Appunti Legislazione alimentare

LEGISLAZIONE

ALIMENTARE

Professore: Andrea Vitale

corso di laure in Scienze e tecnologie alimentari (G29)

–

Facoltà di Agraria Università degli studi di Milano

Aggiornato 2020/21

LA LEGISLAZIONE ALIMENTARE:

“Il riconoscimento di un diritto all’alimentazione e ad un’alimentazione sana per ogni uomo e

fondamento dell’azione della comunità internazionale per debellare

donna deve essere il lo

È difficile affermare l’esistenza degli altri diritti

spettro della fame. umani senza riconoscere

l’esistenza di questo, che è il cuore di tutti i diritti. Sino a che non sarà garantito il diritto

all’alimentazione come diritto alla vira, come si potranno rivendicare i diritti politici, economici,

sociali, culturali e ambientali?”

Se il diritto all’alimentazione, inteso come diritto a disporre di una quantità di cibo sufficiente

ad assicurare la sopravvivenza, è un diritto umano fondamentale, saldamente fondato sul diritto

internazionale, occorre evidenziare che la Costituzione Italiana non afferma in maniera diretta

l’esistenza di un tale principio; tuttavia esso viene comunemente annoverato, in base ad un

interpretazione “estensiva” dell’art. 32 (secondo il quale la “Repubblica tutela la salute come

fondamentale diritto dell’individuo e interesse della collettività…”) nell’ambito più ampio, del

diritto alla salute.

La nostra Costituzione definisce la salute come “fondamentale diritto dell’individuo” e come

“interesse della collettività” (art.32 1°comma), delineando due aspetti, quello del diritto e quello

dell’interesse, distinti ma coordinati. Lo “stato di salute” non riguarda solo il singolo ma si

riflette sulla collettività, per cui la relativa tutela non si esaurisce solo in situazioni attive di

pretesa ma implica e comprende il dovere di non ledere né porre a rischio, con il proprio

comportamento, la salute altrui. Secondo la più recente giurisprudenza costituzionale, il bene

della salute viene pertanto garantito sia come interesse della collettività che, soprattutto, come

diritto fondamentale dell’individuo, quindi primario ed assoluto, ed in quanto tale, pienamente e

direttamente operante nei rapporti tra privati e definibile come posizione soggettiva direttamente

protetta dalla Costituzione.

“L’alimentazione” così come individuata nella Carta Costituzionale, dovrebbe pertanto intendersi,

come comprendente tutte quelle norme che attengono all’igiene ed al controllo dei prodotti

alimentari (compresi prodotti dietetici ed i prodotti destinati ad un’alimentazione particolare) che

si riferiscono a varie fasi della “vita” dei prodotti alimentare: la produzione, la preparazione,

confezione, l’imballaggio, la vendita. Non è sempre chiaro, se la funzione di indirizzo e di

coordinamento del Governo debba ancora esercitarsi, anche se, sembrerebbe, che lo stato, possa

legiferare in tale ambito fino a quando le Regioni non abbiano disciplinato compiutamente tale

settore. Allo Stato spetterebbe ancora il compito di sopprimere alla mancanza di attività regionale

dell’ottemperare agli obblighi internazionali e comunitari.

ha l’obbiettivo e il compito di tutela dei consumatori, con

La legislazione alimentare, dunque,

particolare attenzione alla sicurezza alimentare.

Le fonti in materia di legislazione alimentare sono:

❖ l’Art 32 sul diritto

Costituzione Italiana: come alla salute comprendente anche alimentazione.

L’Art. 117 prevede che la potestà legislativa in materia sia esercitata dallo Stato e dalle

Regioni, indicando solo le materie riservate esclusivamente allo Stato, mentre sussiste la

competenza esclusiva delle regioni su tutto quanto non espressamente ricompreso

nell’elencazione della norma.

❖ 1934: tratta del diritto all’alimentazione e al diritto

Regio decreto 27 luglio alla salute, inteso

come diritto alla salubrità degli alimenti. Tale decreto prevede il controllo da parte delle

autorità sanitarie, al fine di assicurare la tutela della sanità pubblica. Il Prefetto poteva

disporre la chiusura, temporanea od addirittura permanente, degli esercizi commerciali presso

vendita sostanze destinate all’alimentazione,

i quali venissero poste in in qualsiasi modo

pericolose per la salute pubblica. Inoltre, è la prima legge quadro repressiva che disciplina gli

alimenti

❖ Legge 283/1962: disciplina igiene della produzione e della vendita delle sostanze alimentari e

