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Il secondo adattamento da fare riguarda la strategia istituzionale o sociale. Perché? Perché quando parliamo

di strategia sociale in un’impresa andiamo a riprendere la formula imprenditoriale (formula competitiva più

insieme di scelte che riguardano il rapporto con i diversi stakeholder). Ora la strategia sociale si configura in

modo diverso e soprattutto comporta una serie di decisioni che non possono essere analizzate solo dal punto

di vista aziendale perché nella PA si deve tener conto del fatto che la PA singola si colloca all’interno di un

sistema pubblico di relazioni che condiziona pesantemente la funzionalità del singolo ente e le modalità di

conseguimento dell’economicità. Quindi, quando si parla di strategia istituzionale bisogna considerare il fatto

che le decisioni attengono anche a scelte di assetto istituzione su cui il singolo ente può fare poco (se il

sistema decide che le province spariscono, il singolo comune non può che prenderne atto); natura delle

decisioni che comportano una serie di decisioni anche di impianto del sistema pubblico che esulano da

valutazione di mera convenienza economica; gli stakeholder principali sono anche gli utenti dei servizi.

La strategia istituzionale, cioè, rapporto con gli stakeholder per un ente locale si traduce in scelte di questa

natura: da un lato c’è un tema di rapporto fra livelli di governo (che relazione riesce ad avere con la regione

o con altri livelli superiori) dall’altro coordinamento con altri enti locali (il tema diventa la gestione associata

dei servizi).

C’è un passaggio storico da affrontare: l’Italia è nato come uno stato accentrato e progressivamente nel

tempo, soprattutto con la legge Bassanini, si va verso un decentramento amministrativo ma siamo in un

sistema che nasce caratterizzato da una forte conflittualità fra livello centrale e livello locale, basti pensare

al tema della finanza pubblica e al tema dei criteri di ripartizione. Con la riforma del titolo IV della Costituzione

che spinge verso un’idea di stato federale si afferma un’idea di relazioni fra livelli di governo differente cioè

non più di conflittualità ma di sussidiarietà verticale (prima intervengono a livello locale poi livelli più alti) e

di collaborazione. Questa spinta si arresta con la crisi della finanza pubblica con conseguente ri-

accentramento e ora con il referendum fallito siamo in una situazione di incertezza/non chiarezza sul quadro

complessivo.

La collaborazione avrebbe dovuto funzionare attraverso la costituzione di organismi collegiali (conferenza

stato-regioni, stato-città-autonomie locali, unificata ecc.) funzionano? Vantaggio della condivisione ma ci

sono o possono essere “sbilanciamenti” dei poteri, competenza su molte materie e scarsa cultura

collaborativa. Ci sono studi sul livello di efficacia di questi strumenti.

Rapporto della PA con tutti gli altri stakeholder (cioè non le altre PA) e questo introduce al tema dello

stakeholder engagement (coinvolgimento degli stakeholders nel processo decisionale) e al tema della

responsabilità sociale delle PA.

Responsabilità sociale – ha senso parlare di RS nella PA? Si, perché non è una tautologia, non è vero che PA

e RS sono la stessa cosa perché è vero che il trasporto pubblico risponde un bisogno della collettività ma una

scelta più o meno “green” dice di quanto una PA è attenta all’impatto sociale delle sue scelte.

Possiamo permetterci la RS? Se andiamo a vedere alcune esperienze è possibile vedere che potremmo avere

logiche win-win cioè meno costose e al contempo socialmente responsabili (es. riciclaggio asfalto); quindi

essere socialmente responsabili non è un lusso ma può essere economicamente conveniente.

Ma se la responsabilità sociale è intrinseca alla natura della PA, perché dichiararla ed esplicitarla?

- per comunicare più chiaramente il senso dell’azione e la missione dell’ente

- per rendicontare la propria attività e i miglioramenti organizzativi e gestionali ottenuti negli

ultimi anni

- per orientare il mercato verso la responsabilità sociale

- per avere un punto di vista orientato all’esterno e non autoreferenziale

- per aumentare e migliorare il livello di percezione da parte dei cittadini

- per sottoporre la PA alla valutazione della collettività, rafforzando il senso di fiducia e il

consenso

Il duplice ruolo della PA verso la CSR:

- Le amministrazioni pubbliche sono chiamate ad implementare le logiche di responsabilità

sociale nella loro attività di produzione, gestione ed erogazione di beni e servizi pubblici

- Le amministrazioni pubbliche sono tenute a promuovere l’adozione di strumenti e

comportamenti socialmente responsabili nell’ambito delle funzioni proprie di regolazione e

controllo delle attività economiche e sociali svolte dagli altri attori componenti il sistema

socio-economico –> Quindi, deve farsi portavoce di questa istanza e progettare meccanismi

che favoriscano comportamenti responsabili anche per gli altri attori

Gli ambiti della CSR nella PA

1. Valutazione civica dei servizi pubblici «La valutazione civica dei servizi pubblici, così come si delinea

nell’articolo 2 comma 461 della Legge Finanziaria 2008, può essere definita come un processo di analisi critica

e sistematica dell’azione delle amministrazioni pubbliche che coinvolge direttamente i cittadini e le

associazioni nelle varie fasi di gestione dei servizi, mediante l’utilizzo di metodologie dichiarate e controllabili,

per l’emissione di giudizi motivati su realtà rilevanti per la tutela dei diritti e per la piena efficienza dei servizi

stessi» (è un processo di analisi critica dei servizi pubblici che coinvolge direttamente gli utenti dei servizi)

2. Bilancio Sociale «Il bilancio sociale serve a rendere conto ai cittadini in modo trasparente e chiaro di cosa

fa l’amministrazione per loro. In particolare, il bilancio sociale è definibile come il documento, da realizzare

con cadenza periodica, nel quale l’amministrazione riferisce, a beneficio di tutti i suoi interlocutori privati e

pubblici, le scelte operate, le attività svolte e i servizi resi, dando conto delle risorse a tal fine utilizzate,

descrivendo i suoi processi decisionali ed operativi»

