Appunti Legislazione dei beni culturali

Dispensa di legislazione dei beni culturali

Noi abbiamo un codice dei beni culturali che è del 2004. Dalla data della Repubblica Italiana sono passati quasi 60 anni e, considerando la rilevanza del patrimonio culturale italiano, ci verrebbe da chiedere come sia possibile che questo codice sia arrivato solo nel 2004.

Prima della Repubblica tuttavia non sono mancate delle norme specifiche che riguardano i beni culturali. Tutti i Regni d'Italia hanno infatti, in vario tempo, iniziato a disciplinare l'argomento dei beni culturali sin dai tempi antichi. Sin dal Rinascimento era evidente a tutti che la cultura era quindi anche un bene. L'utilizzo del termine bene culturale e patrimonio culturale sottolinea un aspetto: questi oggetti portatori di cultura sono delle cose, degli oggetti portatori di interesse, culturale ma anche economico.

Normative storiche sui beni culturali

Tutte le normative che sono state emanate nel corso dei secoli riguardavano soprattutto 3 cose: la tutela fisica del bene (le sanzioni per chi danneggia un bene), i falsi e la circolazione illecita dei beni. Ci fu attenzione al fatto che quel bello avesse un valore che andava al di là del valore intellettuale. È stato chiaro da sempre.

Per quanto riguarda il Regno d'Italia, la prima legge unitaria è la famosa legge Bottai del '39. Si parlava allora di belle arti. Questa prima legge cerca di individuare che cosa sono le belle arti e cosa è la cultura, e cercare di tutelarla per evitare che vada persa in giro (anche se durante la seconda guerra mondiale il patrimonio culturale è stato sparso, specialmente a causa dei tedeschi: ci furono molte attività poi di restituzione di questi beni).

La costituzione italiana e la tutela dei beni culturali

Dopo il '39 in Italia ci siamo "distratti" e arriviamo alla costituzione italiana (1946), che è la fonte primaria del nostro diritto. In generale, ogni stato ha un suo ordinamento giuridico, così come anche quello italiano. Tuttavia, non tutte le nostre leggi hanno lo stesso peso: si parla a questo proposito di "gerarchia delle fonti del diritto". Nella nostra cima vi è la costituzione della repubblica che è considerato un capolavoro di arte giuridica.

Nella costituzione sottolineiamo che non si va mai nel dettaglio, la costituzione non detta delle funzioni amministrative, per esempio. Detta i principi generali cui si devono attenere le normative. La parte iniziale riguarda infatti i principi generali, su cui si basa tutto l'ordinamento giuridico dello stato. Nei primi articoli si detta lo spirito al quale si ispira poi tutto l'ordinamento giuridico: si parla di libertà. Sono degli articoli identificativi dell'essere una repubblica. I primi articoli sono quelli in cui vengono sanciti i principi costitutivi del nostro essere una repubblica.

All'interno di questi articoli della costituzione italiana, per quanto concerne il tema dei beni culturali, vi è l'articolo 9, dove si parla della cultura e del patrimonio culturale (l'articolo 9, 117 e 118 risultano essere il punto di partenza per la legislazione dei Beni Culturali). Ai sensi dell'art. 9 della costituzione italiana: "La Repubblica promuove lo sviluppo della cultura e la ricerca scientifica e tecnica. Tutela il paesaggio e il patrimonio storico e artistico della Nazione".

