcune materie hanno

una competenza più piena e generale.

La terza caratteristica del modello UK è la “dual polity”. In Inghilterra è sempre esistito il

contrasto tra autonomia formale dei governi locali e la loro sottomissione al parlamento 

questo dipende dalla dualità della politica inglese  Una volta che il governo centrale ha

deciso le norme e le politiche, non si occupa più della loro amministrazione. Questo

distacco crea grande bipolarità, c’è una separazione totale tra la politica centrale e locale.

Questa divisione riguarda anche le assunzioni dei funzionari centrali e periferici, che sono

separate. C’è proprio una separazione delle carriere a livello locale e nazionale.

La conseguenza diretta di queste tre caratteristiche del governo locale UK, la troviamo a

livello storico nell’applicazione di numerose riforme del modello britannico tra gli anni ‘60 e

‘90.

Local Government Acts 1888 e 1895 

Divisione in:

Aree rurali

- Aree urbane

-

Riforme 1960s-1990s 

1960s: proposta soppressione contee + accorpamento distretti (governo labourista);

- 1965: creazione del Greater London Council;

- 1972-73: soppressione di circa 1000 governi comunali (governo tory) e creazione

- delle contee metropolitane;

1986: soppressione contee metropolitane e creazione del governo della Grande

- Londra (Thatcher);

1994: eliminato secondo livello di governo in Galles e Scozia;

- 1999: creazione di governi regionali elettivi in Galles e Scozia + rinascita area

- metropolitana londinese;

Parliamo ora delle regioni, partendo dalle regioni UK. Riprendiamo il discorso del “self

government” inglese. L’Inghilterra si dota di governi regionali, anche per incontrare

l’esigenza europea di fornire finanziamenti alle regioni.

In seguito, l’Inghilterra abbandona le regioni, rimangono solo come circoscrizioni elettorali,

utili per le elezioni del parlamento europeo e vengono utilizzate come suddivisioni formali

per ricerche statistiche. Dal prossimo 23 aprile anche questo loro funzioni formali

cesseranno, UK torna indietro totalmente sulle regioni. Questo giochino regioni si/no è

costato un sacco di soldi.

Anche in Francia ci sono state molte criticità a causa dell’introduzione delle regioni.

Nel local government americano, anche le parti federali dello stato vengono considerate

come governo locale regionale. Nella struttura americana federale, la sovranità è

suddivisa in senso verticale, non sono orizzontale: c’è un’autorità federale e un’autorità

statuale.

Gli stati esercitano sovranità primaria su determinati campi e hanno anche autonomia sulla

conformazione dei governi locali e hanno autonomia anche sull’eventuale protezione

costituzionale dei governi locali.

Il governo locale britannico è dipendente dal parlamento e non gode di protezione

costituzionale.

I governi locali americani invece possono godere di protezione costituzionale, ma a livello

statuale, non federale.

Di regola, anche i governi locali USA sono sottoposti alla clausola “ultra vires”, ma questa

clausola non è applicata negli USA nei casi in cui si tratti di governi locali con protezione

costituzionale.

Alcuni governi locali USA possono ottenere anche la possibilità di avere una speciale

autonomia, chiedendo una “home rule”: ovvero una maggiore autonomia che un governo

locale può richiedere allo stato.

Ogni stato infatti decide dei propri governi locali, e all’interno di ogni stato possono

coesistere varie regole, ogni governo locale può chiedere allo stato un diverso livello di

autonomia.

Non c’è l’ingerenza del governo federale, gli stati reggono autonomamente i governi locali,

e i governi locali possono avere diversi livelli di autonomia chiedendo l“home rule”, l“home

rule” supera l“ultra vires”.

I modelli UK e USA ci servono per capire i diversi livelli di regionalismo: le regioni nei

sistemi unitari equivarrebbero agli stati nei paesi federali.

