Appunti Governo Locale P Messina

Corso di governo locale

Prof.ssa Patrizia Messina

Appunti

La valutazione del processo di policy making

La valutazione delle politiche ad orientamento empirico non solo ha come obiettivo quello di descrivere gli effetti prodotti dagli interventi pubblici, ma soprattutto il miglioramento dell’efficienza degli stessi, offrendo un supporto ai policy makers lungo tutto il processo di elaborazione ed attuazione della politica pubblica. La valutazione è una funzione che può essere fatta non solo a conclusione dell’intervento pubblico, ma anche nelle fasi precedenti, ossia prima che l’intervento sia deciso e durante la fase di attuazione, affinché il decisore possa disporre degli strumenti necessari per apportare delle modifiche alle attività previste, per fronteggiare problemi sopraggiunti e imprevisti. La valutazione, quindi, accompagna l’intero processo di policy.

Fasi

Possiamo distinguere tre momenti:

1. Valutazione ex ante

Viene effettuata prima o durante la fase di formulazione dei programmi e comunque prima della fase di attuazione.

• Obiettivi: Supportare i decisori nella scelta tra due o più alternative d’azione disponibili.
• Identificare i possibili effetti delle azioni da intraprendere ed anticiparne le possibili criticità.

In sostanza si cerca di prevedere l’impatto degli interventi ipotizzati non solo sul target individuato ma anche sul contesto economico, sociale e ambientale.

2. Monitoraggio e valutazione in itinere

Il monitoraggio consiste in un processo di raccolta di dati e informazioni sullo stato di avanzamento di un intervento o di una policy, per confrontarne l’andamento rispetto alle previsioni e valutarne gli eventuali scostamenti. I dati raccolti in questa fase sono la base informativa per la valutazione in itinere o ex post.

• Obiettivo: Rilevare i risultati dell’azione amministrativa al fine di riprogettare ed eventualmente modificare gli interventi, per renderli sempre più adeguati alle esigenze e alle domande dei cittadini. Ha il compito di ridefinire e di correggere il processo.

In sostanza il monitoraggio è un sistema informativo che raccoglie dati e li restituisce, dopo le opportune elaborazioni, nella forma di indicatori capaci di aiutare il processo di presa delle decisioni da parte dei policy makers. L’aspetto fondamentale di questo tipo di valutazione è l’individuazione delle variabili chiave da monitorare, mediante la costruzione di indicatori ad hoc (analisi quantitativa) o mediante questionari/interviste alla rete degli attori/gruppi di destinatari (analisi qualitativa). Si tratta di un’analisi retrospettiva.

3. Valutazione ex post

Viene effettuata a conclusione degli interventi previsti dalla policy e ha l’obiettivo di analizzare quali sono stati gli esiti di un intervento e quali fattori li hanno determinati. Tende a verificare se le attività messe in atto hanno modificato il problema che si intendeva affrontare e quali elementi possono spiegare gli esiti prodotti. Risulta fondamentale per favorire l’apprendimento dall’esperienza, per affrontare in modo più appropriato i successivi interventi.

Si concentra su tre dimensioni:

• Validità del programma: Mira a verificare la coerenza delle soluzioni adottate (programma) rispetto al problema da affrontare (obiettivo).
• Il processo di attuazione: Prende in considerazione le modalità attraverso cui una politica è stata messa in opera. Tale analisi mira ad analizzare i meccanismi attuativi e le dinamiche di relazione fra gli attori della policy.
• Gli esiti previsti e imprevisti: Ha il compito di giudicare se la politica ha prodotto gli effetti desiderati e se la situazione percepita come problematica è stata risolta o migliorata.

Essa si concentra su tre aspetti:

• La valutazione dei prodotti (output): Prende in esame la quantità e la qualità dei prodotti delle attività di attuazione della politica, cioè gli esiti dei processi produttivi posti in essere.
• La valutazione dei risultati (outcome): Prende in esame la modificazione dei comportamenti dei destinatari finali (breve periodo).
• La valutazione degli impatti (impact): Prende in esame la modificazione del problema collettivo per il quale è stata adottata la policy e gli effetti collaterali che si sono prodotti. È la misura fondamentale dell’efficacia della politica (medio periodo).

