Che materia stai cercando?

Anteprima

ESTRATTO DOCUMENTO

I capaci e meritevoli, anche se privi di mezzi, hanno diritto di raggiungere i gradi più alti degli studi.

La Repubblica rende effettivo questo diritto con borse di studio, assegni alle famiglie ed altre provvidenze,

che devono essere attribuite per concorso.”

La libertà della scuola è anche connessa alla libertà di insegnamento perché, ovviamente, tutto ciò che incide

sulla libertà di insegnamento incide sulla libertà di scuola e viceversa. L’art. 33 se da un lato garantisce al

docente la libertà di insegnamento dall’altro consente e garantisce ai privati la libertà di istruire scuole.

Accanto alle scuole/università pubbliche si collocano le scuole/università private. Ma che cosa accade se un

docente dell'Università Cattolica, ad esempio, sviluppa il suo insegnamento in modo eterodosso rispetto alla

dottrina dell'Università Cattolica. Ponamo che io dica che l'inferno è incostituzionale perchè nessun atto per

quanto grave possa meritare una pena eterna. Questo è un esempio per far capire come bisogna bilanciare la

libertà nella scuola, come il docente può veder garantita la propria libertà d'insegnare, con la libertà della

scuola, la libertà che anche i privati istituiscano nelle proprie scuole e che sono limitate in un certo senso.

La Corte Costituzionale si pronuncia nel 1972, sentenza numero 195, sul cosìdetto caso Cordero:

“Da quanto precede risulta di tutta evidenza che, negandosi ad una libera università ideologicamente

qualificata [l’Università Cattolica] il potere di scegliere i suoi docenti in base ad una valutazione della loro

personalità e negandosi alla stessa il potere di recedere dal rapporto ove gli indirizzi religiosi o ideologici

del docente siano divenuti contrastanti con quelli che caratterizzano la scuola, si mortificherebbe e si

rinnegherebbe la libertà di questa, inconcepibile senza la titolarità di quei poteri. I quali, giova aggiungere,

costituiscono certo una indiretta limitazione della libertà del docente ma non ne costituiscono violazione,

perché libero è il docente di aderire, con il consenso alla chiamata, alle particolari finalità della scuola;

libero è egli di recedere, a sua scelta, dal rapporto con essa quando tali finalità più non condivida .”

Andando nell'Università Cattolica si va un'università ideologicamente qualificata, accettando di tenere un

corso in questa università si accetta anche la necessità di non impostare il corso in modo eterodosso rispetto

alle dottrine della chiesa cattolica, questo vuol dire rispettare l'istituzione privata per la quale si è scelto di

lavorare. Nella scuola privata la libertà degli insegnanti passa in secondo piano e risulta garantita soltanto se

coincide con le esigenze di protezione dell’identità culturale di quella organizzazione, altrimenti il docente è

libero di non lavorare in quella scuola. Un caso del genere si è verificato 20 anni fa, si tratta del professore

Lombardi Vallauri ch'era stato sospeso dall'Università Cattolica perché il suo insegnamento è stato giudicato

eterodosso rispetto alla dottrina cattolica. Il suo caso riguarda l'esempio riguardo alla definizione dell'inferno

il quale afferma essere “incostituzionale perché nessun atto per quanto grave può meritare una pena eterna

e perché è contraria ai princìpi più avanzati del diritto, e specificamente del diritto influenzato dal

cristianesimo, una pena che in nessun modo tenda alla rieducazione/riabilitazione del condannato.". In quel

caso si è deciso di non rinnovargli il contratto d'insegnamento. Nelle istituzioni private la libertà

d'insegnamento è riconosciuta non tanto al singolo docente quanto all'istituzione scolastica nel singolo

complesso. Il professor Lombardi Vallauri ha trovato ragione davanti alla Corte Europea dei Diritti

dell'Uomo (CEDU) nel 2005 e nel 2009 gli ha dato ragione perché nel contenzioso giudiziario, che si è

svolto in Italia, si sono lesi i diritti di libertà d'espressione del prof. Lombardi Vallauri perchè il

provvedimento di espulsione è stato adottato senza motivazione e senza un equo processo. Lombardi aveva

fatto ricorso alla giustizia italiana ma non si è pronunciata perché ha ritenuto che fosse una valutazione che

spetta all'Università Cattolica, è una scelta discrezionale, se non ha voluto rinnovare il contratto alla giustizia

italiana il giudizio non importa. La CEDU ha detto che senza un equo processo e senza giustificazione hanno

leso il diritto di questo docente di potersi difendere. Le questioni inerenti la libertà di insegnamento sono

molto delicati. Con l'art 9, 33 e 34 abbiamo completato l’analisi della Costituzione cosìdetta culturale.

Legislazione lezione 7 24-03

Il Codice dei Beni Culturali cosa riconosce come bene culturale? Poiché, come vedremo, esiste un

procedimento volto all’individuazione dell’interesse culturale, per parlare di quel procedimento dovremo

avere nozioni generali di diritto amministrativo. In che senso? Quando dobbiamo aprire un’attività

commerciale dobbiamo chiedere una licenza: una volta fatte le verifiche ci lasciano o no la licenza. Tutto

questo è un processo amministrativo che si conclude con un atto finale, un atto amministrativo che però

costituisce solo l'atto finale del procedimento. In materia di beni culturali la dichiarazione dell'interesse

culturale del bene rappresenta il momento finale di quel procedimento di accertamento di interesse culturale.

È importante il fatto che un bene abbia o non abbia la dichiarazione di interesse culturale perché se ha un

interesse culturale il bene viene sottoposto al Codice dei Beni Culturali e questo, evidentemente, condiziona

anche il regime giuridico del bene cioè quello che posso fare sul bene perché se un bene è soggetto a vincolo

non posso intervenire sul bene senza aver rispettato il codice. Non posso intervenire senza le necessarie

autorizzazioni, invece quando voglio intervenire a casa mia faccio quel che voglio ma se casa mia è un bene

culturale ed è sottoposto al regime dei beni culturali, al vincolo, allora il discorso cambia, non posso

muovermi autonomamente ma devo rispettare determinati parametri, devo chiedere per esempio alla

sovrintendenza.

Cerchiamo di capire come si è affermata la nozione di bene culturale nella nostra legislazione. Abbiamo

parlato della Costituzione, spiegato le sue norme e abbiamo visto che in realtà non si parla di beni culturali

nella Costituzione, non c’è l’espressione “bene culturale” in realtà è comparsa dopo, è comparsa con la

riforma costituzionale del 2001 nell’art. 117 con riferimento a quello che deve fare lo Stato e quello che

devono fare le Regioni rispetto ai beni culturali, ma la nostra Costituzione originaria non conteneva

riferimenti alla nozione di bene culturale. Quando nasce il concetto di bene culturale, quando viene affermato

per la prima volta questo concetto? Il concetto di bene culturale trova la sua origine in sede internazionale,

non in Italia. Trova la sua origine nell’ambito dell’UNESCO nel 1954 nella Convenzione per la protezione

dei beni culturali in caso di conflitto armato. Nel 1954 viene sottoscritta questa convenzione all’Aja e quella

convenzione muove da un presupposto fondamentale che avrebbe poi guidato l’intera legislazione italiana. Il

presupposto è che i danni arrecati ai beni culturali, a prescindere dal popolo a cui questi beni appartengano,

rappresentano dei danni al patrimonio dell’umanità nel suo complesso. Con la convenzione dell’Aja del 1954

si inizia a parlare di beni culturali. Una delle prime convenzioni UNESCO è quella che riguardava la

protezione dei beni culturali in caso di conflitto armato perchè si volevano superare i disastri fatti nei secoli e

nelle epoche precedenti (a partire dall’Antica Roma, le campagne napoleoniche, le guerre mondiali) e si

mette nero su bianco che in ogni caso di guerra danneggiare i beni culturali equivale a danneggiare il

patrimonio dell’umanità, a prescindere dal popolo a cui questi beni appartengono. Questo succede a livello

internazionale.

In Italia per assistere all’affermazione del concetto di bene culturale bisogna attendere gli anni ‘60 quando il

paese cominciò a prendere coscienza dell’importanza dei compiti di protezione del patrimonio ambientale

ma anche culturale. Proprio negli anni ’60 venne costituita una commissione, si trattava di una commissione

d’indagine per la tutela e la valorizzazione delle cose d’interesse storico, archeologico, artistico e del

paesaggio conosciuta sotto il nome di Commissione Franceschini. Che cos’è la commissione di indagine?

Tra i vari organi che operano all’interno del Parlamento troviamo anche le commissioni d’indagine, il

Parlamento può nominare commissioni che si occupino di un tema (quelle più tristemente famose sono

quelle nominate per la mafia) che in un dato momento preme e in quel momento storico si vuole

approfondire il tema della valorizzazione della tutela dei beni culturali, viene allora nominata la

Commissione Franceschini (dal nome del suo presidente) e questa commissione nel 1967, un anno dopo la

sua creazione, coniò una definizione che poi è rimasta celebre. Cosa stabiliva la dichiarazione n°1 della

Commissione?

“Appartengono al patrimonio culturale della Nazione tutti i beni aventi riferimento alla storia della civiltà.

Sono assoggettati alla legge i beni di interesse archeologico, storico, artistico, ambientale e paesistico,

archivistico e librario, e ogni altro bene che costituisca testimonianza materiale avente valore di civiltà.”

Questa è una dichiarazione rimasta nella storia perché avrebbe guidato l’attività del legislatore e anche quella

del nostro più recente legislatore, che ha poi realizzato quello che noi conosciamo come Codice dei Beni

Culturali e del Paesaggio. Quali sono gli elementi chiave di questa definizione? Ne individuiamo almeno 3:

1. c'è anzitutto una distinzione tra una nozione molto ampia di patrimonio culturale “appartengono al

patrimonio culturale tutti i beni aventi riferimento alla storia della civiltà”. Accanto a questa nozione ampia

di patrimonio culturale si colloca invece una nozione più ristretta di bene culturale: si dice che i beni

culturale sono “i soli beni assoggettati assoggettabili alla legge a uno speciale regime di tutela vincolistica”.

Se un bene viene assoggettato a tutela il suo diritto giuridico cambia rispetto a quello di un bene non

assoggettato, se un bene non viene assoggettato a tutela viene sdemanializzato e interamente vendibile. Se un

bene ha invece un interesse culturale e viene sottoposto a tutela diventa un bene inviolabile. Questa

dichiarazione ci dice che il bene culturale è quello che viene assoggettato o è assoggetabile dalla legge a uno

speciale regime di tutela vincolistica e il regime di tutela, evidentemente, limita il diritto di proprietà sul bene

perché io del mio bene non posso farci ciò che voglio. Se io ho un vincolo delle belle arti non posso

abbattere, distruggere, ristrutturare come mi pare.

2. L'altro elemento chiave è che nella nozione di bene culturale vengono assorbite sia le cose di interesse

archeologico, storico e artistico, ch'erano tutelate dalla legge 1089 del '39 (una delle legge Bottai), ma poi si

aggiungono le cose a valenza paesistico-ambientale (la legge Bottai parlava di cose di bellezza ambientale) e

i beni archivistici. Si crea una categoria unitaria, sono beni culturali tutti i beni culturali elencati nella

dichiarazione.

3. IL terzo elemento di novità è costituito da uno sguardo in avanti, un’apertura al futuro della categoria dei

beni culturali perché si dice che sono beni culturali “tutti quei beni che costituiscano testimonianza materiale

avente valore di civiltà”. Questa non è una nozione specifica e precisa.

La Commissione Franceschini abbandona quella concezione tipica delle leggi Bottai che era una concezione

estetizzante dei beni culturali, abbraccia invece un criterio eminentemente storicistico in cui l’evidenza, ai

fini della qualificazione di un bene come culturale, va posta sull'essere testimonianza cioè sul fatto che quel

bene rappresenti un momento di una civiltà nel suo essere storia. Non c’è più una nozione di tipo estetizzante

ma storicistica: il bene culturale è quello che rappresenta la testimonianza di una civiltà nel suo divenire

storico, questo è il prerequisito del bene culturale. La Commissione Franceschini si è spinta fino a una tutela

più estensiva del bene culturale e quindi la nozione può comprendere i beni culturali minori, non

necessariamente quei beni rari o irripetibili perché la cultura è qualcosa di più ampio. Si afferma, per la

prima volta, la prima dichiarazione di una nuova definizione di bene culturale. Lì si parla di beni culturali in

alcune dichiarazioni, le dichiarazioni della Commissione Franceschini, ovviamente, non erano leggi ma delle

dichiarazioni qualificate provenienti da una commissione di esperti che le aveva formulate ma ancora non

erano leggi.

Perché l'espressione beni culturali entri ufficialmente nel diritto italiano bisogna attendere ancora. C'era

qualche legge regionale che iniziava ad utilizzare questa espressione ma che la nozione entri nel diritto

bisogna attendere l’istituzione del Ministero che all’epoca, nel 1975, si chiama Ministero per i Beni Culturali

e l'Ambiente. In questi anni, abbiamo detto, si afferma l’avvento delle regioni, l’interesse per l’ambiente, per

il problema dell’ecosistema. L’art 9 della Costituzione acquisisce una sua importanza finalmente, dopo

essere stato tanto svalutato in sede ricostituente e nei primi 20 anni dall’entrata in vigore della Costituzione.

Delle vere e proprie spinte riformistiche, in materia di beni culturali, iniziano a esserci negli anni '90, anche

grazie anche alla spinta proveniente dal diritto comunitario. Fino ad allora le previsioni di tutela dei beni

culturali sono state sparse e frammentate tra i vari atti legislativi. Trovavamo norme di tutela in molteplici

leggi ma non esisteva uno statuto dei beni culturali, non esisteva un codice dei beni culturali, cioè un testo

che raccogliesse tutte le norme in materia di protezione dei beni culturali e che le mettesse insieme in un

unico testo di riferimento. Nel '97 il governo viene delegato a emanare un testo unico che raccogliesse le

norme in materia dei beni culturali e che razionalizzasse la relativa disciplina.

Quando abbiamo parlato di quello che fa il governo abbiamo detto che, tra le varie cose, il governo fa i

decreti legislativi. Come fa i decreti legislativi il governo? È il Parlamento che delega al governo l’esercizio

della funzione legislativa indicandogli un oggetto, un tempo e dei principi e criteri per attuare la delega. In

questo caso, in materia di beni culturali, il Parlamento nel ‘97 aveva delegato il governo chiedendogli di

adottare un decreto legislativo avente ad oggetto la disciplina dei beni culturali e fissando come principi la

necessità di razionalizzare tutta la materia, di creare uno statuto di tutela dei beni culturali. In effetti questo

statuto interviene, inizialmente, nel 1999 con il decreto legislativo n. 490 del ‘99 il governo mette insieme le

norme sui beni culturali. Nel frattempo, nel 1998, il governo con un altro decreto legislativo aveva per la

prima volta definito esplicitamente i beni culturali. Questa norma non c'è più perché è stata sostituita dal

Codice dei Beni Culturali del 2004 che l’ha abrogata. L'abrogazione è perdita di efficacia della norma

precedente in virtù dell’entrata in vigore della norma successiva. Questo decreto del ‘98 stabiliva che sono

beni culturali “quelli che compongono il patrimonio storico, artistico, monumentale, demo

etnoantropologico, archeologico, archivistico e librario e gli altri che costituiscono testimonianza avente

valore di civiltà così individuati in base alla legge”.

L’aspetto rilevante è che, ancora una volta, nel ‘98 si dice che bene culturale è ciò che costituisce

testimonianza avente valore di civiltà. Questa espressione è ripresa esattamente dalla commissione

Franceschini.

In secondo luogo, l’altro aspetto rilevante, è che qui si dice che il bene culturale è tale perché individuato in

base alla legge. Non è tutto bene culturale ma per dire se un bene rientra o meno nella nozione di bene

culturale devo vedere se quel bene rientra nelle categorie previste dalla legge e devo vedere se quel bene

deve seguire un certo procedimento per la dichiarazione di interesse culturale, per capire se rientra o meno

nel concetto di bene culturale. Questa è la definizione più ampia sino ad oggi accolta nella legislazione

perché da un lato la qualificazione di bene culturale non è ontologica ma dipende da una specifica

individuazione effettuata in base alla legge. La legge dice quali sono i requisiti perché un bene possa avere o

meno l’interesse culturale, se ce l’ha puo’ essere vincolato e assoggettato alla disciplina del codice, alla

tutela.

Altro elemento di questa norma è che non si fa riferimento alla datazione dei beni, nel Codice dei Beni

Culturali viene spesso in rilievo il termine di 50 dell’opera o dei 70 anni, in questa nozione non c’è alcun

riferimento alla datazione del bene e questo consente di ricondurre alla nozione di bene culturale anche i beni

dell’arte e dell’architettura contemporanea. Le leggi Bottai escludevano le opere d’arte contemporanea dal

regime di tutela, questa nozione invece non la esclude a priori.

In questa nozione non emerge neanche il requisito della materialità del bene vuol dire che, in base a questo

decreto legislativo del ’98, puo’ essere bene culturale anche ciò che non sia dotato di un supporto materiale (i

così detti beni culturali-attività). Questa in realtà è una categoria poi controversa perché la dottrina distingue

tra i beni culturali attività e le attività culturali vere e proprie. I beni culturali attività richiedono strumenti di

tutela diversi: incentivi, servizi culturali ed è evidente che includere i beni culturali attività nella disciplina di

tutela porta poi a delle conseguenze. Per fare un esempio: pensiamo alla possibilità di apporre i vincoli a

locali che siano stati sedi di antichi servizi commerciali nei centri storici, a questo riguardo sia la

giurisprudenza e la Corte Costituzionale (con i giudici amministrativi) hanno detto che il vincolo storico-

artistico puo’ essere apposto solo sui beni culturali materiali e il vincolo, dice la Corte, non puo’ riguardare

l’attività in sé ma solo il bene che costituisce il supporto materiale, l’attività deve essere libera, il bene

culturale (nell’ambito in cui l’attività si esercita) puo’ essere vincolato.

Nel frattempo nel 2001 è intervenuta la riforma costituzionale che ha individuato e modificato le competenze

dello stato e regioni. È cambiato l’art 117, quello stesso articolo che la recente riforma costituzionale voleva

cambiare nuovamente.

E da ultimo, in ordine di tempo, è stato finalmente approvato il Codice dei Beni Culturali e del paesaggio con

decreto legislativo n. 41 del 2004 che ha sostituito il decreto del 1999. Il decreto del 2004 (con tutti gli

aggiornamenti che sono poi intervenuti nel corso degli ultimi 13 anni) costituisce oggi lo statuto dei beni

culturali, costituisce oggi il punto di arrivo della lunga evoluzione legislativa del concetto di bene culturale.

Ogni volta che io dovrò intervenire su un edificio storico dovrò andare a leggere la norma che riguarderà

quel caso specifico per capire se un certo intervento è vietato, si puo’ fare, devo chiedere un’autorizzazione,

in che modo procedere. Il Codice dei Beni Culturali sarà sempre la guida.