Gli stati si differenziano dalle regioni perché sono costituzionalmente garantite, sono

direttamente elettivi e hanno potere legislativo  ma ci sono governi regionali che hanno lo

stesso questi poteri. Quindi, la caratterizzazione principale che possiamo fare su

stato/regione è quella sulla garanzia costituzionale.

Studiare i governi locali è sicuramento più complicato che studiare il governo centrale.

Parliamo ora di regione: la creazione delle regioni ha attraversato varie tappe.

Bisogna però ragionare su cosa si può intendere per “regione”. La regione per il geografo

è un ruolo che per caratteristiche fisiche e antropiche si differenza dal territorio circostante,

indipendentemente dalle sue dimensioni. È il ruolo sul quale il geografo porta avanti le sue

ricerche. Esistono regioni naturali e regioni artificiali.

Le regioni naturali sono quelle di cui abbiamo appena parlato, le regioni artificiali sono

quelle create su una base politica e amministrativa (sono per es. accorpamenti, come il

trentino Alto Adige): in Italia esistono rare regioni che coincidono dal punto di vista naturale

e politico, regioni allo stesso tempo naturali e artificiali. In Italia c’è una sola regione in cui

artificio e natura coincidono al 100%, ovvero la Liguria. La regione per noi italiani sono un

problema grandemente dibattuto, in quanto l’Italia si è formata dall’unione di territori

regionali. Ne discutiamo dal 1861, gli altri stati invece ne discutono solo dalla seconda

metà del 900. Per l’Italia la tematica regionale è storicamente importantissima. La regione

amministrativa può coincidere con quella naturale, ma non è necessario.

Regionalismo asimmetrico/simmetrico  asimmetrico: le regioni non sono considerate tutte

uguale. Simmetrico: il contrario. L’Italia è un caso di regionalismo asimmetrico,

ovviamente. Abbiamo infatti 5 regioni a statuto speciale. Anche la Spagna ha un

regionalismo asimmetrico. Un regionalismo simmetrico al 100% non esiste. Le regioni

hanno funzioni troppo particolari perché ci possa essere una vera simmetria, al contrario di

quanto avviene per gli stati federali.

Qual è lo scopo per cui esistono le regioni: 1) adattare le politiche centrali al territorio nel

modo migliore, 2) scopo partecipativo, attraverso le regioni i cittadini possono partecipare

in modo più diretto alle politiche statali.

Definizione generica di regione artificiale: La regione è un’istituzione pubblica territoriale

immediatamente inferiore per superficie allo stato e superiore per superficie alle comunità

locali primarie, come i comuni.

In questa definizione si parla quindi di dimensioni, ma in Italia il discorso delle dimensioni

non regge.

Quindi, le classificazioni e le definizioni sono importanti, ma lasciano il tempo che trovano,

il regionalismo e la rete dei vari governi locali è talmente complicata che non esiste una

risposta o una classificazione semplice, si tratta di una questione molto complessa.

La cosa importante è che le regioni servono a DECENTRARE LE FUNZIONI DELLO

STATO, senza che ci sia in ballo la sovranità, la sovranità rimane centrale. Lo scopo di

base di tutto ciò è lo sviluppo.

Quindi, regionalismo e federalismo dovrebbero essere all’opposto: il federalismo unisce

sovranità statali diverse, il regionalismo suddivide poteri pubblici.

C’è quindi un’ambivalenza: in certi casi federalismo e regionalismo per comodità vengono

equiparati, ma il concetto di base è opposto. Sono punti di vista diversi, Bobbio vs. Astuto.

Per quanto riguarda l’Italia, parliamo delle tappe del regionalismo italiano, come si sono

evolute e costituite le regioni (possibile domanda). Le regioni sono previste nella

costituzione del ‘48, ma per ragioni politiche e partitiche non sono state introdotte prima

degli anni ‘70 (recuperare tutte le tappe del regionalismo).

Negli anni ‘70 le regioni vengono istituite ma il processo vero di attuazione delle regioni è

lo stesso lunghissimo.