3. Coproduzione dei servizi pubblici «La co-produzione può essere definita come la produzione di servizi

pubblici attraverso stabili relazioni tra “professional service providers” e gli utenti/stakeholders di una

comunità, dove tutti gli attori interessati apportano un significativo contributo nella funzione di service

provision (Bovaird, 2007: 847)»

4. Stakeholder Management «Lo stakeholder management consiste nella gestione del coinvolgimento degli

stakeholder nei processi decisionali, di produzione e valutazione delle politiche e dei servizi pubblici. Esso si

attua attraverso una serie di strumenti e tecniche manageriali e si compone di 5 fasi: identificazione degli

stakeholder; mappatura degli stakeholder; organizzazione del coinvolgimento degli stakeholder; gestione del

coinvolgimento degli stakeholder; valutazione del processo di coinvolgimento degli stakeholder»

(coinvolgimento degli stakeholder nelle decisioni. Es. bilancio partecipato (primo caso a Porto Alegre, Brasile)

dove l’idea è che una quota delle risorse anziché destinarlo su decisione della giunta viene decisa dalla

comunità).

5. Social Public Procurement «Gli acquisti socialmente responsabili indicano quelle operazioni di acquisizione

di beni e servizi realizzati dalle PA avendo attenzione nei criteri di selezione alla realizzazione di alcuni

importanti obiettivi sociali quali l’occupazione femminile, la realizzazione di condizioni di lavoro dignitose,

l’inclusione sociale».

6. Public Procurement e anti-corruzione «Tra le aree di rischio più rilevanti per le pratiche di corruzione vi è

quella degli acquisti e degli appalti. Con la legge 190 del 2012 si introduce l’obbligo del piano triennale

anticorruzione (sono piani abbastanza “fotocopia” in cui è venuto un po’ a meno l’elemento di distintività

sulle attività più a rischio)»

7. Bilancio Ambientale «Il bilancio ambientale è uno strumento di rendicontazione sociale che si propone di

fornire dati e informazioni sull’impatto ambientale delle politiche di settore e delle strategie attuate dalle

amministrazioni pubbliche così come di monitorare la spesa ambientale»

8. CSR nella gestione dei rifiuti «La gestione dei rifiuti consiste nell'insieme delle politiche volte a gestire

l'intero processo dei rifiuti: la raccolta, il trasporto, il trattamento (riciclaggio o smaltimento) e anche il

riutilizzo dei materiali di scarto, solitamente prodotti dall'attività umana, nel tentativo di ridurre i loro

sull‘ambiente» (Il comune di Capannori è l’eccellenza di questo caso; è partita dalla raccolta differenziata e

attuando un processo di tipo partecipativo è riuscita non solo a ridurre il volume dei rifiuti ma anche a fare

sperimentazioni in termini di riuso e riciclo)

9. Green Public Procurement «Il Green Public Procurement (GPP), Acquisti verdi della Pubblica

Amministrazione, è uno strumento di sviluppo sostenibile rivolto alle Pubbliche Amministrazioni per

orientare le loro procedure di appalto verso prodotti e processi compatibili con l'ambiente. Acquistare

"verde" significa rivedere le procedure di appalto sulla base non solo del costo monetario del

prodotto/servizio ma anche sulla base degli impatti ambientali che questo può avere nel corso del suo ciclo

di vita. La pratica del GPP consiste dunque nella possibilità di inserire criteri di qualificazione ambientale nella

domanda che le Pubbliche Amministrazioni esprimono in sede di appalto per servizi, forniture e lavori

pubblici» (attenzione anche al ciclo di vita del prodotto – in particolare al suo smaltimento)

10. Mobilità management «Il mobility management è primariamente un approccio orientato alla gestione

della domanda di mobilità, che sviluppa e implementa concetti e strategie volti ad assicurare la mobilità delle

persone e il trasporto delle merci in modo efficiente, con la finalità di ridurre i costi ambientali, sociali,

economici» (la figura del Mobility Manager è introdotta dal fatto che alcune grandi aziende producono sul

territorio un impatto importante in termini di mobilità e forse vale la pena che vi sia una persona interna

all’impresa che ragioni in termini di mobilità per capire come dare risposta a questo bisogno di mobilità al

minor impatto sul territorio)

11. Conciliazione famiglia-lavoro «Le politiche per la conciliazione rappresentano un importante fattore di

innovazione dei modelli sociali, economici e culturali e si ripropongono di fornire strumenti che, rendendo

compatibili sfera lavorativa e sfera familiare, consentano a ciascun individuo di vivere al meglio i molteplici

ruoli che gioca all'interno di società complesse»

12. Pari opportunità e politiche di genere «L'uguaglianza tra le donne e gli uomini rappresenta uno dei

principi fondamentali sanciti dal diritto comunitario. Gli obiettivi dell'Unione europea in materia di

uguaglianza tra le donne e gli uomini hanno lo scopo di assicurare le pari opportunità e l'uguaglianza di

trattamento, nonché di lottare contro ogni discriminazione basata sul sesso.»

13. Welfare aziendale nelle PA «La crisi economica, la carenza di risorse finanziarie per le PA,

l’invecchiamento demografico, l’aumento delle aspettative circa la qualità dei servizi pubblici, la spinta verso

l’aumento dell’occupazione femminile sono fenomeni diversi ma che hanno in comune la richiesta di

ripensare i sistemi di welfare aziendale»

Economia del bene comune –> caso privato: uno degli aspetti innovativi è l’idea che tutti nell’organizzazione

possano contribuire a determinate scelte; i sistemi di retribuzione sono stati modificati (ad es. le mance sono

condivise)

Il CSR manager è chi presso imprese, fondazioni d’impresa, società professionali, P.A., enti non profit è

impegnato, a tempo pieno o part-time, nella gestione della dimensione sociale e ambientale delle attività

aziendali, concepita come tratto essenziale della strategia aziendale. Alcune aziende che hanno un CSR

manager: Hera, Acea, Poste Italiane, Autostrade per l’Italia, Vodafone, Enel, Sea, Terna ecc.