La nozione di bene culturale la troviamo nel Codice. Tra le principali novità del Codice troviamo l’utilizzo

dell’espressione “patrimonio culturale”. Dice l’art. 2 del codice

“Il patrimonio culturale è costituito dai beni culturali e dai beni paesaggistici.”

I beni culturali sono soltanto una parte del patrimonio culturale, il patrimonio culturale è uguale a beni

culturali e i beni paesaggistici. Sempre all’art. 2 del codice ci dà una nuova definizione di beni culturali che

sostituisce tutte le precedenti

“Sono beni culturali le cose immobili e mobili che, ai sensi degli articoli 10 e 11, presentano interesse

artistico, storico, archeologico, etnoantropologico, archivistico e bibliografico e le altre cose individuate

dalla legge o in base alla legge quali testimonianze aventi valore di civiltà”

Innanzitutto si conferma, ancora una volta, la definizione di bene culturale come testimonianza avente valore

di civiltà, il carattere storicistico del bene culturale. Dall’altro lato si coglie la centralità del termine interesse,

un interesse che può essere di un certo tipo ma questo non basta perché può essere bene culturale anche

qualcos’altro (questa è una nozione aperta di bene culturale), oltre alle cose che hanno un interesse di questo

tipo (archeologico, artistico ecc) sono beni culturali anche tutte le altre cose individuate dalla legge o in base

alla legge, vale a dire in base al procedimento previsto dalla legge perché la legge prevede nel Codice dei

Beni Culturali un procedimento amministrativo all’esito del quale la cosa puo’ essere dichiarata d’interesse

culturale e quindi vincolata.

All’art. 10 e poi anche all'art. 11 c’è un elenco di beni e in base a questo elenco le autorità competenti, ma in

generale tutti cittadini, potranno cercare di capire se una determinata cosa possa essere considerata o meno

bene culturale. Ovviamente capire se una certa cosa va considerata o meno bene culturale è indispensabile

per la legge. Perché è indispensabile? Cosa cambia? Perché considerare una cosa come bene culturale vuol

dire porre un vincolo culturale sul bene, porre un limite alla proprietà. Leggendo il Codice Civile si vede che

viene definito il diritto di proprietà, ovvero è il “diritto di godere e disporre delle cose in modo pieno ed

esclusivo”, esclusivo vuol dire che escludo gli altri dal godimento del bene. Se individuo un valore ed un

interesse culturale sto anche ponendo un limite al mio bene perché se voglio distruggere un bene non posso

farlo. L'art. 10 e 11 contengono una descrizione delle diverse categorie di beni culturali sottoposte a tutela.

Entrambe contengono elenchi ma l'art. 10 riguarda le categorie generali, cioè quelle cose che risultano

tendenzialmente assoggettate a tutte le disposizioni dedicate alla tutela, all’art.10 troviamo quelle cose

assoggettate a tutte le norme del Codice dei Beni Culturali.

All’art 11 troviamo le categorie speciali cioè le cose considerate beni culturali soltanto ai fini di talune

disposizioni del Codice, sono quelle cose alle quali si applicano soltanto le specifiche disposizioni del

codice, non tutte.

L'art. 10 co.1 individua una prima categoria di beni culturali per la quale una serie di beni vengono

presuntivamente considerati culturali, c’è una presunzione di culturalità del bene. Dice le norma

“Sono beni culturali le cose immobili e mobili appartenenti allo Stato, alle regioni, agli altri enti pubblici

territoriali, nonché ad ogni altro ente ed istituto pubblico e a persone giuridiche private senza fine di lucro,

ivi compresi gli enti ecclesiastici civilmente riconosciuti, che presentano interesse artistico, storico,

archeologico o etnoantropologico…”

In pratica tutti i beni pubblici presuntivamente vanno considerati beni culturali fatta salva poi la verifica

dell’interesse culturale cioè quella che poi studieremo con l’art. 12. In via presuntiva i beni pubblici vanno

considerati culturali, poi si fa la verifica dell’interesse culturale e in mancanza di un interesse culturale il

bene verrà sdemanializzato, quindi potrà essere venduto a un privato.

Il co. 2 elenca invece i beni culturali che vanno sempre e comunque considerati come culturali sulla base

della legge quindi vuol dire che non c’è bisogno di fare nessuna verifica dell’interesse culturale perché l’ho

già detto io legislatore che questi sono beni culturali, non c’è bisogno che intervenga l’autorità, non c’è

bisogno che intervenga una sovrintendenza perché questi beni sono culturali.

Quali sono i beni che il codice dei beni culturali considera come culturali senza bisogno di verifiche?

“a) le raccolte di musei, pinacoteche, gallerie e altri luoghi espositivi dello Stato, delle regioni, degli altri

enti pubblici territoriali, nonché di ogni altro ente ed istituto pubblico;

b) gli archivi e i singoli documenti dello Stato, delle regioni, degli altri enti pubblici territoriali, nonché di

ogni altro ente ed istituto pubblico;

c) le raccolte librarie delle biblioteche dello Stato, delle regioni, degli altri enti pubblici territoriali, nonché

di ogni altro ente e istituto pubblico, ad eccezione delle raccolte che assolvono alle funzioni delle biblioteche

indicate all'articolo 47, comma 2, del decreto del Presidente della Repubblica 24 luglio 1977, n. 616.”

Il co. 3 invece ci dice che sono beni culturali, dopo che sia avvenuta la dichiarazione dell’interesse culturale.

Differenze tra co. 1-2-3:

-co. 1 beni preventivamente culturali salva successiva verifica;

-co. 2 beni culturali dalla legge;

-co. 3 beni culturali dopo il procedimento, dopo la dichiarazione dell'interesse culturale.

“Sono altresì beni culturali, quando sia intervenuta la dichiarazione prevista dall’articolo 13:

a) le cose immobili e mobili che presentano interesse artistico, storico, archeologico o etnoantropologico

particolarmente importante, appartenenti a soggetti diversi da quelli indicati al comma 1;

b) gli archivi e i singoli documenti, appartenenti a privati, che rivestono interesse storico particolarmente

importante;

c) le raccolte librarie, appartenenti a privati, di eccezionale interesse culturale;

d) le cose immobili e mobili, a chiunque appartenenti, che rivestono un interesse, particolarmente

importante a causa del loro riferimento con la storia politica, militare, della letteratura, dell'arte, della

scienza, della tecnica, dell'industria e della cultura in genere, ovvero quali testimonianze dell'identità e della

storia delle istituzioni pubbliche, collettive o religiose;

e) le collezioni o serie di oggetti, a chiunque appartenenti, che non siano ricomprese fra quelle indicate al

comma 2 e che, per tradizione, fama e particolari caratteristiche ambientali, ovvero per rilevanza artistica,

storica, archeologica, numismatica o etnoantropologica, rivestano come complesso un eccezionale

interesse.”

Qui la dichiarazione di culturalità viene graduata sulla base dell’intensità dell’interesse.

L’art. 12 disciplina invece il processo di verifica con riferimento ai beni pubblici; l’art.13 disciplina il

procedimento di dichiarazione dell’interesse culturale. Il fine è lo stesso ovvero vedere o meno se c'è un

interesse culturale con la differenza che l’art. 12 riguarda i beni pubblici, l'art. 13 invece quelli privati e le

norme sono strutturate, in parte, in modo diverso ma il fine è sempre quello della dichiarazione culturale. Si

parla di verifica perché il bene, in base all’art.10, è presuntivamente culturale e si verifica se effettivamente è

così, invece l’art. 13 mira alla dichiarazione dell’interesse culturale.

Si può dire che l’elencazione contenuta in questi 3 commi sia tassativa perché elencano delle categorie

generali: l’art. 10 è riferito alle categorie generali di beni culturali mentre l’art. 11 è riferito alle categorie

speciali.

Subito dopo il co. 3 dell'art. 10 c'è il co. 4 contiene un elenco questa volta di tipo esemplificativo dei beni

culturali, un elenco che non esclude che altri beni, non compresi nell’elenco, possano rivestire la qualità di

beni culturali. Questa norma ci dice che:

“Sono comprese tra le cose indicate al comma 1 e al comma 3, lettera a):

a) le cose che interessano la paleontologia, la preistoria e le primitive civiltà;

b) le cose di interesse numismatico che, in rapporto all'epoca, alle tecniche e ai materiali di produzione,

nonché al contesto di riferimento, abbiano carattere di rarità o di pregio;

c) i manoscritti, gli autografi, i carteggi, gli incunaboli, nonché i libri, le stampe e le incisioni, con relative

matrici, aventi carattere di rarità e di pregio;

d) le carte geografiche e gli spartiti musicali aventi carattere di rarità e di pregio;

«…e) le fotografie, con relativi negativi e matrici, le pellicole cinematografiche ed i supporti audiovisivi in

genere, aventi carattere di rarità e di pregio;

f) le ville, i parchi e i giardini che abbiano interesse artistico o storico;

g) le pubbliche piazze, vie, strade e altri spazi aperti urbani di interesse artistico o storico;

h) i siti minerari di interesse storico od etnoantropologico;

i) le navi e i galleggianti aventi interesse artistico, storico od etnoantropologico;

l) le architetture rurali aventi interesse storico od etnoantropologico quali testimonianze dell'economia

rurale tradizionale.”

Vediamo quanto si dilata la categoria di cose suscettibili che acquisirono un interesse culturale che oggi è

aperta a piazze, siti minerari, vie. Addirittura il consiglio di stato, che è un giudice amministrativo (i giudici

amministrativi sono il TAR, di primo grado e il consiglio di Stato, di secondo grado) ha detto che le piazze

pubbliche, in particolare laddove rientranti nell’ambito dei centri storici, sono qualificabili come beni

culturali indipendentemente da un’adozione di una dichiarazione di interesse storico-artistico. Qui il

consiglio di stato è andato addirittura oltre la legge, la legge dice che perché un bene sia identificabile come

culturale, a meno che non si trovi tra i beni del co. 2, bisogna o fare la verifica (se è un bene del co. 1) o

seguire il procedimento dell’art.13 che riguarda la dichiarazione dell'interesse culturale.

Il comma 5, a differenza dei precedenti esclude i beni dalla disciplina del Codice, e dice:

“non sono soggette alla disciplina del presente Titolo le cose indicate al comma 1 che siano opera di autore

vivente o la cui esecuzione non risalga ad oltre cinquanta anni, se mobili, o ad oltre settanta anni, se

immobili, nonché le cose indicate al comma 3, lettere a) ed e), che siano opera di autore vivente o la cui

esecuzione non risalga ad oltre cinquanta anni.”

Questo è l’art. 10, la norma che individua le categorie generali di beni culturali. Accanto alle categorie

generali, l’art. 11 individua delle categorie speciali perché non si applica tutta la disciplina del Codice dei

Beni Culturali ma si applicano soltanto alcune norme specifiche. La ragione d’esistenza di questa norma

dipende dal fatto che il legislatore ha pensato che accanto ai beni elencati dall’art. 10 ci sono altre cose

portatrici d’interesse culturali che però non richiedevano una tutela piena ma limitata. Per fare un esempio:

gli affreschi e gli stemmi sono sottoposti alla tutela dell’art. 50 del Codice. L’art. 50 dice che se non c'è

un’autorizzazione della sovrintendenza è vietato il distacco dell’affresco o dello stemma, questo a

prescindere dall'esistenza di una dichiarazione dell' interesse culturale. L’art. 11 tutela particolari aspetti che

il Codice ha ritenuto meritevoli di interesse, l’art. 50 appunto ne è un esempio. Questo non vuol dire che tutti

gli stemmi, tutte le lapidi siano beni culturali ma significa che la norma vuole in via prudenziale che la

sovrintendenza vigili sulla natura di questi affreschi o lapidi in modo da evitare che sia asportata una lapide

che apparentemente non ha alcun valore ma che, se esaminata per bene, rivela un grande valore. Allora cosa

si dice? In via prudenziale bisogna chiedere l'autorizzazione alla sovrintendenza altrimenti non si può

intervenire. E se si interviene ugualmente senza autorizzazione? Se si viene scoperti si è sottoposti alle

sanzioni per non aver rispettato il Codice dei Beni Culturali, sono sanzioni amministrative e penali.

E allora l’art. 11 (che si occupa di queste categorie speciali) dice:

Sono assoggettate alle disposizioni espressamente richiamate le seguenti tipologie di cose:

a) gli affreschi, gli stemmi, i graffiti, le lapidi, le iscrizioni, i tabernacoli ed altri elementi decorativi di

edifici, esposti o non alla pubblica vista, di cui all'articolo 50, comma 1;

b) gli studi d'artista, di cui all'articolo 51;

c) le aree pubbliche di cui all'articolo 52;

d) le opere di pittura, di scultura, di grafica e qualsiasi oggetto d'arte di autore vivente o la cui esecuzione

non risalga ad oltre cinquanta anni, a termini degli articoli 64 e 65, comma 4;

e) le opere dell'architettura contemporanea di particolare valore artistico, a termini dell'articolo 37;

f) le fotografie, con relativi negativi e matrici, gli esemplari di opere cinematografiche, audiovisive o di

sequenze di immagini in movimento, le documentazioni di manifestazioni, sonore o verbali, comunque

realizzate, la cui produzione risalga ad oltre venticinque anni, a termini dell'articolo 65, comma 3, lettera

c);

g) i mezzi di trasporto aventi più di settantacinque anni, a termini degli articoli 65, comma 3, lettera c), e

67, comma 2;

h) i beni e gli strumenti di interesse per la storia della scienza e della tecnica aventi più di cinquanta anni, a

termini dell'articolo 65, comma 3, lettera c);

i) le vestigia individuate dalla vigente normativa in materia di tutela del patrimonio storico della Prima

guerra mondiale, di cui all'articolo 50, comma 2.»

Queste sono tutti i casi in cui bisogna andare a vedere la norma specifica del Codice per valutare se il bene è

soggetto o meno a tutela.

Legislazione lezione 8 24-03

A proposito dell'articolo 10 dovremmo vedere come avviene la dichiarazione d’interesse culturale e come si

verifica interesse culturale? Prima però bisogna soffermarsi sui caratteri del bene culturale. Quali sono i tratti

caratteristici della nozione di bene culturale?

- Uno dei tratti caratteristici più importanti èquello della tipicità. Che cosa vuol dire tipicità? Abbiamo visto

che l’art. 2 del Codice dei Beni Culturali dice che che sono beni culturali quelli individuati come tali dalla

legge o in base alla legge. La tipicità è proprio questo, vuol dire che perché un qualsiasi bene venga

giuridicamente considerato culturale è necessario che ricada in una delle fattispecie previste dalla legge o

perché ricade in una delle ipotesi gli articoli 10 o 11 oppure perché quel bene puo’ essere identificato come

culturale in base alla legge, perché si segue il procedimento per la sua identificazione come bene culturale.

Quindi tipicità, in sintesi, vuol dire che è bene culturale quello che la legge vuole che sia bene culturale. È la

legge che indica quali sono i beni culturali (art. 10 co. 2 beni culturali classificati tali dalla legge) o come

fare per individuare il bene culturale.

- Altro carattere è quello della pluralità. Se ricordiamo la definizione dei beni culturale. quella dell’art. 2, lì si

dice che non c’è una sola nozione di bene culturale ma “sono beni culturali le cose immobili e mobili che, ai

sensi degli articoli 10 e 11, presentano interesse artistico, storico, archeologico, etnoantropologico,

archivistico e bibliografico e le altre cose individuate dalla legge o in base alla legge quali testimonianze

aventi valore di civiltà” Non c’è una nozione unitaria di beni culturali, esistono diversi tipi di beni culturali.

Abbiamo visto addirittura che le ville, le navi possono essere beni culturali, le raccolte di musei, gli archivi...

La nozione di beni culturali è molto ampia.

- Altro carattere è quello della materialità. Materialità perchè vale la regola secondo cui sono beni culturali

quei beni che si possono toccare e possono essere cose mobili (un quadro) o immobili (una villa, un archivio

di stato).

- La pubblicità è un ulteriore carattere. Quando parliamo di pubblicità in bene culturale è pubblico non

perché sia dello Stato o di un soggetto pubblico. Non riguarda l’appartenenza del bene al soggetto pubblico

ma il fatto che il bene venga destinato alla collettività, il fatto che il bene in quanto culturale possa fruirne

l’intera collettività perché, per sua vocazione, il bene culturale è destinato alla generalità dei consociati i

quali devono poterne fruire, di regola, anche quando sono nelle mani di un privato. È chiaro che la possibilità

di poterne fruire di un bene culturale è massima quando ce l’ha lo Stato o un soggetto pubblico, è invece

minore se è nel possesso del privato.

A parte il caso dei beni che vengono riconosciuti dalla legge come beni culturali (art. 10 co. 2) perché un

bene possa assumere il carattere di bene culturale occorrono due elementi:

1. Occorre che la legge stabilisca che quel bene possa essere ricompreso nella categoria di culturale, c'è una

legge che dice che “quel tipo di bene può essere un bene culturale”, pensiamo all'art. 3.

2. Non basta una legge occorre un procedimento amministrativo condotto poi dalle Soprintendenze all’esito

del quale risulti che quel bene risulti d’interesse culturale.

Quindi occorre una legge che prevede la possibilità che un determinato bene possa essere considerato come

culturale e poi occorre una dichiarazione d’interesse culturale all’esito di un procedimento amministrativo

che accerti il carattere d’interesse culturale per quel determinato bene.

Ma i beni immateriali, conosciuti anche come beni volatili perché non consistono in cose mobili e immobili,

hanno una qualche tutela? Pensiamo alle opere della musica, dell’ingegno, ai proverbi, le musiche popolari,

spettacoli… La necessità di rinnovare il concetto bene culturale, di estendere il concetto di bene culturale

anche alle manifestazioni immateriali è stata segnalata dal professor Savino Cassese, professore di diritto

amministrativo e pubblico ed è stato anche giudice costituzionale. Cassese ha introdotto la nozione di attività

culturale come specie del genere bene culturale. Cassese afferma che la nozione di bene culturale dovrebbe

allargarsi ed estendersi ai beni volatili perché accanto ai beni culturali ci sono anche le attività culturali. La

Corte Costituzionale ha affermato che “le attività culturali riguardano tutte le attività riconducibili alla

elaborazione e diffusione della cultura.”. Accanto alle attività culturali si pongono le attività di spettacolo

che sono quelle attività in cui confluiscono le attività teatrali, musica, danza, attività cinematografiche.

Diciamo che se consideriamo questa nozione evolutiva di bene culturale dovremo distinguere il bene

culturale in senso stretto, cioè la memoria ereditata dal passato la cui custodia resta affidata allo Stato che ha

il compito di tutelarla, ma accanto a questa concezione di bene intesa come testimonianza avente valore di

civiltà secondo una concezione storicistica e non estetizzante c'è l’attività che postula una liberazione della

nozione di bene culturale dal legame con la cosa, con il sostrato materiale. Se il bene culturale in senso

stretto è la memoria del passato l’attività culturale guarda al futuro, è diretta a diffondere, a formare le

espressioni più avanzate della cultura e dell’arte. Il bene culturale in senso stretto guarda alla tutela del

passato mentre l’attività culturale è volta al futuro e alla diffusione della cultura. Per esempio le rime di

Petrarca sono un bene immateriale perché rappresenta un'espressione letteraria mentre i manoscritti delle

Rime (l’originale dell'opera) sono un bene culturale in senso stretto, c’è la materialità.

