Appunti Lezioni A.A. 2014/2015 Legislazione dei Beni Culturali

Lezione I - 15.03.2015

Legislazione dei beni culturali

Durante il corso ci occuperemo della Legislazione dei Beni Culturali, ovvero del diritto. Il diritto è un insieme di norme, ovvero di precetti, comandi o divieti, delle regole. Tutta la nostra vita di relazione è composta da regole, sin da quando siamo nati. In realtà, però, non tutte le regole relative alla nostra vita di relazione possono essere classificate come norme. In tutti i casi in cui esiste una regola, nel momento in cui questa viene infranta, abbiamo necessariamente una conseguenza. Nel caso della vita di relazione, per esempio tra genitori e figli, tra sacerdote e fedele, tra fidanzato e fidanzata, se viene infranta la regola, ci sarà una conseguenza che non può essere però classificata come norma.

Cos’è una norma?

Le norme sono delle regole poste dall’ordinamento giuridico la cui violazione dà luogo a un qualche tipo di effetto sul piano giuridico. Questo significa che lo Stato o l’ordinamento giuridico in generale, darà luogo a un qualche tipo di sanzione che potrebbe avere dei riflessi anche su piani non giuridici. Per esempio l’ART. 575 del Codice Penale, che ci dice “Chiunque cagiona la morte di un uomo è punito con la reclusione non inferiore ad anni ventuno”. Questo è un tipico caso di divieto. Se qualcuno cagiona la morte di un uomo deve scontare una pena di ventuno anni di reclusione. L’omicidio, però, può avere delle conseguenze anche su altri piani, come quello religioso. Come sappiamo, uno dei dieci comandamenti ci dice “Non Uccidere”.

Il concetto di legislazione

Nell’ordinamento, il termine “legislazione” è un termine molto ampio perché riguarda tutti gli ambiti di cui si occupa l’ordinamento. Perciò è bene porre una distinzione tra i vari ambiti di cui la legislazione si occupa:

• Diritto Penale: il diritto penale è la branca dell’ordinamento che si riferisce ai reati. Se qualcuno commette un reato viola una norma, giuridicamente rilevante, e commette un reato. Per esempio, in riferimento all’ART. 575, la violazione di questo articolo dà luogo a una limitazione di quello che l’ordinamento considera il bene più importante: la libertà.
• Diritto Civile o Privato: è il diritto che regola i rapporti tra i singoli individui. Per esempio, il contratto, ovvero un accordo con cui due soggetti si vincolano reciprocamente ad effettuare un certo tipo di prestazione. Nel momento in cui io stipulo un contratto e perciò mi lego a esso e non lo rispetto, la persona che ha stipulato il contratto con me può trascinarmi in giudizio.
• Diritto Amministrativo: è il diritto che lega il cittadino alla pubblica amministrazione. Per esempio, il diritto amministrativo regola le tasse (chi le paga, come, cosa succede se non vengono pagate ecc.). In questo caso, l’effetto è generalmente quello della multa o mora.

Il diritto dei beni culturali spazia tra i tre ambiti. Per completare il discorso, dobbiamo parlare di Fattispecie e di Effetto.

Fattispecie ed effetto

Fattispecie: termine derivante dalla lingua latina “facti” e “species” ovvero “immagine del fatto”. Questo significa che quando parliamo di fattispecie stiamo ipotizzando una situazione giuridica al fine di poterne discutere dal punto di vista giuridico. Per esempio “Se cagiono la morte di un uomo” è considerata una fattispecie. Ad ogni fattispecie corrisponde poi un effetto, nel caso dell’ART. 575, l’effetto sarebbe i ventuno anni di reclusione.

FATTISPECIE → EFFETTO
Uccido un uomo → 21 anni di reclusione

Come l’ordinamento produce le norme

L’ordinamento produce le norme ricorrendo alla cosiddetta gerarchia delle fonti. Una fonte è una qualche entità dalla quale sgorga il diritto, che è in grado di produrre una norma giuridicamente vincolante. Nel nostro ordinamento esistono più entità in grado di produrre una norma giuridicamente vincolante che sono poste in ordine gerarchico ovvero, le fonti del diritto si dividono in fonti più forti e fonti più deboli. Questo aspetto è importante poiché ci aiuta a districarci nel caso ci siano dei conflitti tra diverse norme.

