Appunti Legislazione dei Beni Culturali

Appunti legislazione dei beni culturali

Introduzione al diritto dei beni culturali

Il diritto dei beni culturali è una branca del diritto amministrativo. L'Italia è il paese con il maggiore patrimonio e, fino al 2004, tutto l'ordinamento sui beni culturali era rivolto alla tutela, ovvero alla conservazione. Poi si è ritenuto che il bene debba essere dinamico, quindi valorizzato, fruito ed utilizzato. Nel 2004 entra in vigore il Codice dei beni culturali e del paesaggio, il patrimonio viene visto non solo sotto il profilo estetico, ma anche storico che è espressione di una società.

L'ordinamento dello Stato

L'ordinamento è l'insieme di leggi dello Stato. Lo Stato è dato da:

• Popolazione
• Territorio, spazio geografico delimitato da confini
• Sovranità

Nel 1929 nasce lo Stato del Vaticano. La popolazione era quella che viveva in quella zona, il territorio era quello all'interno delle mura vaticane, la sovranità torna al pontefice che diventa il monarca. Una volta nato uno stato c'è la necessità di regole e di un diritto quando si vive in comunità, secondo il principio del benessere comune.

L'unificazione legislativa in Italia

L'Italia è nata grazie ad un'unificazione militare di impulso sabaudo, processo di unificazione legislativa. L'Italia si unisce secondo una legge fondamentale che è lo Statuto Albertino: la Costituzione del regno sabaudo. La Costituzione è la legge fondamentale dello stato, le regole di base sull'amministrazione; secondo la divisione dei poteri (esercizio di un'attività), teorizzata da Montesquieu:

• Legislativo, fare le leggi
• Esecutivo, governare
• Giudiziario

Montesquieu li aveva elaborati all'epoca dell'assolutismo in cui Luigi XIV tratteneva nelle sue mani tutti e tre i poteri, infatti prima della Rivoluzione Francese non c'erano i diritti umanitari. La funzione legislativa è realizzata da un'assemblea legislativa: il Parlamento, leggi astratte che si rivolgono ai cittadini.

Lo Statuto Albertino e la Costituzione italiana

La funzione esecutiva è svolta dal Governo; quella giuridica dai Magistrati, applicare le leggi e giudicare. Con lo Statuto Albertino, Carlo Alberto concesse una Costituzione che organizzasse la vita pubblica che poi fu estesa a tutta l'Italia. Rimase in vigore fino al 31 dicembre 1947. Veniva considerata una Costituzione flessibile, in quanto bastava una sola legge per modificarne tutto l'assetto, infatti, nel 1922, grazie a queste norme va al governo Mussolini che demolirà la Costituzione dello Stato. Il Parlamento scompare e viene istituita la Camera delle Corporazioni.

La famiglia sabauda era influenzata dalla Francia, infatti dal 1850 in poi c'è un'organizzazione che ricalca il modello francese, infatti dal modello francese è ripresa la suddivisione in Provincie e Prefetture. Nel Ventennio le garanzie dei diritti vengono mutate. La dittatura controlla tutti i processi dello stato e li accentra: governo, economia e religione.

La nascita della Repubblica Italiana

Il disastro bellico che portò alla necessità di far rinascere lo Stato - referendum tra Repubblica e Monarchia. Il re Umberto II e tutti i discendenti andarono in esilio. Viene indetta l'Assemblea Costituente con gli esponenti delle maggiori forze politiche del tempo: Forza Cattolica, rappresentata da De Gasperi; Socialista con Nenni e Comunista con Togliatti, e il Partito D'Azione ovvero i Repubblicani. Il loro obiettivo con la Costituzione era trovare un compromesso, trovare per ogni principio una visione laica, una regola valida per tutti indistintamente.