Se invece c’è una mostra delle edizioni librarie che si sono succedute nel tempo delle Rime, la mostra è

un’attività culturale, una modalità attraverso la quale si diffonde la cultura. Se organizzo uno spettacolo

teatrale in cui recito le Rime quella diventa quindi attività di spettacolo.

Un altro ambito interessante è quello dei beni culturali di interesse religioso. Si è inserita questa immagine

perché il Codice dei Beni Culturali, o meglio l’art. 9 si occupa di questa particolare tipologia dei beni che

sono quei beni che oltre ad avere una particolare importanza storico-artistica hanno un significato religioso.

La parte più importante della ricchezza del patrimonio italiano è costituita da questi beni, dai beni di

importanza religiosa, le chiese, cattedrali, conventi, monasteri, abbazie. È una presenza che caratterizza tutto

il nostro paesaggio e contribuisce alla nostra dimensione di entità collettiva nazionale.

Pensiamo ad un campanile. Nella foto vediamo una catena di monti che convergono poi sulla conca di

Cortina D’Ampezzo e al centro di troviamo svettante il campanile della chiesa. Questo significa che il

patrimonio culturale italiano trova sua notevole consistenza nei beni culturali destinati al culto, molti dei

quali sembrano quasi fusi con il paesaggio circostante. Sono però beni particolari, non sono beni dello Stato

o di un soggetto privato qualunque ma sono beni di proprietà ecclesiastica, in quanto tali, poiché

costituiscono la parte più importante del patrimonio italiano, necessitano di un’attenzione importante e

particolare perché nell’ambito di questi beni si mescolano esigenze diverse: l'esigenza di destinazione

religiosa con l'esigenza di visitarla. Pensiamo all’idea del turista che visita una chiesa: il desiderio di visita

del turista deve contemperarsi con un’altra esigenza che è quello dello svolgimento delle funzioni religiose

senza interferenza o disturbo da parte del visitatore estemporaneo e allora, in molti casi, si stabiliscono orari

di visita al di fuori dello svolgimento delle funzioni liturgiche. Questo contempera l'esigenza di fruire del

bene culturale con l'esigenza della destinazione religiosa del bene. Allo stesso modo però vengono in rilievo

altre problematiche, ad esempio la tutela di un particolare bene ecclesiastico. Potrebbe esservi delle ipotesi in

cui il restauro del bene confligga con l’interesse religioso a non restaurarlo. In queste situazioni come si

trova la tutela nel nostro ordinamento? I beni d’interesse religioso, appartenendo alle istituzioni

ecclesiastiche, non sono certamente beni pubblici ma annoverabili tra i beni di proprietà privata. Allora qual

è la disciplina di questi beni? L'art. 9 del Codice dei Beni Culturali dice:

“1. Per i beni culturali di interesse religioso appartenenti ad enti ed istituzioni della Chiesa cattolica o di

altre confessioni religiose, il Ministero e, per quanto di competenza, le regioni provvedono, relativamente

alle esigenze di culto, d’accordo con le rispettive autorità”

C'è l'accento sull’esigenza di culto d’accordo con le rispettive autorità. La norma dice che bisogna

accordarsi, non può decidere lo Stato cosa fare dei beni della Chiesa e la Chiesa però non puo’ escluderlo

dalla tutela e dalla valorizzazione di questi beni perché è un patrimonio di tutti.

“2. Si osservano, altresì, le disposizioni stabilite dalle intese concluse ai sensi dell'articolo 12 dell'Accordo

di modificazione del Concordato lateranense firmato il 18 febbraio 1984, ratificato e reso esecutivo con

legge 25 marzo 1985, n. 121, ovvero dalle leggi emanate sulla base delle intese sottoscritte con le

confessioni religiose diverse dalla cattolica, ai sensi dell'articolo 8, comma 3, della Costituzione”

La nostra Costituzione tra i principi fondamentali, l'art. 7 e l’art. 8, regola i rapporti tra Stato e Chiesa

cattolica e lo Stato e le confessioni non cattoliche (gli avventisti del 7 giorno, la chiesa battista, valdese…).

L’art. 7 della Costituzione dice che “lo Stato e la Chiesa sono, ciascuno nel proprio ordine, indipendenti e

sovrani.”

Che vuol dire riconoscere una reciproca sovranità? Che la Chiesa è uno Stato. Lo Stato riconosce lo Stato

della Chiesa, la Chiesa riconosce lo Stato. Parlando di sovranità è necessaria una sovranità di tipo interno

dove, all'interno dell'ordinamento, non c'è nessuno di superiore rispetto all'apparato di governo e nella Chiesa

non c'è nessuno superiore al Papa. Lo Stato della Chiesa probabilmente è l'ultimo degli Stati Assoluti, è uno

Stato Assoluto perché il Papa concentra tutti i poteri. L’art. 7 afferma che i due Stati si riconoscono sovrani

ma se manca il riconoscimento uno Stato non si può qualificare come tale e qui la Costituzione lo specifica:

“I rapporti tra stato e chiesa sono regolati dai Patti Lateranensi.” I Patti Lateranensi sono stati firmati nel

1929 e regolano i rapporti tra Stato e Chiesa e“le modificazioni dei Patti, accettate dalle due parti, non

richiedono procedimento di revisione costituzionale.”

Se lo Stato vuole modificare i Patti Lateranensi non può farlo da solo. Se lo Stato vuole intervenire in

materia di beni culturali d’interesse religioso (o vuole cambiare qualche aspetto del concordato lateranense)

non può fare una legge e basta perché non è sovrano ma serve l’accordo con la Santa Sede e infatti nel co. 2

si parla della modifica del Concordato nel 1984 che è intervenuto su diversi aspetti. Nell'84 il Concordato è

stato aggiornato e questo vuol dire “che si osservano le disposizioni del concordato”, sui beni d'interesse

religioso lo Stato e la Chiesa devono accordarsi. Non solo lo Stato e la Chiesa ma anche le altre confessioni

religiose perché accanto all’art. 7 c’è l'art. 8 che riguarda il rapporto con altre confessioni e l’art. 8 stabilisce

che il rapporto tra Stato e confessioni diverse dalla cattolica sono regolati sulla base di intese. Ecco perché

l'art. 9 stabilisce che “si osservano le disposizioni derivanti dalle intese sottoscritte con le confessioni

diverse dalla cattolica.” Tra Stato e Chiesa ci sono state diverse intese: per esempio nel 1996 il ministro dei

beni culturali Veltroni con l’allora presidente della CEI cardinale Luini in cui si è introdotta la previsione di

sedi di collaborazione e di consultazione reciproca in materia di beni culturali tra gli organi dello Stato e gli

organi ecclesiastici. Che vuol dire collaborazione/consultazione? Significa che i rapporti devono essere

ispirati da un principio di reale collaborazione. Se guardiamo ai rapporti tra gli organi centrali allora

dobbiamo far riferimento al Ministero dei Beni Culturali e al Presidente della Conferenza Episcopale

Italiana, se invece guardiamo a livello locale, in materia di beni culturali, vieni in rilievo il rapporto tra i

vescovi (ciascuno per la sua diocesi) e le soprintendenze.

Nel vedere quali erano i beni culturali si è fatto riferimento al procedimento d'individuazione dei beni

culturali. In alcuni casi per i beni pubblici c'è il procedimento per verifica, mentre per i beni privati c'è l'art.

13, che dichiara l'individuazione dei beni culturali. Sia in un caso che nell'altro prende avvio il procedimento

amministrativo. Per capire come funziona il procedimento di verifica dobbiamo prima aprire una parentesi e

spiegare il procedimento amministrativo. Partiamo dal presupposto che il diritto amministrativo costituisce

una branca autonoma delle discipline giuridiche perché è quello che riguarda i rapporti tra amministrazioni e

cittadini, ad esempio tra il comune di Firenze e chi chiede qualcosa al comune di Firenze. La disciplina che

regola i rapporti tra amministrazione e cittadini per molti aspetti è diverso dalla disciplina che regola i

rapporti tra i cittadini stessi, anche se ci sono ambiti in cui anche l'attività amministrativa si svolge seguendo

le regole del diritto privato. Perché è speciale il rapporto tra cittadino e amministrazione rispetto al rapporto

fra cittadini? Perché l’amministrazione, di regola, gestisce i rapporti con i cittadini attraverso degli atti propri

che sono diversi dagli atti che di regola si usano tra privati. Il tipo atto dell’amministrazione è il

provvedimento amministrativo. Il procedimento di verifica dell’interesse culturale o il procedimento di

dichiarazione dell'interesse culturale si conclude con un provvedimento finale, il provvedimento di vincolo

dell'amministrazione (provvedimento con cui si dichiara che un determinato bene è culturale) oppure il

provvedimento di sdemanializzazione (il provvedimento con il quale si dice che il bene può essere veduto).

L’amministrazione agisce tramite i provvedimenti amministrativi. Rispetto a quei provvedimenti

amministrativi il cittadino si trova in una posizione d’interesse legittimo, ha un interesse a che l’attività

amministrativa segua le regole, venga svolta nel rispetto delle regole. Se voglio vendere una casa faccio un

contratto di compravendita. Che cos’è il contratto di compravendita?

Il contratto, dice il codice civile (art. 1321), è l’accordo tra due o più parti per costituire tra loro un

rapporto giuridico patrimoniale. Qual è l’aspetto rilevante? È che tra privati ci si mette d’accordo attraverso

un contratto, attraverso quindi un atto bilaterale: le due parti si accordano e le due parti sono i contraenti.

Cosa presuppone il contratto? Presuppone l’incontro della volontà delle parti, il contratto può essere un atto

bilaterale o plurilaterale se le parti sono più di due. Spostiamoci però al livello della pubblica

amministrazione. Il comune di Firenze vuole acquistare il terreno di Silvia per farci una scuola elementare e

qui il discorso è diverso. Cosa può fare l’amministrazione? Può chiedere che il bene venga venduto ma Silvia

rifiuta perché lei in quel terreno ad esempio ha il suo orto e non vuole una scuola elementare. Nel rapporto

tra Silvia e un privato Silvia è libera di fare ciò ma nel rapporto tra Silvia e il comune di Firenze il problema

cambia perché il comune di Firenze ha uno strumento peculiare che il privato non ha: l'espropriazione per

pubblica utilità, strumento attraverso il quale l’amministrazione acquisisce unilateralmente la proprietà del

bene.

L’amministrazione dispone di strumenti per la cui produzione ed effetti viene in rilievo la sua volontà e

basta, soltanto la volontà dell’amministrazione; i cittadino che è dall’altra parte non è più un contraente

(come lo era con il privato) ma è il destinatario del provvedimento amministrativo.

L’atto dell’amministrazione non è un atto bilaterale (come accade tra privati) ma è un atto unilaterale che

viene da un solo soggetto.

L’atto bilaterale si caratterizza per il fatto che produce una modificazione della sfera giuridica del suo

destinatario non contro la volontà del destinatario, perché il destinatario potrebbe essere d’accordo, ma a

prescindere dalla volontà del destinatario. Questo è un atto amministrativo.

Non tutti i provvedimenti amministrativi sono di segno uguale rispetto al destinatario. Se l'amministrazione

espropria un bene culturale sta limitando, riducendo la sfera del destinatario. Se l’amministrazione dà un

permesso di costruire viceversa sta ampliano la sfera del destinatario. Nell'espropriazione del bene culturale

o di un terreno il destinatario subisce gli effetti e la sua sfera giuridica viene limitata, nel permesso di

costruire la sua sfera giuridica viene ampliata. Più precisamente possiamo dire che l‘unilateralità del

provvedimento puo’ comportare o l’ampliamento o la riduzione della sfera giuridica. Se riconosco che non

c'è l’interesse culturale e il privato può fare del bene ciò che vuole amplio la sua sfera giuridica ma se al

contrario pongo un vincolo su quel bene è culturale sto limitando la sfera giuridica del privato, sempre però a

prescindere dalla sua volontà. I provvedimenti che inducono la sfera giuridica del privato sono chiamati

provvedimenti amministrativi ablatori. I provvedimenti ablatori possono essere:

- reali quando riguardano un bene, ad esempio un vincolo posto dalle Belle Arti su un bene immobile;

- personali perché comportano la modificazione di uno status giuridico. La non candidabilità alle elezioni per

infiltrazioni mafiose per esempio è un provvedimento amministrativo che ricade sulla persona.

Dall'altro lato ci sono i provvedimenti amministrativi abilitanti che invece ampliano la sfera giuridica del

destinatario, ad esempio il rilascio del permesso di costruire.

Rispetto ai primi, rispetto ai provvedimenti che riducono la sfera giuridica, il destinatario si trova in una

posizione di soggezione cioè il destinatario si trova in una situazione sostanzialmente di attesa, subisce gli

effetti senza potersi opporre. Per i provvedimenti abilitanti, quelli che ampliano, si parla di infungibilità, cioè

di insostituibilità. Questo significa che l'effetto ampliativo della sfera giuridica può essere ottenuto solo in

virtù dell'emanazione di quel provvedimento, senza quel provvedimento non si può operare, senza il

permesso d costruire non posso operare.

Qual è la peculiarità del provvedimento amministrativo? La peculiarità del provvedimento amministrativo è

che esso rappresenta l’esercizio di un potere. I privati non esercitano un potere, esercitano una

manifestazione di volontà contraria, l’amministrazione invece esercita un potere. Potremmo dare una

definizione di provvedimento amministrativo: è quel potere dell'amministrazione d'incidere sulla sfera

giuridica del destinatario del provvedimento il quale si trova in una posizione di sotto ordinazione e non di

subordinazione rispetto all’amministrazione stessa. Il destinatario subisce l’esercizio di quel potere, non

contro ma a prescindere dalla sua volontà. Come si spiega l’esistenza di un sistema di questo tipo? Perché in

Italia funzionano così le cose? Non in tutti i paesi esistono sistemi di questo tipo. Per esempio nel sistema

inglese le cose non stanno così. Nei sistemi invece di diritto civile, nei sistemi dell’Europa Continentale

l’amministrazione è dotata di poteri. Quando deve fare qualcosa l’amministrazione può farlo sia con i sistemi

del diritto privato, contratto, ma può farlo anche con i poteri che le sono peculiari. Nei sistemi di diritto

comune, quelli anglosassoni, l’amministrazione non ha degli strumenti peculiari ma si serve degli strumenti

ordinari, si avvale dei contratti. In Inghilterra non esiste l’espropriazione per pubblica utilità e quando

l’amministrazione deve fare qualcosa si serve della compravendita anche se in alcuni casi questa

compravendita è caratterizzata dalla forzosità, quindi il risultato è lo stesso. Perché esiste questa differenza

tra i sistemi di diritto amministrativo (il nostro) e i sistemi di diritto comune? Il Seicento si caratterizza per

la presenza degli Stati Assoluti, che sono un po' l'evoluzione delle vecchie Signorie, cioè quelli Stati in cui il

potere è concetrato nelle mani del sovrano e non era tenuto all'osservanza della legge. I destinatari di quel

potere erano i sudditi. Questo potere è stato poi messo in discussione dalla Rivoluzione francese, quando si è

affermato il principio della legalità, quel principio in base al quale tutti devono essere sottoposti al rispetto

della legge. Anche l’attività dell’amministrazione adotta provvedimenti amministrativi, ma non è che

l’esercizio di questo potere può venire al di fuori dalla cornice legislativa, non è che l'amministrazione si

sogna di fare un provvedimento di esproprio senza rispettare le regole perché, se lo fa, quell’atto può essere

impugnato e annullato dal tribunale amministrativo. Quindi legalità vuol dire proprio questo nel significato

più ampio significa che tutta l’attività dell’amministrazione è assoggettata e sottoposta al rispetto delle regole

giuridiche. Nel significato più ristretto invece legalità vuol dire che l’amministrazione si avvale di

provvedimenti amministrativi, esercita un potere nella misura in cui questo potere le sia stato riconosciuto

dalla legge. L’amministrazione verifica l’interesse culturale perché la legge glielo consente, se non ci fosse

una legge non potrebbe verificare l'interesse culturale o vincolare un bene in assenza di una legge che glielo

consenta. Legalità quindi significa questo: sottoposizione del potere al rispetto della legge. Invece nei sistemi

di diritto comune non c'è allo spalle lo stato assoluto, i cittadini potevano far valere i propri diritti anche nei

confronti della corona. A cosa serve il principio di legalità? Serve a frenare il potere, serve da garanzia al

cittadino perché se non ci fosse il principio di legalità l'amministrazione potrebbe esercitare tutti i tipi di

potere al di fuori del rispetto della legge e invece c'è il principio di legalità. La legge è garanzia, la legge è

quell’atto che proviene dagli organi in cui s’incarna la sovranità popolare. C’è una sorta di circolarità: il

potere viene attribuito dai cittadini all’amministrazione che l’esercita sui cittadini ma nel rispetto delle leggi.

Quali sono le conseguenze del principio di legalità?

- Il primo carattere del provvedimento amministrativo è la nominatività del provvedimento amministrativo,

vale a dire che l’amministrazione può emanare soltanto quei provvedimenti specificamente indicati dalla

legge, l’amministrazione può adottare un provvedimento di dichiarazione d’interesse culturale perché la

legge glielo consente. Al contrario, nella logica dei contratti (torniamo al rapporti tra privati), i contratti non

sono a numero chiuso perché se guardo il codice civile l’art. 1322 dice che le parti possono liberamente

determinare il contenuto del contratto nei limiti imposti dalla legge. Due soggetti privati che s'incontrano

possono fare qualunque tipo di contratto, non solo una compravendita ma anche dei contratti innominati che

non sono previsti dal codice civile, possono regolare i propri rapporti nel modo ritenuto più opportuno,

sempre che non contrastino con l’ordinamento.

- Oltre a nominare un provvedimento la legge deve anche indicare l’interesse pubblico che intende

perseguire. E’ chiaro che una legge che si limitasse a nominare un provvedimento senza però specificare

nulla sui contenuti del provvedimento lascerebbe troppa discrezionalità all’amministrazione. La legge non

devo soltanto nominare il provvedimento ma deve tipizzare il potere, deve specificare il contenuto di quel

potere. Si deve tipizzare il potere, specificare il contenuto di quel potere. Ecco cosa è la tipicità: il necessario

perseguimento dell’interesse pubblico che la legge ricollega a un determinato potere conferito. Detto in altri

termini l’amministrazione non può scegliere la finalità perché il fine le è indicato dalla legge: esproprio il

terreno per costruirci una scuola elementare non per tenermelo o per acquisirlo al patrimonio del comune.

Ogni atto amministrativo è collegato al fine pubblico da raggiungere. Il fine d’interesse culturale persegue un

interesse pubblico volto alla tutela del bene culturale e quindi c’è un interesse pubblico, invece rispetto ai

rapporti tra privati vi è una sostanziale irrilevanza del motivo. Il fatto che due privati si accordino per

vendere o comprare un immobile, del motivo per cui lo facciano alla legge non importa, c'è un’irrilevanza

del motivo, a meno che non si tratti di un illecito comune tra le parti. Per esempio un contratto di

compravendita finalizzato alla vendita clandestina di opere d'arte, in quel caso il contratto non ha merito di

tutela, diversamente il motivo per le quali le parti stipulano un contratto è irrilevante.