delle bevande. Ha portata generale e riguarda in maniera generica tutti gli illeciti in materia

l’igiene e

alimentare; mira a tutelare la genuinità degli alimenti, la salute dei consumatori e la

lealtà commerciale

❖ 1997 Libro verde: della commissione europea sui principi generali della legislazione

alimentare nell’Ue, avvia la riflessione sulle norme vigenti e sui suoi possibili miglioramenti in modo

quadro giuridico comprenda l’intera catena alimentare, secondo principio dal “campo

da far sì che il il

alla tavola o to farm to fork”. Il Libro Verde pubblicato dunque con l’obbiettivo principale di avviare

una consultazione sulla futura evoluzione della legislazione comunitaria in materia alimentare,

definisce gli obbiettivi della stessa, insistendo sulla necessità di adottare un approccio di

regolamentazione che interessi l’intera catena alimentare al fine di:

o Garantire un elevato livello di tutela della salute pubblica e della sicurezza dei

consumatori

libera circolazione delle merci all’interno del mercato

o Garantire la unico

o Basare la legislazione su prove scientifiche e sulla valutazione del rischio

o Attribuire la responsabilità principale della sicurezza dei prodotti alimentari ai

produttori e ai fornitori

Vi sono 3 strumenti per garantire la sicurezza alimentare:

dei

o L’analisi rischi

o I pareri scientifici

o I controlli e le ispezioni

❖ D.Lgs n 155/97 introduzione del sistema HACCP poi abrogato con D.Lgs 193/2007 ma di

fatto mantenuto il modello di sicurezza alimentare basato sul sistema di HACCP e sulla

prevenzione

❖ Libro bianco nel 2000: sulla sicurezza alimentare, sottolinea la necessità di informare

chiaramente i cittadini circa qualità, rischi e composizione degli alimenti. Si evidenzia anche

l’intenzione di elaborare un quadro giuridico che regolamenti l’intera catena alimentare.

Nel Libro bianco vengono evidenziate quelle caratteristiche atte a trasformare la politica alimentare

dell’UE in uno strumento in grado di assicurare un elevato livello di tutela della salute e della

protezione dei consumatori.

del Libro bianco si dichiara di assicurare all’UE degli standard il piu elevati

Inoltre, con l’emanazione

possibili di sicurezza alimentare.

Sempre nel 2000 viene emanata la Direttiva 2000/13/CE relativa ad etichettatura, presentazione e

pubblicità dei prodotti alimentari in commercio.

❖ Reg. n 178/2002 testo fondatore della nuova legislazione in materia di sicurezza alimentare.

Istituzione dell’autorità europea per sicurezza alimentare, cita l’obbligo

la della

basi all’aggiornamento dei regolamenti di igiene

rintracciabilità degli alimenti e pone le

comunitari.

❖ Pacchetto di igiene: formato dai reg. 852, 852, 854 e 882 del 2004: relativo a regole

comunitarie sull’igiene ed controllo ufficiale degli alimenti. L’obbiettivo fondamentale delle

il

norme contenute nel regolamento è quello di garantire un elevato livello di tutela dei

consumatori con riguardo alla sicurezza degli alimenti e ciò a partire dal luogo di produzione

primaria fino al punto di commercializzazione o esportazione. Ogni operatore del settore

alimentare (OSA) lungo tutta la catena è responsabile e deve garantire che tale sicurezza non

venga compromessa. Queste norme si applicano solo alle imprese che manipolano gli alimenti.

In particolare: sull’igiene dei prodotti

o 852/2004: stabilisce norme specifiche in materia d’igiene per gli alimenti di

o 853/2004: origine

animale che stabilisce norme specifiche per l’organizzazione di controlli ufficiali sui

o 854/2004:

prodotti di origine animale destinati al consumo umano

o 882/2004: relativo ai controlli ufficiali intesi a verificare la conformità alla

normativa in materia di mangimi e di alimenti

❖ Reg. 2073/2005: Il regolamento fissa criteri microbiologici per l’accettabilità dei processi

nonché criteri microbiologici di sicurezza dei prodotti alimentari che determinino la soglia oltre

la quale un alimento sia da considerarsi contaminato in modo inaccettabile dai microrganismi

cui tali criteri si riferiscono.