Principi fondamentali della Costituzione

Nell'ART.7 vengono mantenuti i Patti Lateranensi, utili a mantenere la pace religiosa. Lo Stato e la Chiesa sono indipendenti e sovrani. Discorso in Parlamento per il mantenimento dei Patti Lateranensi da parte di Togliatti che disse che non era negabile che gli italiani sono un popolo di cattolici. La Costituzione è formata da 139 articoli, ed è una Costituzione rigida per cui una legge ordinaria non può modificare la Costituzione.

In Italia la funzione legislativa è svolta dal Parlamento con 2 assemblee: la Camera dei Deputati e il Senato, che hanno pari dignità. Una legge per essere approvata deve passare per le 2 camere: Bicameralismo perfetto: voto di fiducia al governo. Se cade un governo non si va alle elezioni, bisogna prima controllare che ci sia un'altra maggioranza di governo, per questo non si tratta di democrazia diretta.

Funzioni del Governo e dei Magistrati

Il Governo applica le leggi e amministra, ovvero crea le regole per cui si può esercitare un'attività con i cittadini. La funzione giudiziaria è svolta dai Magistrati, che sono indipendenti. Prima i magistrati erano subordinati al Ministero della Giustizia, ora rispondono al Consiglio Superiore della Magistratura. In quanto un magistrato indipendente sarebbe meno corruttibile.

Il Capo dello Stato

Il Capo dello Stato è il Presidente della Repubblica, eletto in Parlamento in seduta comune. Diventa più importante in caso di crisi, mentre, meno importante in situazioni di equilibrio. Presiede l'organismo della difesa e il Consiglio Superiore della Magistratura. Dà anche l'incarico di formare il governo: Presidente del Consiglio, sceglie i ministri ma il Presidente della Repubblica li nomina. Questo governo deve chiedere la fiducia in Parlamento. Un Ministero con un Portafoglio: ha una parte del bilancio dello stato, ha un budget.

Organizzazione territoriale dell'Italia

L'Italia è uno stato articolato su base territoriale, su enti:

• Comune
• Provincia
• Regione

La Regione è l'ente di più recente istituzione che però ha maggiori poteri, più vicine alle esigenze dei cittadini, ha un'organizzazione simile allo stato con un Consiglio Regionale, una Giunta Regionale ed un Presidente della Regione. Lo Stato trasferisce competenze e materie alle regioni. Nel 2001 una riforma Costituzionale, detta Titolo V, dà competenze legislative esclusive su alcune materie alle regioni. Le loro leggi hanno pari valore di quelle dello Stato. La sanità è attribuita alle regioni, così come la tutela del paesaggio e la materia ambientale.

Le Province e i Comuni

Le Province sono esistenti, ma in gran parte prive di potere per via della legge Del Rio. Il Comune è l'ente di riferimento di una comunità, competenze in materia edilizia ed urbanistica, trasporti e gestione della vita dei cittadini. Piani regolatori: pianta del futuro sviluppo urbano-dialogo con le Regioni. Le Città Metropolitane: presenza di grandi città ha portato all'esistenza di città limitrofe che hanno la sola funzione abitativa.

La Costituzione e i suoi articoli fondamentali

Nella Costituzione i primi 26 articoli contengono i principi fondamentali come il principio di uguaglianza, di libertà religiosa, dell'inviolabilità e di libertà. L'ART.9: la Repubblica tutela il paesaggio e il patrimonio storico-artistico più il diritto di conoscere ed istruire. Tutela legata alla fruizione.

Sponsorizzazioni e gestione privata

Sponsorizzazione: contratto con un privato. Dal 2004, i musei possono essere dati in gestione a dei privati. Verifica: cambiamento della visione di un bene, che magari era importante in un determinato momento storico, ma poi non lo è.