Le regioni nel loro microcosmo replicano l’organigramma centrale  l’innovazione che si

attendeva dalle regioni non avviene. Le regioni lavorano copiando il lavoro centrale, non

innovano e questo è il primo problema delle regioni negli anni ‘70. Secondo problema: se

io stato centrale sto devolvendo delle funzioni alle regioni, devo ripensare al mio assetto

funzionario e amministrativo, ma questo non è avvenuto né negli anni ‘70 né ‘80  non c’è

stato uno snellimento delle funzioni centrali e le regioni dovevano solo adeguarsi. Questo

snellimento non è avvenuto per varie ragioni: non c’è stata un’adozione omogenea delle

regioni inizialmente, perché la burocrazia era troppo pesante, perché adeguare i processi

amministrativi in assenza di chiari progetti politici era è molto complicato, etc.

Il primo vero cambiamento avviene nel ‘97 con la legge delega, nell’ambito di una riforma

generale della pubblica amministrazione (riforma Bassanini) si ha un primo cambiamento

delle funzioni e dei compiti degli enti locali  in questa delega si parla di “regioni” e “enti

locali”, le due cose sono separate, perché le regioni sono enti locali, ma vanno anche

oltre, altrimenti si parlerebbe generalmente di “enti locali”. Con questa delega lo stato

centrale decentra funzioni e compiti amministrativi relativi alla cura degli interessi e alla

promozione dello sviluppo delle realtà territoriali: in questo modo nasce il “federalismo

amministrativo”.

La riforma Bassanini è ispirata da Franco Bassanini, l’allora ministro della funzione

pubblica.

La legge 15 marzo 1997 , n. 59 , recante “Delega al Governo per il conferimento di funzioni

e compiti alle regioni ed enti locali, per la riforma della Pubblica Amministrazione e per la

semplificazione amministrativa”, nota come Legge Bassanini, impone in particolare due

principi: la semplificazione delle procedure amministrative e dei vincoli burocratici alle

- attività private;

il federalismo amministrativo, cioè il perseguimento del

- massimo decentramento realizzabile con legge ordinaria, senza modifiche

costituzionali.

La legge delegava il governo italiano ad emanare decreti delegati al fine di sviluppare una

vastissima attività di innovazione e riforma dell'intero sistema amministrativo italiano,

nonché per modificare:

il sistema delle fonti;

- le strutture di governo dello Stato;

- le modalità di collegamento tra Stato, Regioni e sistema delle autonomie locali.

-

Caratteristiche fondamentali dell'attività di riforma delineata dalla L. 59/1997:

ridefinire i rapporti e la distribuzione delle competenze fra lo Stato, le Regioni e il

1. sistema delle autonomie locali, realizzando quello che è stato definito il terzo

decentramento (dopo quelli del 1970-1972 e del 1975-1977) e come il "massimo di

federalismo amministrativo a Costituzione invariata";

riformare, coerentemente con il federalismo amministrativo da realizzare, la riforma

2. della Presidenza del Consiglio, dei Ministeri e in generale degli enti

pubblici nazionali, conducendo a termine il processo riformatore già avviato con la

legge 23 agosto 1988 n. 400 e ripreso durante il primo governo Amato e il governo

Ciampi;

completare le riforme di primarie strutture amministrative avviate durante il

3. decennio precedente e in particolare quelle relative al rapporto del pubblico

impiego, alla struttura e al ruolo della dirigenza pubblica, alla formazione dei

funzionari e dei dirigenti della pubblica amministrazione italiana e le relative

modalità di selezione e di carriera;

rivedere le modalità di organizzazione e di funzionamento di alcuni ambiti specifici

4. dei servizi pubblici e della disciplina pubblicistica di alcuni settori economici,

mirando anche ad avviare massicci fenomeni di ri-localizzazione delle funzioni fra

Stato e Regioni nonché di privatizzazione e delegificazione di alcuni settori

precedentemente a forte caratterizzazione pubblicistica;

realizzare la semplificazione delle procedure e delle regole che presiedono

5. all'attività amministrativa in generale e all'organizzazione e al funzionamento

dell'amministrazione italiana;

riformare il sistema scolastico italiano, organizzandolo sulla base di una rete di

6. istituzioni scolastiche dotate di autonomia funzionale ed estendendo anche

all'organizzazione scolastica il regime delle autonomie funzionali già introdotto per

le Università e per le Camere di commercio.