La fonte più importante è la legge più importante, quella che costituisce il criterio di legittimazione di tutte le fonti di rango più basso. Questa fonte è la Costituzione, entrata in vigore nel 1948, quando l’Italia esce dalla dittatura fascista e si avvia verso un’altra forma di stato, quella della Repubblica. La monarchia precedente, in realtà aveva già concesso una qualche forma di costituzione, lo Statuto Albertino, che venne abrogato con l’entrata in vigore della nuova carta costituzionale. Quest’ultima dettava delle regole, delle norme che segnavano una netta scissione con il periodo Fascista. Infatti, esistono delle norme, alla fine della nostra Costituzione, che vietano la ricostituzione del governo fascista.

Il legislatore, quindi, scrive una legge, appunto la Costituzione e la divide in tre parti:

• Principi fondamentali: contiene i primi undici articoli
• I diritti e i doveri del cittadino: dall’articolo 12 all’articolo 54
• L’ordinamento della Repubblica: ci dice come si compone lo Stato, dall’ART. 55 in poi

La costituzione, quindi detta le regole sia per il modo in cui deve funzionare lo stato, sia per come tutte le norme si devono necessariamente adeguare. La costituzione dedica più di una disposizione al tema dei beni culturali. In modo particolare l’ART. 9 (“La Repubblica promuove lo sviluppo della cultura e la ricerca scientifica e tecnica. Tutela il paesaggio e il patrimonio storico e artistico della Nazione.”) e l’ART. 117 che ha a che fare con le cosiddette competenze legislative, ovvero ci spiega a quale gradino della gerarchia delle fonti per stabilire chi abbia la competenza di legiferare riguardo a un determinato fatto. Questo articolo stabilisce che in merito ai beni culturali, la competenza di alcuni aspetti spetta allo stato, la competenza in merito a altri aspetti spetta alle regioni. Quando alcune norme vengono dettate dallo stato e altre dalle regioni parliamo di competenza concorrente.

Tripartizione dei poteri

Quando parliamo di norme, dobbiamo avere presente una distinzione della cosiddetta tripartizione dei poteri, distinzione fatta per la prima volta da Montesquieu. Questa tripartizione dei poteri è la base su cui si fondano le democrazie occidentali. Intorno al Settecento, entra in crisi il cosiddetto Stato Assoluto, in cui tutti i poteri (legislativo, esecutivo, giudiziario) erano concentrati sul monarca.

• Il potere legislativo: è il potere di fare le leggi, votare cioè un insieme di norme che diventano vincolanti in un determinato territorio.
• Il potere esecutivo: è il potere di rendere queste norme esecutive e spetta al governo.
• Il potere giudiziario: è il potere di applicare la legge a un caso concreto.

La costituzione quindi si pone a capo della gerarchia delle fonti. È tanto importante che ci dice quali sono le altre fonti e come si devono comportare.

Le fonti ordinarie

Tralasciando il secondo gradino, passiamo al terzo gradino delle fonti che prendono il nome di fonti ordinarie. In questo gradino della gerarchia troviamo la legge, il decreto legge e il decreto legislativo. Le fonti ordinarie sono quelle leggi approvate dal parlamento. In genere, il processo prevede che il Parlamento voti una proposta di legge e successivamente questa viene approvata dal governo. Solo dopo l’approvazione, la legge diventa una norma giuridicamente vincolante. Ci sono dei casi dove, però, questo processo subisce delle variazioni:

• Il decreto legge: poniamo il caso in cui succeda una disgrazia particolarmente grave, come per esempio un terremoto. In questo caso ci sono tutta una serie di misure molto rapide che devono essere attivate. In questi casi, il legislatore costituente ha predisposto un articolo nella costituzione, l’ART. 76, che prevede appunto la creazione del decreto legge. Il decreto legge è una fonte in grado di produrre una norma dello stesso valore di quelle votate dal parlamento ma che, non è votata dal parlamento, viene emanata ciò sulla sola volontà del governo (presidente dei ministri e ministri). Questo è dovuto al fatto che la legge votata dal parlamento prevede un processo estremamente lungo, di media oltre i 1000 giorni. In casi di estrema urgenza quindi il governo può approvare il decreto legge, che diventa immediatamente legge vigente. I decreti legge, inoltre, devono essere ratificati dal parlamento entro 60 giorni, se questo non avviene, il decreto automaticamente decade.
• Il decreto legislativo: funziona in modo opposto al decreto legge. Il decreto legislativo esiste nei casi in cui una determinata materia presenta delle problematiche molto complesse. In questo caso il Parlamento può stabilire le norme fondamentali alle quali si deve uniformare la disciplina e poi spetta al governo contattare dei tecnici (esperti in materia) e redigere il testo di legge. Il Codice Urbani è un decreto legislativo.