Le strategie di aggregazione:

Quadro normativo:

- La regione ha un ruolo importante con incentivi

- Normativa non chiara e non lineare

- FVG = passaggio graduale

Le forme di collaborazione possibili sono (ordinate per gradazione):

- Convenzioni

- Associazioni intercomunali

- Gestione associata con ufficio comune

- Unioni di comuni

- Fusioni

Vantaggi:

- Benefici economici (riduzione di costi)

- Attivazione di nuovi servizi nel portafoglio

- Miglioramento del livello qualitativo dei servizi

- Maggiore peso politico

- Risposta più adeguata ai bisogni

- Maggiore valorizzazione del personale

Vincoli:

- Difficoltà del personale ad adattarsi al nuovo sistema e resistenza al cambiamento

- Difficoltà di natura politica (perdere visibilità, posizioni di dominanza)

- Difficoltà culturale e sociale (campanilismo; negli ultimi anni sembra che il campanilismo non

sia più un problema come un tempo)

- Difficoltà organizzative (processi decisionali più lunghi)

- Difficoltà economiche (i dipendenti pensano che i costi della gestione associata superino i

vantaggi della gestione associata)

Condizioni per il successo

- Vengono usate forme differenziate per esigenze differenziate

- Comunicazione (ai cittadini)

Lezione 15 del 7 Marzo 2017

La strategia di aggregazione assieme a scelte di ridefinizione della gamma di funzioni in relazione alla mission

e alle strategie di privatizzazione si posizionano come scelte strategiche nell’ambito di un disegno più ampio

di ridefinizione dei confini aziendali e dei confini dell’intervento pubblico quindi quanto sono estese le

combinazioni economiche e come è distribuito il potere fra i diversi stakeholders.

Focalizzandosi sulla strategia di aggregazione vediamo che questo è un percorso che attraversa un pò i diversi

ambiti dei settori economici. Quando si parla di aggregazione si parla di fenomeni diversi, per esempio c’è

un’aggregazione di imprese di servizi pubblici (storicamente alcuni servizi di carattere energetico sono

sviluppati nel comune attraverso la singola municipalizzata, ciò che si sta vedendo è un aggregazione di

singole multiutility), un’aggregazione di comuni per la costituzione di società di capitali (un’aggregazione che

investe le singole amministrazioni locali per dar vita a una società di capitali che gestisca un servizio) e

aggregazioni di comuni per la gestione associata di servizi (che non danno vita a una società di capitali).

Il contesto di sviluppo delle scelte strategiche:

- aumento numero di funzioni e diversificazione (è andato aumentando nel tempo perché il

processo di decentramento amministrativo ha portato ad allocare in capo agli enti locali

sempre più funzioni)

- crisi finanza pubblica

- aumento attenzione da parte dei cittadini a valutare l’azione amministrativa (da anni ’90

spinta alla PA a non essere più autoreferenziale e contestualmente il cittadino è diventato

più esigente sui risultati)

- evoluzione dei bisogni della società e sviluppo della tecnologia richiedono agli enti locali di

assumere un ruolo dinamico (per poter stare al passo con i tempi)

- senso di appartenenza a una comunità è diventato un coccetto dinamico (accrescono dubbi

sul fenomeno di campanilismo, i giovani si sentono “cittadini del mondo”)

- affermarsi di modelli di sviluppo fondati sulla competitività dei territori (idea di politiche

bottom-up e non più top-down)

Punti di debolezza strutturali degli enti locali (comuni piccoli che sono la maggioranza in Italia):

- risorse finanziarie limitate

- dotazione organica insufficiente (pochi dipendenti a disposizione per sviluppare progetti)

- bassa specializzazione del personale (perché sono caratterizzati da elevata flessibilità e

possono ricoprire tante aree)

- bassa capacità progettuale e di innovazione (serve perché i finanziamenti a livello

comunitario sono basati sulla progettualità, cioè sulla base dei progetti presentati)

- debole forza contrattuale (spiega la logica di centralizzazione degli acquisti per poter

ottenere prezzi minori)

- possibilità effettiva di incidere modesta

I comuni in Italia

Circa l’85% dei comuni (degli 8.092) sono di piccole dimensioni cioè con meno di 10.000 abitanti

Quali sono le regioni più frammentate?

Scelte strategiche per il governo degli enti locali

Elementi di contesto ed elementi strutturali portano a difficoltà nel perseguimento dell’economicità nella

gestione dell’ente (difficoltà nel raggiungere le finalità istituzionali in condizioni di equilibrio economico-

finanziario di medio/lungo periodo); in questo scenario le strategie di aggregazione sembrano un’opzione

strategica interessante.

Quali sono le forme di aggregazione possibili per gli enti pubblici (riprende introduzione e descrive

singolarmente aggiungendo alcune forme di aggregazione)?

- Accordo di programma –> non è tipicamente una forma pensata per l’erogazione

continuativa di servizi ma fungono da supporto per realizzare specifici progetti che di solito

coinvolgono livelli diversi di governo (azione integrata degli enti pubblici a differenti livelli).

