Appunti di Storia delle istituzioni pubbliche comparate

Storia delle istituzioni pubbliche comparate

Introduzione di Enrica Patrizia Neri

I primi due settori che iniziano ad organizzarsi per necessità sono:

• Militare → guerre di religione e secessione → necessità di fare la guerra → guerre lunghe che impiegano molti uomini → mercenari.
• Finanza → riscossione delle imposte.

Stato moderno → dal Rinascimento alla Rivoluzione Francese → dopo Stato Contemporaneo.

Settori assunti dal sovrano

Vi sono altri settori che il sovrano sceglie di assumere su di sé, di seguire → si tratta di politiche che servono ad un ceto che diventa protagonista → il Terzo Stato (in particolare, in Francia).

• Politiche economiche → la Francia è uno dei primi paesi → protezionismo, industria di Stato, lavori pubblici, moneta.
• Politiche sociali → molto importanti perché sono un modo per sottrarre potere alla Chiesa ed un modo per intervenire sulla popolazione → assistenza ai poveri, quindi ospedali come luogo di accoglienza, istruzione dell’élite → les grandes écoles a cui potevano accedere solo persone ricche → in quanto, andavano a formare la classe dirigente in ambito economico, amministrativo e giuridico → tutto ciò rappresenta un modo per integrare la popolazione all’interno dello Stato.

La Nazione integrata nello Stato → lo Stato si identifica con il Sovrano.

• Politica culturale → che si identifica nella stampa.
• Le prime Gazzette francesi vengono sovvenzionate dal Sovrano con i soldi dello Stato → la stampa significa propaganda.
• Esercito permanente → un esercito regio da formare attraverso il servizio di leva → costringere i sudditi a combattere si rivela essere molto difficile → solo dopo la Rivoluzione Francese e Napoleone inizia ad esserci un principio di servizio di leva.

Inizialmente si combatteva per i soldi ma dal ‘700 in poi, si inizia a combattere per l’ideologia.

Organizzazione territoriale e amministrazione

Tutto questo avviene a livello centrale → ed è solo una parte delle istituzioni.

Il vero problema resta il territorio → organizzare le entrate per lo Stato è uno dei più grossi problemi politici. Le imposte si riscuotono sul territorio → e l’amministrazione centrale deve arrivare nella periferia. Fino alla Rivoluzione Francese, vi erano ancora dei residui del mondo feudale.

Il Sovrano per estendere il proprio potere nelle periferie → istituisce degli uffici di tipo permanente → gestiti dagli Ufficiali. Quando un Ufficiale era in funzione per molto tempo in un determinato territorio → infeuda la sua carica → la carica diventa sua perché si tratta di una carica permanente e le distanze non permettevano al Sovrano di controllare il funzionario.

In questo caso, si inizia a vedere la nascita della vera carica pubblica distaccata dall’interesse personale → il Commissario e per la Francia, l’Intendente Commissario → che esiste ancora oggi → ha la funzione di vigilare nel caso in cui, la situazione sfugge dal controllo. È qualcuno che interviene in una situazione amministrativa con compiti ex ordinem → fuori dall’ordinario.

L’Intendente riceve i suoi compiti dalla “Lettera di commissione” in cui il Sovrano gli indica in modo esatto e specifico: fini, scopi, tempi della sua azione → tuttavia, non ha né limiti né mezzi i quali, sono a sua discrezione.

Nel ‘700, assume anche la funzione di stimolo delle politiche locali → diventando una figura di grande potere.

Legislazione speciale del Sud Italia

Nel momento in cui ci si accorge del problema meridionale e che si deve intervenire → bisogna agire in modo speciale e cercare di industrializzare e collegare il Nord con il Sud Italia. Problema che è stato trascinato fino ad oggi → ovvero quello di privilegiare il Nord al Sud, invece di collegare il Sud al Nord. Tali provvedimenti (Es. Cassa del Mezzogiorno) hanno prodotto dei risultati ma in maniera limitata.

Le Leggi Speciali vengono messe in atto da Giovanni Giolitti.

• La più importante è quella del 1902 per l’incremento industriale di Napoli → la commissione individua due grandi punti:
  • Lo sviluppo della grande industria.
  • L’Ente Volturno per la forza idraulica necessaria all’industria.