• Il primo aspetto rilevante di questo articolo è la sua posizione: si tratta di un articolo che è quasi subito, tra le tutte varie libertà. La repubblica promuove la cultura, come per dire che la cultura è un principio fondamentale della nostra repubblica, tanto quanto è importante la libertà di parola, di associazione, il diritto al lavoro...
• I padri costituenti hanno quindi subito evidenziato il fatto che l'Italia è una repubblica fondata anche sul suo patrimonio culturale, sulla cultura. Conseguentemente nasce il diritto di godere di tale patrimonio e il dovere di promuoverlo e valorizzarlo.
• In secondo luogo sottolineiamo che la repubblica promuove e tutela, promuovere e tutelare sono 2 verbi importantissimi. È un tempo presente indicativo, un imperativo cogente: la repubblica promuove e quindi è come se fosse un obbligo morale per la repubblica promuoverlo.
• Un altro aspetto rilevante sono i 2 termini utilizzati: Repubblica e Nazione. Quale termine manca per esprimere la stessa concezione? Manca la dicitura STATO. Repubblica in questo caso significa tutti, cioè vuol dire che la repubblica risulta essere il cittadino, la Pirelli, il comune di Milano, il ministero dei beni culturali, il presidente dello stato... La repubblica comprende tutto quello che è un italiano. Manca la parola stato in quanto è una parola che identifica solo l'apparato amministrativo pubblico: lo stato vuol dire il ministero, in certi casi le regioni, le province. Qui la volontà dell'articolo è più alta: non vuole dare un obbligo di nicchia, ma un obbligo a tutti i cittadini, anche per non far sentire escluso nessuno, non vuole identificare un compito dell'apparato pubblico bensì un compito di tutti quanti.
• Cosa si intende per Nazione? Della Nazione significa individuare tutti quei beni culturali e patrimonio storico italiano, cioè non solo quello che sta in Italia ma anche in giro per il mondo (es. La venere di Botticelli che viene prestata a Guggenheim). Sottolineiamo che il paesaggio è ovviamente più ancorato all'Italia, mentre il patrimonio storico e artistico può essere spostato.
• Ultimo aspetto rilevante è il fatto che si mette insieme paesaggio e patrimonio storico e artistico: non è scontato che paesaggio e patrimonio stiano nella stessa affermazione, lo è in Italia dove si parla sempre di belle arti e paesaggio. In Italia abbiamo infatti una conformazione territoriale dove spesso i beni culturali sono inscindibili con il paesaggio stesso.

Per paesaggio identifichiamo in questo caso un’entità fatta di ambiente ed esseri umani che intervengono su questo ambiente. Il patrimonio culturale è fatto dai beni culturali e dal paesaggio, sono un unicum che ha 2 facce (ai sensi dell’art.2 del codice dei beni culturali). Per paesaggio non si intende un bel mare... bensì è dato da un’interazione tra uomo e natura (es. Villa del Palladio, il casolare sulle colline di Montecatini…). Si tratta quindi di un’interazione tra qualcosa di costruito o abitato dall’essere umano e la natura stessa.

Il codice dei beni culturali del 2004

La costituzione è del 1946, perché il codice dei beni culturali lo abbiamo avuto solo nel 2004? Sottolineiamo che ci sono state comunque tante normative di settore, delle leggi piccole. La prima legge corposa era il testo unico sui beni culturali che è del '99. Abbiamo aspettato più di 50 anni e poi il codice è uscito nel 2004, 3 anni dopo la nascita del testo unico. Il codice non è completamente tuttavia diverso dal testo unico. Questo perché? Dal '99 al 2004 cosa è successo? C’è stata una grossa riforma costituzionale, la riforma del titolo quinto della costituzione nel 2001.

Con tale riforma si sancisce che, se prima l’Italia era divisa in regioni, dal 2001 viene considerata formata da regioni (fino al 2001 lo stato era diviso in zone amministrative, dopo la riforma del titolo quinto lo stato è composto dalle regioni). Si è quindi ribaltato il paradigma: cambia il punto di vista, in quanto sono le regioni che fanno, e dove non ci arrivano interviene lo stato. È cambiato il concetto di sussidiarietà, la sussidiarietà verticale dal 2001 viene applicata integralmente e non più in maniera marginale (interviene prima il comune, poi la provincia, dopodiché la regione, ed infine lo stato). La costituzione ha deciso quali sono le cose di competenza statale e quali diventano delle competenze delegate.

Solamente 2 organismi presentano potestà legislativa: lo stato e le regioni (il comune non può fare infatti una legge, così come nemmeno la provincia!!!). Si parla di potestà legislativa esclusiva dello stato e materie di legislazione concorrente (sia stato che regione), non esiste per cui una potestà legislativa esclusiva della regione. Per legislazione concorrente basti pensare alla sanità, centrale in questo periodo di pandemia. Ai nostri fini è rilevante perché tra gli articoli riformati è stato riformato l’articolo 117 della costituzione. Ai sensi dell’art. 117 la potestà legislativa è esercitata dallo Stato e dalle Regioni. Lo Stato ha legislazione esclusiva in determinate materie, tra cui, in materia di tutela dell’ambiente dell’ecosistema e dei beni culturali. La legislazione concorrente si occuperà invece di altre materie, tra cui la valorizzazione dei beni culturali e ambientali e la promozione e organizzazione di attività culturali.