La norma infine introdusse il principio di sussidiarietà per il raggiungimento di interessi

collettivi.

Analizziamo in particolare gli art.:

Art. 2 della legge delega:

Art. 4: questo è un articolo problematico, in quanto porta le regioni a dover decidere cosa

fare con province e comuni. Questo problema ha paralizzato l’attività regionale.

Questa delega in primis ci fa capire la complessità della materia, non c’è niente di più

complesso della pubblica amministrazione italiana. Non ci capisce niente nessuno, si

fanno infiniti sforzi di riforma dell’amministrazione, ma ci muoviamo al buio e con scarsi

risultati.

Cose da sapere: le varie tappe del regionalismo, la riforma Bassanini, legge delega.

Il passaggio più importante per il ribaltamento dei rapporti stato-regione avviene con la

modifica del titolo quinto della Cost. nel 2001. Prima del 2001, la repubblica è ripartita in

regioni, province e comuni. Dopo il 2001 la repubblica è costituita da comuni, province,

città metropolitane, regioni e stato. C’è una grande differenza tra “ripartita” e “costituita”.

La potestà legislativa delle regioni è tassativa, ovvero si riferisce a materie indicate dalla

costituzione. Mentre lo stato ha una potestà legislativa generale.

Il cambiamento veramente importante del 2001 è il ribaltamento della potestà legislativa

delle regioni: nella modifica del 2001 si distinguono le materie sulle quali lo stato ha la

legislazione esclusiva e le materie in cui vale la legislazione concorrente (stato e regione

concorrono a legiferare in queste materia, però in realtà queste materie sono

effettivamente affidate alle regioni, quindi c’è una prevalenza delle regioni, le regioni

hanno ampio spazio).

C’è poi un terzo tipo di potestà legislativa residuale  tutto quello che non è elencato nella

potestà esclusiva dello stato, resta alle regioni. Questo è un ribaltamento rispetto alla

situazione precedente, in quanto prima erano elencate solo le materie dello stato.

Un’altra novità introdotta con la modifica del titolo quinto è l’autonomia fiscale/finanziaria

dei governi locali.

Per es. i comuni hanno autonomia fiscale, ma spesso si trovano ad essere indebitati e

hanno un sacco di problemi fiscali  questa è quindi una cosa sulla quale è interessante

riflettere. Sulla carta quindi viene introdotta l’autonomia fiscale ai governi locali, ma causa

grandi problemi. L’autonomia fiscale dei governi locali è la base del federalismo

amministrativo.

La norma fondamentale del regionalismo italiano è l’articolo 5 della Costituzione che

prescrive un equilibrio tra l’indivisibilità della Repubblica e il riconoscimento nonché la

promozione delle autonomie regionali e locali, dando così luogo a un rapporto di tensione.

Attualmente l’Italia si trova in un processo di federalizzazione, iniziato dieci anni fa e non

ancora concluso. I numerosi ritardi nell’attuazione delle riforme causano un quadro

contraddittorio: all’interno di una cornice costituzionale quasi da stato federale continua a

predominare una cultura politica centralizzatrice. Mentre le regioni ricche del Nord

richiedono più autonomia, la prospettiva di una maggiore differenziazione preoccupa le

regioni del Mezzogiorno per il fatto che le condizioni economiche e sociali potrebbero

peggiorare ulteriormente a loro sfavore.

La lenta emancipazione delle regioni italiane

Fin dall’unità d’Italia del 1861 il modello per lo Stato italiano era costituito

dall’organizzazione accentrata e burocratica della Francia. Soltanto con la Costituzione

repubblicana del 1948 fu introdotto un modello innovativo di stato regionalizzato, che

dovette tuttavia affermarsi fin dall’inizio in una situazione di forte resistenza della

burocrazia centrale.