I napoletani avrebbero voluto:

• Sviluppo della piccola industria → artigianato e agroalimentare.
• Sviluppo commerciale e finanziario → incremento di finanziamenti.
• Porto → per lo sviluppo commerciale, economico e turistico.

Nel 1904, si ha la legge speciale che realizza l’Ente Volturno e l’industrializzazione.

• 1904 legge speciale per la Basilicata (Ex. Lucania) → questa legge è quella che dà meno risultati per vari motivi. Infatti, invece di sfruttare l’amministrazione ordinaria mediante delle azioni speciali, si tende a duplicare gli enti generando confusione, perché vi sono più enti che si occupano delle medesime mansioni, creando resistenza tra gli enti speciali e quelli ordinari. Ci troviamo di fronte ad uno scarico di responsabilità. Questo è il primo caso di soldi non spesi a causa di questa moltiplicazione di organismi.
• 1906 legge speciale per la Calabria → la legge è indirizzata a dare sostegno all’economia locale. La Calabria resta ai margini dell’interesse dello Stato.
• 1907 legge speciale per la Sardegna → opere idrauliche e bonifica. Non si pensa a progetti di industrializzazione che sono state dedicate a Napoli e alla Puglia con la realizzazione dell’acquedotto.
  • Politiche forestali per l’agricoltura, rimboscamenti, bonifiche, irrigazione, idraulica in generale. Solo negli anni ’50, riusciranno le opere di bonifica, debellando così la malaria.
  • Agevolazioni fiscali alle imprese del Nord che investono al Sud.

Questa legislazione speciale è un intreccio tra gli interessi del collegio parlamentare ed i ceti latifondisti. È uno strumento di controllo, perché viene da fuori → tutto prende il carattere della straordinarietà, quindi aumentano i controlli essendo imposti dall’alto. Come sempre si preferisce intervenire con interventi straordinari anziché riforme molto meno costose e che avrebbero sfruttato gli apparati statali già esistenti. In questo periodo, c’è il boom migratorio italiano. L’Italia si sviluppa ma gli italiani emigrano in massa → perché si industrializza solo il Nord ma la manodopera del Nord è più che sufficiente per coprire il fabbisogno industriale. Gli italiani vedono le possibilità ma si sentono esclusi → diventa quindi più facile emigrare in America che non nel Nord Italia. La vera libertà che lo Stato italiano ha lasciato ai suoi cittadini è proprio quella di emigrare.

• 1912 → suffragio universale maschile → democratizzazione iniziata con Giolitti e che raggiunge il suo coronamento nella Riforma elettorale. Scoppia la guerra e Giolitti contrario alla partecipazione dell’Italia, viene emarginato.
• Politica di Giolitti: eccessiva burocrazia, riforme efficaci solo al momento, apertura in senso democratico.

La prima guerra mondiale → rivela e cambia → modernizzazione e cambiamento. La prima guerra mondiale più che cambiare il mondo, svela che il mondo è cambiato → i cambiamenti erano avvenuti in tutti i settori ma non si aveva la piena coscienza che un mondo era finito → mobilizzazione totale (grande novità): economica, politica, amministrativa ed istituzionale, produttiva → questa mobilizzazione totale porterà ai regimi totalitari. Dal punto di vista amministrativo, in Italia, si dà la delega al governo → ma nemmeno in tempo di guerra, uno Stato di diritto delega la contabilità al governo → infatti, al termine della guerra si avranno notevoli problemi al bilancio statale.

Fascismo

Nasce come movimento/partito dell’élite formato da molti elementi → soprattutto studenti. Mussolini era socialista. Il programma iniziale dei Fasci Nazionali di Combattimento è un programma di sinistra. Il movimento fascista si rende conto che come partito d’élite non va da nessuna parte → diventa partito di massa. Il movimento fascista risente molto del bolscevismo → dell’ascesa dei rossi e quindi anche come forma di opposizione. Ad un certo punto, subentra l’elemento militare → perché militarizzare il partito funzionava, attraeva consenso. Il carattere eccezionale (come unico) → è che si tratta proprio di un partito milizia. Partito milizia → è un partito politico che si struttura come un’organizzazione militare. Non è destinata a combattere. Le caratteristiche sono: la gerarchia, l’ordine, il comando. Il grande impatto che hanno queste armate (le camicie nere) → hanno una enorme forza attrattiva nei confronti della popolazione → già un primo elemento propagandistico.