L'Unione Europea

Unione Politica Sovrannazionale: Unione Europea, competenze legislative su alcune materie, vincolante: Parlamento Europeo + Commissione Europea = coordinamento di intervento nelle materie, prima tra tutte quella economica. Ridistribuzione del denaro. Direttive = leggi, e gli Stati membri si devono uniformare, bisogna rispettare in quanto ho accettato del denaro. Se una legge italiana va in contrasto con una direttiva, il giudice può disapprovarla, non renderla valida.

Sviluppo della cultura e ricerca

Lo sviluppo della cultura e la ricerca sono collegate alla tutela del patrimonio, tutela intesa come conservazione e promozione dello sviluppo della cultura. Dal 1850 in poi avviene il processo di unificazione dell'Italia che si conclude totalmente nel 1870 quando cade la tutela francese sul Papato e il Regno Sabaudo entra a Roma (Breccia di Porta Pia). Il papa vietò ai cattolici di partecipare alla vita politica. Spostamento della capitale da Torino a Firenze e poi a Roma.

Diritto civile, penale e amministrativo

Diritto Civile, diritto fra privati; Diritto Penale, condanna/sanzione; Diritto Amministrativo, i cittadini non hanno diritti nei confronti dell'amministrazione pubblica-posizione di subordinazione. Persegue la pubblica utilità, il diritto del cittadino degrada ad interesse legittimo. Necessita di trasparenza, mentre prima l'amministrazione si basava su un modello dell'800. La materia dei beni culturali è quella che ha resistito di più nel non-dare trasparenza fino al codice del 2004.

Il giudice amministrativo

Il giudice amministrativo valuta i comportamenti della pubblica amministrazione. TAR, tribunale amministrativo regionale. Discrezionalità, ogni atto amministrativo ne è correlato. Qualsiasi funzionario davanti ad un atto lo valuta secondo la propria discrezionalità, ovvero l'insieme di competenze tecniche che gli permettono di valutare. Bisogna valutare se un bene può essere di interesse del ministero e allora verrà vincolato. La discrezionalità si scontra con il contraddittorio dei cittadini adeguatamente preparati per contraddire la Sovrintendenza.

Legislazione sui beni culturali

Al momento dell'unione era necessaria soprattutto un'unione legislativa, per cui la tutela dei beni culturali è posta in secondo piano. La prima legge appare nel 1902, una più strutturata nel 1909, detta Rosati-Rava a tutela dei musei. Muta un concetto archeologico, tutto ciò che veniva trovato nel sottosuolo era di proprietà del possessore del terreno, dal 1909 diventa di proprietà dello stato, prima non c'erano i divieti di esportazione. L'Italia ha subito molte spoliazioni. La prima tutela fu data dallo Stato Pontificio che fece una serie di editti contro le spoliazioni. La legge introduce l'obbligo di denuncia entro 24h.

Le leggi del 1939 e la tutela del patrimonio

L'idea di tutela si rafforza nel periodo fascista, si interviene con 2 leggi del 1939: la 1497 e la 1089. La prima a tutela del paesaggio, la seconda del patrimonio storico-artistico. Vengono chiamate anche leggi Bottai, dal gerarca fascista e ministro dell'istruzione che le realizzò: Giuseppe Bottai. In particolare, la legge 1089 individuava in primo luogo l'ambito della propria disciplina elencando all'art.1, una serie di beni che formava il patrimonio oggetto di tutela. Tale legge era mirata a reprimere gli usi del patrimonio artistico in proprietà privata ritenuti impropri o illeciti, senza considerare la tutela del patrimonio in mano pubblica. Sono rimaste in vigore fino al 2004 e costituiscono lo scheletro del Codice attuale.

Nella 1089 sono previsti anche dei processi di controllo dell'interesse di un bene che viene dichiarato tale e quindi tutelato. Impone il divieto di esportazione. Da una disciplina all'archeologia e alla circolazione dei beni. Crea un sistema di reati: danneggiamento e sottrazione. Crea un settore dell'amministrazione che si occupa di gestire la tutela. Per la 1497 il territorio deve essere tutelato secondo un criterio ancora esclusivamente estetico.

