Appunti di Legislazione dei Beni Culturali

Legislazione dei beni culturali

Il diritto è una costruzione teorica che parte da delle basi reali, che nel mondo giuridico sono rappresentate da realtà che a loro volta sono realtà giuridiche, ovvero i testi di leggi. Il mondo del diritto nasce e ruota intorno a documenti con una particolare autorità. Lo stato e, prima ancora, la collettività, che è la base dello stato, conferisce a questi documenti una particolare autorevolezza. Questi documenti sono le leggi. C'è uno stato e quindi una collettività di cui lo stato è emanazione che gli attribuisce un certo peso. Alcuni di questi testi e leggi sono specificamente dettati per regolare la vita dei beni culturali.

La disciplina di un settore spesso non è racchiusa in un unico documento e testo di legge, spesso è una sorta di sintesi e sommatoria, un "collage" di discipline che trovano la loro fonte in altri documenti, ma che comunque confluiscono nell'unico settore che contribuiscono a disciplinare.

Testi normativi principali

• Codice dei beni culturali, che è la legge principale che si occupa di regolare i beni culturali;
• Codice civile;
• Costituzione italiana.

Da questa pluralità di documenti si capisce una caratteristica distintiva di una materia giuridica: la pluralità delle fonti, la pluralità dei testi normativi, dei documenti che hanno la funzione di regolare una materia. Accanto al codice dei beni culturali c’è il codice civile e la costituzione italiana, perché contribuiscono a dettare norme necessarie a completare l’abito per la materia dei beni culturali. Per comprendere tutte le sfaccettature della regolazione dei beni culturali c’è bisogno di attingere anche ad altre fonti normative.

Importanza della terminologia

Un’altra caratteristica del diritto, inteso in senso generico e atecnico come materia, è che è caratterizzata da sfumature lessicali, sono fondamentali le parole e la terminologia. I termini sono come i riquadri di stoffa dell’abito che va costruito. Siccome sono quadri di stoffa, la precisione del termine equivale alla dimensione dei lati del quadrato di stoffa. Quindi se per fare un vestito su misura è necessario che la misura della stoffa sia a millimetro, nel diritto affinché il sistema funzioni è necessario che la terminologia sia precisa, e che a ogni termine corrisponda un concetto. Poi è nella combinazione, collaborazione e nel confronto tra termini e concetti che si può creare l’abito ideale per una determinata materia.

Ad esempio, un ascoltatore distratto o un cittadino medio che non ha nessuna conoscenza o rapporto con il mondo del diritto immaginerà istintivamente che "legislazione dei beni culturali" e "diritto dei beni culturali" siano sinonimi. Non cogliere bene le differenze può dar luogo a delle conclusioni errate. Che differenza c’è tra beni culturali e patrimoni culturali?

L’altra caratteristica delle materie giuridiche è che le differenze terminologiche o i contenuti dei termini, i significati che sono dietro ai termini, la loro decodificazione deve seguire un procedimento rigoroso che ha delle regole precise. Quando si parla di termini giuridici o quando si usa un termine in senso giuridico, è importantissimo capire qual è la fonte di riferimento, cioè dove è lecito o non è lecito andare a ricavare il significato. Nel sistema giuridico le realtà che ci sono dietro ai termini e le loro definizioni devono essere trovate solo all’interno di una sola categoria di documenti e di fonti, che sono le leggi.

Il paradigma del sistema giuridico

Nel sistema giuridico il paradigma di riferimento ce lo dà solo una tipologia di documenti e di atti, quella a cui lo stato attribuisce un valore privilegiato, una forza privilegiata, che è la forza della legge. Solo avendo a riferimento quella tipologia di documenti ovvero i testi di legge possiamo ricavare i significati dei termini e quindi dare un corpo, un significato, un’identità agli istituti che sono lì richiamati e disciplinati. Questo comporta che, se nel lessico comune, patrimonio e bene culturale possono essere sinonimi perché uno è sommatoria dell’altro, se vado a prendere l’articolo 2 del codice dei beni culturali si scoprirà che i beni culturali sono una cosa, e il patrimonio culturale per la legge ha un’altra definizione, è inteso come la sommatoria, il cumulo di tutti i beni che sono beni culturali e beni paesaggistici.