Marcia su Roma → tutti in divisa e Mussolini davanti a tutti al centro in borghese → Mussolini non era fascista → crea il Partito fascista ma per strumentalizzarlo → il suo vero scopo era quello di governare. Mentre si svolge la marcia su Roma → Mussolini era a Milano pronto a fuggire in Svizzera se non fosse stato convocato. Il Partito fascista è una creazione di Mussolini → strumentale per l’affermazione personale di Mussolini. Al Partito aderirono in molti, anche in buona fede → le migliori menti dell’epoca si unirono al Partito. Mussolini aveva un gravissimo difetto per un leader → non si fidava di nessuno ma soprattutto, non si fidava dei suoi stretti collaboratori. Infatti, verrà silurato dai suoi stessi collaboratori.

1. Prima contraddizione → il Fascismo era repubblicano ma diventa per forza monarchico → ovviamente per affermarsi. Questa è la prima contraddizione per un partito con aspirazione fascista/totalitaria. Diarchia → anomalia → convenienza tra il dovere tra il Duce ed il Re → determina la fine del Fascismo che verrà considerato come un semplice incidente.
2. Mussolini prende il potere come Primo Ministro, Presidente del Consiglio e non come Duce. Non ci sarà mai una coincidenza al vertice tra il Partito e lo Stato. Partito Stato → non ci sarà mai la fusione. Come prende il potere il Fascismo? La marcia su Roma è una minaccia armata → è un puro atto dimostrativo. I fascisti entrano a Roma solo nel momento in cui l’incarico viene dato a Mussolini. È una minaccia ma non ha il carattere del colpo di stato.

A seguito di una minaccia armata → il Fascismo prende il potere in maniera legale. Se c’è stato un colpo di stato → questo è stato fatto dal Re che non ha tenuto conto del volere del Parlamento. Il Fascismo è un fenomeno del Nord nell’adesione spontanea (in particolare, Milano) → eccetto, la Puglia che era la regione del Sud più industrializzata. Caratteristica → contraddizione dello stato liberale → è una debolezza dello Stato liberale, permettere a delle squadre armate di condividere il monopolio della forza → il monopolio della forza appartiene solo allo Stato. Inoltre, permettere a queste squadre di partecipare alle elezioni → faccia legale del Partito. Punto a favore della rapidissima scalata del Fascismo → è una violenza, quella fascista, che sa fino a che punto arrivare e dove fermarsi → è una violenza chirurgica. Gli avversari politici più in vista sono stati eliminati sia in patria sia all’estero. Dal punto di vista dello Statuto Albertino → non si tratta di una violazione ma secondo la prassi, sì. Costituzionalmente legale ma viola la prassi.

16 novembre 1922 → “Discorso del bivacco” → “Aula sorda e grigia” cit. Mussolini. Sfida il Parlamento invadendolo con la forza → ottenendo la fiducia. Sfida il Parlamento lo provoca ma poi è lì a chiedere la fiducia. Sfida al Parlamento → quando va al Senato, il discorso era uguale ma mancava la prima parte e Mussolini specifica l’assenza di questa parte. Il Senato era di nomina regia e quindi non espressione della volontà popolare. I senatori di fronte a questa espressione → ridono! In questo stesso discorso chiede pieni poteri → una delega per la Riforma tributaria ed amministrativa dopo la politica estera, si arriva alla politica interna. Mussolini indica 4 punti fondamentali che riguardano essenzialmente la Riforma amministrativa. I fascisti riprendono lo spunto liberale utilizzando termini fascisti → il Fascismo è propaganda quindi ricoprire con termini ed aspirazioni fasciste questioni di aspirazione liberale, era molto importante. I fascisti sono frutto del sistema liberale italiano. Cambiamento immediato del linguaggio rispetto al Regime liberale:

• Risparmio → regime della lesina;
• Utilizzazione intelligente delle spese;
• Liberarsi delle spese di guerra → eliminazione delle bardature di guerra;
• Aiuto a tutte le forze produttive della Nazione.

Per realizzare questo programma, Mussolini chiede la famosa delega.