❖ D.Lgs 193/2007: abrogazione 155/97. Inoltre cambia profondamente il sistema sanzionatorio,

infatti se per molte inosservanze alle regole igienico sanitarie, le norme in vigore prima del 24

novembre del 2007 prevedevano che l’autorità di controllo, ASL, procedesse a prescrivere la

rimozione delle non conformità entro un termine stabilito e che la sanzione venisse comminata

all’impresa solo quando questa non provvedeva alla soluzione dei problemi riscontrati in fase di

base alle nuove norme, invece, l’autorità di controllo

sopralluogo entro i termini stabiliti, in

provvederà immediatamente all’applicazione della sanzione ridotta prevista dal nuovo decreto.

❖ regolamento per gli allergeni, è relativo all’obbligo di fornire

Reg. 1169/2011: conosciuto come

corrette informazioni ai consumatori sugli ingredienti comprensivo dell’identificazione degli

allergeni. Si ricorda inoltre che gli allergeni sono 14, mentre le cross-contamination sono piu di 180

❖ Le circolari o le ordinanze del ministero della salute

❖ Norme regionali in particolare quelle delle regioni autonome

❖ Direttive e regolamenti dell’UE in generale

❖ Il Codex Alimentarius: la commissione del codex alimentarius è una conferenza permanente per

disciplinare le caratteristiche degli alimenti, con sede a Roma e Ginevra, nasce nel 1961 dalla

collaborazione tra la FAO e la WHO (world health organization), il fine è quello di elaborare

standards e linee guida nella produzione degli alimenti per regolarne la commercializzazione ed

assicurare al consumatore una sicurezza indipendente dal luogo di provenienza della merce. Le

norme del codex alimentarius perseguono le finalità di facilitare gli scambi internazionali, di

assicurare transazioni commerciali leali e di garantire ai consumatori un prodotto sano e

igienico, non adulterato oltre che correttamente presentato

La definizione di direttiva è la seguente: la direttiva obbliga gli stati membri a un determinato

risultato; il legislatore nazionale sceglierà i mezzi per ottenerlo. La direttiva non può essere

applicata parzialmente: essa è vincolante solo per quanto riguarda gli obiettivi da conseguire.

Essa si differenzia dal regolamento perché quest'ultimo si applica direttamente agli stati membri,

mentre la direttiva deve essere prima recepita. Il recepimento consiste nell'adozione di misure di

portata nazionale che consentono di conformarsi ai risultati previsti dalla direttiva.

La definizione di regolamento è il seguente: il regolamento dell'Unione europea è un atto

legislativo dell'Unione europea possiede portata generale ed è obbligatorio in tutti i suoi elementi

e direttamente applicabile in ciascuno degli Stati membri

LA QUALITA DEGLI ALIMENTI: DA SISTEMA NORMATIVO REPRESSIVO A

SISTEMA DI TIPO PREVENTIVO

La normativa n 283 del 1962 nel suo disegno originale, si prefiggeva l’obbiettivo di garantire

invece l’accento

la salubrità del prodotto alimentare, successivamente il reg. 852/04 pone

sull’importante ruolo preventivo, assegnato alle aziende alimentari, attraverso il nuovo strumento

obbligatorio dell’autocontrollo. L’evoluzione normativa ha, quindi, seguito un percorso, che

vede una fase in cui era prevalente il fine “repressivo” fino ad una legislazione in cui la

costrizione cede il passo alla prevenzione. Il tutto con l’intento dichiarato, di mutare il ruolo,

tradizionalmente assegnato all’Organo Pubblico ovvero da quello di mero “accertatore” delle

di “collaboratore” dei destinatari dei controlli, per il raggiungimento di un

violazioni, a quello

piu elevato livello di sicurezza igienica degli alimenti.

Legge n. 283/1962

Accanto alle disposizioni contenute nel Codice Penale, esistono anche le previsioni della

legislazione speciale, il cui testo piu importante è tuttora la legge 30 aprile 1962, n 283, inerente

la disciplina igienica della produzione e della vendita delle sostanze alimentari e delle bevande.