Ha una maggiore estensione dei soggetti istituzionali coinvolti rispetto alla convenzione

(dove viene fatta solo con enti dello stesso livello). L’accordo avviene con il consenso

unanime dei rappresentanti delle amministrazioni pubbliche e assume la forma di atto

formale pubblicato sul bollettino ufficiale della regione. (si ha modesta macchinosità)

- Convenzioni –> è uno strumento semplice di natura contrattuale. Non determina bisogni di

riorganizzazione (un comune ha già il servizio attivo e lo allarga ad altri comuni) e non c’è la

necessità di costituire un soggetto terzo (è importante perché non si hanno costi aggiuntivi

di funzionamento e di gestione e perché non si va a modificare la geografia amministrativa-

politica del territorio, cioè non si costituisce un soggetto terzo che nel gioco

maggioranza/minoranza possa avere un certo peso e possa spostare gli equilibri dal punto

di vista politico). Ha un elevato grado di flessibilità ed è possibile aprire la convenzione a

nuovi ingressi ed anche accordi a geometria variabile. Le convenzioni possono prevedere la

costituzione di uffici comuni. Con le convenzioni riesco a trovare dimensionamenti

economicamente convenienti per l’erogazione di singoli servizi. La convenzione, però, ha un

orizzonte di breve periodo, infatti, non porta a ragionare su una strategia di sviluppo per il

medio/lungo termine. Inoltre, c’è un modesto impatto sui risultati economico-finanziari

perché sussiste un legame tra impatto e benefici (aumentando il grado legame – es. unioni

– aumentano i benefici)

- Associazioni intercomunali –> sono “esercizio associato con uffici comuni” ribattezzato poi

da Emilia Romagna e Friuli; è stato prospettato dal legislatore per cominciare a far ragionare

sulla convenienza del fare insieme (concilia maggiori risorse disponibili ed economicità di

gestione). La logica è assimilabile a un “periodo di fidanzamento”. I comuni mantengono la

titolarità delle funzioni (è il comune a decidere cosa fare per i propri cittadini in termini di

politiche di servizio) ma le modalità organizzative sono gestite in modo congiunto (gli uffici

sono comuni) (ma perché questo ibrido? Un pò per la logica di gradualità e un po’ per far

capire che una cosa è la rappresentanza e un’altra è come quel servizio viene dato) e ciò

comporta una revisione dell’assetto organizzativo per i servizi gestiti in forma associata. Le

associazioni intercomunali sono state pensate come uno strumento di costituzione semplice

e con la possibilità di mettere insieme realtà dal punto di vista politico molto diverse però

queste associazioni generano processi decisionali molto lunghi perché le decisioni sono

poste in capo ai singoli comuni dato che a loro era in capo la titolarità delle funzioni.

Per incentivare le associazioni intercomunali le regioni hanno previsto benefici ma a costo

del rischio che gli enti lo facciano solo per portare a casa finanziamenti e non per una reale

collaborazione (se associo solo il servizio anagrafe di fatto non ho fatto nulla, diventa più

serio se si parla di servizi sociali o la polizia locale). Si usa la logica della convenzione ma vi è

una maggiore stabilità dell’accordo e questa viene pubblicata sul bollettino ufficiale

regionale.

- Consorzi –> assetto istituzionale prefigurato dal legislatore; è poco diffuso e nato

prevalentemente per i piccoli comuni per la gestione di servizi a rete.

Ha procedure di costituzione relativamente semplici ma ha alcuni problemi: ha autonoma

capacità operativa ed imprenditoriale; determina una scarsa integrazione fra le strutture

degli enti aderenti e, infine, genera costi aggiuntivi di funzionamento e d di gestione (perché

ci sono organi preposti al governo).

- Unioni –> rispetto alle associazioni intercomunali fa un passo in più perché per quei servizi

conferiti all’unione si trasferisce anche la titolarità, quindi, le decisioni sono prese

dall’organo dell’unione. Come sono composti gli organi di governo dell’unione diventa un

tema importante, qui iniziano a sorgere problemi di rappresentatività e di democrazia negli

organi (se un paese è molto più piccolo rispetto agli altri rischia di pesare molto meno, altro

problema è come dare peso anche alle minoranze). Dato che trasferisco la titolarità è

richiesta una maggiore convergenza e sintonia di intenti politici/operativi molto maggiore.

Nelle unioni c’è un elevato grado di strutturazione e formalizzazione della struttura

organizzativa e, ovviamente, una sua riprogettazione per i servizi gestiti in forma associata.

Un ente può aderire a una sola unione e può accadere che la possibilità di trovare le singole

convenienze per i singoli servizi, come nelle convenzioni, nelle unioni sia minore così che

possano esserci economie e diseconomie. (i benefici economico-finanziari non sono

dimostrati empiricamente)

Distribuzione delle unioni per regione

la struttura delle unioni di comuni

- Comunità montane –> nascono con l’idea di essere un soggetto volto a valorizzare le zone

montane, sono una realtà la cui delimitazione territoriale del proprio ambito di operatività

sono definite da caratteristiche del territorio e da decisioni poste in capo alle regioni;

storicamente non sono state un esempio brillante di collaborazione.

Le partnership intercomunali

Prende in considerazione e le ordina sulla base dell’intensità della collaborazione e sul numero di

funzioni/servizi coinvolti. Utile per rendere più “precisi”/oggettivi i finanziamenti.

Cosa è successo in Italia in termini di associazionismo?

1’ generazione – legge 142/90 introduceva attenzione al tema della frammentazione amministrativa ed al

ragionamento sull’aggregazione. Prevedeva l’unione dei comuni e dopo 10 anni si doveva avere

obbligatoriamente la fusione o nulla (si tornava alla fase iniziale). Tale legge prevedeva incentivi e la

possibilità per i comuni di tenere il municipio.

C’è stato un fallimento per via di vincoli normativi (sotto 5.000 abitanti, nella stessa provincia, confinanti

ecc.) e per la cultura dominante. (le fusioni in un decennio furono 5)

2’ generazione – legge 265/99 attribuiva alle regioni il compito di riordino sul territorio. Principio della

volontarietà—> si fa solo se viene visto un’opportunità/convenienza esito: incremento significativo.

Normativa più recente – avendo sullo sfondo un panorama di spending review con provvedimenti successivi

torniamo all’obbligatorietà tornando a dire che alcuni comuni devono fare un’unione, altri possono scegliere

tra convenzione ed unione (sulla base del numero di abitanti)

 Quindi passiamo da obbligo – volontà – obbligo

Cosa genera resistenza?