Nel provvedimento amministrativo basta una sola volontà, quella dell’amministrazione. Introduciamo un

argomento nuovo sempre facendo il paragone con il diritto civile.

Nel nostro ordinamento il principio è quello consensualistico: il trasferimento della proprietà del bene

da un privato all’altro si realizza al momento in cui c'è l’accordo tra le parti. Mettiamo caso che si concluda

il contratto davanti ad un notaio ma il proprietario di casa non dà la proprietà venduta all'altro privato. Qual è

la tutela che ha il privato a cui non viene consegnata la casa? La tutela che ha l’altro è di andare davanti a un

giudice e in base a un titolo, portando il contratto e avviando un procedimento esecutivo cioè un

procedimento che porti al trasferimento materiale del bene dal venditore a colui che lo ha acquistato. Cosa

accade nel caso dell’espropriazione per pubblica utilità? Quando l’amministrazione adotta il provvedimento

di esproprio l’effetto è lo stesso della compravendita: il bene passa nella proprietà dell’amministrazione.

Poniamo che il cittadino si metta davanti al terreno e che faccia resistenza. L’amministrazione cosa puo’

fare? A differenza dei rapporti tra privati, dove il privato ha bisogno di rivolgersi a un giudice,

l’amministrazione non ha bisogno di rivolgersi a un giudice perché l’amministrazione ha il potere di dare

esecuzione diretta al provvedimento (quindi non ha bisogno di un giudice) e ha il potere di dare esecuzione

coattiva con l’uso della forza al provvedimento. Ecco perché si dice che il provvedimento amministrativo è

da un lato esecutivo perché non c'è bisogno di una sentenza del giudice dall’altro è anche esecutorio, perché

sul versante effettuale se il destinatario non si adegua l’amministrazione può agire direttamente invece il

contratto è un atto bilaterale e necessita di un processo sul versante fattuale. L’amministrazione puo’ anche

rivolgersi a un giudice ma non è tenuta a farlo.

Tornando al rapporto tra privati se Tizio ha un debito di 100€ verso Caio e dovrà instaurare, ancora una volta,

un processo di esecuzione. Arriverà l'ufficiale giudiziario che si accorgerà Tizio ha un bene con cui Caio si

può soddisfare e pignorerà il bene.

A livello amministrativo se un soggetto ha un debito verso l’amministrazione in questo caso c’è una struttura

amministrativa deputata a svolgere gli stessi compiti dell’ufficiale giudiziario. In entrambi i casi non cambia

nulla, ma cambia la natura del soggetto che pone in essere l'operazione.

Possiamo dire che il conferimento di un potere all’amministrazione le consente di modificare la sfera

giuridica del destinatario (unilateralità) e se c'è una norma che lo permetta il conferimento del potere porta

anche l'esecutorietà (cioè l’esplicazione di efficacia diretta e immediata dell’atto nei confronti del

destinatario, senza il bisogno che intervenga un giudice). L’esecutorietà sussiste solo se c'è un’espressa

norma che la preveda. Questo nel rispetto dell’art. 23 della Costituzione in base al quale “Nessuna

prestazione personale o patrimoniale può essere imposta se non in base alla legge” deve esserci sempre una

legge che autorizzi.

Legislazione lezione 9 07-04

Abbiamo sempre ragionato in questa doppia ottica: da una lato l’atto amministrativo dall’altro il contratto,

l'atto per eccellenza tra privati. L’atto amministrativo si caratterizza per la sua unilateralità, l'amministrazione

agisce, espropria non contro ma a prescindere dalla volontà del cittadino. Il cittadino, il destinatario del

provvedimento, si trova in una posizione di sotto ordinazione. Il provvedimento amministrativo è unilaterale

e può essere anche esecutorio. Il contratto invece si caratterizza per la sua bilateralità, l'accordo delle parti.

Nel caso di violazione dell'accordo la parte lesa può instaurare un processo nei confronti dell'altra.

Quali sono i principi che la Costituzione ha stabilito con riferimento all’attività dell’amministrazione? Questi

principi valgono sempre, vuol dire che nel procedimento di verifica dell’interesse culturale ad esempio

trovano applicazione, nel procedimento di esproprio trovano applicazione. Si tratta di principi che devono

essere sempre applicati quando viene in rilievo la pubblica amministrazione.

- Un primo principio è quello di legalità. Il principio di legalità nasce con la Rivoluzione Francese, nasce con

l'affermarsi dello stato di diritto: nello Stato assoluto il sovrano poteva fare ciò che voleva, il sovrano era

svincolato dalla legge. Con lo stato di diritto a partire dalla Rivoluzione Francese si afferma il principio in

base al quale anche l’attività amministrativa deve essere sottoposta a rispetto della legge. Legalità significa

azione amministrativa nel rispetto della legge. L’amministrazione non puo’ dichiarare l’interesse culturale di

un bene al di fuori delle regole previste dal Codice dei Beni Culturali perché vale il principio di legalità.

L’amministrazione deve avere come suo perno sempre la legge, l'attività amministrativa trova il suo

fondamento nella legge. Questo è il principio di legalità. L’attività amministrativa si muove anche tra diverse

scelte, c’è una discrezionalità dell'amministrazione, pensiamo a un pubblico concorso. C'è una

discrezionalità ma che deve muoversi necessariamente nel rispetto della legge.

- Un altro principio che caratterizza l'azione dell'amministrazione è quello d’imparzialità. Imparzialità vuol

dire non discriminazione tra soggetti. Tra due persone che si presentano ad un concorso in teoria

l'amministrazione dovrebbe essere imparziale, la sua scelta dovrebbe prescindere dal rapporto amicale con

Tizio o Caio, perchè se l'amministrazione non è imparziale sta compiendo delle scelte arbitrarie.

L'amministrazione può sottoporre un bene culturale a vincolo, ma deve farlo nel rispetto delle regole,

altrimenti compirebbe una scelta arbitraria e il soggetto che subisce quella scelta unilaterale può lamentarsi

nelle sedi opportune.

- Accanto all’imparzialità c’è il principio di buon andamento, entrambi posti dall'art. 97 della Costituzione. Il

principio di buon andamento si traduce in tre cose: economicità, efficienza ed efficacia dell’azione

amministrativa. Economicità vuol dire spendere meno soldi possibile, non sprecare le risorse.

Efficacia è la capacità di raggiungere un buon obiettivo che l’amministrazione si è prefissata; accanto

all’efficacia è strettamente correlata anche l’efficienza. L'efficienza invece riguarda il rapporto tra mezzi e

risultati. Cosa vuol dire? Vuol dire che l'amministrazione deve raggiungere il miglior risultato possibile con

il minor impiego di risorse.

- Altro principio sull’amministrazione è quello del pubblico concorso per l’accesso al rapporto di lavoro.

Agli impieghi con le amministrazioni pubbliche si accede tramite concorso. Questo è un ulteriore

specificazione del principio d’imparzialità e buon andamento perché senza se non si accedesse tramite

pubblico concorso si chiamerebbero persone in maniera arbitraria a prescindere da determinate qualifiche. Il

merito personale rappresenta quel criterio che guida (o che dovrebbe guidare) la scelta del personale da

impiegare nelle pubbliche amministrazioni.

- Altro principio è il dovere di fedeltà. Cosa vuol dire dovere di fedeltà? L’art. 54 della Costituzione

stabilisce che tutti i cittadini hanno il dovere di essere fedeli alla Repubblica e di osservarne la Costituzione e

le leggi, è un obbligo di fedeltà alla Repubblica, vuol dire che l’impiegato pubblico deve adempiere alle sue

funzioni con disciplina e onore e talvolta deve anche prestare giuramento ad esempio la scena del Presidente

del consiglio dei ministri e dei ministri che prestano giuramento nelle mani del Presidente alla Repubblica.

- Altro principio sull’amministrazione è quello della separazione tra politica e amministrazione. Cosa

significa che ci deve essere una separazione tra politica e amministrazione? Significa che gli organi di

governo determinano gli obiettivi da perseguire e invece gli organi burocratici sono i titolari di poteri di

gestione amministrativa. L’obiettivo della separazione tra soggetto politico e amministrazione, ad esempio il

sindaco che viene eletto e i funzionari del comune, cambia il sindaco ma gli impiegati comunali rimangono.

Il principio di separazione vuole che le scelte dell’amministrazione, dell’apparato burocratico

dell’amministrazione, non siano condizionate dalla politica.

- C’è poi il principio della personale responsabilità dei pubblici dipendenti perché se il dipendente commette

un reato risponde in modo solidale con lo Stato, ad esempio il magistrato è un dipendente pubblico, se il

magistrato sbaglia, dipende in che modo sbaglia, ma se sbaglia dolosamente il cittadino danneggiato dalla

decisione dolosa (fatta di proposito) del magistrato può fare causa allo Stato per chiedere il risarcimento dei

danni, al ministero della giustizia e lo Stato, a sua volta, può rivalersi nei confronti del magistrato

pignorandogli una parte dello stipendio e questo perché il pubblico dipendente è responsabile.

- Ultimo principio, non meno importante, è il principio di sussidiarietà. Cosa vuol dire sussidiarietà? Vuol

dire che le funzioni amministrative devono essere esercitate al livello di governo che meglio riesce a

soddisfarle. Il livello di governo più vicino al cittadino è il comune. Sussidiarietà vuol dire che se il comune

può esercitare quella determinata funzione non c'è bisogno che se ne occupi lo Stato perché la sussidiarietà

postula che il livello di governo più vicino al cittadino sia quello più indicato per soddisfare l’interesse, a

meno che poi non venga in rilievo un’esigenza unitaria, un’esigenza superiore e in tal caso si passa dal

Comune alla Provincia, alla Città Metropolitana, alla Regione e allo Stato. Sussidiarietà significa

distribuzione delle funzioni a livello più vicino al cittadino (il comune) e via via gli enti superiori a seconda

delle esigenze che vengono in rilievo. Questi principi guidano (o dovrebbero guidare) tutta l’attività

amministrativa.

Abbiamo fatto l’esempio del contratto, quando un privato vuol comprare una casa deve fare un contratto di

compravendita. L'amministrazione può espropriare, può utilizzare il potere amministrativo però

l’amministrazione non opera solo attraverso poteri amministrativi, anche l’amministrazione può stipulare

contratti, anche l'amministrazione può usare strumenti di natura civilistica per esempio in tema di servizi

pubblici. L’amministrazione, oltre al provvedimento, può usare lo strumento del contratto. Quali sono le

procedure che deve seguire l’amministrazione, quali sono le fasi che presiedono alla contrattazione? Se il

privato fa un contratto per perseguire il proprio interesse privato, l'amministrazione, anche quando conclude

un contratto, deve avere come mira il soddisfacimento di un interesse pubblico. Come perseguire un interesse

pubblico attraverso contratto? Anzitutto occorre una fase precedente alla stipula del contratto che è la fase

dell’evidenza pubblica. Il fine d’interesse pubblico deve essere specificato dall’amministrazione tramite un

atto unilaterale perché l'amministrazione deve indicare il fine che vuole perseguire con il contratto, l’oggetto

del contratto e le clausole ritenute essenziali. Poi segue la fase in cui l’amministrazione deve scegliere il

contraente. Come fa a scegliere il contraente tra tanti soggetti interessati? Può farlo vendo in diversi modi

avendo come obiettivo i principi d’imparzialità, buon andamento ma anche concorrenza (perché

l'amministrazione non può rivolgersi all'amico) e allora puo’ avvalersi di un’asta pubblica, quindi di una

procedura aperta, può avvalersi anche di strumenti diversi come la procedura ristretta, cioè l’amministrazione

seleziona i possibili contraenti e invita solo quelli a presentarsi e sceglie tra quelli, c’è anche poi la trattativa

privata e infine l’appalto. Quando l’amministrazione può avvalersi del contratto? L’ amministrazione può

avvalersi del contratto quando il contratto comporti per l’amministrazione stessa un vantaggio rispetto

all’atto provvedimentale, rispetto allo strumento di natura pubblicistica. Quali sono i caratteri del potere

amministrativo? Questi caratteri ci fanno capire come l’amministrazione deve muoversi quando verifica un

interesse culturale. In base a che cosa l'amministrazione decide, cosa può fare l'amministrazione? Abbiamo

detto che vale il principio di legalità secondo il quale bisogna guardare la legge. Il modo in cui

l’amministrazione agisce dipende dalla modalità in base alla quale legge disciplina un determinato potere.

Può essere che la legge sia puntualem allora l’amministrazione ha pochi spazi, può essere invece che

l’amministrazione abbia più spazio. Esempio: il problema delle emissioni inquinanti. Poniamo che una

norma che dice “qualora venga superata una soglia x di sostanze inquinanti in atmosfera il sindaco deve

vietare la circolazione”, qui la fattispecie astratta è il superamento della soglia, se c'è il sindaco deve bloccare

la circolazione. Il potere è scritto esattamente nella norma, quindi la norma, in questo caso, individua

l’organo che deve intervenire (sindaco), il contenuto dell’intervento (bloccare la circolazione) e quindi qui

siamo in presenza di un atto amministrativo di tipo vincolato, la legge descrive in modo puntuale i caratteri

del potere amministrativo.

Poniamo che la stessa norma dica “se si supera la soglia x il sindaco deve bloccare il traffico a meno che non

sia un giorno di mercato” vediamo come cambia la formulazione della norma e come cambia il potere

esercitato. Altro caso ancora “il sindaco deve bloccare il traffico salvo il ricorrere di determinate circostanze”

qui la norma qui è generica, il provvedimento è sempre lo stesso (bloccare il traffico) ma la norma non

specifica le eccezioni alla regola. Questo vuol dire che il sindaco, in un giorno di mercato, può decidere di

non bloccare la circolazione perché la norma glielo consente. In questo secondo caso la legge prevede che al

verificarsi di un fatto (il superamento delle soglie) la coesistenza è accertabile in modo univoco,

l’amministrazione ha il potere di scegliere tra diversi interessi coinvolti (mercato o blocco il traffico), ha

quindi un potere discrezionale. Discrezionalità significa riconoscere all’organo margini di scelta in relazione

al potere stesso. Si tratta di concetti rilevanti perché anche nell’accertamento di un valore culturale di un

bene ci sono inevitabilmente spazi di discrezionalità. Non c’è una tabella che dice esattamente se un bene

deve essere o meno culturale, ci sono dei criteri ma, capiamo che, l’amministrazione (pur nel rispetto dei

criteri) ha una discrezionalità.

La legge addirittura puo’ essere ancora diversa, la legge può dire “quando la situazione atmosferica è

pericolosa per la salute il sindaco deve bloccare la circolazione” in un caso di questo tipo la discrezionalità è

ancora maggiore perché nell'esempio precedente si diceva “quando si supera la soglia x” mentre ora “quando

la situazione atmosferica è pericolosa per la salute”, ma chi mi dice quando è pericolosa per la salute? Si dà

un maggior spazio di azione all'organo amministrativo. La formulazione della norma conforma il potere

amministrativo.

Ci sono casi in cui il potere è conferito in modo vincolato, l'amministrazione non ha spazi, e casi in cui il

potere è conferito in modo discrezionale, ma è una discrezionalità che deve muoversi sempre nel rispetto

della legge. Un altro esempio: un concorso pubblico. Tre soggetti si presentano al concorso del Ministero dei

beni culturali e richieda la laurea in beni culturali, si presentano in 3, 2 hanno la laurea richiesta ed 1 ha la

laurea in economia. Vince il soggetto che non ha i requisiti. Gli altri 2 soggetti potranno impugnare quel

concorso perché se è vero che la commissione ha discrezionalità, è altrettanto vero che deve muoversi nel

rispetto della legge e se possono presentarsi solo quelli che hanno la laurea in beni culturali, già alla base il

potere amministrativo, pur nella sua discrezionalità, è stato esercitato al di fuori della legge.

Un altro esempio: devo costruire un edificio e chiedo il permesso all'amministrazione. L'amministrazione

deve pronunciarsi e, se il mio progetto è conforme a quello del piano regolatore, l'amministrazione dovrà

approvarlo e rilasciare il permesso, se è difforme dovrà negarlo. Il potere amministrativo qui è vincolato, non

può negarlo perché all'amministrazione non piace esteticamente.

Abbiamo accennato al vincolo paesaggistico. Poniamo che voglio costruire ma mi trovo in un’area soggetta a

vincolo paesaggistico, qui non basta più il permesso di costruire ma occorre anche una specifica

autorizzazione, un’autorizzazione paesaggistica e se non ce l’ho l’amministrazione può ordinare di

ripristinare lo stato dei luoghi erogando anche una sanzione pecuniaria. Questa è un’altra modalità attraverso

la quale si sviluppa il potere. Se parliamo di discrezionalità dobbiamo tenere presente che la discrezionalità

ha due componenti:

1. una giuridica

2. una non-giuridica.

Sul piano della componente giuridica vuol dire che il fine pubblico è già predeterminato dalla legge quindi il

potere amministrativo discrezionale deve essere comunque esercitato in vista del miglior perseguimento

dell’interesse pubblico. Quando esercito una scelta discrezionale devo guardare all’interesse pubblico in virtù

del quale quel potere mi è stato conferito. L’interesse pubblico è la tutela del bene culturale.

La discrezionalità si compone di una parte giuridica (il potere deve essere utilizzato in vista del

perseguimento dell’interesse pubblico) e poi di una componente non-giuridica, la componente della scelta

dell’amministrazione che consente di valutare all’amministrazione. Esempio del concorso pubblico: se

scelgo chi non ha i requisiti richiesti ho usato male la mia discrezionalità e quel provvedimento può essere

impugnato al TAR. Se invece scelgo tra i due che hanno requisiti e valuto uno dei due perché a mio avviso ha

fatto una prova migliore dell'altro, in questo caso esercito la discrezionalità nella parte non giuridica e non è

sindacabile, non puo’ essere portata davanti al giudice perché il giudice dirà che non è competenza sua

perché siamo nell’ambito della discrezionalità.

L’attività dell’amministrazione deve guardare all’interesse pubblico, è scritto nella legge e deve essere

perseguito. Come perseguire quel fine pubblico? Ci può essere un’attività vincolante dell’amministrazione,

nessun margine di scelta, non ci sono componenti non giuridiche ma c’è solo componente giuridica.