Essa ha portata generale e riguarda, genericamente, tutti gli illeciti in materia alimentare. Essa

mira a tutelare l’igiene e la genuinità degli alimenti, la salute dei consumatori e, sebbene in

misura minore, la lealtà commerciale. L’obbiettivo che la normativa in parola mira a raggiungere,

è quello di accertare e punire situazioni di pericolo presunto, al fine di prevenire piu gravi ipotesi

di attentato alla salute pubblica: essa persegue, cioè, quelle condotte che possano condurre alla

produzione ovvero alla vendita di prodotti alimentari insalubri. Proprio per tale caratteristica, la

prova delle diverse fattispecie, contemplate della legge n 283/62, non deve necessariamente

ricercarsi attraverso analisi di laboratorio o perizie, potendosi invece desumere da altri elementi

quali, ad esempio, l’ispezione condotta dagli organi di vigilanza, con un esame visivo, teso ad

evidenziare, fra l’altro, l’alterazione o la cattiva conservazione del prodotto o l’invasione del

La finalità “repressiva” della normativa, appare con tutta evidenza,

medesimo da parassiti.

laddove, secondo il testo originario della legge 283/62, costituiva illecito penale ed il

contravventore soggiaceva alla pena dell’arresto o dell’ammenda. La legge definisce che è

sufficiente che sia provata la conservazione in condizioni tali da non escludere la possibilità del

deperimento; quindi, non è necessaria l’avvenuta alterazione delle sostanze alimentari. Inoltre,

vieta e punisce:

❖ Qualsiasi frode commerciale o sanitaria

❖ L’inadeguata conservazione degli alimenti

❖ La detenzione, l’uso, la vendita e la somministrazione di qualsiasi sostanza alimentare con

cariche microbiche superiori ai limiti stabiliti

❖ La detenzione, l’uso, la vendita e la somministrazione di qualsiasi sostanza alimentare

insudiciata

❖ L’utilizzo di coadiuvanti o additivi non autorizzati al loro impiego.

Infine, questo regolamento stabilisce le indicazioni da riportare sulle confezioni o sulle etichette

dei prodotti alimentari nonché le presentazioni e le pubblicità improprie o ingannevoli.

Reg. CE n. 852/2004

L’obbiettivo fondamentale delle norme contenute in questo regolamento è quello di garantire un

elevato livello di tutela dei consumatori con riguardo alla sicurezza degli alimenti e ciò a partire

dal luogo di produzione primaria sino al punto di commercializzazione o esportazione. In breve,

ogni operatore del settore alimentare lungo tutta la catena è responsabile e deve garantire che tale

sicurezza non sia compromessa.

legislazione nazionale deve stabilire i requisiti d’igiene minimi, la verifica dell’osservanza

La

degli stessi, da parte degli operatori del settore alimentare deve esser demandata ai controlli

ufficiali e gli operatori devono elaborare e realizzare programmi e procedure per la sicurezza

HACCP che deve costituire esclusivamente un sistema di autoregolamentazione e non deve

sostituire i controlli ufficiali.

La registrazione degli stabilimenti e la cooperazione degli operatori del settore alimentare sono;

dunque, ritenute essenziali per consentire alle competenti autorità nazionali di effettuare i

controlli ufficiali i quali costituiscono l’unico strumento per la verifica del comportamento degli

operatori e per l’applicazione delle eventuali misure sanzionatorie nei loro confronti, ove

vengano riscontrate inadempienze ai predetti principi e disposizioni.

Il regolamento ribadisce inoltre, l’essenzialità del rispetto delle norme e delle procedure di cui

al Reg. 178/2002 in merito alla rintracciabilità degli alimenti e dei relativi ingredienti lungo

tutta la catena alimentare e ciò, sia per i prodotti importati, che esportati dalla comunità

europea.

Il Regolamento 852/2004 stabilisce norme generali in materia di igiene di qualunque prodotto

alimentare ed è quindi rivolto a tutti gli OSA, a prescindere dall’alimento che producono o dal

l’adozione del sistema HACCP

loro ruolo nella filiera alimentare. La normativa rende obbligatoria

ovvero un metodo di autocontrollo che mira ad identificare ed analizzare i rischi possibili durante

la produzione di un alimento, a definire i mezzi necessari per neutralizzarli e ad assicurare che

questi mezzi siano messi in atto in modo efficiente ed efficace. Mediante questo strumento, tutti i

produttori di alimenti sono obbligati ad effettuare un controllo continuo della propria attività e

quindi al rispetto degli standard igienico-sanitari. Soltanto i produttori primari sono dispensati

dall’applicazione dell’HACCP ma devono in ogni modo intraprendere precauzioni di carattere

igienico nell’esecuzione della loro attività produttiva.

Tutti gli operatori devono inoltre attuare un sistema di rintracciabilità ovvero la possibilità di

conoscere in qualsiasi momento le sostanze che sono state utilizzate per la produzione di un

prodotto ottenuto. In tale modo, nel caso l’alimento

determinato alimento e a chi è stato fornito il

si riveli rischioso per la salute umana, è possibile mettere in atto delle misure di precauzione per

evitare eventuali effe