Appunti gestione strategica delle pubbliche amministrazioni

Lezione 11 del 7 febbraio 2017

La pubblica amministrazione

La Pubblica Amministrazione è un sistema di aziende, enti e realtà molto diverse tra loro; in particolare:

• Istituti pubblici territoriali si caratterizzano per diversi livelli di governo, "art. 114 Costituzione: stato, regioni ed enti locali (province, comuni e regioni metropolitane)". Il tema dei livelli di governo è fondamentale perché definire una strategia istituzionale, nell'impresa privata è definire il rapporto con i diversi stakeholders, per la pubblica amministrazione fra questi ci sono anche gli altri livelli di governo (la strategia istituzionale è come si rapporta la regione con altre regioni o con lo stato). Gli istituti pubblici territoriali operano con una logica di competenza territoriale, cioè possono erogare i servizi solo in un certo ambito (questo porta a problemi nel dimensionamento che si riflettono in non efficienza e/o non qualità), e di norma sono caratterizzati dallo svolgimento di molteplici funzioni ed attività.

Cenno di definizione dei livelli di governo

• Comune - livello di istituto pubblico territoriale che deve assicurare il benessere e lo sviluppo di una collettività entro certi confini territoriali.
• Province - con la legge 56 "Del Rio" è stato rivisitato il ruolo delle province, che successivamente dovevano essere abolite ma con il no nel referendum del governo Renzi questo si è bloccato, quindi ora sono in una specie di "limbo".
• Comunità montana o isolana - ente per promuovere territori con area significativa montana o isolana.
• Unioni di comuni - (le vedremo successivamente).

Nelle AP c'è una gestione centrale con dei terminali periferici sul territorio, quanto pesa l'amministrazione centrale rispetto a quella locale dipende dal tipo di modello di stato: uno stato decentrato o uno stato a forte accentramento (Francia). L'Italia nasce come uno stato unitario e ha seguito nel tempo un processo di decentramento amministrativo (legge Bassanini, negli anni '90 ha impresso una spinta a un processo di decentramento), il passaggio successivo è stato un tentativo di passaggio verso il federalismo fiscale e territoriale ma interrotto e si torna, quindi, nella fase attuale verso un accentramento decisionale.

La PA è un'azienda, svolge attività economica (spende circa il 5/6% del PIL), acquista e gestisce fattori produttivi, sostiene costi ed incassa entrate. La finalità ultima è quella di generare valore per una collettività e non ricchezza, efficienza ed efficacia sono criteri che devono guidare l'amministrazione pubblica.

Un'azienda per perdurare nel tempo deve vivere in condizioni di economicità e deve essere autonoma. Agli inizi degli anni '90 parte un sistema di aziendalizzazione che mira a consolidare il concetto di autonomia gestionale, cioè un mix di autonomia che si sviluppa sul fronte delle funzioni (o competenze) e sul fronte dei finanziamenti. (Un ente è autonomo dal punto di vista gestionale quando è autonomo sulla definizione delle combinazioni economiche e se può decidere autonomamente dove prendere i soldi per decidere autonomamente come destinarli.)

Possibili casi

• Se l'autonomia finanziaria è alta (raccogli sul territorio le risorse) e l'autonomia funzionale è alta (decidi tu come usare le risorse) allora rispondi in pieno alla popolazione per l'operato, si ha elevata responsabilizzazione sui risultati di gestione (non si possono incolpare altri livelli di mancati trasferimenti ecc.).
• Se l'autonomia finanziaria è bassa e lo è anche l'autonomia funzionale allora si ha bassa responsabilizzazione sui risultati (es. "ha fatto la piscina ma non la manutenzione stradale" perché i finanziamenti erano vincolati); quando le fonti di finanziamento sono essenzialmente trasferimenti da altri livelli di governo o entrate in conto capitale il grado di autonomia finanziaria è molto basso e questo porta a deresponsabilizzazione (non ho interesse a risparmiare perché ciò che risparmio viene rimandato indietro).
• Se ho alta autonomia funzionale ma bassa autonomia finanziaria ho spinte strutturali all'espansione di spesa e deficit, questo è stato spinto anche dal fatto che la finanza pubblica si è basata per lungo tempo sulla spesa storica, ciò disincentivava a risparmiare per non vedersi ridurre le risorse l'anno successivo.
• Se ho alta autonomia finanziaria ma bassa autonomia funzionale allora può esserci il rischio di elevata insoddisfazione sulla qualità dei servizi.