Se invece ci troviamo nell’ambito della discrezionalità c’è una parte che riguarda il merito (parte in cui

l’amministrazione valuta) e una parte giuridica che riguarda la legittimità del provvedimento in cui

l’amministrazione, in ogni caso, non può fare come le pare. Il merito non può essere portato davanti al

giudice, la parte giuridica sì. Il giudice amministrativo, di fronte a un’attività discrezionale (una commissione

ha scelto un candidato rispetto a un altro), non puo’ sindacare la scelta dell’amministrazione ma può farlo se

l’amministrazione sceglie la strada D, ma se sceglie altre strade (A, B, C) il giudice, a meno che non sia stato

esercitato male il potere amministrativo, non entra in merito. Se però l’amministrazione sceglie la strada D

allora il giudice interviene e annulla l’atto dell’amministrazione. Quanto più è discrezionale l’attività

dell’amministrazione tanto più sono ridotti i margini perché un giudice possa annullare quell’atto

amministrativo. In sintesi possiamo dire che quando l’attività è vincolata l’amministrazione non può mai

adeguare il proprio potere al caso concreto. La pubblica amministrazione applica la regola giuridica nel caso

concreto, viceversa quando l’attività è discrezionale l’amministrazione può prendere in esame le peculiarità

del caso concreto, può valutare nel caso concreto.

L’amministrazione agisce sempre per il fine dell’interesse pubblico. Il fine, l’interesse ptimario, nel caso

della verifica di un interesse culturale l’interesse dell’amministrazione sta nel capire se quel bene deve essere

sottoposto a tutela o no, quello è l’interesse pubblico. Oltre all’interesse pubblico tipico primario (in virtù del

quale un certo potere è conferito dalla legge all’amministrazione) ci sono spesso degli interessi secondari che

vengono n rilievo: possono essere interessi di un privato, più privati, associazioni o altri interessi pubblici

che si affiancano a quello primario. Ad esempio l’amministrazione vuole raddoppiare l'autostrada del sole

significa che deve espropriare terreni delle persone che sono proprietari lungo il tracciato dell'autostrata. Qui

l’interesse primario è la mobilità e il suo miglioramento ma accanto ad esso spesso si pongono interessi di

carattere secondario: l’interesse di tipo ambientale perché si aumenta l’inquinamento, un interesse di natura

finanziaria perché questo comporta delle uscite, delle spese, può esserci l’interesse dei cittadini proprietari

delle aree che non vogliono subire un esproprio. Dunque è vero, l’amministrazione ha una certa

discrezionalità perché dice l’opera strategica è d’interesse nazionale e la devo portare avanti. Cosa deve fare

l’amministrazione? L’amministrazione deve puntare a massimizzare l’interesse primario, tenendo conto

anche degli interessi secondari. L’attività amministrativa si muove sempre nell’ottica del bilanciamento dei

vari interessi.

Abbiamo capito in cosa consiste l’attività amministrativa, l’attività vincolata e discrezionale e adesso siamo

in grado di capire il procedimento d’individuazione dei beni culturali, che è a tutti gli effetti un procedimento

amministrativo e deve muoversi nel rispetto di tutte le regole di cui abbiamo appena parlato.

Dobbiamo distinguere le cose, qualunque oggetto, dai beni. Il Codice dei Beni Culturali quando parla di beni

si riferisce alle cose di cui sia già stato accertato il bene culturale. Il bene culturale è una cosa. Il Codice dei

Beni Culturali quando parla di beni si riferisce alle cose di cui si è già accertato l'interesse culturale. Perché

sia qualificabile un oggetto come bene culturale in senso giuridico e perché sia assoggettato alla tutela dei

beni culturali non basta che questo sia una statua o una tela. Infatti, in diversi casi, è necessario fare

riferimento a un procedimento amministrativo che valuti se rispetto a quella cosa venga o meno in rilievo un

interesse culturale, l’individuazione dei beni culturali. Cos’è l’individuazione dei beni culturali?

L’individuazione dei beni culturali è un procedimento amministrativo che viene posto in essere dalla

pubblica amministrazione (pubblica amministrazione in senso lato, cioè il sindaco, comune, sovrintendente,

ministro dei beni culturali in base al soggetto competente) al fine d’identificare i beni culturali. Per effetto

dell'individuazione la cosa viene considerata bene culturale e se viene considerata bene culturale viene

sottoposta a rispetto del Codice dei Beni Culturali. Il procedimento d’individuazione non sempre è

necessario, ci sono casi in cui la legge non lo richiede (l'art. 10) e casi in cui non viene realizzato anche se

previsto. Cosa ha detto la Corte Costituzionale a questo riguardo?

“La tutela dei beni è determinata dal loro valore "culturale" e dal relativo interesse pubblico, da accertarsi

con atto amministrativo discrezionale, soggetto al sindacato del giudice amministrativo. Nella specie lo ha

esercitato il giudice remittente che, peraltro, ha ritenuto oggetto del vincolo l'attività commerciale relativa ai

beni in esame piuttosto che i beni stessi (arredi, decori, mobili vari ecc.). Il valore culturale dei beni […] è

dato dal collegamento del loro uso e della loro utilizzazione pregressi con accadimenti della storia, della

civiltà o del costume anche locale. In altri termini, essi possono essere stati o sono luoghi di incontri e di

convegni di artisti, letterati, poeti, musicisti ecc.; sedi di dibattiti e discussioni sui più vari temi di cultura,

comunque di interesse storico-culturale, rilevante ed importante, da accertarsi dalla pubblica

amministrazione competente. La detta utilizzazione non assume rilievo autonomo, separato e distinto dal

bene ma si compenetra nelle cose che ne costituiscono il supporto materiale e, quindi, non può essere

protetta separatamente dal bene, come si pretenderebbe”.

L’aspetto importante è il fatto che la tutela del bene è data dal valore culturale dello stesso perché se manca

valore culturale il bene non è assoggettabile alla disciplina del Codice e il valore culturale del bene viene

accertato con un atto amministrativo discrezionale. Come si svolge la verifica dell’interesse culturale? La

verifica dell’interesse culturale è disciplinata dall’art. 12 del Codice dei Beni Culturali. L'art. 12 fissa le

regole volte a individuare i beni culturali di proprietà di enti ed istituti pubblici. La verifica è un

procedimento che riguarda la tutela della proprietà pubblica, qui dobbiamo ricordarci dell’art 10 del Codice

dei Beni Culturali nella quale si afferma che la verifica dell’interesse culturale riguarda:

“- le cose mobili o immobili, appartenenti a enti pubblici o a presone giuridiche private senza scopo di

lucro, che abbiano un interesse artistico, storico, antropologico o etnoantropologico (art. 10, co. 1 Codice);

- detti beni devono risalire a oltre 50 (se mobili) o 70 anni (se immobili) ed essere di autore non più vivente.

Si tratta di beni che devono risalire a oltre 50 anni se mobili o 70 se immobili ed essere beni di autori non

più viventi.”

Per capire se un bene puo’ essere sottoposto o meno a verifica dell’interesse culturale bisogna valutare se

quel bene rientri in queste caratteristiche. L’art.12 è una norma che rappresenta una vera e propria novità del

2004 perché l’idea di fare elenchi dei beni culturali viene definitivamente abbandonata con il Codice dei

Beni Culturali e sostituita dallrme di tutela del Codice. Quali sono gli esiti possibili nella verifica? Gli esiti

possibili della verifica sono 2:

1. l’esito puo’ essere positivo, viene verificato l'interesse e si accerta che c'è un interesse culturale, in tal caso

si ha la definitiva sottoposizione di quel bene al Codice dei Beni Culturali. Se il bene era presuntivamente

culturale diventa totalmente culturale e il bene viene definitivamente sottoposto alla disciplina di tutela.

2. La verifica può avere anche concludersi in modo negativo, in tal caso si ha la fuoriuscita del bene dalla

disciplina del Codice dei Beni Culturali. Da presuntivamente bene culturale il bene passa al riconoscimento

del non interesse culturale. Se il bene è dello Stato, è demaniale si parla di sdemanializzazione, il bene

diventa senza vincoli ed è direttamente vendibile.

Cosa vuol dire quindi verifica negativa? Vuol dire che quanto legalmente presunto, cioè il valore culturale

del bene, non corrisponde a verità. Quanto legalmente presunto sulla base del Codice art. 10 co. 1 secondo il

quale i beni pubblici dovessero considerarsi, risalente ad oltre 50 o 70 anni e di autore non più vivente,

dovessero considerarsi presuntivamente beni culturali, l'esito negativo vuol dire che quella verifica,

quell'interesse culturale, che il Codice presumeva in realtà non c'è e quindi il bene è alienabile. Se la verifica

è positiva c'è una dichiarazione d'interesse culturale rispetto quel bene e resta definitivamente sottoposto alla

disciplina del Codice. L'art.12 pone anche dei termini all’amministrazione per la verifica e dice che “il

procedimento di verifica si conclude entro 120 giorni dalla richiesta.”

Immaginiamo che viene fatta la richiesta di verifica e passano 120 giorni e che non venga emanato nessun

provvedimento né positivo né negativo. Il comune cosa fa? Senza un provvedimento non posso far niente,

non posso venderlo. In passato valeva la logica del silenzio-assenzo, la norma (che ora non c'è più) diceva

“La mancata comunicazione [dell’esito della verifica della Soprintendenza regionale del MIBAC all’Agenzia

del demanio] nel termine complessivo di centoventi giorni dalla ricezione della scheda equivale ad esito

negativo della verifica]”

La mancata risposta equivale ad esito negativo, si poteva liberamente alienare il bene. Questa logica è stata

superata dal Codice tanto che oggi vale la regola del silenzio-inadempimento. Se l’amministrazione non

risponde dicendo se l’interesse c'è o meno non succede più che la verifica va intesa in senso negativo ma

succede che ci si può rivolgere al giudice amministrativo, ovvero la parte interessata può impugnare il

silenzio, inteso come un inadempimento dell’amministrazione, perché era tenuta a provvedere entro 120

giorni e non ha provveduto, quindi mi rivolgo al giudice il quale, accertato il passato dei 120 giorni, ordinerà

all’amministrazione di provvedere entro un certo tempo stabilendo che se quel termine passa senza che

l'amministrazione abbia provveduto, stabilirà un commissario nominato dal giudice. Si parla di un

commissario ad acta, la logica è che l'amministrazione non provvede allora il giudice spontaneamente lo

sostituisce, nomina un altro che provveda al posto suo o provvederà il giudice stesso. Pensando ad un

soggetto che partecipa ad un concorso, questo perde ed impugna il concorso. Il giudice da ragione al

soggetto, che può andare con la sua sentenza dall'amministrazione a richiedere un'assunzione perché il

giudice gli ha dato ragione. L'amministrazione, nonostante la sentenza, non provvede. Cosa può fare il

cittadino? Chiaramente non può occupare l'amministrazione ma può chiedere al giudice di ottemperare

l'amministrazione, questo è il cosìdetto giudizio di ottemperanza. Il giudice darà un termine

all'amministrazione per adeguarsi stabilendo che se entro quel termine non si sarà adeguata, al posto

dell'amministrazione farà le sue veci un altro soggetto che provvederà al posto dell'amministrazione, o

provvederà il giudice stesso.’idea secondo cui le cose appartenenti ai soggetti pubblici devono essere

sottoposte a verifica dell’interesse culturale. Questo significa che la verifica riguarda soltanto i beni pubblici

dell’art 10 co. 1 e non riguarda i beni culturali dell’art. 10 co. 2 che ci dava categorie di beni culturali

qualificati per legge, l’art. 10 co. 2 ci dice che esistono dei beni che sono già da considerarsi culturali senza

compiere nessun procedimento di verifica. Allo stesso tempo non sono sottoponibili a verifica i beni culturali

dell’art 10 co. 3 la verifica non si applica qui, in questo caso si fa riferimento alla dichiarazione dell’interesse

culturale, che è cosa ben diversa dalla verifica. La verifica la facciamo con riferimento ai beni pubblici, il co.

1 dell'art. 10 riguarda la verifica e i beni pubblici, il co. 3 riguarda sostanzialmente i beni privati.

Come si svolge la verifica dell’interesse culturale? La verifica si svolge attraverso il Ministero dei Beni

Culturali (oggi MIBACT). Il Ministero d’ufficio, che senza bisogno di richieste decide lui e agisce o anche

su richiesta del proprietario del bene ad esempio, verifica la sussistenza dell’interesse culturale così come

previsto dall’art. 10 co. 1. Com'è che verifica l’interesse? Attraverso un atto discrezionale, ma è un atto

discrezionale che non puo’ diventare arbitrario. La discrezionalità deve muoversi entro determinati spazi e

allora l’art. 12 (sul procedimento di verifica) dice che la verifica dell’interesse culturale avviene sulla base

d’indirizzi, di carattere generale, che vengono stabiliti dal Ministero stesso per assicurare uniformità di

valutazione. L’art 12 ci dice che il Ministero, su propria iniziativa o su iniziativa della parte interessata,

verifica la sussistenza dell’interesse culturale ma deve verificare la sussistenza di questo interesse rifacendosi

a indirizzi di carattere generale che vengono stabiliti in sede ministeriale per assicurare l’uniformità delle

valutazioni. Quindi è un'attività discrezionale ma che deve muoversi entro linee guida. Può agire sia il

Ministero stesso che la parte. Se è la parte ad agire (il comune ad esempio, parlando di beni di proprietà

pubblica) perché il comune chiede di verificare l’interesse culturale? Il fine, di regola, è fare la verifica per

ottenere la sottrazione del bene a regime di tutela e quindi per poterlo vendere liberamente. I beni sottoposti a

verifica, quelli pubblici, sono presuntivamente culturali fino a verifica. Mentre per i beni del co. 3 deve

essere richiesta la dichiarazione d’interesse culturale (per i beni privati), per i beni pubblici presuntivamente

sono culturali (eccezion fatta per quelli citati nell'art. 10 co. 2 perché sono previsti da legge senza bisogno di

verifica), fuori dal co. 2 i beni culturali sono presuntivamente culturali fino a verifica, si vuole liberare il

bene dalla tutela e pertanto la domanda dovrà essere dettagliatamente descritta. Fino a che la verifica non

termini il bene non può essere venduto, è inalienabile. È un'inalienabilità assoluta, il Ministero non puo’

neanche autorizzare la vendita, fino alla verifica del bene non può essere venduto. In attesa della verifica il

bene viene trattato come bene culturale e quindi sottoposto a tutte le norme di tutela del Codice. Quali sono

gli esiti possibili nella verifica? Gli esiti possibili della verifica sono 2:

1. l’esito puo’ essere positivo, viene verificato l'interesse e si accerta che c'è un interesse culturale, in tal caso

si ha la definitiva sottoposizione di quel bene al Codice dei Beni Culturali. Se il bene era presuntivamente

culturale diventa totalmente culturale e il bene viene definitivamente sottoposto alla disciplina di tutela.

2. La verifica può avere anche concludersi in modo negativo, in tal caso si ha la fuoriuscita del bene dalla

disciplina del Codice dei Beni Culturali. Da presuntivamente bene culturale il bene passa al riconoscimento

del non interesse culturale. Se il bene è dello Stato, è demaniale si parla di sdemanializzazione, il bene

diventa senza vincoli ed è direttamente vendibile.

Cosa vuol dire quindi verifica negativa? Vuol dire che quanto legalmente presunto, cioè il valore culturale

del bene, non corrisponde a verità. Quanto legalmente presunto sulla base del Codice art. 10 co. 1 secondo il

quale i beni pubblici dovessero considerarsi, risalente ad oltre 50 o 70 anni e di autore non più vivente,

dovessero considerarsi presuntivamente beni culturali, l'esito negativo vuol dire che quella verifica,

quell'interesse culturale, che il Codice presumeva in realtà non c'è e quindi il bene è alienabile. Se la verifica

è positiva c'è una dichiarazione d'interesse culturale rispetto quel bene e resta definitivamente sottoposto alla

disciplina del Codice. L'art.12 pone anche dei termini all’amministrazione per la verifica e dice che “il

procedimento di verifica si conclude entro 120 giorni dalla richiesta.”

Immaginiamo che viene fatta la richiesta di verifica e passano 120 giorni e che non venga emanato nessun

provvedimento né positivo né negativo. Il comune cosa fa? Senza un provvedimento non posso far niente,

non posso venderlo. In passato valeva la logica del silenzio-assenzo, la norma (che ora non c'è più) diceva

“La mancata comunicazione [dell’esito della verifica della Soprintendenza regionale del MIBAC all’Agenzia

del demanio] nel termine complessivo di centoventi giorni dalla ricezione della scheda equivale ad esito

negativo della verifica]”

La mancata risposta equivale ad esito negativo, si poteva liberamente alienare il bene. Questa logica è stata

superata dal Codice tanto che oggi vale la regola del silenzio-inadempimento. Se l’amministrazione non

risponde dicendo se l’interesse c'è o meno non succede più che la verifica va intesa in senso negativo ma

succede che ci si può rivolgere al giudice amministrativo, ovvero la parte interessata può impugnare il

silenzio, inteso come un inadempimento dell’amministrazione, perché era tenuta a provvedere entro 120

giorni e non ha provveduto, quindi mi rivolgo al giudice il quale, accertato il passato dei 120 giorni, ordinerà

all’amministrazione di provvedere entro un certo tempo stabilendo che se quel termine passa senza che

l'amministrazione abbia provveduto, stabilirà un commissario nominato dal giudice. Si parla di un

commissario ad acta, la logica è che l'amministrazione non provvede allora il giudice spontaneamente lo

sostituisce, nomina un altro che provveda al posto suo o provvederà il giudice stesso. Pensando ad un

soggetto che partecipa ad un concorso, questo perde ed impugna il concorso. Il giudice da ragione al

soggetto, che può andare con la sua sentenza dall'amministrazione a richiedere un'assunzione perché il

giudice gli ha dato ragione. L'amministrazione, nonostante la sentenza, non provvede. Cosa può fare il

cittadino? Chiaramente non può occupare l'amministrazione ma può chiedere al giudice di ottemperare

l'amministrazione, questo è il cosìdetto giudizio di ottemperanza. Il giudice darà un termine

all'amministrazione per adeguarsi stabilendo che se entro quel termine non si sarà adeguata, al posto

dell'amministrazione farà le sue veci un altro soggetto che provvederà al posto dell'amministrazione, o

provvederà il giudice stesso.

Legislazione lezione 10 07-04

Quando un bene è pubblico il procedimento amministrativo che si segue è quello della verifica dell’interesse

culturale, è il procedimento dell'art. 12 del Codice, che viene condotto dal Ministero dei Beni Culturali che

mira a verificare la presenza di un interesse culturale rispetto a beni che sono presuntivamente culturali.

Terminato il procedimento di verifica si capisce se il bene è meritevole di tutela, quindi soggetto al Codice

dei Beni Culturali, oppure non è meritevole di tutela, in questo caso si ha lo svincolo del bene rispetto alle

norme del Codice, viene sdemanializzato ed è alienabile cioè venduto liberamente senza alcun problema di

sorta. Il procedimento viene condotto dal Ministero su iniziativa d’ufficio, su iniziativa del Ministero, o su

istanza di parte e si conclude o in senso positivo o negativo. Ma può anche non concludersi entro i 120 giorni

e se questi passano senza che succeda nulla ci si può rivolgere al giudice contro il silenzio-inadempimento

dell’amministrazione, ci si può rivolgere lamentando l'inadempimento dell'amministrazione. Il giudice

assegnerà all’amministrazione un termine scaduto il quale in caso di ulteriore inadempimento sarà il giudice

stesso a sostituirsi o a nominare un sostituto.

Il procedimento di verifica.