Riepilogo: carta costituzionale

Art. 9 La Repubblica promuove lo sviluppo della cultura e la ricerca scientifica e tecnica. Tutela il paesaggio e il patrimonio storico e artistico della Nazione.

Art. 117 La podestà legislativa è esercitata dallo Stato e dalle Regioni nel rispetto della Costituzione, nonché dei vincoli derivanti dall'ordinamento comunitario e dagli obblighi internazionali. Lo Stato ha legislazione esecutiva nelle seguenti materie:

• Politica estera e rapporti internazionali dello Stato con l'Unione europea; diritto di asilo e condizione giuridica dei cittadini di Stati non appartenenti all'Unione europea;
• Immigrazione;
• Rapporti tra la Repubblica e le confessioni religiose;
• Difesa e Forze Armate; sicurezza dello Stato; armi, munizioni ed esplosivi;
• Moneta, tutela del risparmio e mercati finanziari; tutela della concorrenza, sistema valutario; sistema tributario e contabile dello Stato; armonizzazione dei bilanci pubblici; perequazione delle risorse finanziarie;
• Organi dello Stato e relative leggi elettorali; referendum statali; elezione del Parlamento europeo;
• Ordinamento e organizzazione amministrativa dello Stato degli enti pubblici nazionali;
• Ordine pubblico e sicurezza, ad esclusione della polizia amministrativa locale;
• Cittadini, stato civile e anagrafi;
• Giurisdizione e norme processuali; ordinamento civile e penale; giustizia amministrativa;
• Determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale;
• Norme generali sull'istruzione;
• Previdenza sociale;
• Legislazione elettorale, organi di governo e funzioni fondamentali di Comuni, Province e Città metropolitane;
• Dogane, protezione dei confini nazionali e profilassi internazionale;
• Pesi, misure e determinazione del tempo; coordinamento informativo statistico e informatico dei dati dell'amministrazione statale, regionale e locale; opere dell'ingegno;
• Tutela dell'ambiente, dell'ecosistema e dei beni culturali.

Sono materie di legislazione concorrente quelle relative a: rapporti internazionali e con l'Unione europea delle Regioni; commercio con l'estero; tutela e sicurezza del lavoro; istituzione, salva l'autonomia delle istituzioni scolastiche e con esclusione dell'istruzione e della formazione professionale; professioni; ricerca scientifica e tecnologica e sostegno all'innovazione per i settori produttivi; tutela della salute; alimentazione; ordinamento sportivo; proiezione civile; governo del territorio; porti e aeroporti civili; grandi reti di trasporto e di navigazione; ordinamento della comunicazione; produzione; trasporto e distribuzione nazionale dell'energia; previdenza complementare e integrativa; armonizzazione dei bilanci pubblici e coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario; valorizzazione dei beni culturali e ambientali e promozione e organizzazione di attività culturali; casse di risparmio, casse rurali, aziende di credito a carattere regionale; enti di credito fondiario e agrario a carattere regionale.

Nelle materie di legislazione concorrente spetta alle Regioni la potestà legislativa, salvo che per la determinazione dei principi fondamentali, riservata alla legislazione dello Stato. Spetta alle Regioni la potestà legislativa in riferimento ad ogni materia non espressamente riservata alla legislazione dello Stato.

Le Regioni e le province di Trento e di Bolzano, nelle materie di loro competenza, partecipano alle decisioni dirette alla formazione degli atti normativi comunitari e provvedono all'attuazione e all'esecuzione degli accordi internazionali e degli atti dell'Unione europea, nel rispetto delle norme di procedura stabilite da legge dello Stato, che disciplina le modalità di esercizio del potere sostitutivo in caso di inadempienza. La potestà regolamentare spetta allo Stato nelle materie di legislazione esclusiva, salva delega alle Regioni. La potestà regolamentare spetta alle Regioni in ogni altra materia. I Comuni, le Province e le Città metropolitane hanno potestà regolamentare in ordine alla disciplina dell'organizzazione e dello svolgimento delle funzioni loro attribuite.