Imprese pubbliche e enti pubblici non economici

• Imprese pubbliche (sono imprese come le aziende private, sono soggetti che operano secondo logiche di mercato; le prassi amministrative sono simili a quelle delle imprese private ma a livello di governance si tiene in forte considerazione, dal punto di vista della rappresentanza, la presenza, con un grande pacchetto azionario, dello stato).
• Enti pubblici non economici (sono enti, che a differenza degli enti locali, sono monofunzionali, cioè si occupano solo di un ambito di intervento (es. INPS si occupa solo della previdenza); hanno una certa autonomia di intervento, cioè hanno una certa discrezionalità nel gestire i fondi che gli sono trasferiti dagli enti pubblici territoriali (EPT) e questi possono controllarne la spesa, i risultati e nominarne i vertici direzionali (quindi non si ha autonomia piena)).

Funzionamento delle AA.PP.: Quando si parla di amministrazione pubblica si parla anche di politica poiché per come è congeniata, nel suo funzionamento, in ogni decisione risente della dimensione istituzionale (si basa sul criterio della legalità, cioè assumono un ruolo centrale le norme, regole, leggi, rapporti tra i livelli di governo, ecc.) politica (criterio del consenso, cioè decisioni prese sulla base dell'impatto sui consensi) ed aziendale (criterio della razionalità delle risorse per poter garantire livelli di servizio soddisfacenti, cioè ragionare sulle risorse e sulla convenienza).

Lezione 12 del 14 febbraio 2017

(Riprende da immagine sopra) Negli anni '90 (con la legge 142/90 di riforma delle autonomie locali; da qui in poi iniziano a ricorrere come temi centrali l'efficienza, l'efficacia, l'economicità e il controllo di gestione) inizia un processo di aziendalizzazione, cioè l'idea che si possano applicare nella lettura del funzionamento e nel governo delle AP le logiche e gli strumenti tipici del mondo delle imprese (c'è stato il tentativo di prendere strumenti dalle imprese private e applicarli acriticamente al mondo pubblico ma ciò porta a storture (distorsioni)).

Secondo Masini l'azienda è la dimensione economica di ogni tipologia di istituto, quindi, in ogni istituto, anche quando le finalità non sono prevalentemente di tipo economico, posso riconoscere un insieme di accadimenti di natura economica. (È chiaro che il comune non ha la funzione di produrre ricchezza ma di generare valore per il territorio ma ha comunque la preoccupazione di gestire una serie di fenomeni di carattere economico come ad es. la gestione degli acquisti (oggi si ha una spinta verso l'accentramento degli acquisti), di organizzare le risorse in modo da garantire l'efficacia e la qualità dei servizi; quindi ha tutte le preoccupazioni di un'impresa di servizi accentuata dal fatto che è un'azienda che deve tenere in considerazione i bisogni della collettività e che cede servizi senza niente in cambio.)

Nelle PA si riconosce chiaramente una dimensione "aziendale", infatti, nel governo delle AP bisogna tener conto anche ("anche" perché tradizionalmente/storicamente le AP sono state viste come soggetti le cui determinanti di funzionamento erano esclusivamente il sistema istituzionale e soprattutto il sistema politico) della dimensione aziendale perché se non si presta attenzione alla convenienza, all'efficienza e all'economicità nel tempo, soprattutto i periodi con risorse scarse, si sprecano risorse e ciò comporta la possibilità di avere una risposta da parte della pubblica amministrazione verso alcuni soggetti. (es. mensa scolastica -> scelta con confini giuridici ma soprattutto di natura politica ed economica)

Dagli anni '90, quindi, si ha l'avvio del processo di aziendalizzazione dove viene posta forte attenzione alla dimensione aziendale riconoscendo al sistema pubblico lo svolgimento di rilevanti attività economiche, l'obiettivo di perseguire efficacia ed efficienza, la sua composizione come un sistema di aziende e che l'economicità deve essere perseguita a livello di singola azienda (per evitare di avere, com'è stato, un'esplosione della spesa pubblica).