Si stabilisce quindi che: la valorizzazione dei beni culturali e ambientali e promozione e organizzazione di attività sono nella potestà legislativa concorrente, mentre la tutela dell’ambiente, dell’ecosistema e dei beni culturali è nella potestà legislativa esclusiva dello stato. Questa formazione costituzionale ha obbligato a rimettere in ordine il testo unico dei beni culturali.

La più grande interpretazione è stata una scelta di termini (soprattutto in questo articolo): quando si parla di beni culturali si accostano moltissimi verbi. I termini scelti con questa riforma sono stati la tutela e la valorizzazione (termini scelti dal legislatore costituzionale con la riforma del titolo quinto). Su questi 2 termini si sviluppa tutto il codice del 2004.

Le funzioni amministrative

L’articolo 118 della costituzione riguarda invece le funzioni amministrative che sono regionali. Ai sensi dell’art. 118:

• Spettano alla Regione le funzioni amministrative per le materie elencate nel precedente articolo, salvo quelle di interesse esclusivamente locale, che possono essere attribuite dalle leggi della Repubblica alla Provincie, ai Comuni o ad altri enti locali.
• Lo Stato può con legge delegare alla Regione l’esercizio di altre funzioni amministrative.
• La Regione esercita normalmente le funzioni amministrative delegandole alle Provincie, ai Comuni o ad altri enti locali, o valendosi dei loro uffici.

Per sussidiarietà orizzontale, a differenza del concetto di sussidiarietà verticale, si intende quella che riguarda il rapporto tra il pubblico e il privato, si tratta quindi di settori in cui c’è una partnership tra pubblico e privato.

I primi commentatori di questa riforma costituzionale, per quanto riguarda i beni culturali, si sono molto soffermati su questa distinzione tra 2 branche della disciplina dei beni culturali che sono tutela e valorizzazione e l’hanno ampiamente criticata. È evidente che sono 2 aspetti difficilmente scindibili, per questo le critiche sono state moltissime. È una ripartizione formale e per certi versi anche forzata, questo perché, ad esempio, ci si chiede: un intervento di restauro sulla facciata di un’immobile culturale è un intervento di tutela o di valorizzazione???

Tutela e valorizzazione sono quindi dei termini che sono stati scelti per identificare 2 macro aree di riferimento che di fatto però sono dal punto di vista concreto 2 facce della stessa medaglia. Le critiche sono state sostanzialmente sulla scelta di ripartire le funzioni, anche perché si tratta di termini che hanno un significato ampissimo, dei termini colloquiali a cui sono state date delle valenze di tipo normativo. Le critiche sono state sostanzialmente per il fatto che tutela e valorizzazione fino ad allora erano solo dei termini colloquiali, da quel momento in avanti diventano dei veri e propri termini giuridici.

Da quella riforma del 2001 il legislatore ordinario ha riorganizzato tutta la normativa su una precisa ripartizione. Il codice del 2004 (decreti di riforma anche nel 2006 e nel 2008) è costituito da 5 parti:

• Disposizioni generali
• Beni culturali (parte divisa in tutela e valorizzazione)
• Il paesaggio
• Le sanzioni
• Le norme transitorie

La seconda parte è divisa in tutela e valorizzazione: osserviamo che ci sono moltissimi più articoli per quanto concerne la tutela, da questo deduciamo che si tratta di una potestà legislativa esclusiva dello stato. L’indice dei beni culturali quindi ci dice che lo stato che ha emanato questo decreto si sofferma molto sulla sua materia, e poco sulla materia di legislazione concorrente. Alla valorizzazione, potestà legislativa concorrente, è garantita una trattazione limitata e basata su dei principi generali, con pochissimi dettagli: ne consegue che ciascuna regione disciplinerà autonomamente le singole materie.

Basti pensare l’importanza dell’articolo 101 della valorizzazione che disciplina i luoghi e gli istituti della cultura, è uno dei pochissimi articoli che disciplina ad esempio dei musei. Si tratta tuttavia di un articolo che dà semplicemente la definizione di museo, saranno poi le singole regioni a trattare in modo specifico la materia.

Il principio di distinzione tra tutela e valorizzazione

Qual è il principio che ha spinto a fare la distinzione tra tutela e valorizzazione? Per capirlo bisogna prendere in considerazione la definizione di questi 2 termini.