- Orientamento all’indipendenza (campanilismo)

- Mancanza di cultura collaborativa

- Divergenza di valori ed interessi, ovvero espressioni politiche

- Differenziazioni sociali, economiche e territoriali

- Impreparazione alla gestione del processo di aggregazione

- Paura di diventare periferie

- Affievolimento del principio di democrazia (non c’è più una rappresentanza diretta)

- Timore da parte dei rappresentanti politici dei singoli comuni preoccupati di perdere

visibilità

- Resistenze da parte dei dipendenti dei comuni

Il processo decisionale:

- Individuazione della forma più adeguata

- Individuazione dei potenziali partner (molto complesso, bisogna analizzare in quali possibili

partner ci sono assonanze/compatibilità, va quindi fatta un’analisi precisa dei territori)

- Selezione dei servizi e delle funzioni da gestire in forma associata (analisi dei punti di forza e

di debolezza di ogni servizio; analisi della struttura dei costi, delle prospettive di evoluzione

della domanda e delle esigenze interne)

- Definizione dell’assetto istituzionale dell’alleanza

- Definizione dell’assetto organizzativo (tema del creare una rete di poli specializzati in cui c’è

un comune capofila per ciascuno dei servizi o per ogni servizio mettiamo in comune delle

risorse, centralizziamo il front-office, il back-office o entrambi?)

- Definizione delle relazioni finanziarie fra gli enti (definire ad esempio i trasferimenti per

pagare una nuova auto della polizia)

Vantaggi e opportunità:

- Riduzione di costi (non è dimostrato, se non c’è razionalizzazione non c’è riduzione di costi)

- Riduzione effetti di traboccamento/spillover (sono effetti che derivano in comuni limitrofi

da decisioni di un comune vicino. Es. un comune fa una politica per favorire il turismo, quello

accanto fa una politica per attrarre un insediamento produttivo altamente inquinante)

- Ampliamento del portafoglio servizi

- Sviluppo organizzativo e funzioni gestionali (posso rendere l’organizzazione più forte dal

punto di vista manageriale)

- Valorizzazione delle risorse umane

- Apprendimento organizzativo (condividere buone pratiche e competenze che in alcuni enti

possono essersi consolidate ed altre meno)

- Incremento del capitale relazionale

- Collaborazione e sviluppo locale

Lezione 16 del 21 Marzo 2017

L’aumento delle dimensioni porta con sé economie:

- di scala (poco importanti/significative nei servizi)

- di scopo

- di apprendimento (trattare pochi casi non consente un livello decente di specializzazione del

personale quindi ampliare il bacino d’utenza non può che portare benefici e riduzione dei

costi unitari)

- di saturazione

Uno dei vantaggi più riconosciuti è l’ampliamento del portafoglio servizi consentito da forme di

collaborazione.

Gli aspetti problematici nell’adozione di strat di aggregazione?

- Possibilità che gli enti perseguano obiettivi differenti

- Definire la governance quando ci si sposta a forme strutturate (problematica la definizione

della giunta per il tema di come dar voce alle minoranze, ecc.) e il relativo contemperamento

degli interessi

- Competenze professionali

- Sistema informativo-contabile (è un tema molto importante anche per capire se c’è

convenienza nel “fare insieme”, le prime unioni hanno avuto difficoltà a costruire il bilancio

dell’unione)

- Scelte di assetto organizzativo –> ci sono due ambiti decisionali:

 Modello da adottare - ci sono due possibilità:

 Uffici congiunti (prendo persone da tutti i comuni, ad esempio facendo l’ufficio tributi

dell’unione prendo persone dagli uffici tributi di tutti i comuni partecipanti) –> ciò

porta con sé pro e contro:

o Maggiore grado di integrazione e coordinamento con conseguente

condivisione del know-how

o Possibilità di ridefinire i carichi di lavoro e riprogettazione organizzativa

o Maggiori opportunità di specializzazione e valorizzazione dei profili

professionali

o Consolidamento della cultura del fare insieme

o Maggiore efficacia e stabilità della collaborazione

o Processo più lungo che assorbe molte energie (poiché si stravolge

l’organizzazione)

 Individuazione dell’ente capofila (se nel gruppo c’è un ente con delle competenze

riconosciute su un determinato ambito a questo viene affidato il presidio e il

coordinamento delle scelte di quella funzione; in tale maniera tutti gli enti ricoprono

ruoli di leadership per le funzioni loro attribuite) –> ciò porta con sé pro e contro:

o Implica interventi di adattamento dei sistemi operativi (la struttura resta la

stessa ma le regole di funzionamento devono cambiare)

o Si afferma una logica di cliente-fornitore con conseguente service level

agreement (SLA)

o Favorisce meno il consolidarsi di relazioni di reciproca fiducia

o Rischio che non ci sia reale condivisione (cioè non vengono messe in comune

risorse e competenze; l’ente capofila può usare gli altri in ottica operativa)

o Nel caso si rompesse l’accordo ci si ritrova con enti che non hanno più il

presidio e le competenze nelle funzioni in cui non erano capofila (es. non

avevo il compito di fare la ragioneria del comune, se si scioglie l’accordo ho la

possibilità di non avere più le competenze per essere in grado di farla

autonomamente)

 Accentramento/decentramento di front office e back office: (vedi tabella seguente)

 Back office diffuso (non cambia molto né nel bene né nel male)

 Back office centralizzato senza sportelli sul territorio

 Back office centralizzato con sportelli sul territorio

Condizioni facilitanti la collaborazione sono differenti:

- Volontà politica (reale volontà o semplice ricerca di finanziamenti)

- Disegno coerente nella partnership

- I ruoli

- Cultura amministrativa (apertura all’innovazione, capacità di usare strumenti gestionali)

- ICT (opportunità importante che consente di condividere prassi, banche dati, informazioni

ecc.)