1923 → creazione della milizia → Milizia Volontaria Per la Sicurezza Nazionale (MVSN). La milizia → è l’inquadramento delle squadre armate → creata con una legge dello Stato. Le squadre fasciste vengono incorporate un anno dopo nelle forze armate italiane → si istituzionalizza un esercito privato → un esercito di partito. L’obiettivo è quello di sottrarre potere ai capi delle milizie → istituzionalizzarle, renderle legali per controllarle. Non è solo un regime contraddittorio ma anche un regime che procede a fasi. Fino al ’25 → ideal-fascista. Dal ’25 – al ’30 → fase della dittatura. L’adattamento dura fino al delitto Matteotti. A Mussolini preme la legge elettorale → aveva bisogno di una Camera fascista.

Fino al ’38 → anni del trionfo → regime con aspirazioni totalitarie che inizia a mettere in pratica → successi in guerra → guerra d’Etiopia e proclamazione dell’Impero dal ’39 in avanti con l’entrata in guerra dell’Italia si interrompe tutto. L’incontro tra Hitler e Mussolini nel ’38.

Delega amministrativa e tributaria

La delega c’era già → perché concessa dal Governo precedente. “Delega al governo del Re per la Riforma Tributaria e la semplificazione Amministrativa” → gli viene concessa una delega in bianco → non ci sono vincoli. La vera anarchia è la riforma tributaria → il Parlamento è come se avesse abdicato → non si è mai verificato in nessun paese europeo. Per un anno e mezzo → Mussolini ha avuto pieni poteri → era un affronto al Parlamento. Essendo la legge delega di due righe → il concetto di amministrazione comprende tutti gli ambiti dello Stato → perché riguarda tutti i settori, di cui tre fondamentali: forze armate, giustizia e istruzione. Riforma elettorale sarà fatta per legge e non per delega. Un governo appena insediato, senza esperienza politica ha emanato in meno di un anno e mezzo 3.000 decreti → impossibile non fare confusione.

Danno a Mussolini un potere illimitato → uno dei risultati più importanti e noti è la Riforma Gentile → la riforma della scuola → adottata in regime di legge delega. La guida tecnica di questa riforma, l’affida ad un personaggio → Alberto De’ Stefani → si fondano due aspetti → fascista della prima era (fascista convinto) e studioso di economia e finanza liberista. Diventa Ministro delle Finanze che vengono poi unificate con il Tesoro → Ministro delle Finanze e del Tesoro. Le idee di De’ Stefani andarono bene a Mussolini fino a quando non andavano a scontrarsi con alcuni aspetti:

• Bardature di guerra → Mussolini sa di avere bisogno dell’appoggio delle forze armate quindi le proposte di De’ Stefani vengono rifiutate perché politicamente inaccettabili.
• Burocrazia → non poteva essere tagliata → perché avrebbe generato malcontento sociale → la burocrazia era necessaria nel meridione.

Mussolini era estremamente attento alle implicazioni politiche → quindi ogni Riforma tributaria e finanziaria avevano un enorme impatto sull’opinione pubblica e dovevano essere approvate da lui.

• Le privatizzazioni → un regime liberale tende a privatizzare → è evidente che Mussolini cerca di orientarsi andando a tentoni.

De’ Stefani resta uno dei grandi del Fascismo ma viene allontanato per essere sostituito da qualcun altro. Nell’ambito del Partito, Mussolini tende a scegliere ministri che non potessero metterlo in ombra. Con il rafforzamento dell’esercito e ampliando i suoi poteri → Mussolini rafforza la sua posizione nei confronti del Partito → è una forma di protezione ed un modo per distaccarsi nettamente sia all’interno dello Stato sia nei confronti del Partito e coloro che avrebbero potuto rappresentare una minaccia. Ragioneria Generale e presso i Ministeri ci sono le Ragionerie Centrali che controllano la contabilità di ogni singolo Ministero. La Riforma pone le Ragionerie Centrali dei Ministeri direttamente alle dipendenze del Ministero delle Finanze. Il motivo è far sì che il Ministero delle Finanze abbia voce immediata sulle spese di ogni singolo Ministero → i Ministeri perdono la loro autonomia → c’è un controllo diretto, i Ministeri non sono più liberi di spendere.

De’ Stefani vuole questa Riforma da un punto di vista finanziario per tenere sotto controllo le spese dei Ministeri → spesa pubblica. Per Mussolini → diventa uno strumento politico, di controllo e di sottomissione dei Ministeri. Il Ministro del Tesoro diventava una sorta di Superministero. Tale controllo nei confronti delle spese dei Ministeri era assolutamente inaccettabile.

Riforme durante il fascismo