Il codice dei beni culturali e del paesaggio

Il codice inizia con l’articolo 1 sui principi. Ai sensi dell’art. 1 del codice dei beni culturali:

1. In attuazione dell'articolo 9 della Costituzione, la Repubblica tutela e valorizza il patrimonio culturale in coerenza con le attribuzioni di cui all'articolo 117 della Costituzione e secondo le disposizioni del presente codice.
2. La tutela e la valorizzazione del patrimonio culturale concorrono a preservare la memoria della comunità nazionale e del suo territorio e a promuovere lo sviluppo della cultura.
3. Lo Stato, le regioni, le città metropolitane, le province e i comuni assicurano e sostengono la conservazione del patrimonio culturale e ne favoriscono la pubblica fruizione e la valorizzazione.
4. Gli altri soggetti pubblici, nello svolgimento della loro attività, assicurano la conservazione e la pubblica fruizione del loro patrimonio culturale.
5. I privati proprietari, possessori o detentori di beni appartenenti al patrimonio culturale, ivi compresi gli enti ecclesiastici civilmente riconosciuti, sono tenuti a garantirne la conservazione.
6. Le attività concernenti la conservazione, la fruizione e la valorizzazione del patrimonio culturale indicate ai commi 3, 4 e 5 sono svolte in conformità alla normativa di tutela.

Il patrimonio culturale quindi non è il bello, il fine del patrimonio culturale non è la bell’arte, bensì la preservazione della memoria della comunità nazionale e del suo territorio (in quanto in Italia il patrimonio nazionale non è univoco, quello che c’è in Lombardia, infatti, non è quello che c’è invece in Sardegna). Il pubblico ha obbligo sia di tutela e sia di valorizzazione, il privato invece ha solo l’obbligo di tutela (tuttavia la valorizzazione è suggerita).

La tutela è preordinata alla valorizzazione, in quanto la tutela è in cima alla gerarchia (se c’è un contrasto tra i 2 “vince” la tutela). L’articolo 2 del codice dei beni culturali ci dà la definizione invece di patrimonio culturale. Ai sensi dell’art.2 del codice dei beni culturali:

1. Il patrimonio culturale è costituito dai beni culturali e dai beni paesaggistici.
2. Sono beni culturali le cose immobili e mobili che, ai sensi degli articoli 10 e 11, presentano interesse artistico, storico, archeologico, etnoantropologico, archivistico e bibliografico e le altre cose individuate dalla legge o in base alla legge quali testimonianze aventi valore di civiltà.
3. Sono beni paesaggistici gli immobili e le aree indicati all'articolo 134, costituenti espressione dei valori storici, culturali, naturali, morfologici ed estetici del territorio, e gli altri beni individuati dalla legge o in base alla legge.
4. I beni del patrimonio culturale di appartenenza pubblica sono destinati alla fruizione della collettività, compatibilmente con le esigenze di uso istituzionale e sempre che non vi ostino ragioni di tutela.

Il patrimonio culturale è costituito quindi dai beni culturali e dai beni paesaggistici. La definizione di beni culturali slega il concetto di bene culturale dal concetto di bello. Tutto può essere un bene culturale, purché sia un testimonianza avente valore di civiltà. L’articolo 3 del codice dei beni culturali definisce la tutela del patrimonio culturale. Ai sensi dell’art.3:

1. La tutela consiste nell'esercizio delle funzioni e nella disciplina delle attività dirette, sulla base di un'adeguata attività conoscitiva, ad individuare i beni costituenti il patrimonio culturale ed a garantirne la protezione e la conservazione per fini di pubblica fruizione.
2. L'esercizio delle funzioni di tutela si esplica anche attraverso provvedimenti volti a conformare e regolare diritti e comportamenti inerenti al patrimonio culturale.

Di fatto, la tutela riguarda la protezione e conservazione (restauro, sistemazione, preservazione...), l’individuazione (stabilire come faccio a dire che un oggetto è un bene culturale da punto di vista amministrativo), la circolazione nazionale e internazionale e la fisicità del bene. Il fine della tutela è la pubblica fruizione (fine ultimo che non è sempre un obbligo e non è sempre raggiunto). La tutela è tutta la parte statica del codice, tutto ciò che preserva lo stato originario del bene.

L’articolo 6 del codice dei beni culturali definisce cosa è la valorizzazione del patrimonio culturale. La valorizzazione consiste nell'esercizio delle funzioni e nella disciplina delle attività dirette a promuovere la conoscenza del patrimonio culturale e ad assicurare le migliori condizioni di fruizione e utilizzo del patrimonio stesso da parte del pubblico.