Differenza con il controllo di gestione

Il controllo di gestione costituisce uno strumento prevalentemente a supporto del management, per monitorare le variabili quantitative, economiche e fisiche, dei processi di produzione ed erogazione di servizi allo scopo di:

• Ottimizzare l’uso delle risorse
• Migliorare l’efficienza gestionale
• Migliorare la produttività del personale
• Contenere i costi e ridurre gli sprechi per l’esercizio

La valutazione delle politiche costituisce uno strumento a supporto dei policy makers della funzione di governo, che si estrinseca nel:

• Individuare e trattare i problemi collettivi. Il vertice politico ha bisogno di un supporto per leggere i fenomeni, progettare le politiche di intervento e valutarne gli esiti.
• Regolare i rapporti fra gli attori coinvolti nella rete di policy, mediante la definizione dei ruoli e delle aspettative reciproche, dei rapporti di scambio e delle convenienze dei singoli attori a perseguire gli obiettivi di policy.

Teorie dello sviluppo

La politica regionale è nata, nel secondo dopoguerra, con l’obiettivo di ridurre gli squilibri persistenti all’interno delle economie occidentali anche dopo la loro trasformazione in un efficiente mercato nazionale ed è stata utilizzata, più recentemente dalla UE quale strumento di integrazione del mercato unico. Si tratta di una politica che appartiene al ceppo degli interventi macroeconomici e si basa su una ratio quantitativa. Ancora oggi una cospicua parte delle risorse investite a supporto delle regioni giudicate arretrate si sostanzia in incentivi fiscali e finanziari alla mobilità delle imprese e dei capitali, alla formazione del fattore lavoro, alla costruzione di infrastrutture.

Un’evoluzione nel tempo c’è stata, sia nelle modalità di identificazione dei territori destinatari di supporto pubblico, sia nei criteri di assegnazione delle risorse. Dalla seconda metà degli anni ’90 si è sviluppata una linea di pensiero che sposta la politica regionale verso una ratio più qualitativa. Alcuni studiosi e policy makers hanno infatti sostenuto che gli squilibri territoriali non sono determinati da una ineguale distribuzione dei fattori standard (capitale, lavoro, infrastrutture) ma da una ineguale capacità degli attori locali di creare risorse innovative specifiche.

Nonostante alcune eccezioni, in Italia e in Europa, il paradigma quantitativo è ancora dominante. La politica regionale si basa ancora su una visione dello sviluppo che attribuisce la responsabilità dell’arretratezza di alcune regioni/territori al costo o alla scarsità dei fattori fondamentali standard. Pertanto, lo strumento operativo resta ancora quello degli investimenti sulla mobilità delle risorse. I policy makers cercano di promuovere lo sviluppo controbilanciando la scarsità di fattori con trasferimenti dal centro (top down), piuttosto che valorizzando i fattori presenti in loco (bottom up).

Esempi di interventi:

• Capitale scarso = intervento a favore della localizzazione di imprese e di capitali attraverso sconti fiscali, sconti sull’acquisto di terreni/immobili
• Costo del lavoro eccessivo = servizi formativi o riduzione oneri sociali
• Infrastrutture carenti o eccessiva distanza dai mercati centrali, dalle vie di comunicazione, o dalle infrastrutture cognitive = interventi pubblici su strade, telecomunicazioni, parchi scientifici, ecc.

Il fatto più preoccupante è rappresentato dal fatto che la politica regionale non è ancora in grado di rafforzare la capacità autoctona di creare risorse innovative. La teoria dello sviluppo economico ha rimesso in discussione l’idea di percorso standard e di vantaggio comparato spostando l’attenzione sui rendimenti crescenti e sulle ragioni per cui l’industria si concentra in specifici territori sub-nazionali. Sulla base di questo nuovo approccio, l’integrazione dei territori arretrati nell’economia nazionale o globale non si raggiunge attraverso processi di compensazione o trasferimento di risorse, ma si raggiunge lavorando sulle risorse differenziate, attraverso processi di innovazione che sfruttano lo specifico mix di conoscenze disponibili su scala locale.