Fonti di finanziamento del bilancio di previsione (di un comune)

• Entrate tributarie (tributi e tasse non correlati alla qualità del servizio ma alla ricchezza, al consumo ecc.).
• Trasferimenti da altri enti pubblici (che possono essere in conto capitale o di parte corrente).
• Entrate extratributarie (affitti; prestiti e mutui; utili/perdite da partecipate e dividendi da partecipazioni (in alcuni casi hanno valore strategico nei riguardi di servizi per lo sviluppo del territorio) e prezzi di servizi pubblici (tariffe: c'è un corrispettivo ma non è un vero e proprio prezzo perché è costruito e deliberato dal consiglio comunale perché tiene in considerazione valutazioni economiche e di altro tipo).
• Trasferimenti in c/c capitale (risorse che arrivano a un ente locale da un livello di governo differente).
• Accensione di prestiti.
• Entrate per conto di terzi.

Le riforme delle P.A. (non bisogna sapere le leggi ma capire l'idea di fondo): Nel nostro paese ci sono state tantissime riforme, il problema è che la legge scritta non sempre si traduce in cambiamento organizzativo (attuazione). Dal '90 ad oggi sulle AP ci sono temi ricorrenti (trasparenza, privatizzazione del pubblico impiego, rapporto tra manager e politico, misurazione delle performance delle AP, ecc.) che vengono posti da una norma e dopo alcuni anni vengono ripresi da un'altra e di nuovo da un'altra e così via; ciò sta a significare che le norme sono state disattese -> c'è un chiaro gap tra la legge e la sua attuazione.

Il ritardo del sistema pubblico in Italia

Il sistema pubblico italiano è un freno all'economia dato dal suo basso livello di funzionalità, efficienza e bassa produttività. Si hanno procedure lunghe, elevati costi della burocrazia, mancanza di infrastrutture e processi decisionali complessi e farraginosi. Questo ritardo è documentato da ranking internazionali importanti:

• Doing Business (fatto dalla World Bank, documenta la facilità di fare impresa in un determinato paese – l'Italia è 56-esima su 189 paesi e i fattori di maggiore incidenza sul ritardo sono la giustizia civile, la questione fiscale, la modalità di pagamento delle imposte, l'ottenimento dei permessi di costruzione, energia elettrica e credito).
• World Economic Forum (viene fatto un report sulla competitività globale dove l'Italia è 49-esima su 144 paesi; attenzione perché i dati sono raccolti da hard data e da survey, quindi può esserci distorsione).

NB l'Italia è uno dei pochi paesi in cui c'è stato un decremento dei dipendenti pubblici; dai dati utilizzati l'Italia risulta in linea anche con il numero di dipendenti/1000 abitanti -> il problema è che si spendono molto male le risorse. (Flash: L'OCSE annualmente analizza il PISA e PIAAC che consiste in un'analisi sulle competenze degli adulti e degli studenti) Nel sistema pubblico c'è un fabbisogno di management e cultura organizzativa molto alto e ci sono caratteristiche gestionali proprie (manca il prezzo nella cessione di servizi pubblici che è un forte indicatore della soddisfazione del cliente perché è di per sé un modo per dialogare con lo stesso; trasparenza degli atti; competenza territoriale; rapporto con la politica (la quale si muove per consenso e i cui tempi sono molto differenti dai tempo delle strutture, in particolare si cerca sempre di sfruttare l'effetto annuncio per poter spendere risultati, ancor prima che vengano raggiunti, nelle elezioni) e con l'etica). Anche i sistemi contabili nella AP hanno caratteri peculiari perché buona parte delle AP non ha una contabilità di tipo economico-patrimoniale tale per cui a fine esercizio si ha un risultato di sintesi (utile/perdita) ma gli enti locali (tipicamente i comuni) hanno un sistema di contabilità finanziaria (entrate e spese) che rileva la dimensione monetaria e finanziaria ma che in questo mondo non rileva l'impatto sul patrimonio (costi/ricavi). Tutto ciò fa si che anche il risultato di sintesi che emerge dalla contabilità finanziaria sia un risultato di natura finanziaria e non in grado di farmi capire come in quell'anno le operazioni hanno avuto impatto sulla creazione/distruzione del patrimonio: è necessario fare ricorso a una serie di integrazioni.