Queste leggi vengono effettivamente applicate solo dopo la caduta del fascismo, nel periodo della Ricostruzione: nascono i grandi centri urbani e c'è bisogno di nuovi alloggi su nuovi terreni anche se considerati patrimonio, queste leggi fungono da argine in questo ambiente di costruzioni edilizie speculative. L'intervento dell'Amministrazione fondato sulle leggi del '39 era ancora caratterizzato da una protezione solamente passiva del bene oggetto di tutela. Nel 2000, con l'entrata in vigore del Testo Unico delle disposizioni legislative in materia dei beni culturali, la legge Bottai 1089 sarà definitivamente abrogata.

Evoluzione del concetto di cultura e paesaggio

Muta l'idea stessa di cultura, i beni vengono considerati tali non solo perché sono belli, ma per il loro valore di memoria di una comunità secondo, anche, il contesto storico educativo dell'opera. Il bene culturale diventa testimonianza avente valore di civiltà, la Commissione Franceschini dal 1965 in poi ha il compito di fotografare ed esaminare le condizioni del patrimonio storico-artistico italiano. Prima di allora il termine "bene culturale" non si usava. Muta anche l'idea di paesaggio, la bellezza naturale rappresenta essa stessa un valore, è un elemento importante sotto il profilo identitario.

La Commissione Franceschini

Il 26 aprile 1964 viene istituita una Commissione di indagine per la tutela e la valorizzazione delle cose di interesse storico, archeologico e artistico e del paesaggio, meglio nota come Commissione Franceschini dal nome dell'Onorevole Francesco Franceschini. Lo studio della Commissione è stato condotto con l'intento di conoscere il reale stato di tutto il patrimonio storico, artistico e paesistico, in modo da rilevarne le esigenze generali e particolari, in ordine alla sua conservazione e valorizzazione di beni considerati. I lavori della Commissione consentirono di far emergere le molte e gravi lacune esistenti nell'esercizio della tutela dei beni culturali. I risultati dell'indagine sono stati raccolti in tre volumi, pubblicati con il titolo "Per la salvezza dei beni culturali in Italia".

Le proposte della Commissione Franceschini, formulate sotto forma di 84 Dichiarazioni, suddivise in: profili generali della materia, i beni archeologici, i beni artistici e storici, i beni ambientali, i beni archivisti, i beni liberi ed infine l'organizzazione amministrativa, l'ordinamento del personale e i problemi finanziari. Dalla documentazione raccolta emergeva infatti:

• Nel campo archeologico, la devastazione di numerosi siti
• Nel campo dei beni artistici e storici mobili, il costante pericolo di sottrazione e danneggiamento
• Nel campo dei monumenti e dell'ambiente urbanistico e naturale, l'abbandono e la distruzione del patrimonio
• Nel campo dei musei, le generali carenze di sicurezza e di custodia
• Nel campo degli archivi e delle biblioteche, numerosi problemi connessi alla conservazione

Una di tali dichiarazioni conteneva una nozione generale di bene culturale, inteso come "bene che costituisca testimonianza materiale avente valore di civiltà": valore di bene culturale come testimonianza storica e strumento per l'accrescimento delle conoscenze umane, con l'abbandono del tradizionale principio dell'attività pubblica di tutela come volta alla sola conservazione del bene. Veniva, inoltre, introdotto il sistema della "dichiarazione di bene culturale", ispirato al principio secondo il quale la qualità di bene culturale è oggetto di mero accertamento.

La Commissione si proponeva, inoltre, di razionalizzare le varie distinzioni all'epoca esistenti, tra cose di proprietà di enti pubblici, di enti privati e di soggetti privati, per accogliere la dicotomia tra beni dello Stato (demaniali) e beni di ogni altro soggetto, pubblico o privato. L'analisi del lavoro svolto della Commissione ha fatto emergere peraltro la necessità di prevedere la redazione di uno Statuto dei diritti e degli obblighi dei proprietari.