Inoltre, il regionalismo italiano è caratterizzato da forti asimmetrie a livello sia

costituzionale sia pratico.

Sebbene l’intero territorio dello Stato sia suddiviso in regioni, inizialmente furono istituite

soltanto 5 regioni “autonome” in periferia: Valle d’Aosta, Trentino-Alto Adige e

successivamente Friuli-Venezia Giulia, nonché Sardegna e Sicilia. Il loro status

particolare, garantito da uno “statuto speciale” di rango costituzionale era funzionale

all’adempimento di obblighi internazionali a tutela delle minoranze linguistiche e, nel caso

delle due grandi isole, per evitare pretese separatiste.

La regionalizzazione dell’intero territorio dello Stato quale terza via tra lo stato unitario e

quello federale fu attuata soltanto venti anni più tardi: negli anni ’70 furono effettivamente

istituite le altre 15 regioni a statuto normale, alle quali furono trasferite le competenze

legislative previste nella Costituzione del 1948. In seguito fu progressivamente ridotta la

distanza tra regioni a statuto normale e speciale. L’“emancipazione” delle regioni, tuttavia,

non avvenne in modo lineare, anzi non di rado attraverso la giurisprudenza costituzionale.

Uno dei problemi principali era costituito dalla rappresentanza regionale e dalla

cooperazione a livello nazionale, non previste dalla Costituzione, per cui regolarmente la

difesa delle competenze regionali rendeva necessaria l’impugnazione di leggi dello Stato

dinanzi la Corte costituzionale. L’insistenza sulla consultazione e sulla cooperazione da

parte dei giudici costituzionali consentì la progressiva emancipazione dell’ambito

regionale, portando così a un “regionalismo cooperativo”.

Dopo una serie di importanti riforme dell’amministrazione e dell’autonomia comunale negli

anni ’90, le regioni più attive del Nord industrializzato riuscirono a dispiegare pienamente il

proprio potenziale. Il divario tra Nord e Sud si ampliava ulteriormente e le rivendicazioni

radicali della Lega Nord “federale” – ma occasionalmente anche “secessionista” – di

un’ulteriore federalizzazione incontrarono un terreno fertile anche a Roma: si pensava di

riuscire a ridurre le tensioni in atto attraverso il simbolismo delle riforme costituzionali.

Le riforme costituzionali: l’Italia uno “stato regionalizzato federale”?

Le competenze delle regioni a statuto normale furono nettamente ampliate attraverso due

riforme costituzionali del 1999 e 2001 (leggi costituzionali 1/1999 e 3/2001). Nelle regioni,

la stabilità politica fu rafforzata attraverso le elezioni dirette del Presidente della regione e,

attraverso una nuova procedura regionale di approvazione, gli statuti divennero vere e

proprie costituzioni regionali. Si pervenne anche a una riforma sostanziale dei rapporti tra

Stato e regioni, e i relativi articoli costituzionali (articolo 114 segg.) furono adeguati allo

stato della giurisprudenza costituzionale in materia di regionalismo cooperativo. Anche se

le regioni autonome, a causa del loro statuto speciale, non erano direttamente interessate,

tuttavia una “clausola di favore” garantisce loro l’applicazione automatica di tutte le

innovazioni favorevoli rispetto allo status quo. Il sistema, comunque, continua a essere

caratterizzato da differenziazioni e doppi binari; su richiesta di determinate regioni

nell’ambito di determinate competenze, potrebbe addirittura rendersi possibile un’ulteriore

differenziazione.