Il Codice dei Beni Culturali ha distinto in modo chiaro il procedimento di verifica e il procedimento di

dichiarazione dell’interesse culturale. Il procedimento di verifica riguarda i beni pubblici per tutti gli altri

beni, per i beni privati, c’è il procedimento di dichiarazione. La differenza tra i due procedimenti è che: da un

lato abbiamo un soggetto pubblico e dall’altro il privato, in secondo luogo cambiano i tempi e modi di

attuazione del procedimento. L’art. 10 del Codice è distinto in:

Co. 1 beni che sono da intendersi presuntivamente culturali fino alla verifica;

Co. 2 beni che per legge sono culturali, quindi non c'è bisogna di alcun procedimento;

Co. 3 che si riferisce agli altri beni, ai beni privati. Qui viene in rilievo il procedimento di dichiarazione

dell’interesse culturale. Se nel co.1 proccedimento di dichiarazione è presunto fino alla verifica e nel co.2 c'è

già la legge a dirlo, nel co.3 non c’è l'interesse culturale a meno che non ci sia il procedimento che vedremo.

Nei casi della verifica i beni fino all’esito della verifica i beni sono considerati come culturali. Nel co. 3 non

c’è l’interesse culturale a meno che non ci sia un determinato procedimento. Il caso è significativo perchè nei

casi della verifica i beni, fino all'esito della verifica, sono vincolati. Nel caso della dichiarazione

dell'interesse culturale di cui al co.2 e 3 non c'è nessun vincolo, il vincolo può sorgere all'esito della

dichiarazione dell'interesse culturale. Il Codice disciplina la dichiarazione dell’interesse culturale agli art. 13

e seguenti. La verifica dell’art 12 è legata all’art 10 co. 1, la dichiarazione è legata all’art. 10 co. 3 (beni

privati). Consiste in un atto assunto dall’autorità competente di dichiarazione dell’interesse qualificato

rivestito dalla cosa, che in genere è di proprietà dei privati. Quali sono i casi? L'art. 13 co. 1 dice

“La dichiarazione accerta la sussistenza, nella cosa che ne forma oggetto, dell’interesse richiesto

dall’articolo 10, comma 3”

Il Codice parla di cosa che diventa bene una volta accertato l’interesse culturale e dice che per i beni dell’art.

10 co. 3 si deve seguire questo procedimento di dichiarazione. Quali sono questi beni?

- Cose di interesse storico, artistico, ecc. di «interesse particolarmente importante» appartenenti a persone

fisiche o giuridiche private con il fine di lucro (lett. a);

- Archivi e singoli documenti appartenenti a privati e di «interesse particolarmente importante» (lett. b);

- Raccolte librarie appartenenti a privati di «eccezionale interesse» (lett. c);

- Immobili e mobili con riferimento alla storia politica, militare, ecc. di «interesse particolarmente

importante», a chiunque appartenenti (lett. d).

Qui la dichiarazione dell’interesse rivestita dalla cosa viene graduata diversamente, si parla d’interesse

particolarmente importante, di eccezionale interesse, quindi può esserci un interesse storico particolarmente

importante di un archivio appartenente a privati ecc. La dichiarazione d’interesse culturale esprime quella

valutazione della presenza nella cosa di un valore culturale, non un semplice valore culturale ma un valore

culturale che consente di qualificare la cosa come bene culturale con effetto di sottoporla alla disciplina del

Codice dei beni culturali. L’effetto è lo stesso dell’art. 10 co. 1, cioè sottoporre il bene alla tutela prevista dal

Codice. La dichiarazione non sempre è richiesta quando si parla dei beni dell’art. 10 co. 2 che elenca una

serie di beni che il Codice dei Beni Culturali considera culturali. Se la legge considera un bene culturale non

c’è bisogno di seguire un iter che dichiari il bene come culturale. Le raccolte museali, gli archivi, le raccolte

librarie di biblioteche appartenenti a soggetti pubblici, questi sono beni culturali sulla base della legge.

Che cos’è la dichiarazione dell’interesse culturale? Il procedimento amministrativo consiste in una serie di

atti che portano al provvedimento finale dell’amministrazione, per esempio il permesso di costruire. In

questo caso il fine è la dichiarazione dell’interesse culturale. È un procedimento fatto di tante attività

amministrative rivolte allo stesso fine: dichiarare o non l’interesse culturale. La dichiarazione dell’interesse

culturale è un provvedimento amministrativo.

Quando si è parlato della differenza tra attività vincolata e discrezionale che l'attività di dichiarazione

dell’interesse culturale è un’attività di tipo discrezionale, però richiede una discrezionalità di tipo tecnico.

Chi deve fare accertamenti di questo tipo sono tecnici necessariamente che lo fanno attraverso linee guida

stabilite dal Ministero. Il Consiglio di Stato a proposito di questo procedimento ha detto:

“Il procedimento che dà luogo all'emanazione del decreto di vincolo dei beni indicati nell'art. 2 in

commento deve accertare il collegamento dei beni e della loro utilizzazione con gli accadimenti della storia

e della cultura, individuando l'interesse "particolarmente importante" del bene che può dipendere o dalla

qualità dell'accadimento che col bene appare collegato o dalla particolare rilevanza che il bene ha rivestito

per la storia politica, militare, della letteratura, dell'arte e della cultura; dell'esistenza di tali elementi

occorre dare conto nella motivazione dei provvedimenti di vincolo i quali, tuttavia, nella parte in cui

esprimono il giudizio di rilevanza del particolare interesse del bene, costituiscono il frutto di un

apprezzamento tecnico-discrezionale che, secondo i principi generali, è sindacabile sotto il profilo della

congruità e della logicità della motivazione”

L’interesse di tipo culturale pone un vincolo al bene perché lo assoggetta a tutela. La valutazione che porta

alla dichiarazione dell’interesse culturale è discrezionale ma è una discrezionalità di tipo tecnico cioè deve

muoversi necessariamente nella cornice dei principi stabiliti dalla legge. Ecco perché il Consiglio di Stato

dice che il provvedimento di vincolo (la dichiarazione dell’interesse culturale) è sindacabile davanti al

giudice sotto il profilo della logicità della motivazione. Quando si conclude il procedimento e si dichiara

l’interesse culturale bisogna spiegare per quale ragione c’è un interesse culturale. Non posso concludere il

provvedimento amministrativo dicendo che questo orologio è bene culturale, questo è un provvedimento

viziato perché manca la motivazione. Tutti i provvedimenti amministrativi devono essere motivati, se manca

la motivazione quell’atto può essere annullato e anche nella dichiarazione dell’interesse culturale è così.

L’amministrazione nel dichiarare l’interesse culturale deve dichiarare per quale motivo sussiste l’interesse.

Deve motivare la ragione del particolare interesse di quel bene. La discrezionalità si compone di una parte

meramente valutativa lasciata a discrezione dell’amministrazione; e una parte giuridica, la parte che deve

muoversi nei confini della legge. Nella parte giuridica rientra anche la congruità, la logicità della

motivazione. La dichiarazione dell’interesse culturale deve essere frutto di una motivazione logica e congrua.

Tra l'altro il provvedimento di dichiarazione dev’essere portato a conoscenza, non basta dichiarare l’interesse

culturale ma tutti i soggetti rilevanti devono sapere che su quel bene c’è un interesse culturale. Prima di tutto

deve saperlo il proprietario, il possessore o detentore, l'art. 15 dice che

“La dichiarazione è notificata al proprietario, possessore o detentore a qualsiasi titolo della cosa che ne

forma oggetto, tramite messo comunale o a mezzo posta raccomandata.”

Se dichiaro l’interesse culturale devo anzitutto quale requisito d’efficacia, non è efficace la dichiarazione

dell’interesse culturale se non la notifico, se non la pubblicizzo, in primis nei confronti di chi ce l’ha. La

legge dice proprietario, possessore o detentore. Che differenza c'è tra proprietario, possessore e detentore?

Questo è un linguaggio che troviamo nel diritto civile.

La proprietà riguarda l'acquisto di un bene, io sono proprietario del bene e ho diritto di rispondere della cosa

in modo pieno, esclusivo. In modo da escludere gli altri dal godimento della cosa.

Il possesso è diverso perchè io posso essere proprietario di un bene e spesso la proprietà e il possesso

coincidono. È una situazione di fatto cioè io ho il bene ed esercito sul bene il diritto di proprietà, anche se il

bene non è mio. Ad esempio l'usucapione, che ha che fare con il possesso: il contadino che si è immesso in

un terreno che sembra abbandonato e coltiva il terreno in modo pubblico, ininterrotto, pacifico e per un certo

periodo di tempo, per 20 anni ad esempio, dopo 20 anni può invocare l’usucapione del terreno. Se si presenta

l’eventuale proprietario del terreno lui dice il bene è mio, io lo coltivo da 20 anni e qui non si è mai

presentato nessuno, l’ho fatto in modo pubblico, pacifico (nessuno ha mai contestato nulla), in modo

ininterrotto (sono da 20 anni qui) è mio il terreno. Usucapione è accertarsi la proprietà di un bene attraverso

il possesso nel tempo. Il possesso è l’avere un bene e il comportarsi rispetto a quel bene come se si fosse il

proprietario pur senza esserlo. Spesso proprietà e possesso coincidono: io possiedo la casa che abito che è

mia. Il possesso diventa un elemento rilevante per determinare la proprietà.

La detenzione è ad esempio la locazione di un appartamento. Il locatario dell’appartamento (chi lo prende in

affitto) è un detentore del bene, non è un proprietario perché è il locatore, non è un possessore perché è vero

che ha il bene però non esercita su quel bene la posizione di proprietario, non si comportanei confronti del

bene come tale. È un rapporto di mera contiguità fisica con la cosa, il bene non è mio e io non lo riconosco

come mio.Quello che cambia tra possesso e detenzione è l’animus, lo spirito della persona che ha il bene.

Nel possesso è un “animus possidendi”, l’intenzione di possedere la cosa comportandosi come proprietario,

nella detenzione “l’animus detinendi” ha a che vedere con il riconoscimento dell’altrui diritto di proprietà.

In questo caso l’aspetto rilevante è che la dichiarazione dell’interesse culturale dev’essere notificata e il

Codice fa riferimento a questi tre soggetti perché può essere che il soggetto detenga il bene, magari perché

gliel’hanno prestato e bisogna notificare la dichiarazione.

Il secondo aspetto è che nel caso in cui si tratti di beni immobili viene in rilevo un’altra forma di pubblicità

che è la trascrizione. Quando si compra un bene il notaio provvede poi a tutte le incombenze compresa la

trascrizione nei registri immobiliari, cioè mette nero su bianco che si è acquistato quell’immobile. Quando

una persona vuole acquistare un casa e la banca gli concede un mutuo di ipoteca sulla casa come garanzia, la

banca trascrive l'ipoteca. Perchè la banca vuole far sapere che su quella casa c'è l'ipoteca? Perchè deve far

sapere, nel caso in cui qualcun altro vuole acquistare quell'immobile deve sapere che c'è l'ipoteca della banca

e se la banca non riceve quei soldi, questa può vendere il bene. Chi sta cercando un immobile non ne

acquisterà uno con l'ipoteca, o meglio prima chiederà la liberazione dall'ipoteca. Si trascrive nei registri

immobiliari che, su richiesta del sovrintendente, un bene è soggetto a tutela, è un bene vincolato perché su di

esso è intervenuta la dichiarazione d’interesse culturale. Questo è rilevante perchè una volta che c'è stata la

trascrizione, nessuno potrà in futuro dire che non si sapeva. La trascrizione è una forma di pubblicità che

rende riconoscibile una determinata situazione giuridica.

Come funziona il procedimento per la dichiarazione dell’interesse culturale? Il punto d’arrivo è la

dichiarazione dell'interesse culturale. Non abbiamo visto il procedimento. La dichiarazione dell’interesse

culturale è il provvedimento cioè è quel momento finale del procedimento amministrativo, di una serie

ordinata di atti infraprocedimentali di attività che portano all’emanazione di un provvedimento finale: la

dichiarazione dell’interesse culturale. Per arrivare alla dichiarazione c’è tutto un procedimento da seguire.

Come si svolge questo procedimento? Ce lo descrive l’art 14.

“1. Il soprintendente avvia il procedimento per la dichiarazione dell'interesse culturale, anche su motivata

richiesta della regione e di ogni altro ente territoriale interessato, dandone comunicazione al proprietario,

possessore o detentore a qualsiasi titolo della cosa che ne forma oggetto.

2. La comunicazione contiene gli elementi di identificazione e di valutazione della cosa risultanti dalle

prime indagini, l'indicazione degli effetti previsti dal comma 4, nonché l'indicazione del termine, comunque

non inferiore a trenta giorni, per la presentazione di eventuali osservazioni.

3. Se il procedimento riguarda complessi immobiliari, la comunicazione è inviata anche al comune e alla

città metropolitana.

4. La comunicazione comporta l'applicazione, in via cautelare, delle disposizioni previste dal Capo II, dalla

sezione I del Capo III e dalla sezione I del Capo IV del presente Titolo.

5. Gli effetti indicati al comma 4 cessano alla scadenza del termine del procedimento di dichiarazione, che il

Ministero stabilisce ai sensi delle vigenti disposizioni di legge in materia di procedimento amministrativo.

6. La dichiarazione dell’interesse culturale è adottata dal Ministero”

Come sempre nell'ambito dei procedimenti amministrativi c’è sempre una fase di avvio, qualcuno che deve

dare l'input al procedimento, una fase d’istruttoria e una fase finale di decisoria. Nel procedimento di avvio

chi ha l’interesse ad avviarlo è il soprintendente. Il soprintendente avvia il procedimento, per il

riconoscimento dell'interesse del bene culturale, dandone comunicazione al proprietario, al possessore o al

detentore. Già da qui capiamo che l’interesse è fondamentale. Deve esserci la partecipazione al procedimento

dei soggetti interessati, bisogna dare notizia attraverso raccomandata al proprietario, possessore, detentore ed

eventualmente anche al sindaco, se si tratta di un complesso immobiliare. La comunicazione deve contenere

quanto meno gli elementi d’identificazione e valutazione della cosa, deve mettere nella condizione del

proprietario, possessore, detentore del bene di capire anzitutto se il bene gli appartiene e quali sono gli

elementi di valutazione. Perché deve contenere questi elementi? Perché sulla base dell’identificazione e

valutazione io poi potrò fare le mie osservazioni tanto che, dopo l’avvio del procedimento, si stabilisce che

l’interessato entro il termine fissato dalla soprintendenza e dice il co. 2 “termine che comunque non deve

essere inferiore ai 30 giorni”, 30 giorni è il minimo perché io chiami un esperto d'arte, ottenga una perizia e

per dire se quel bene in effetti merita o meno una dichiarazione d’interesse culturale.

Trascorsi questi termini quello che si dice al co. 4 che dal momento in cui il soprintendente notifica,

comunica l’avvio del procedimento il proprietario non può vendere il bene o agire su di esso. Cosa faccio se

stavo per fare una gettata di cemento su un bene che potrebbe essere culturale? Il legislatore si è posto questo

problema. Nel caso dei beni pubblici il problema è risolto alla fonte perché quelli sono: presuntivamente

culturali o sono culturali perché la legge lo dice, fino all'esito di verifica dei beni e fino ad allora quel bene

non si tocca. In questo caso si parla di beni privati e il privato può fare quello che vuole sul bene fino al

momento in cui il soprintendente non decida di notificargli l’avvio del procedimento. Se il soprintendente si

rende conto che li potrebbe esserci un bene culturali, notificherà al proprietario che da quel momento in poi

non potrà toccare il bene perché è in corso la verifica dell'interesse culturale. Dal momento in cui il

soprintendente ha comunicato l'avvio del procedimento, il soggetto che riceve la comunicazione in via

cautelare si applicano le disposizioni del Codice, il proprietario non può toccare il bene. Infatti nel co. 4 si

parla dell’applicazione in via cautelare: per evitare di fare un danno irreparabile al bene, il soggetto che

riceve la comunicazione deve bloccare eventuali lavori sul bene. L’amministrazione però non può bloccare a

vita, blocca per il tempo che gli serve per fare la dichiarazione. Una volta che scade il termine del

procedimento di dichiarazione gli effetti dell’applicazione cautelare delle norme del Codice cessa. Trascorsi i

termini (avvio del procedimento, notifica all'interessato, possibile osservazione dell'interessato, istruttoria da

parte della soprintendenza) il procedimento deve essere pronto per essere concluso. Ed è la soprintendenza

che inoltra all'amministrazione regionale competente la proposta. La soprintendenza dice che su quel bene,

alla luce delle verifiche eseguite, sia dichiarato l'interesse culturale, il soprintendente propone di adottare il

provvedimento di vincolo perché la dichiarazione dell'interesse culturale è il provvedimento di vincolo. Ci

sono provvedimenti amministrativi che ampliano la sfera del destinatario e ci sono provvedimenti che

restringono la sfera dell'interessato, come la dichiarazione dell'interesse culturale.

Sarà poi la direzione regionale competente ad emettere il provvedimento di vincolo. L'avvio è della

soprintendenza, che cura anche l'istruttorio, propone di adottare il provvedimento all'amministrazione

regionale, ed è l'amministrazione regionale che formalmente adotta il provvedimento. Non basta però che

questo provvedimento venga adottato perché deve essere notificato all'interessato e trascritto, tramite la

soprintendenza, presso l'agenzia del territorio. Sono passaggi apparentemente semplici ma basta che

l'amministrazione non faccia bene uno di questi passaggi perchè il destinatario del provvedimento potrà

lamentarsene, impugnare, contestare il provvedimento. Per esempio contesto il provvedimento e chiedo

l'annullamento perché non sono stato messo nelle condizioni di presentare dell'osservazioni, perchè non mi è

stato notificato o è stato notificato ad una persona sbagliata. Allora in questo caso il provvedimento è stato

viziato, perché il vizio che colpisce un passaggio del procedimento si ripercuote sui passaggi successivi. Il

provvedimento amministrativo di vincolo è solo il momento finale di una serie complessa di atti

infraprocedimentali e, se è viziato uno di questi atti, anche i momenti successivi sono viziati e anche il

momento finale sarà viziato e dovrà essere annullato. Esiste il principio della legalità, l'amministrazione

trova la sua ragion d'essere, come l'attività amministrativa, nella legge che descrive non solo l'interesse

pubblico da perseguire ma anche le attività di un interesse pubblico da perseguire. Se l'interesse pubblico è

valutare se un bene deve essere sottoposto o meno a tutela, l'amministrazione deve seguire anche i passaggi

che la legge prevede. Quindi un provvedimento può essere impugnato sia perché non sono stati eseguiti i

passaggi sia perché sono stati seguiti ma poi nella valutazione, nella componente della discrezionalità manca

la congruità del provvedimento perchè, per esempio, non sono state seguite le linee generali che il Ministero

ha fissato e sono state seguite delle altre teorie di chi ha valutato il bene.

Le fasi del procedimento dunque sono:

-iniziativa: atti che producono l’avvio del procedimento e operazioni legate a tale avvio;

-istruttoria: l’amministrazione procedente acquisisce tutti gli elementi utili per la decisione;

-decisoria: l’amministrazione decidente emana l’atto che conclude il procedimento.