- Gradualità del processo (i processi di aggregazione generano molte resistenze, è molto

importante non partire con grandi rivoluzioni, meglio partire con servizi di minor impatto)

- Condizioni ambientali (in alcuni territori è più sviluppata la capacità di collaborazione

derivanti magari da esperienze passate che anche se fallimentari hanno generato capitale

relazionale e propensione alla collaborazione)

- Ruolo della regione (ci sono due diversi approcci al tema:

 Baricentro sull’autonomia degli enti (non intervenire più di tanto lasciando

autonomia e discrezionalità agli enti; caso Lombardia)

 Ruolo forte di regia della regione (caso Emilia Romagna –> a valle della legge 265/89

la regione ha predisposto una legge organica sul tema, ha erogato incentivi, fornito

consulenza e sviluppato reti) la regione ha a disposizione strumenti di produzione

normativa, di erogazione di incentivi, servizi reali di consulenza e supporto ed anche

di sviluppo di reti.

In alcuni casi anche le province hanno avuto un ruolo (o per lo meno ci hanno

provato) –> una best practices è la provincia di Cremona che cogliendo spunto dalla

legge 214/2011 (“Spettano alla Provincia esclusivamente le funzioni di indirizzo e di

coordinamento delle attività dei Comuni nelle materie e nei limiti indicati con legge

statale o regionale, secondo le rispettive competenze.”) supporta la strategia di

aggregazione attraverso ACI (aree di coordinamento intercomunale) e AFI (aree a

funzione integrata, nascono da un’analisi delle attività che i comuni svolgono in

un’area già vasta: distretti sanitari, scolastici e commerciali). Sono stati usati

strumenti come protocolli d’intesa (individua i principi a cui i comuni aderenti

dovranno attenersi) e convenzioni quadro (incentiva la costituzione di una unione tra

i comuni rientranti nelle AFI).

Cosa mettere in conto nelle scelte relative alla strategia di aggregazione:

- Forte investimento iniziale (nella definizione della mission, nella progettazione

dell’architettura istituzionale, nella negoziazione, nella razionalizzazione dell’assetto

organizzativo e tecnologico)

- Nel tempo (studio di fattibilità; formalizzazione assetto organizzativo; comunicazione

interna (per ridurre le resistenze all’aggregazione provenienti dall’interno comunicando i

miglioramenti e i cambiamenti) ed esterna; gestione del cambiamento e dell’innovazione

(dal cambiamento per decreto alla promozione di una cultura aziendale omogenea, gli

interventi di formazione, forte commitment con gli amministratori, ruolo di project leader,

coinvolgimento del personale e comunicazione interna e gradualità del processo)

Associazionismo in Europa –> il tema della frammentazione amministrativa non è un tema solo italiano (la

Francia ha lavorato tanto sulle intermunicipalità, anche la Germania ha lavorato molto sulle aggregazioni –

accorpamento obbligatorio nella Germania Ovest poi cade il muro e riparte il processo di riordino del

territorio ma non più con la logica del “compasso”)

Conclusioni tra aspetti positivi (a sinistra) e negativi (a destra) da mettere sul piatto della bilancia

Bisogna superare diffidenza della popolazione, il legislatore non è stato propriamente lineare ma ha operato

in modo un po’ ondivago ed infine c’è un problema di rappresentatività (se sei il piccolo comune non sei

tanto rappresentato); dall’altro lato ci sono diversi aspetti positivi: possibilità di fare politiche coordinate per

il territorio, adeguatezza dei servizi (nella risposta dei bisogni del territorio – ampliamento del portafoglio

servizi) ed economicità (per utilizzare bene le risorse, oggi, scarse).

Le strategie di privatizzazione: privatizzare fa cambiare i confini dell’intervento pubblico (riducendolo),

questi confini sono condizionati da una serie di fattori, in particolare:

- Concezione di interesse pubblico (concezione dinamica nel tempo, infatti, ciò che era

l’interesse pubblico nel dopoguerra (dare una mano al sistema imprenditoriale) oggi non è

più interesse pubblico. L’interesse pubblico non necessariamente deve essere perseguito

solo tramite intervento diretto della PA ma anche soggetti che operano for profit possono

perseguire l’interesse pubblico entro gli indirizzi di un soggetto pubblico. -> Questo è un

approccio funzionale al perseguimento dell’interesse pubblico)

- Modello economico (liberale vs economia pianificata -> entrambe si sono dimostrati

inefficienti nell’allocazione delle risorse e negli ultimi anni è emerso il concetto delle

sussidiarietà che può essere: verticale (avvicinare il soggetto che eroga il servizio all’utente)

ed orizzontale (intervengono i corpi intermedi solo quando la società civile non riesce a fare

fronte ai bisogni)

- Modello di stato (è cambiato nel tempo: stato dei diritti del 1800 dove la PA non gestiva

servizi ma faceva delle regole e ne verificava l’applicazione; poi si sviluppa il Welfare State

che vuole assicurare risposte ai bisogni della collettività come cultura, istruzione, pensioni,

sanità ecc.; stato dei servizi cioè la PA nel dopoguerra eroga una serie di servizi, fino al

paradosso di imprese pubbliche che non operavano in settori strategici (come quello di

produzione di panettoni); poi ripensamento a ruolo della PA quindi si affermano modelli di

stato delle regole/relazionale in cui lo stato è solo in cabina di regia per regolare un

determinato settore/mercato e fa da network tra soggetti pubblici e privati che erogano

servizi di interesse generale)

Esercitazione a casa su Farmacie, Poste Italiane e Ferrovie dello Stato:

Lezione 17 del 28 Marzo 2017

(Riprende la privatizzazione della lezione precedente)

Privatizzare significa trasferire ad aziende familiari e/o ad imprese private la proprietà di quote

rappresentative del capitale di un’impresa pubblica. –> cambia l’assetto proprietario e si modificano i confini

dell’intervento pubblico.

NB. Spesso si parla di privatizzazione confondendola con la liberalizzazione ma c’è un’enorme differenza: con

la prima cambio l’assetto proprietario (senza necessariamente dover liberalizzare il mercato); con la seconda

tolgo un monopolio (apro l’arena competitiva aumentando la concorrenza).