Altre importanti proposte, hanno riguardato la creazione di un'amministrazione autonoma e unitaria dello Stato che si occupasse dei beni culturali: l'istituzione del Consiglio Nazionale dei Beni Culturali e di un altro organo esterno che presiedesse il Consiglio, con funzioni di vigilanza e in stretto rapporto con il Parlamento; infine 5 soprintendenti e 3 servizi generali.

La legge Galasso e il Codice dei Beni Culturali e del Paesaggio

Anni '80 - Legge Galasso, introduce il vincolo paesaggistico (coste, montagne, ghiacciai) diventano bene per legge, nel 1985, senza necessità di verifica. Non ha quindi più senso tenere il paesaggio e il patrimonio storico-artistico separati: nasce così il Codice dei Beni Culturali e del Paesaggio, dal 2004 in poi si parlerà di patrimonio culturale.

Nel concetto di "patrimonio culturale" non sono ricomprese solamente le "cose", ma anche ciò che quelle "cose" esprimono, quei valori e quegli interessi di cui esse sono portatrici. L'espressione "patrimonio culturale" viene introdotta nelle prime norme delle Disposizioni Generali del Codice: tale locuzione deve essere intesa in senso lato e non civilistico, per indicare quel complesso di beni sottoposti alla disciplina speciale dettata dal Codice. Il "patrimonio culturale nazionale" costituisce un insieme eterogeneo e complesso, ma unitario, formato da un'aggregazione progressiva delle "cose" che entrano a farne parte, contribuendo a consolidare nel tempo il valore identitario della Nazione.

Quando si parla di patrimonio nazionale, si vuole indicare, infatti, proprio quell'insieme di ricchezze di un determinato Paese, senza che rilevi la loro appartenenza a privati, ad un ente pubblico o allo Stato. Il Codice dei beni culturali e del paesaggio si occupa di indicare i beni che rientrano in tale genus. Secondo quanto dispone il primo comma dell'art.2, il patrimonio culturale è costituito dai beni culturali e dai beni paesaggistici. Indubbiamente l'espressione patrimonio culturale non va confusa con quella, diversa, di "patrimonio storico e artistico", che, nel Codice, viene usata con riferimento ai soli beni culturali.

La Convenzione UNESCO e il ruolo dei beni culturali

L'espressione "beni culturali" viene utilizzata per la prima volta, in ambito internazionale, nella Convenzione per la protezione dei beni culturali in caso di conflitto armato, promossa dall'UNESCO nel 1954, poi nella Convenzione del 1970. All'art.1, la Convenzione del 1970 prevedeva "Sono considerati come beni culturali i beni che, a titolo religioso o profano, sono designati da ciascuno Stato come importanti per l'archeologia, la preistoria, la storia, la letteratura, l'arte o la scienza", elencando tutte e undici le tipologie di beni previste. Poi c'è la successiva Convenzione sulla protezione del patrimonio mondiale, culturale e naturale, del 1972, in tale documento si parla dei beni culturali come "beni unici e insostituibili del patrimonio di tutti i popoli del mondo". I principi espressi nelle tre Convenzioni dell'UNESCO creano un livello di protezione sufficientemente completo, sul piano internazionale, che troverà un valido riscontro nelle normative dei singoli Stati.

Come disse Massimo Saverio Giannini, la natura di bene culturale si deve ritenere immateriale poiché è il valore della cosa ad attribuire alla cosa stessa un interesse pubblico culturale. Il bene non si identifica, quindi, con la cosa, ma con il valore di cui essa è portatrice. La più recente e attuale nozione di bene culturale si ricava dal combinato disposto degli articoli 2, 10 e 11 del Codice: "sono beni culturali le cose immobili e mobili che presentano interesse artistico, storico, archeologico, etnoantropologico, archivistico..."