Siccome il codice dei beni culturali nella sua epigrafe, nella sua interezza, non si chiama solo codice dei beni culturali ma dei beni culturali e del paesaggio, c’è una parte del testo normativo che noi non facciamo perché esula dal nostro ambito disciplinare, ma la legge li assimila e li accomuna, e nel disciplinarli dedica una parte ai beni culturali e una parte al paesaggio. Siccome una parte è in comune, il legislatore aveva bisogno di trovare una frase e un’espressione che li accomunasse, perché in questo modo avrebbe potuto sinteticamente dire che ai beni di patrimonio culturale si applicano queste regole, senza dover distinguere tra beni culturali e beni paesaggistici.

L’importanza della precisione terminologica e delle sfumature terminologiche trova la sua diretta discendenza in un sistema di produzione delle regole che hanno valore per lo stato rigido, in cui soltanto alcuni documenti e alcuni atti hanno il valore, l’autorevolezza e le caratteristiche che attribuiscono alle parole in esse scolpite un valore di verità. Non verità assoluta o metafisica, ma verità in senso giuridico. Per l’ordinamento, gli uffici pubblici, i giudici e gli organi dell’apparato sociale che si occupano di far applicare la legge, la verità sono solo le parole e le definizioni previste dalle leggi.

L’importanza delle sfumature verbali, un termine non necessariamente corrisponde a un altro, se anche sono sinonimi per la lingua italiana non lo possono essere per il diritto, legislazione dei beni culturali non è diritto, patrimonio non è bene culturale.

Distinzione tra fonti del diritto e diritto

L’altro elemento che caratterizza la materia giuridica è la distinzione e scissione tra fonte del diritto e diritto. È la differenza tra documento ufficiale, la legge, a cui fare riferimento per andare a trovare l’unica vera regola che disciplina una situazione, e la regola stessa. L’altro aspetto su cui bisogna porre l’accento è che un conto è un documento che contiene le regole, o la disciplina della singola materia, un conto è la disciplina in sé.

Quando si parla di legislazione si fa riferimento al complesso dei documenti e delle leggi che regolano una materia, mentre quando si parla del diritto si fa riferimento al complesso di regole prodotte da quel testo normativo. Il testo normativo ufficiale quando viene all’esistenza non ha valore di per sé, quello che ha valore sono le regole che da quel documento promanano.

La legislazione è l’insieme dei documenti e delle leggi che regolano una certa materia, quindi la legislazione dei beni culturali comprende il codice dei beni culturali, la costituzione, il codice civile. Il diritto è invece il complesso, l’insieme delle regole, dei comandi che da quelle fonti e testi normativi discendono.

Il diritto come sistema di regole di condotta

Il diritto è un gruppo di norme di condotta. La norma di condotta è un comando, è una descrizione di un dover essere. Indica alla collettività qual è la condotta futura da porre o da non porre in essere, indica una regola di condotta futura. Il diritto è un insieme di regole di comportamento, descrive il da farsi, quindi è deontologica, in un certo sistema, situazione o contesto. Hanno come obiettivo quello di conformare un comportamento futuro, di descrivere un comportamento futuro.

I 10 comandamenti possono essere considerati il primo esempio di diritto? Ci sono due elementi distintivi che vengono sollevati come obiezioni a questa domanda. Uno riguarda l’oggetto del comando: i 10 comandamenti sono regole morali, quindi sono dirette a un qualcosa che riguarda una sfera soggettiva, intima della propria vita per cui non sono giuridiche, riguardano la coscienza, non parlano ai comportamenti materiali. A questa obiezione si può fare una contro-obiezione, poiché il quarto dei comandamenti è non uccidere, che non riguarda la coscienza ma la condotta materiale e l’esistenza in vita della società, la conservazione della società, quindi non è soltanto una questione morale. Ci sono alcuni comandamenti e regole che vengono dal credo religioso che non hanno soltanto una dimensione di morale, o che comunque c’è ma è sullo sfondo, perché “non uccidere” è un comando che riguarda il comportamento materiale delle persone.