I progetti più corposi di privatizzazione, in Italia, nascono verso la fine degli anni ’80 (e primi anni ’90) e vanno

a smantellare il sistema delle partecipazioni statali (che nel dopoguerra erano servite per sostenere il tessuto

produttivo; la partecipazione dello stato all’economia era talmente forte che lo stato si è dotato di un

ministero per le partecipazioni).

La privatizzazione può essere:

- Formale (il soggetto pubblico possiede ancora le quote ma attua una trasformazione

dell’azienda dal punto di vista della forma giuridica in una società di capitali – s.r.l. o s.p.a.)

- Sostanziale (vendo il pacchetto azionario in toto o in parte ed è un passaggio che segue la

privatizzazione formale)

- Termine “improprio” (non si tratta di una vera e propria privatizzazione):

• Fredda (per indicare il fenomeno di aziendalizzazione, cioè, viene introdotto l’uso di

strumenti gestionali preso dal mondo privato)

• Funzionale (è l’esternalizzazione, cioè il soggetto gestore a cui è affidato il servizio è

un privato)

Fattori che spingono la privatizzazione:

- Recupero di efficienza e competitività (per avere maggiore qualità e maggiore attenzione al

cliente)

- Legittimazione ed autonomia della funzione manageriale

- Ridurre area del potere politico nella conduzione di imprese (l’influenza politica ha

condizionato particolarmente le imprese pubbliche e i processi di privatizzazione hanno

anche la funzione di ridurre proprio l’ingerenza della politica)

- Eliminare concorrenza distorta (monopolio)

- Rilancio economico e del mercato borsistico

- Rafforzare il sistema imprenditoriale

- Strumento per ridurre l’indebitamento dei paesi e quindi risanare la finanza pubblica –> quali

possono essere le ragioni alla base dello smobilizzo del patrimonio (delle partecipazioni)?

Alcune motivazioni di smobilizzo sono fisiologiche (smobilizzare per: finanziare investimenti

in opere ed interventi di utilità sociale; per ridurre il debito pubblico accumulato e per

cambiare la qualità (permutazione) del patrimonio da reddito) e altre patologiche

(smobilizzare partecipazioni per coprire disavanzi di gestione corrente).

Come è possibile privatizzare? (In Italia ci si è interrogati per ogni singolo caso quale potesse essere la

modalità più idonea tra le seguenti)

- Disinvestimento –> cerco acquirenti a cui vendere al 100% il pacchetto azionario (vendita

totale ad un unico interlocutore)

- Nocciolo duro –> è un modello intermedio tra disinvestimento e public company, infatti,

privatizzo avendo come interlocutori alcuni imprenditori forti che svolgono un ruolo

imprenditoriale e, a questi, aggiungo partecipazioni diffuse

- Public company (modello molto diffuso nel mondo anglosassone) –> c’è una forte

frammentazione del pacchetto azionario (partecipazione diffusa) e molto variabile, infatti, i

soggetti possono entrare/uscire con elevata frequenza e velocità per un’ottica speculativa

(In questo modello il ruolo forte è svolto dal management).

NB. Golden Share –> è un titolo azionario al quale sono collegati diritti di voto e/o di veto

speciali rispetto alle altre azioni della società emittente e di norma è attribuito al Governo

perché mantenga il controllo sulla società che svolge un’attività economica di interesse

pubblico. La GS è stata oggetto di critiche e di problemi nel nostro paese perché il tema della

GS è lo stesso degli altri paesi ma quello che cambia è l’intensità della Golden Share in Italia:

superiore alla media di tutti gli altri paesi, infatti, le istituzioni europee hanno ritenuto che

l’intensità della GS fosse eccessiva e ledesse il principio della concorrenza al punto che nel

2011 la Commissione Europea deferisce l’Italia alla corte di giustizia; nel 2012 Monti rimette

mano al tema per limitarne l’applicazione ai contesti di particolare rilevanza strategica per il

paese.

Attraverso quali fasi del processo decisionale:

- Individuazione delle attività oggetto di cessione –> importante valutazione (in cui è

importante il ruolo dell’advisor) su: risultanze economiche-finanziare (in cui deve essere

considerato l’effetto sia sul breve che sul lungo periodo); sull’impatto organizzativo

(importante discussione con i sindacati per la ricollocazione dei dipendenti) e sul portafoglio

di partecipazioni.

Sulla decisione di cosa cedere aiutano riflessioni messe a punto da alcuni autori con le matrici di

intervento pubblico. (Schema 8.5 matrice di Meneguzzo – scelta delle politiche dei servizi – sono

considerate due variabili: Beneficio sociale, cioè, il “valore attribuito dagli utenti collettivi e

individuali all’attuazione di specifici interventi o programmi da parte dell’ente pubblico in particolari

settori”, e l’Impatto sull’equilibrio finanziario)

Altri tipi di matrici che possono accompagnare la scelta di cosa privatizzare sono quella di Nutt-

Backoff (si fonda sul livello di consenso sociale e la possibilità di realizzare l’intervento) e quella di

Maslin (desideri e bisogni di gruppi di utenti e una variabile a discrezione dell’analista).

- Tecnica di cessione adeguata (collocamento azionario, vendita diretta e partnership

pubblico-privata che porta a una società mista)

Le partnership pubblico-private sono considerate come una forma per mediare quello che è l’intervento

pubblico e le capacità manageriali del privato ma sono forme difficili da costituire e da gestire.

Per arrivare a vedere cosa sono le società miste facciamo un passaggio.

Privatizzazione significa privatizzare ambiti di intervento pubblici. Quando ci si avventura nel tema di servizi

pubblici ci si avventura in un terreno scivoloso perché la normativa è nel tempo stratificata, contradditoria e

in continuo divenire. Fatta questa premessa non si vuole trattare il quadro normativo ma le logiche di fondo,

perché esistono una serie di problematiche che hanno natura diversa rispetto all’impianto normativo. Le

prime due considerazioni sono: facciamo fatica a definire quali sono le tipologie di servizi pubblici

(storicamente la distinzione era servizi produttivi a valenza imprenditoriale e servizi a valore sociale ma poi

la distinzione si è evoluta): servizi economici e servizi non economici –> la distinzione era fatta così: non c’era

un elenco ma non era nemmeno specificato il criterio che distinguesse uno dall’altro perché in funzione della

tipologia economico-non economico quello che cambiava era la forma di gestione della PA per quel servizio;

era, quindi, difficile distinguere tra i due.