La fase istruttoria è quella che fa anche il giudice, per esempio il contadino che ha usucapito la campagna

deve dimostrarlo e quando lo fa? Nella fase istruttoria. Il giudice cura la fase istruttoria, che è quella della

raccolta delle prove e dell'esaminazione degli elementi che vengono poi portati al processo. Allo stesso modo

anche l'amministrazione, nella fase istruttoria, raccoglie gli elementi e valuta le prove che vengono portate,

acquisisce gli elementi utili perché chiusa la fase istruttoria si passa alla fase decisoria, cioè quella fase che si

concluderà con l'atto finale: il provvedimento amministrativo. Il soggetto che cura tutti i vari passaggi è il

soprintendente, invece la fase finale, quella decisoria, avviene sempre su proposta del soprintendente ma

l'atto finale è un atto del direttore generale. Il soprintendente è un organo o un ente? Il soprintendente è un

organo individuale che si avvale dei propri uffici, nella fase di iniziativa e istruttoria, per esprimere la

volontà del Ministero, che è un organo. La volontà manifestata dal soprintendente è la volontà dello Stato,

ente-Stato, di cui il soprintendente è un'articolazione, è un soggetto decentrato. Il Ministero è sempre un

organo dello Stato che si avvale di uffici, si avvale di altri organi per manifestare la volontà giuridica

dell'ente-Stato. Gli enti sono: lo Stato, il Comune, la Provincia, la Città Metropolitana... Gli organi sono: il

sindaco, il Ministero... collegiali o individuali che operano attraverso uffici. Questi sono esempi di

decentramento di funzioni. Andando all'Agenzia delle Entrate di Firenze si va da un soggetto che fa capo al

Ministero dell'Economia e dell Finanze, che esprime la volontà dello Stato ma si trova a Firenze, Milano,

Napoli... Lo Stato agisce attraverso anche dei soggetti decentramento, è il concetto di decentramento

amministrativo. Decentramento amministrativo vuol dire che ci sono funzioni che lo Stato non può svolgere

in modo accentrato e allora deve diffondere delle articolazioni dello Stato che fanno capo a lui. Il

decentramento è quel complesso di articolazioni dello Stato che si raccolgono in un tessuto unitario che fa

capo all'ente-Stato. Le soprintendenze non sono soggetti autonomi, una cosa è l'autonomia, una cosa è il

decentramento. La Regione è un soggetto autonomo e l'autonomia vuol dire che posso fare una legge e

decidere. Altra cosa è il decentramento perché si risponde sempre allo Stato, il soprintendente è un esempio

di decentramento.

Si è concluso il procedimento e c'è la dichiarazione d'interesse culturale o c'è anche l'atto conclusivo della

verifica. Per i beni pubblici si ha la verifica, per gli altri beni si ha la dichiarazione d'interesse culturale. Una

volta conclusi questi atti cosa succede? Se non mi sta bene dove posso tutelarmi? Il Codice all'art. 16 dice:

“1. Avverso il provvedimento conclusivo della verifica di cui all'articolo 12 o la dichiarazione di cui

all'articolo 13 è ammesso ricorso al Ministero, per motivi di legittimità e di merito, entro trenta giorni dalla

notifica della dichiarazione.

2. La proposizione del ricorso comporta la sospensione degli effetti del provvedimento impugnato. Rimane

ferma l'applicazione, in via cautelare, delle disposizioni previste dal Capo II, dalla sezione I del Capo III e

dalla sezione I del Capo IV del presente Titolo.

3. Il Ministero, sentito il competente organo consultivo, decide sul ricorso entro il termine di novanta giorni

dalla presentazione dello stesso.

4. Il Ministero, qualora accolga il ricorso, annulla o riforma l'atto impugnato.

5. Si applicano le disposizioni del decreto del Presidente della Repubblica 24 novembre 1971, n. 1199.”

Quindi si hanno 30 giorni, da quanto si riceve il provvedimento di dichiarazione o di verifica, per rivolgersi

al Ministero. Il provvedimento di dichiarazione è fatto dalla direzione regionale e dove vado in questo caso

se lo contesto? Vado all'organo immediamente sovraordinato, cioè il Ministero, entro 30 giorni. Intanto gli

effetti del provvedimento si sospendono, c'è la decisione ma si sospendono momentaneamente gli effetti per

vedere cosa dice il Ministero. Il Ministero nel frattempo decide entro 90 giorni dalla presentazione del

ricorso, però prima acquisisce il parere del comitato tecnico scientifico del settore e deve poi decidere. Il

Ministero può: respingere il ricorso, e in questo caso vale la decisione che aveva già assunto il direttore

generale, perché infondato, se accoglie invece il ricorso comporta l'annullamento dell'atto impugnato dalla

dichiarazione oppure la riformula, la modifica. Anche qui però può esserci un'altra eventualità. Passano i 90

giorni e il Ministero non decide, se passa questo termine senza l'adozione della decisione (nel caso della

verifica dell'interesse culturale si hanno 120 giorni, decorsi i quali l'interessato poteva rivolgersi al TAR per

ordinare all'amministrazione di decidere) si configura un'ipotesi di silenzio-rigetto. Il passaggio dei 90 giorni,

senza che il Ministero decida vuol dire che ha rigettato il ricorso e quindi è confermato il provvedimento di

primo grado. Un'impugnazione al Ministero è un'impugnazione allo stesso organo, il direttore regionale è un

pezzo del Ministero, quindi sto impugnando l'atto al Ministero e può essere che confermerà l'atto del

direttore regionale. Per questo, contro il provvedimento del Ministero, il cittadino avrà sempre la possibilità

di rivolgersi al tribunale amministrativo regionale, quel provvedimento potrà essere impugnato davanti al

TAR.

Cosa vuol dire qualificare un bene come bene culturale? La qualificazione comporta l'assoggettamento della

cosa alla disciplina del Codice, ma questo non significa un'alterazione della relazione di appartenenza, se io

ero proprietario del bene anche dopo la dichiazione di appartenenza resto proprietario del bene, però sono

proprietario ma con un provvedimento di vincolo trascritto. La qualificazione del bene come culturale non

comporta un'alterazione della relazione di appartenenza. Riconoscere che quello è un bene culturale non vuol

dire che lo Stato se lo prende, non vuol dire che diventa pubblico, la cosa mantiene l'appartenenza pubblica o

privata preesistente.

La cosa, all'esito del procedimento di dichiarazione, di verifica, diventa bene nel linguaggio del Codice. Il

bene è sia bene culturale, e trova tutela nel Codice, ma rimane pur sempre bene patrimoniale perché è un

bene che ha interessi economici. Il bene patrimoniale è disciplinato dal codice civile, dato che ha un valore.

Il bene culturale è disciplinato dal Codice dei Beni Culturali. Ad esempio una statua può avere sia un valore

patrimoniale che culturale. Ma vendere una bene soggetto a vincolo comporta, per chi lo acquista, a sua una

serie di vincoli. Ci sono tanti tipi di vincoli e ci sono dei caratteri coincidenti sulla commerciabilità, come la

prelazione artistica, l'acquisto coatto da parte dello Stato o l'espropriazione per fini culturali, simile

all'espropriazione del terreno ma disciplinata dal Codice dei Beni Culturali. I due diversi beni, patrimoniale e

commerciale, corrispondono a due diversi valori: patrimoniale e culturale. C'è un valore culturale ed uno

commerciale, che dipendono da una serie di valutazione diverse. Parlando di beni culturali d'interesse

religioso in quel caso c'è un ulteriore valore, oltre ad essere un bene culturale e patrimoniale è un bene che

costituisce espressione della libertà religiosa, ha una terza caratteristica. Quali sono gli elementi in comune?

Il valore culturale, perchè è un elemento che caratterizza tutti beni culturali, la pubblicità, perchè è un bene

che deve essere disposto a tutti i consociati, ed infine il carattere dell'immaterialità, legato all'immaterialità

del valore culturale. Si dice immaterialità perchè si vuole esprimere l'idea che la cosa materiale, la tela o la

statua, è un bene culturale quando viene dotato di quel valore, il valore culturale, che ha carattere

immateriale. La Corte Costituzionale ha detto che:

“l’art. 9 della Costituzione […] impegna la Repubblica ad assicurare, tra l'altro, la promozione e lo

sviluppo della cultura nonché la tutela del patrimonio storico ed artistico della Nazione, quale

testimonianza materiale della civiltà e della cultura del Paese. Anche per quanto si desume da altri precetti

costituzionali, lo Stato deve curare la formazione culturale dei consociati alla quale concorre ogni valore

idoneo a sollecitare e ad arricchire la loro sensibilità come persone, nonché il perfezionamento della loro

personalità ed il progresso anche spirituale oltre che materiale. In particolare, lo Stato, nel porsi gli

obiettivi della promozione e dello sviluppo della cultura, deve provvedere alla tutela dei beni che sono

testimonianza materiale di essa ed assumono rilievo strumentale per il raggiungimento dei suddetti obiettivi

sia per il loro valore culturale intrinseco sia per il riferimento alla storia della civiltà e del costume anche

locale; deve, inoltre, assicurare alla collettività il godimento dei valori culturali espressi da essa”

In un'altra sentenza la Corte Costituzionale dice ancora:

“L'esigenza di conservare e di garantire la fruizione da parte della collettività delle cose di interesse storico

e artistico […] giustifica, di conseguenza, per tali beni l'adozione di particolari misure di tutela che si

realizzano attraverso poteri della pubblica amministrazione e vincoli per i privati differenziati dai poteri e

dai vincoli operanti per altre categorie di beni, sia pure gravati da limiti connessi al perseguimento di

interessi pubblici”

Legislazione lezione 11 21-04

Tutela e valorizzazione dei beni culturali.

Quando parliamo di tutela ci occupiamo di tutto ciò che riguarda le misure di protezione dei beni culturali,

cosa è vietato fare? Cosa è consentito? Che cosa invece deve essere autorizzato dalla soprintendenza?

Ci occupiamo anche delle misure di conservazioni dei beni culturali, il restauro ad esempio, siamo sempre

nell'ambito di tutela dei beni culturale ma quando parliamo di tutela dei beni culturali ci riferiamo anche ad

altri aspetti oltre alla protezione e alla conservazione ci riferiamo, ad esempio, alla circolazione perché

disciplinare la circolazione dei beni significa tutelarli. Ma ancora, quando parliamo di tutela, ci riferiamo a

tutto l’apparato sanzionatorio in materia di beni culturali: se io rubo o danneggio un bene culturale, se io

smembro un archivio, se io procedo al distacco un bene senza chiedere l’autorizzazione, se io sposto un bene

culturale da un posto all’altro senza le necessarie precauzioni, se non rispetto il vincolo che mi viene posto

perché non posso utilizzare un’antica chiesa per fare una sala da ballo, se io non rispetto una serie di norme

vengo sanzionato e allora anche l’apparato sanzionatorio rientra nella tutela. Questo per dire che dovremmo

arrivare a definire che cos'è la tutela e cos'è la valorizzazione dei beni culturali. La tutela è dello Stato e

invece la valorizzazione è di entrambi, dello Stato e delle Regioni, e allora dobbiamo arrivare a capire che

cos’è la tutela e quindi che cosa può fare lo Stato e che cos’è la valorizzazione, quindi quali sono gli spazi

consentiti alle Regioni.

Prima di fare questo ragionamento dobbiamo necessariamente sviluppare un cappello introduttivo sui

rapporti fra Stato e Regioni per capire la ragione delle suddivisioni delle competenze. Perché lo Stato

dovrebbe occuparsi di tutela? Perché invece la valorizzazione compete anche alle regioni? Possiamo arrivare

di tutela e valorizzazione e poi di misure di protezione e conservazione dei beni ma prima bisogna capire che

cosa significa distribuire le funzioni di tutela e valorizzazione. Prima ancora di definire tutela e

valorizzazione dobbiamo capire come sono organizzati i rapporti tra Stato e Regioni. Abbiamo accennato al

decentramento, ad esempio, della soprintendenza che è l’organo che fa capo al Ministero e il Ministero opera

attraverso delle entità decentrate sul territorio, i sovrintendenti per esempio che fanno tutti capo al Ministero

ma li troviamo nel territorio nazionale o ancora le agenzie delle entrate fanno capo al Ministero

dell’Economia. Il decentramento si ha quando gli organismi, titolari dei poteri decisionali, sono diffusi su

tutto il territorio nazionale. Il decentramento si basa sul principio del pluralismo in virtù del quale, siccome

lo Stato non può controllare tutto da solo, necessita di organismi decentrati che però fanno capo a lui quindi,

ad esempio, l'attività delle agenzia delle entrate di Firenze non è un'attività che porta denaro alla regione

Toscana ma fa capo al Ministero dell’Economia, tutte altra cosa è l’autonomia. La regione è un autonomia.

Che cos’è l'autonomia? Che differenza c'è con il decentramento? Alle Regioni sono affidate una parte di

poteri legislativi e amministrativi, la Regione è competente a fare leggi soltanto in quella parte della

comunità compresa nel territorio di quella regione. La regione Toscana non può fare una legge che si applica

in Umbria ovviamente. Quindi l'autonomia è un modello in cui una parte dei poteri legislativi e

amministrativi sono affidati alle entità territoriali, competenti solo per una parte della comunità a porre

norme pariordinate – entro certi limiti – a quelle statali e i cui organi vengono eletti attraverso il voto della

comunità medesima.

Altro elemento i cui organi (in una Regione gli organi sono il Presidente della Regione, il consiglio

regionale, gli assessori, la giunta che è esecutivo all’interno delle regioni) vengono eletti attraverso il voto

della comunità medesima. Per poter parlare di autonomia serve l’autogoverno, cioè serve che il corpo

elettorale possa scegliere i propri rappresentati, insieme alla Regione, salvo che noi andiamo a votare per il

Presidente della Regione e per il consiglio regionale, se non potessimo scegliere i nostri rappresentanti,

insieme alla Regione, mancherebbe un pezzo fondamentale dell’autonomia. Autonomia significa anche

autonomia legislativa, cioè la possibilità di poter fare una legge. I problemi sorgono quando l’autonomia

legislativa della regione si scontra con lo Stato, quando la Regione ritiene di poter vociferare in una materia

mentre lo Stato, a sua volta, ritiene che quella materia sia sua o viceversa.

Per parlare di autonomia servono degli elementi:

- autogoverno

- autonomia legislativa,

- autonomia esecutiva- amministrativa

e poi l’altro tipo di autonomia che serve è

- l’autonomia finanziaria (possibilità di avere dei mezzi materiali per portare avanti un indirizzo politico).

Si capisce la differenza tra una regione che ha autonomia e un soggetto di semplice decentramento come può

essere, appunto, l’agenzia delle entrate. In Italia le regioni sono nate con la Costituzione, prima della

Costituzione non c’era questo concetto di autonomia. Con la Costituzione perché è stata introdotta la

Regione? Usciti dal fascismo e dalla guerra si voleva porre un argine alle eventuali derive autoritaristiche e

allora tutta la Costituzione è stata costruita con un sistema di pesi e contrappesi per frenarne il potere centrale

e le Regioni si pongono in quest’ottica, venivano viste come uno strumento di freno del potere centrale

quindi viste come uno strumento di libertà, che serviva a controllare quello che faceva lo stato in questa

logica di pesi e contrappesi e il nostro sistema è pieno di pesi e contrappesi. L'autonomia non è da

confondere con la sovranità che spetta allo Stato che è un attributo dello stato centrale ed è riconosciuta da

tutti gli altri stati, la sovranità interna ed esterna. Diversa è l’autonomia che deriva dalla sovranità dello stato,

lo Stato sovrano riconosce autonomia alle regioni. Dov’è che l’autonomia massima? Se pensiamo alla

massima autonomia possibile dobbiamo pensare ai trattati internazionali. Cos’è un trattato internazionale? E’

uno strumento attraverso il quale due Stati si incontrano e dicono “regoliamoci in questo modo per quanto

riguarda la politica di difesa o dell’immigrazione., facciamo un trattato per regolare tutti i flussi in materia di

migrazione. Questo è il massimo dell’autonomia perché deriva dalla presenza di due stati sovrani.

Andando al contrario troviamo le confederazioni (che oggi non ci sono più) e molti paesi che oggi sono paesi

federali sono nati come confederazioni di stati. Andando ancora più indietro troviamo lo stato federale, la

Germania per esempio è uno stato federale. Ancora più indietro troviamo lo stato regionale, l'Italia, la

Spagna. Lo Stato accentrato è la Francia per esempio. Lo stato accentrato trova la sua origine (e c'è anche

una ragione storica) nell’affermazione delle grandi monarchie assolute ed è, lo stato accentrato, uno stato

sovrano che conferisce poteri non legislativi ma solo amministrativi perché solo lo Stato può fare le leggi

mentre i soggetti presenti al suo interno hanno poteri amministrativi. La differenza importante per capire

anche discorsi che vengono fatti, spesso si abusa del termine federalismo o del termine “Stato Federale” in

un paese (il nostro) che è, a tutti gli effetti, un paese regionale. Lo stato regionale italiano trova il suo

riferimento nell’art. 5 della Costituzione:

“L’Italia, una e indivisibile, riconosce e promuove le autonomie locali”

Questa è la norma tipica dello stato regionale.

Se andiamo invece a vedere lo stato federale (prendiamo in considerazione gli Stati Uniti d’America)

vediamo che in uno stato federale la norma tipica è questo 10° emendamento della Costituzione americana

(clausola federale) dove si dice

“le funzioni di poteri che non sono delegati agli stati uniti dalla costituzione o che non sono proibiti dalla

stessa costituzione agli stati spettano agli stati o al popolo”

Tutto ciò che non è dello Stato centrale è degli Stati federati, tutto ciò che non spetta alla federazione degli

stati uniti di America spetta alle entità federate, agli stati degli Stati Uniti. Il principio è che in uno stato

federale, di regola, la Costituzione elenca le materie che spettano alla federazione stabilendo che tutto il resto

è degli stati federati. Quali sono i caratteri dello stato regionale e quali dello stato federale? Nello stato

federale si dice chiaramente che cosa fa la federazione, c'è un elenco delle materie dello stato, tutto il resto è

degli stati membri. Nello stato regionale (come l’Italia) di regola succede il contrario, succede che si

elencano le competenze delle regioni e si dice, al contrario, che “tutto il resto è dello stato”. In Italia le cose

funzionavano così fino al 2001. Fino al 2001 l’art. 17 elencava le competenze delle Regioni e diceva che su

tutto il resto era competente lo Stato. Poi però è successo che si è arrivati, in un modo o nell’altro, alla

riforma costituzionale del 2001 che ha ribaltato il sistema imitando quello degli Stati Federali. Dal 2001 (e

oggi è ancora così) sono state elencate le competenze dello Stato e si è inserita, in Costituzione, una clausola

federale, una clausola residuale dove si dice che tutto ciò che non va allo Stato spetta alle Regioni proprio

come accade nello Stato federale, ma questo non basta per qualificare un sistema come federale perché

servono anche altri aspetti. Quali sono?