Inoltre, non c’è soltanto la dimensione della materialità o della soggettività del comando, se parla alla coscienza o al comportamento delle persone, ma è anche un problema di sanzione, di conseguenze che vengono collegate al comportamento, poiché la sanzione è soltanto morale. Anche su questo si può obiettare, se si torna a considerare il quarto comandamento. Si tratta di un fenomeno di coincidenza e giustapposizione di due sistemi, questo può succedere sia all’interno del mondo del diritto tra due sistemi giuridici, oppure tra un sistema giuridico e uno non giuridico come quello morale o religioso.

L’unica risposta inoppugnabile all’equiparazione teorizzata tra equivalenza di una norma morale, come uno dei dieci comandamenti, e una norma giuridica, è che le norme dei comandamenti quindi le norme morali non sono norme statali. Solo la fonte, ovvero la regola, ovvero il testo normativo hanno valore per lo stato. È la statualità della fonte che rende una regola giuridica o non giuridica, il discrimine è solo quello.

Un aspetto più sottile è quanto una legge statale può disciplinare questioni che sono oggetti di valutazioni morali, leggi che vanno a disciplinare o regolare questioni che toccano convinzioni personali, la soggettività più intima dell’individuo. La giuridicità della regola è un predicato, un corollario della statualità della fonte da cui la regola promana.

Quindi, il diritto è un sistema di regole del comportamento sancite dallo stato, che trova la loro fonte in un atto, un documento che ha l’avvallo dello stato, altrimenti sono regole non giuridiche, possono essere religiose, morali ecc. ma sono tutte regole di cui lo stato si disinteressa, lo stato si interessa solo di regole che riconosce perché le pone. Il diritto è un insieme di regole di condotte riconosciute e sancite dallo stato, attraverso documenti ufficiali a cui lo stato dà una particolare forza di legge, quindi gli dà una particolare autorevolezza.

Il diritto in regimi totalitari

Va dato un elemento in più alla definizione di diritto. Se il diritto è un insieme di regole che hanno una rilevanza per lo stato perché è lo stato che le pone e le riconosce, e quindi le fa anche rispettare, allora un sistema giuridico è anche il regime fascista, o il diritto del regime sovietico, o dei regimi comunisti di Stalin. Anche un regime totalitario ha un sistema di regole che hanno queste caratteristiche, quindi è sufficiente questo dato formale perché sia diritto? Dal punto di vista della forma sì ma non della sostanza, il diritto per essere tale, affinché ci sia un sistema giuridico che funzioni, il diritto deve essere applicato in maniera imparziale, equidistante.

Il diritto deve essere concepito con una visione di fondo più ampia, non solo creare delle regole ma creare delle regole che hanno un obiettivo di lungo termine, cioè di garantire la sopravvivenza e la pacifica convivenza dei cittadini e il benessere e la crescita di ogni cittadino, singolarmente e nella collettività, affinché il diritto divenga non strumento di controllo dei cittadini ma di valorizzazione e crescita dei cittadini.

È necessario un passaggio ulteriore, non è sufficiente che sia lo stato a porre la regola, ma lo stato deve avere un diretto collegamento con i cittadini, deve essere uno stato democratico. Il procedimento di formazione delle leggi ovvero lo stato deve venire dal basso e deve avere il consenso della collettività, della maggioranza, nella dialettica democratica c’è una maggioranza e una opposizione, ma comunque lo stato è una emanazione dal basso.

Il diritto nazista non è diritto perché è uno strumento per controllare, e l’applicazione del diritto non era imparziale. Ogni regime totalitario ha usato il diritto non per dare regole di convivenza per il benessere e la crescita dell’individuo e della collettività, ma l’ha usato come strumento di repressione. Il diritto affinché possa raggiungere il suo scopo, quello di dare un sistema di regole per la miglior convivenza sociale, necessita di un processo di formazione delle leggi che venga dal basso.