Si spera che il decreto 175/2016 faccia chiarezza e distingua tra: servizi di interesse generale (si intende le

attività di produzione e fornitura di beni e servizi che non sarebbero svolti dal mercato senza intervento

pubblico o sarebbero svolte a condizioni differenti in termini di accessibilità) e servizi di interesse economico

generale (servizi di interesse generale suscettibili di essere erogati dietro corrispettivo economico sul

mercato).

La natura del servizio ci condiziona nelle scelte delle forme di gestione e nelle scelte in termini di modalità di

erogazione del servizio scambio tipico o non scambio tipico (prezzo o tariffe non legate a logiche di mercato).

Altra distinzione tra servizi individuali (sono quelli che rispondono al bisogno del singolo cittadino che può

trovarsi davanti ad un’offerta variegata) e indivisibili di uso collettivo (di interesse generale).

Tutto questo per dire che servizi pubblici possono avere diverse forme di gestione come: spa pubbliche o

miste; affidamento ad imprese private; imprese nate pubbliche e successivamente privatizzate.

Cos’è una società mista? Sono società di capitali in cui c’è un assetto proprietario giuridico che prevede la

compresenza tra soci pubblici e privati (imprese o azionariato diffuso), sono imprese con oggetto sociale

strumentale o compatibile con il perseguimento dell’interesse pubblico e hanno la finalità di produrre un

reddito.

Perché il pubblico può avere interesse a entrare in società mista? Per portarsi a casa capacità di fare impresa,

per risanare la finanza pubblica portando a casa risorse, per valorizzare competenze presenti sul territorio,

per portare a casa apporti distintivi in termini di capacità manageriale, competenze professionali e know-

how tecnologico; invece, le motivazioni del soggetto privato sono: di ordine economico (ci vede

un’opportunità di business), di carattere competitivo (entrare in settori che prima erano monopolio pubblico

e capire le dinamiche, i fattori per avere successo ecc.), finalizzate all’ottenimento di soddisfacenti rapporti

con gli interlocutori sociali.

Apporti e contributi: 

- del soggetto pubblico denaro, beni, vantaggi in termini di regolamentazione

amministrativa 

- del soggetto privato denaro, beni, competenze, capacità manageriali e consolidata

esperienza di ricorso a fonti di finanziamento

Forme di società miste che si analizzano sotto un triplice punto di vista:

- Forma giuridica che può essere:

• S.p.A. a maggioranza di capitale pubblico –> alcuni problemi: dubbio sul significato di

“maggioranza” (51% o controllo?), inoltre i soggetti sono pubblici? Come si scelgono?

Cosa si conferisce, beni o mezzi monetari? Come si sceglie il socio pubblico? Come si

sceglie il socio privato? (la letteratura si è dedicata particolarmente sulla scelta del socio

privato: alcuni dicono che vada scelto con procedura ad evidenza pubblica, cioè un

bando di gara; altri sostengono che vada deciso con la logica della intuitus personae (che

critica il bando per la logica di “scegliere il partner con una gara”) ma i critici temono

favoritismi; una scelta intermedia è l’affidamento diretto (si fa una gara poi si va a

scegliere tra i migliori con trattativa privata); tema dell’affidamento inhouse si può fare

quando ricorrono una serie di condizioni che sono per esempio: società a capitale

totalmente pubblico; società sulla quale si riesce ad avere un controllo analogo e quando

la parte più importante, 80%, dell’attività dell’affidatario è svolta a favore

dell’amministrazione aggiudicante e il restante 20% può essere svolto “fuori”).

• S.p.A a maggioranza di capitale privato (non <51% con procedura ad evidenza pubblica;

è richiesto al privato di dimostrare con un progetto tecnico la capacità di gestione del

servizio e la fattibilità sotto il punto di vista economico-finanziario; inoltre; il socio

pubblico deve avere almeno il 20% del capitale sociale e una quota di azioni destinata

all’azionariato diffuso (per coinvolgere il risparmio privato) –> problemi che possono

sorgere? La PA anche se non ha la maggioranza vorrà esprimere in misura più che

proporzionale una rappresentanza negli organi di governo per un maggiore controllo;

possono essere introdotte clausole di gradimento dell’ente pubblico nel caso di

alienazione di quote del socio privato; questo modello funzione bene in attività che sono

capital intensive, per servizi che richiedono elevate competenze manageriali e quando

le regole di mercato sono più opportune di meccanismi istituzionali)

• S.r.l. a maggioranza di capitale pubblico (minore trasferibilità delle quote che

presuppone un rapporto fiduciario stretto; minore conferimento iniziale e

maggiormente semplice nel funzionamento; è adeguata per dimensioni modeste

dell’attività o dell’ente promotore)

- Composizione del pacchetto azionario o del capitale proprio (la composizione della

compagine ha un influsso sulla distribuzione del potere di governo, sul grado di influenza

nella nomina dei membri, sulle modalità di rappresentanza e contemperamento degli

interessi, sui processi decisionali e sulla condotta strategica)

- Settore di intervento o oggetto sociale (produzione ed erogazione di servizi pubblici;

costruzione opere ed infrastrutture pubbliche ed interventi di trasformazione a sostegno

dello sviluppo economico)


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c17909

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7 mesi fa


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Corso di laurea: Corso di laurea magistrale in general management
SSD:

I contenuti di questa pagina costituiscono rielaborazioni personali del Publisher c17909 di informazioni apprese con la frequenza delle lezioni di Service management e studio autonomo di eventuali libri di riferimento in preparazione dell'esame finale o della tesi. Non devono intendersi come materiale ufficiale dell'università Cattolica del Sacro Cuore - Milano Unicatt o del prof Zuffada Elena.

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