Senza cambiare la denominazione dell’Italia in stato “federale”, la modifica costituzionale –

definita come riforma federalista - modifica soprattutto la distribuzione di competenze tra

stato e regioni. L’articolo 117 nella nuova versione contiene gli elenchi degli ambiti di

competenza legislativa esclusivamente statale e concorrente (in questo ultimo senso le

regioni potranno attivarsi soltanto al livello di legislazione di principio stabilita dallo Stato);

le competenze residue ora non appartengono più allo Stato, ma alle Regioni. Le

competenze amministrative ora non seguono più le competenze legislative, ma sono

assegnate in modo flessibile in base ai criteri indicati all’articolo 118 (“sussidiarietà,

differenziazione e proporzionalità”). La nuova norma sul federalismo finanziario (articolo

119) consente alle entità sub-statali un’autonomia finanziaria parziale. È stato abolito il

controllo preventivo delle leggi regionali, soggetto all’approvazione del governo statale:

Stato e Regioni sono equiparati a livello legislativo; eventuali facoltà sostitutive dello Stato,

ad esempio in caso di inerzia regionale ai fini dell’attuazione di obblighi internazionali o

comunitari, sono soggette alla riserva del loro esercizio ai sensi della necessaria

collaborazione leale, cioè di concerto con le regioni. In queste innovazioni si esprime il

concetto di parità tra stato e regioni, per cui gli ambiti di competenza sono determinati in

senso funzionale piuttosto che gerarchico.

Ai fini dell’esame, possibili domande sull’argomento regione: sottolineare l’eccezionalità

del caso italiano, tutte le tappe che hanno portato alla costituzione delle regioni e le

principali modifiche (97,99,2001) 2 Marzo

I governi non Napoleonici sono caratterizzati da:

• Minor grado di uniformità. Si tratta di un dato storico: mentre il territorio Francese

era stato diviso in modo uniforme secondo un processo di razionalizzazione, i

governi non Napoleonici sono definiti in base alla differenziazione territoriale, a

seconda della natura urbana o rurale dello specifico territorio.

• Maggior autonomia. Rete più varia e composita dei governi locali, che hanno un

ruolo più esteso, svolgono più funzioni e hanno una maggior autonomia, in

particolare per le funzioni del servizio scolastico e della sanità.

Sistemi di origine non napoleonica: modello anglosassone, modello scandinavo, modello

centro-europeo.

Caso Inglese

Il modello anglosassone: Self Government Britannico.

Il modello anglosassone ha tre caratteristiche principali:

Autonomia delle unità locali. Il governo centrale britannico tradizionalmente non

1. svolge direttamente i compiti operativi, non eroga direttamente i servizi ai cittadini e

non ha organi periferici, apparati decentrati che svolgono i servizi: il centro non

fornisce i servizi  i governi locali sono i principali terminali operativi per l'attuazione

delle politiche pubbliche, definite e impostate da Londra. La politica è separata

dall'amministrazione e il momento della decisione politica nazionale è separato

dall'amministrazione, che ha una funzione di esecuzione delle direttive. Le politiche

vengono decise dal centro e l'amministrazione svolge le funzioni nella misura in cui

sono stabilite dal centro, anche se nell'ambito dell'esecuzione delle direttive

l'amministrazione ha un certo grado di discrezionalità e autonomia.

Sovranità del parlamento. Questa seconda caratteristica discende dalla prima:

2. forza predominante del parlamento sui governi locali. I governi locali esercitano un

livello di autonomia e discrezionalità nelle modalità di attuazione e per quanto

riguarda le funzioni stabilite a livello nazionale, ma questa autonomia e questa

discrezionalità, sono limitate dalla sovranità parlamentare. Questa caratteristica

affonda le radici nella storia costituzionale britannica e nella struttura britannica: il

fatto che non esista una costituzione scritta che definisce i livelli di governo e le

competenze comporta che non ci sia una tutela costituzionale, una garanzia

costituzionale per le unità locali, non esiste una costituzione scritta che identifica

quali sono gli enti locali e che funzioni hanno, quindi viene lasciato grande spazio

all'azione della legge ordinaria, all'azione del parlamento britannico  il parlamento è

l'ente predominante, c'è una predominanza del parlamento. La mancanza di una

garanzia costituzionale per i governi locali fa in modo che sia la legge ordinaria a

decidere della struttura del sistema amministrativo locale. Predominanza del

parlamento sulle autorità locali.