Il concetto di territorio assume un nuovo significato: è lo spazio in cui agenti e artefatti interagiscono per produrre nuove idee (invenzione) e nuovi sistemi di mercato (innovazione). Il territorio cessa di essere una mera partizione geografica o amministrativa, all’interno della quale gli attori sono chiamati a svolgere un ruolo passivo di utilizzatori di buone pratiche, modelli, norme stabilite dal governo centrale. Inoltre bisogna considerare che con la riduzione delle distanze, resa possibile dall’innovazione dei sistemi di trasporto e comunicazione, il territorio fisico e il lavoro energetico perdono di significato, mentre diventano determinanti le condizioni virtuali (atmosfera, istituzioni), in favore delle reti di comunicazione e del lavoro cognitivo. In un’ottica di questo tipo, le risorse scarse a livello locale sono soprattutto quelle di tipo cognitivo e istituzionale più che materiale e finanziario.

Modelli di politica regionale

Prima degli anni ’70 l’attenzione degli economisti e dei policy makers italiani si sofferma quasi esclusivamente sul macro squilibrio tra Nord e Sud e sulle cosiddette aree depresse del Centro Nordest. Il Mezzogiorno è considerato una macro regione omogenea con carenze strutturali nella dotazione dei fattori capitalistici di base (risorse ambientali come terra e infrastrutture, capitale e lavoro). L’identificazione delle aree depresse è definita in ragione di una visione dello sviluppo che pone al vertice della catena la fabbrica fordista. La fabbrica fordista rappresenta infatti il risultato più avanzato possibile del sapere tecnico-scientifico e del modello capitalistico.

I confini delle aree arretrate vengono tracciati sulla base della lontananza dal modello fordista, attraverso l’analisi degli indicatori di reddito pro capite, lo studio della distribuzione settoriale dell’occupazione e la valutazione delle dimensioni di impresa incrociate con la classificazione settoriale dell’industria. Tali confini servono ad identificare le strutture amministrative beneficiarie dell’intervento pubblico e i territori amministrativi in cui organizzare la mobilità dei fattori. Tutti concordano sulla possibilità di definire oggettivamente confini e obiettivi della politica pubblica di sviluppo.

Intorno alla metà degli anni ’70 fa la sua comparsa una corrente di pensiero indipendente che diventa dominante alla metà degli anni ’80. Essa fonda le proprie radici su presupposti epistemologici del tutto nuovi. In Veneto i principali ispiratori sono Bagnasco, Beccatini e Rullani. Secondo questa corrente di pensiero le ragioni degli squilibri territoriali non sono rintracciabili nella scarsità dei fattori standard, bensì dalla persistenza di dotazioni istituzionali diverse nelle diverse comunità locali che in Italia sopravvivono al tentativo di omogeneizzazione, amministrativa ed economica, realizzato dallo stato nazionale.

L’analisi di questi autori sposta l’attenzione sia dai poli di grande industria del Nord Ovest sia dalle campagne arretrate del Sud e vanno ad analizzare la situazione del Centro Nord Est (Terza Itali) e di alcuni territori della Lombardia. Arrivano a mettere in discussione l’idea che l’intero territorio italiano sia incamminato lungo una traiettoria di sviluppo unica e ben codificata. Attraverso la loro analisi generano un contesto teorico in cui il distretto si contrappone alla grande industria fordista. Le analisi di Brusco e Beccatini, supportate da importanti autori stranieri, portano tutte nella stessa direzione: gli squilibri o le differenze di modello esistenti in Italia dipendono da fattori qualitativi e non quantitativi, da elementi micro e non macro e soprattutto dalla ostinazione con cui gli attori reali cercano di inventare nuovi modelli di crescita, piuttosto che adottare passivamente quelli esistenti.

Il nuovo approccio alle questioni dello sviluppo regionale centrato sui concetti di rete, sistema produttivo locale, distretto, ecc. apre una crepa profonda nell’impianto delle teorie tradizionali e induce effetti importanti nelle procedure di allestimento delle politiche. Si apre una vera e propria caccia al distretto, al SPL o al cluster non solo in Italia ma anche in altri paesi del mondo. Nasce però un problema: le ricerche innovative condotte sui sistemi locali di successo e sullo sviluppo endogeno vengono effettuate con l’impiego degli strumenti di misurazione tipici dei vecchi economisti, ossia di tipo quantitativo (es. l’ISTAT compie un tentativo di ricostruire i sistemi locali del lavoro in Italia e di individuare i distretti per via statistica, sulla base dei criteri definiti nella legge 317/91).