La legge, il documento che regola ad esempio l’uso della strada e di altri beni comuni come anche i beni culturali, non deve essere una persona autoinvestita del potere o che si sente investita del potere dal cielo come le teocrazie. Perché il diritto sia tale necessita che la regola e la convivenza civile dell’uso dei beni comuni come i beni culturali debba avvenire tramite un movimento che nasce dal basso, sono i cittadini che eleggono i loro rappresentanti in parlamento, e sono i rappresentanti dei cittadini che in un dibattito parlamentare, con un numero di parlamentari che sia significativo di tutta la società, solo in quel contesto avviene la sintesi di come regolare un determinato fenomeno. Lo decidono i cittadini attraverso un processo complesso che è quello elettorale. In questo meccanismo risiede in estrema sintesi il diritto.

Sistema giuridico e autorità statale

Quali sono gli elementi che contraddistinguono un sistema giuridico da un sistema di regole non caratterizzato da questa stessa qualità, con tutto quello che ne consegue in termini di rilevanza all’esterno di questo sistema. Il diritto è identificato come un sistema di regole di comportamento rivolte alla collettività che sono caratterizzate da un fattore molto importante, ovvero queste norme sono poste da un’autorità che è lo Stato, attraverso una serie di atti che egli emana. Lo stato però, affinché si possa parlare in senso proprio di diritto, deve avere una legittimazione dal basso, lo stato deve essere l’espressione e la proiezione della collettività di riferimento, deve avere una legittimazione di carattere democratico.

Questo fa sì che le norme che vengono adottate all’interno di questo circuito siano dotate di quella autorità che ne consente il suo rispetto forzato, ovvero consente che queste regole possano essere fatte rispettare anche con la forza. Nel sistema giuridico la vincolatività della regola si traduce anche nella possibilità che essa venga rispettata in via forzata. Anche qui l’uso della forza è riservato all’autorità statale. Lo stato, in un sistema organizzato e costruito sulla base del diritto, avoca a sé il monopolio della forza.

Uso della forza e norme giuridiche

Che cosa si intende per forza? Ci sono varie forme di manifestazione dell’uso della forza statale ed esistono norme che la regolano. Anche l’uso della forza in senso tecnico è una attività regolamentata, perché è previsto un comando (una regola di condotta) e una conseguenza (la sanzione). La norma giuridica è strutturata su due livelli, ogni norma è come una cellula che contiene due elementi l’uno essenziale all’altro, il comando e la sanzione, ovvero la conseguenza giuridicamente necessitata dalla violazione di quel comando.

Nella maggioranza dei casi, l’uso della forza non significa altro che consentire di eseguire anche contro la volontà del cittadino delle attività o produrre degli effetti anche contrariamente alla volontà di un cittadino. Quindi le singole norme hanno varie sfumature, ma ogni norma prevede un precetto, quindi un comando o una regola di comportamento, e una conseguenza. Talvolta però questo schema comando-conseguenza che viene rispettato sistematicamente non è fatto solo di divieti, ma segue un’altra logica che è quella dei permessi.

Alcune regole di condotta e norme non sono soltanto limitative della propria libertà di espressione o di movimento, ma talvolta sono degli ausili, degli arricchimenti, consentono di ampliare le possibilità. Ad esempio nel caso della patente di guida, in quel caso il sistema normativo non consente di mettersi in macchina e circolare fino a quando non si è imparato a guidare, ma non basta solo questo perché esiste un sistema di regole che riconosce la facoltà di guidare solo laddove un soggetto abbia accertato per lo stato, quindi con una procedura ben definita, la propria competenza a guidare.

In questo caso la regola di condotta riguarda l’accertamento, la verifica da parte di un pubblico funzionario della idoneità alla guida, e la conseguenza riguarda il riconoscimento della facoltà di poter guidare. Anche in questo caso è lo stato che avoca in sé il monopolio della forza, perché avoca a sé la possibilità di riconoscere o meno il diritto del singolo cittadino che ha fatto domanda di guidare.

Questo doppio schema binario, perché fatto di coppie di concetti (regola-conseguenza) è molto importante perché si ritroverà lungo tutto l’arco di indagine nella disciplina dei beni culturali. La disciplina che regola i beni culturali si preoccupa di tenere in equilibrio divieti e permessi, si occupa di disciplinare in modo equilibrato cose che non si possono fare in rapporto ai beni culturali e cose che invece...