(anche questa può essere una domanda d'esame: le caratteristiche del self

government, oppure, esempio di una caratteristica).

Le amministrazioni locali in Inghilterra sono creature parlamentari, non possono

decidere, intraprendere iniziative utili per la comunità, purché non siano orientate

dalla legge.

In Inghilterra i governi locali dispongono di competenza esclusiva e speciale.

Usciamo già dalla categorizzazione e vediamo un'eccezione: i governi inglesi

dispongono di una competenza speciale e sono soggetti alla clausola ULTRA

VIRES (oltre le proprie forze): questo significa che ogni iniziativa locale deve essere

autorizzata dal parlamento. I rapporti governo locale-centrale, sono rapporti di

agenzia (agency) e stewardship (intendenza). Negli anni 2000 questo carattere

storico, un carattere fondante del modello anglosassone, viene ridimensionato; la

clausola viene ridimensionata a partire dagli anni 2000  viene lasciata competenza

in alcune materie, che hanno a che fare con lo sviluppo economico e sociale del

territorio che amministrano, viene data una competenza più piena e generale, ma

come variabile strutturale  tendenzialmente la costituzione non garantisce le

autonomie locali, non c'è scritto niente, non c'è neanche una costituzione scritta che

determina i rapporti centro-periferia.

Dual polity. Terza caratteristica: dual polity, duplice sfera politica. Questo contrasto,

3. tra l'autonomia dei governi locali e la gestione dall'alto è frutto di un fattore storico e

culturale che risiede nel fatto che in Inghilterra è sempre esistita, come dato storico,

questa dual polity, duplice sfera politica (autonomia formale e soggezione dei

distretti e delle contee verso il parlamento: predominanza del parlamento).

In Gran Bretagna, politica nazionale e locale si presentano come ambiti polari,

separati e reciprocamente indipendenti, con scarse connessioni tra uno e l'altro 

questo fatto risale alla monarchia britannica.

Il governo centrale definisce le politiche e le periferie si amministrano

autonomamente. Questo distacco crea delle contraddizioni, crea delle dualità e una

separazione tra le due sfere: da un lato c'è la politica nazionale e dall'altro quella

locale, che riguarda il reclutamento dei funzionari pubblici (che è sempre stato

separato), anche dal punto divista del reclutamento dei funzionari c'è una

separazione tra la sfera politica nazionale e la sfera politica locale; nei sistemi

continentali invece c'è più osmosi.

(per rispondere domanda, dove ritroviamo a livello storico questi tre caratteri): slide

arancione.

Le caratteristiche del “self government” britannico le ritroviamo nelle riforme

strutturali compiute con estrema leggerezza del governo centrale tra gli anni ‘60 e

‘90 del '900: riforme strutturali più facili di quelle da implementare in un paese con

modello napoleonico, perché?

Negli anni '70 avviene una progressiva centralizzazione, con una necessità di

revisione tra gli anni '60 e gli anni '90 con una concentrazione particolare negli anni

'70.

Vediamo le riforme precedenti, le prime riforme strutturali alla fine dell'800 (1888 e

1895)  la Gran Bretagna arriva tardi e a fine '800 cerca di razionalizzare un sistema

molto caotico (composto da parrocchie, borghi, città, contee). La riforma distingue

tra aree rurali e aree urbane, quindi viene mantenuta la tradizionale distinzione tra

città e campagna e viene creato un sistema di governo locale a due livelli (a livello

alto ci sono le contee e a livello più basso ci sono i distretti, i distretti a loro volta

sono distinti in distretti rurali - rural district- e distretti urbani -urban district-).

Aree rurali da un lato, urbane dall'altro.

Nelle aree rurali: ci sono contee e distretti (i distretti sono sotto le contee)  tra i

distretti distinguiamo in rural e urban district.

Poi ci sono le aree urbane, che hanno un solo livello di governo.


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