Un’analisi di questo tipo si scontra con almeno 2 problemi:

• I dati economici sono raccolti su base merceologica e amministrativa. Cosa succede? Se un gruppo di attori fa parte del sistema produttivo territoriale, ma le proprie generalità statistiche sono incompatibili con un’unica denominazione merceologica, non vengono riconosciuti.
• Il dato statistico è unidimensionale, quindi, non riesce a cogliere la partecipazione di ciascun attori a processi economici differenti. Ci sono cittadini produttivi e imprese di uno specifico territorio amministrativo che appartengono a diversi sistemi economici nello stesso tempo. È proprio l’identità multipla e la compresenza in reti diverse che consente a questi attori di diventare veicoli di contaminazione tra sistemi diversi. Proprio questa funzione è riconosciuta come la base dell’innovazione e della forza dei distretti.

Conseguenza: molti sistemi locali di piccola impresa e anche distretti storici restano esclusi dalla lista dei territori classificati come distretti. Soltanto con la legge 8/2003 della RV verranno recepite due questioni di fondo nella teoria del distretto:

• Le caratteristiche del territorio non possono essere definite dall’esterno, ma sono il frutto di eventi negoziali e processi costituenti;
• Le modalità di intervento non possono essere basate sul riconoscimento di un interlocutore standard ma sull’interazione flessibile con un nucleo costituente di cittadini produttivi.

Strumenti di policy per lo sviluppo locale

Il tema dello sviluppo locale è diventato oggi uno dei problemi più ricorrenti nell’agenda politica a tutti i livelli di governo: regionale, nazionale, europeo. Questo successo tuttavia non è arrivato senza fatica, infatti, la dimensione locale dello sviluppo è stata accolta con resistenza sia dalla teoria economica, sia dalla teoria politica. La scoperta della dimensione locale dello sviluppo costituisce una sfida non solo per la prima, ma soprattutto per la seconda, che deve analizzare una pluralità di modelli locali di sviluppo. Uno dei problemi metodologici più rilevanti è la sostanziale nonsovrapponibilità dei luoghi dello sviluppo locale (distretti industriali, aree metropolitane) con l’ambito di regolazione politica locale effettuata da istituzioni politiche intermedie come il comune, la provincia, la regione. I confini amministrativi non coincidono quasi mai con i confini dei sistemi produttivi locali, né con i confini delle culture politiche locali.

• Confini amministrativi → caratterizzati da necessaria stabilità e rigidità nel tempo e nello spazio
• Confini dei SPL → necessaria variabilità e flessibilità nel tempo e nello spazio, tipica delle reti sociali

Le politiche per lo sviluppo locale presentano una pluralità di approcci che possono essere raggruppati sinteticamente a partire da due prospettive:

• Il punto di vista dell’attore politico regolatore (governi locali) con una definizione dei confini di tipo amministrativo e una normativa che utilizza lo strumento della regolamentazione per regolare le relazioni tra attori locali e risorse disponibili, secondo un approccio top-down, tipico del modello fordista;
• Il punto di vista degli attori sociali ed economici (società civile) che si aggregano localmente, accomunati da medesimi bisogni e trovano il modo di accordarsi per rispondere ad esigenze comuni di regolazione (comunitaria e/o di mercato) secondo un approccio bottom-up (logica democratica). In un secondo momento possono chiedere un riconoscimento formale all’autorità politica istituzionale. In questo caso i confini sono definiti dalla rete di attori locali.

A partire dagli anni ’90 con l’acuirsi della crisi del modello di sviluppo fordista e del modo di regolazione politica centralizzato, questo secondo approccio ha avuto una risonanza crescente. Allo stesso tempo prevale un nuovo stile di governo, quello della governance, distinto dal controllo gerarchico e caratterizzato da un maggior grado di cooperazione tra lo stato e gli attori non statuali all’interno di reti decisionali miste pubblico-private. Diventa fondamentale distinguere tra:

• Government: governo istituzionale. Rappresenta la modalità classica di governo, attribuita ad una entità statale o comunque legittimata a governare da parte dello stato.
• Governance: azione di governo. Rappresenta l'attività di governo di un territorio (o di una organizzazione) che deriva dal concorso delle iniziative e delle attività messe in campo.