Le leggi regionali rimuovono ogni ostacolo che impedisce la piena parità degli uomini e delle donne nella vita sociale, culturale ed economica e promuovono la parità di accesso tra donne e uomini alle cariche elettive. La legge regionale ratifica e le intese della Regione con altre Regioni per il migliore esercizio delle proprie funzioni, anche con individuazione di organi comuni.

Nelle materie di sua competenza la Regione può concludere accordi con Stati e intese con enti territoriali interni ad altro Stato, nei casi e con le forme disciplinati da leggi dello Stato.

Lo Stato è l'unico ente che può emanare diritto e quindi votare ed approvare delle norme relative alla tutela dei beni culturali. I beni culturali, però, rientrano anche nelle competenze delle Regioni. Significa che lo Stato è l'unico ente che può emanare diritto riguardante la tutela, con riferimento ad altri aspetti, la potestà legislativa è una potestà di tipo concorrente. Ogni singola regione stabilisce delle norme relative alla valorizzazione dei beni culturali.

L'attività legislativa è finalizzata a produrre delle norme, che noi collochiamo nel terzo gradino della gerarchia delle fonti. Nel gradino numero uno, troviamo la Costituzione, nel terzo troviamo la legge ordinaria, la legge votata dal Parlamento.

Gerarchia delle fonti

Le norme di rango secondario, sono quelle disposizioni votate dalle regioni o dalle province a statuto speciali di Trento e Bolzano. Si chiamano norme di rango secondario perché sono prodotte da un ente pubblico subordinato dallo Stato, cioè le singole regioni; lo Stato è un ente pubblico, ha personalità giuridica, è un soggetto che può agire su piano giuridico al pari delle persone fisiche. Allo stesso tempo il nostro ordine costituzionale stabilisce che siano persone giuridiche e quindi soggetti giuridici, che possono esprimere la loro volontà giuridica, anche gli enti locali, le regioni. Bisogna quindi distinguere tra il piano dello Stato e il piano delle singole regioni, come la personalità giuridica è distinta, così allo stesso modo lo stato fa le sue leggi come previste dalla Costituzione e le regioni votano con le materie di propria competenza. Per esempio si è parlato del “Piano Casa”, una legge votata dalla Regione Sardegna per lo sfruttamento dei suoli; a seconda delle regioni ci sono vari problemi, quindi lo Stato detta le norme generali e una serie di norme regionali, in modo tale che i singoli interessi e le caratteristiche relative alle singole regioni siano tenute in specifica considerazione da parte dei singoli consigli regionali. Le norme regionali si pongono in un gradino inferiore nella gerarchia delle fonti rispetto alle norme statali.

L'ultimo gradino della gerarchia delle fonti, prende il nome di fonti di rango terziario. Sono norme molto particolari, perché a differenza di tutte le altre che sono fonti atto, le fonti di rango terziario sono fonti fatto. Tutte le fonti, eccetto le fonti fatto, sono prodotte da determinati organismi previsti dalla legge, nel 1948 viene votata l'assemblea costituente che scrive la Costituzione che entra in vigore il 1 gennaio 1949. Lo Stato, quindi le assemblee parlamentari, prevedono tutta una serie di disposizioni che i parlamentari devono seguire per arrivare alla promulgazione della legge. Ci dev'essere il disegno legge, che dev'essere approvato dalla Camera, lo stesso testo dev'essere approvato dal Senato, se ci sono degli emendamenti il testo dev'essere votato secondo un procedimento che termina con la firma del Presidente della Repubblica, va in gazzetta ufficiale e diventa legge. Questo comporta che le fonti votate in tutti i gradini di questa gerarchia sono fonti atto, nel senso che la norma, la legge applicabile deriva da un atto giuridico, la norma nazionale esce dalla gazzetta ufficiale, si bandisce un concorso nel Ministero dei Beni Culturali, la norma esce nella gazzetta ufficiale e se voi volete scoprire qual è la norma vigente aprite la gazzetta ufficiale e vedete quale la disposizione di legge entrata in vigore. Il Codice dei Beni Culturali è un tipico esempio di fonte atto. La fonte fatto è quella che si pone all'ultimo gradino della gerarchia, che prende il nome di consuetudine è una norma, applicabile nei rapporti tra i cittadini, che si distingue rispetto alle altre fonti perché non è scritta.