- Il potere giudiziario, negli Stati federali esistono corti dello Stato federale, dello Stato centrale e giudici

degli stati federati. Ci sono giudici dello Stato e giudici degli Stati membri (c’è questa distinzione). In Italia

invece il potere giudiziario non è copartecipato ma è accentrato cioè tutto nelle mani dello Stato. Il tribunale

di Firenze non è un giudice di Firenze, è un giudice dello Stato.

- Altro elemento è che negli Stati federali esiste una camera delle autonomie, esiste una camera che

rappresenta gli interessi degli Stati membri. Negli Stati Uniti d'America c’è il Senato dove siedono due

soggetti per ogni Stato ed ognuno porta gli interessi del proprio Stato. Gli Stati degli USA sono tutti

differenti per popolazione, ci sono stati piccoli e stati più grandi eppure al senato risiedono due soggetti per

ogni Stato, invece al congresso siedono i rappresentanti in base alla popolazione dello Stato membro. In

Italia invece il Senato che cosa fa? Il Senato fa le stesse cose della Camera. Il Senato viene eletto su base

regionale ma una volta che il senatore arriva a Roma non è che rappresenta la Toscana perché è stato eletto in

Toscana ma rappresenta lo Stato perché il Senato fa esattamente le stesse cose della Camera. Come si

giustifica questa presenza di un organo uguale alla camera? Sempre sulla necessità di frenare il potere. Il

potere arresta un potere. Oggi le ragioni storiche sono cambiate però il Senato fa ancora le stesse cose della

Camera.

- Altra caratteristica è quando si cambia la Costituzione. Quando si cambia la Costituzione in uno Stato

federale gli stati membri assumono un peso decisivo, pensiamo in Germania la modifica della costituzione

non può avvenire con un approvazione dei 2/3 del loro senato. Negli Stati Uniti non si può modificare la

Costituzione se la modifica della costituzione non viene ratificata dai ¾ degli Stati federati. In Italia cosa

fanno le Regioni quando si vuole modificare la Costituzione?

Per modificare la costituzione servono due votazioni di entrambe le camere a distanza di tre mesi e la

seconda votazione deve concludersi con la votazione di maggioranza assoluta. Ci sono poi 2 possibilità:

1. La prima che si raggiunga i 2/3 anziché la maggioranza assoluta e quindi viene direttamente promulgata la

modifica;

2. se invece si raggiunge la maggioranza assoluta cosa può succedere? C’è la possibilità di chiedere il

referendum che viene data a 500.00 elettori, a 1/5 dei componenti di ciascuna camera o a 5 consigli regionali.

L’unico caso in cui le regioni entrano nel processo di modifica della costituzione è l’eventualità che 5

consigli regionali chiedano il referendum. Si capisce quindi quanto sia scarso il peso delle Regioni nella

modifica della Costituzione a differenza del peso che hanno l’entità in Germania o negli Stati Uniti. Questo

per dire che noi restiamo uno Stato regionale sia pure contaminato da alcune esperienze tratte dal

federalismo. Il regionalismo si sviluppa tardi nel nostro paese perché, nonostante sia stato previsto dalla

nostra costituzione cosa è successo?

Il regionalismo è stato sponsorizzato, in sede costituente, dalla Democrazia Cristiana soltanto che poi negli

anni '50 e '60 non è mai stato attuato, per far partire le regioni bisognava eleggere i consigli regionali,

bisognava fare degli statuti e tutto questo non è mai successo negli anni 50/60 perché la stessa DC che aveva

voluto le Regioni aveva paura di perdere le Regioni del Centro Itali perché le sinistre, che si erano opposte

alle Regioni in sede costituente, erano diventate favorevoli alle Regioni e avevano visto nelle elezioni

regionali una possibilità di riscatto rispetto alle le elezioni nazionali. Non potendo arrivare a governare il

paese miravano a governare intanto le regioni del centro e allora la DC ha iniziato questa politica attendista,

rispetto al regionalismo, che è durata quasi 25 anni. Bisogna attende gli anni ‘70 per l’elezione dei primi

consigli regionali, nel ‘71 sono stati approvati gli statuti e nel ‘72 si è cominciato a trasferire le funzioni alle

regioni. Nel ’77 finalmente si ha un bel trasferimento di funzioni alle Regioni e negli anni ’90 si inizia a dire

che le Regioni hanno troppo poco, le Regioni dovrebbero avere più autonomia e allora vengono fatte 2

commissioni bicamerali (la prima nel ‘93, commissione Domiti-Lotti, e la seconda nel ‘97, la commissione

D'Alema) nella speranza di arrivare a cambiare la Costituzioni dando più potere alle regioni soltanto che

quelle commissioni sono fallite perché non si è trovato l’accordo politico e l’unico frutto di quelle

commissioni è data dalle legge Bassanini ovvero una legge che diceva che “ guardate che se fino ad oggi si è

partiti dallo Stato per andare verso il basso dobbiamo cambiare le cose e partire dal basso per arrivare allo

Stato ovvero partire non più dallo Stato al Comune ma dal Comune ed arrivare allo Stato. Solo dove il livello

di governo più vicino al popolo non c’è la fa subentra l’ente superiore. Entra in vigore questa legge,

bisognava pero cambiare la Costituzione per dare più potere alle Regioni e finalmente nel 2001 (sia nel 1999

che nel 2001 perché sono due le riforme costituzionali) si arriva a cambiare la Costituzione con una riforma

scritta male perché (come tutte le cose che vengono fatte alla fine di una legislatura) è stata fatta in modo

raffazzonato tanto che recentemente la si voleva cambiare ancora. Ma quando sorge la necessità di

intervenire sul testo dopo pochi anni, su un testo scritto approvato non nel ’48 ma nel 2001 evidentemente

quel testo qualche problema lo presentava.

Il primo articolo di questa norma è l’art. 114:

“La Repubblica è costituita dai Comuni, dalle Province, dalle Città metropolitane, dalle Regioni e dallo

Stato.

I Comuni, le Province, le Città metropolitane e le Regioni sono enti autonomi con propri statuti, poteri e

funzioni secondo i princìpi fissati dalla Costituzione.” […]

Si parte dal comune e notiamo che c’è Repubblica e Stato. Lo Stato è soltanto una parte della Repubblica sia

pure la più importante perché è il solo soggetto che può governare e promuovere gli interessi di tutti.

Arriviamo al tema centrale dei rapporti tra stato e regione. Il vecchio art. 117, ragionando come uno Stato

regionale quale è il nostro, diceva che

“La Regione emana per le seguenti materie norme legislative nei limiti dei principi fondamentali stabiliti

dalle leggi dello Stato, sempreché le norme stesse non siano in contrasto con l’interesse nazionale e con

quello di altre Regioni […]”.

Come cambiano le cose con il nuovo titolo V? Nel 2001 l’art. 117 cambia completamente, cambia proprio

come accade negli Stati di tipo federali, dove il 10° emendamento diceva “Tutto ciò che non fa lo Stato

centrale lo fanno gli Stati federati” e anche nel sistema italiano si inserisce una clausola di questo tipo.

Vediamo com’è strutturato l’art. 117. Il co. 1 dice “la legge dello Stato e la legge delle regioni devono

rispettare 3 limiti:

1. La costituzione;

2. Le norme dell’Unione Europea;

3. Trattati internazionali”

Questo vale sia per la legge dello Stato sia per la legge delle Regioni. Diversamente una legge diventa

incostituzionale. Le novità di questo nuovo titolo V della Costituzione le troviamo già al co. 2 perché,

proprio come accade negli Stati di tipo federale, anche l’art. 117 elenca le funzione del parlamento. Quali

sono le funzioni del parlamento?

“a)politica estera e rapporti internazionali dello Stato; rapporti dello Stato

con l'Unione europea; diritto di asilo e condizione giuridica dei cittadini di

Stati non appartenenti all'Unione europea;

b)immigrazione;

c)rapporti tra la Repubblica e le confessioni religiose;

d)difesa e Forze armate; sicurezza dello Stato; armi, munizioni ed esplosivi;

e)moneta, tutela del risparmio e mercati finanziari; tutela della concorrenza;

sistema valutario; sistema tributario e contabile dello Stato; perequazione

delle risorse finanziarie;

f)organi dello Stato e relative leggi elettorali; referendum statali; elezione del

Parlamento europeo;

g) ordinamento e organizzazione amministrativa dello Stato e degli enti pubblici nazionali;

h) ordine pubblico e sicurezza, ad esclusione della polizia amministrativa locale;

i) cittadinanza, stato civile e anagrafi;

l) giurisdizione e norme processuali; ordinamento civile e penale; giustizia amministrativa;

m) determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali che devono

essere garantiti su tutto il territorio nazionale;

n) norme generali sull'istruzione;

o) previdenza sociale;

p) legislazione elettorale, organi di governo e funzioni fondamentali di Comuni, Province e Città

metropolitane;

q) dogane, protezione dei confini nazionali e profilassi internazionale;

r) pesi, misure e determinazione del tempo; coordinamento informativo statistico e informatico dei dati

dell'amministrazione statale, regionale e locale; opere dell'ingegno;

s) tutela dell'ambiente, dell'ecosistema e dei beni culturali.”

Queste sono tutte le prerogative dello Stato e ad un certo punto si parla di tutela dell’ambiente, ecosistema e

beni culturali; quindi, dice la Costituzione, la tutela dell’ambiente, dell’ecosistema e dei beni culturali spetta

allo Stato, solo lo Stato può occuparsi di tutela dei beni culturali. Se la Regione interviene sulla tutela

introducendo un sanzione diversa rispetto a quella prevista dallo Stato, per chi ha eseguito un’opera senza

l’autorizzazione della sovraintendenza, evidentemente quella legge è incostituzionale perché solo lo Stato

può intervenire sulla tutela, non la Regione.

Al co. 3 invece l’art 117 elenca le materie concorrenti perché sono materie ripartite tra lo Stato e le Regioni.

Rapporti internazionali e con l’Unione Europea delle Regioni; commercio con l’estero; tutela e sicurezza del

lavoro; istruzione, salva l’autonomia delle istituzioni scolastiche e con esclusione della istruzione e della

formazione professionale; professioni; ricerca scientifica e tecnologica e sostegno all’innovazione per i

settori produttivi; tutela della salute; alimentazione; ordinamento sportivo; protezione civile; governo del

territorio; porti e aeroporti civili; grandi reti di trasporto e di navigazione; ordinamento della comunicazione;

produzione, trasporto e distribuzione nazionale dell’energia; previdenza complementare e integrativa;

armonizzazione dei bilanci pubblici e coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario;

valorizzazione dei beni culturali e ambientali e promozione e organizzazione di attività culturali; casse

di risparmio, casse rurali, aziende di credito a carattere regionale; enti di credito fondiario e agrario a

carattere regionale.”

Concorrente significa che lo stato fissa i principi della materia e invece le regioni fanno tutte le norme di

dettaglio e fra le materie concorrenti troviamo la materia di tutela della salute ma troviamo la valorizzazione

dei beni culturali e ambientali e promozione e organizzazione di attività culturali vuol dire, in questo campo,

lo stato può fissare i principi e le regioni possono fare, nell’ambito di quei principi, le proprie norme di

dettaglio. Quindi se il Codice dei Beni Culturali fissa una serie di principi in materia di valorizzazione die

beni culturali, nel rispetto di quei principi le regioni possono intervenire. E se violano quei principi cosa

succede? Se la Regione viola uno dei principi fissati dallo stato in materia di valorizzazione? Il

provvedimento viene annullato non dallo stato ma dalla corte costituzionale perché la legge della Regione

che violi un principio dello Stato in materia di valorizzazione è incostituzionale perché contrasta con l’art.

117 co. 3 che dice che la valorizzazione è competenza concorrente.

Poi c’è quello che è tipica degli Stati federali: la clausola federale, clausola in base alla quale tutto ciò che

non rientra in quegli elenchi è delle Regioni. L'art. 117 co. 4 dice

“Spetta alle Regioni la potestà legislativa in riferimento ad ogni materia non espressamente riservata alla

legislazione dello Stato.”

Il problema in questa norma è capire quando deve intervenire l’uno o l’altro e cosa fare nel caso in cui la

materia non risulti da quegli elenchi. Ad esempio il cinema, la danza, gli spettacoli dove rientrano? Rientrano

nel co. 3.

Una volta cambiato il titolo V le Regioni hanno cominciato a fare le leggi in tanti settori e le Regioni hanno

iniziato a fare leggi anche in materia di spettacoli. Queste leggi sono state impugnate dallo Stato. Le Regioni

hanno iniziato a fare leggi in materia di spettacoli, lo Stato ha iniziato a dire che gli spettacoli rientrano nella

tutela dei beni culturali e ha impugnato quelle leggi e le Regioni, per difendersi, hanno detto “il titolo V non

parla di spettacoli, non si nomina la danza o il cinema” quindi quella è una materia delle Regioni. La Corte

Costituzionale è intervenuta dicendo che gli spettacoli rientrano nel co. 3 quindi lo Stato fa i principi e le

Regioni le norme di dettaglio, norme che si muovono all’interno della cornice fissata dallo Stato. Questa

cosa non è successa soltanto nel settore con riferimento ai beni culturali ma è successa in tutti i settori, come

il trasporti pubblico locale. Le Regioni hanno iniziato a fare leggi in materia di trasporto pubblico locale

dicendo che non rientrava nel titolo V perchè se è vero che il co. 4 dice “Spetta alle Regioni la potestà

legislativa in riferimento ad ogni materia non espressamente riservata alla legislazione dello Stato.” il

trasporto pubblico locale me lo disciplino io Regione, lo Stato le ha contestato La Corte Costituzionale ha

detto che anche se il trasporto pubblico locale non è indicato nel co. 4 bisogna farlo rientrare nella lettera e

dell'art. 117 co. 2, “la tutela della concorrenza”, e la Corte ha detto che è una materia di competenza dello

Stato perché la concorrenza è un fine che lo Stato deve perseguire. Questo vuol dire anche che in tutti i

settori delle Regioni in cui venga in rilievo la tutela della concorrenza le Regioni devono rispettare le norme

dello Stato. Questo ci serve per dire che appena approvato il titolo V poi ha già iniziato ad essere disatteso

perché lo Stato si è reso conto di aver riconosciuto troppo alle Regioni con quella norma del co. 4 (pensiamo

alla circolazione stradale). La Corte Costituzionale in migliaia di casi si è industriata per restituire allo Stato

quello che è lo Stato si era sottratto nel 2001. Prima è stato cambiato il titolo V, una volta cambiato il titolo V

ci si è resi conto che aveva dato troppo alle Regioni e lo Stato ha rivoluto indietro quello che aveva lasciato

alle Regioni ma non si può volere indietro quello che si è messo in Costituzione e allora si è creato, in tutti

questi anni, un disallineamento tra quello che c'è scritto sulla carta e quello che la Costituzione invece è per il

modo in cui è applicata dalla Corte Costituzionale.

In merito alla ripartizione delle competenze in materia di beni culturali l’art. 9 dice

“La Repubblica promuove lo sviluppo della cultura e la ricerca scientifica e tecnologica. Tutela il paesaggio

e il patrimonio storico e artistico della Nazione”

L'art. 117 co. 2 attribuisce allo Stato la competenza di tutela in materia di beni culturali ovvero che c’è il

Ministero che vigila sulle funzioni di tutela. Lo Stato fa le leggi e il ministero, il MIBACT, esercita le

funzioni di tutela, tuttavia le regioni cooperano con lo Stato nella tutela, ma non vuol dire che le funzioni

sono delle regioni ma resta dello Stato solo che il Ministero chiede la collaborazione delle regioni. Invece

tutte le norme in materia di valorizzazione sono tutte norme del Codice dei Beni Culturali vanno considerate

principi fondamentali della materia, vale a dire che le Regioni possono fare leggi nel rispetto dei principi

fissati dallo Stato. Quali le ragioni di questa differenza di tutela tra Stato e Regioni? La protezione e la

conservazione del patrimonio culturale, che attengono alla tutela, devono ricevere una disciplina uniforme

sul territorio nazionale. Il fatto di riconoscere allo Stato una competenza esclusiva fa sì che le norme siano

uguali dappertutto perché spettano allo stato, dall’altro lato è ammissibile che le modalità di valorizzazione

di beni culturali siano invece dettate dalle Regioni e quindi questo nel senso della valorizzazione.

La riforma costituzionale Renzi-Boschi come interveniva in materia di beni culturali? La riforma avrebbe

dovuto intervenire solo sui rapporti, in Costituzione non si parla di sovrintendenze, portava al co. 2 (quindi

alle competenze esclusive dello Stato) non solo la tutela ma anche la valorizzazione dei beni culturali e

paesaggistici e portava al co. 2 anche le disposizioni generali e comuni sulle attività comunali e del turismo.

Portava tutto allo Stato perché l’obiettivo di questa riforma sul piano delle Regioni era di accentrare visto che

il titolo V aveva creato queste inefficienze e si voleva riportare tutto allo Stato. Sempre la riforma Renzi-

Boschi diceva che spetta alle Regioni la disciplina, per quanto di interesse regionale, delle attività culturali,

della promozione dei beni ambientali, culturali e paesaggistici” e anche qui non è che i problemi si

sarebbero risolti perché i confini tra disciplina delle attività culturali, di promozione dei beni ambientali,

culturali e paesaggistici, e quello che dice al co. 2 è molto labile, non è fissato in modo chiaro quindi il

problema dei rapporti di competenza non si sarebbero risolti. Diverso sarebbe stato dire che “le regioni fanno

cose e il resto spetta allo Stato” ma non essendo passato il Referendum dobbiamo far riferimento al titolo V

che c’è oggi (quello del 2001), quindi tutela allo Stato e valorizzazione alle Regioni.

Legislazione lezione 12 21-04

Abbiamo concluso il discorso relativo alle suddivisione delle competenze tra Stato e regioni in materia di

beni culturali. Ma cosa significa tutela e cosa significa valorizzazione per entrare nel merito delle misure di

protezione e conservazione dei beni culturali? Abbiamo visto che i beni culturali, più di ogni altro bene, sono

portatori di interessi sia pubblici che privati. Anche un bene culturale di un privato è in ogni caso portatore di


ACQUISTATO

7 volte

PAGINE

64

PESO

653.72 KB

AUTORE

Gingy.

PUBBLICATO

+1 anno fa


DETTAGLI
Corso di laurea: Corso di laurea in storia e tutela dei beni archeologici, artistici e librari
SSD:
Università: Firenze - Unifi
A.A.: 2017-2018

I contenuti di questa pagina costituiscono rielaborazioni personali del Publisher Gingy. di informazioni apprese con la frequenza delle lezioni di Legislazione dei beni culturali e studio autonomo di eventuali libri di riferimento in preparazione dell'esame finale o della tesi. Non devono intendersi come materiale ufficiale dell'università Firenze - Unifi o del prof Nardella Dario.

Acquista con carta o conto PayPal

Scarica il file tutte le volte che vuoi

Paga con un conto PayPal per usufruire della garanzia Soddisfatto o rimborsato

Recensioni
Ti è piaciuto questo appunto? Valutalo!

Altri appunti di Legislazione dei beni culturali

Legislazione dei beni culturali - Appunti
Appunto
Il Codice dei Beni Culturali
Appunto