Il concetto di strategia

Il concetto di strategia ha origini militari applicata in campo aziendale negli anni '50-'60 con uno dei primi contributi di Chandler "strategia e struttura" (libro che racconta la storia del governo di alcune grandi imprese americane e pone la questione: viene prima la strategia o la struttura?). Gli studi di strategia riportano una visione unitaria del fenomeno azienda prima non esistente poiché la dottrina anglosassone ha tipicamente un approccio per singole funzioni (es. marketing, operations ecc.).

Il concetto di strategia non è condiviso univocamente tanto che si hanno diverse scuole di pensiero che differiscono per molti elementi:

• Significato ed estensione del concetto strategia (la strategia è un oggetto che comprende i fini e i mezzi o è l'insieme dei mezzi necessari per raggiungere i fini che sono dati esogeneamente?).
• Contenuto e caratteristiche delle scelte strategiche (parlando di strategia si fa riferimento al posizionamento o più in generale al rapporto con tutti gli stakeholders?).
• Approccio metodologico (analisi più puntuale di una serie di dati per formulare degli scenari piuttosto che di raccolta di elementi anche qualitativi?).
• Rilevanza delle fasi (ci sono filoni che attribuiscono molta rilevanza alla formazione della strategia, altri sulla formulazione della strategia e altri alla rilevazione della strategia).
• Strumenti utilizzati.

Alcune definizioni di strategia

• Determinazione delle finalità e degli obiettivi di lungo periodo di un'impresa e attuazione delle linee di condotta e allocazione delle risorse necessarie alla realizzazione di tali obiettivi (Alfred Chandler).
• La modalità scelta dall'impresa per rispondere a domande come quale è la nostra attività e quale vorremmo che fosse (Peter Drucker).
• Una strategia è il modello che coordina gli obiettivi, le politiche e le linee di condotta principali di un'organizzazione in una sintesi unitaria e coerente. Una strategia ben studiata consente di ordinare e distribuire le risorse di un'organizzazione secondo una disposizione unica ed attuabile, fondata sulle sue competenze e i suoi limiti interni, sulla capacità di prevedere le mutazioni dell'ambiente e le relative mosse di avversari intelligenti (James Brian Quinn).
• La strategia è il fondamento di obiettivi, finalità o scopi, comprende le politiche ed i programmi atti al raggiungimento di tali obiettivi ed è espressa in modo tale da definire il settore all'interno del quale l'impresa agisce o dovrà agire ed il tipo di impresa che è o dovrà essere (Kenneth Andrews).

I principali filoni di studi

• Scuola classica di Harvard (Chandler, Andrews) -> grande dilemma strategia/struttura. Il perimetro dell'analisi di Chandler comprende sia variabili interne che esterne, viene accolto un concetto allargato di strategia che comprende gli scopi, obiettivi, intenti, fini, piani e le risorse (cioè i contributi interni per la realizzazione della strategia). In questo contributo ritroviamo alcuni aspetti distintivi per quanto riguarda il processo con una netta separazione tra la formulazione (è una prerogativa del vertice/top management e in questa fase del processo si adotta essenzialmente un approccio di tipo razionalistico non solo legata a dati storici ma che considera anche tutte le informazioni che possono avere un peso sulle decisioni persino in ottica di medio-lungo periodo così da consentire di elaborare una serie di scenari alternativi – si passa da un long range planning alla pianificazione strategica che è quel sistema di strumenti che consente di fornire tutte le informazioni per la definizione della strategia) e la realizzazione della strategia. NB per Chandler c'è differenza tra la pianificazione strategica, intesa come sistema operativo, e la strategia (intesa come contenuto).
• Approccio alla strategia in senso stretto o scuola della pianificazione (Ansoff, Hofer e Schendel) -> approccio originato per contrasto con la scuola classica. Ansoff dice che la strategia è semplicemente l'insieme dei mezzi per raggiungere dei fini che sono dati in modo esogeno; si ha quindi un perimetro più ridotto (rispetto a Chandler) in cui si ha un focus sull'ambiente esterno in particolare sul sistema competitivo. La critica (fatta da una serie di autori tra cui Coda) che emerge rispetto a questa impostazione è che limitare solo ai mezzi la definizione di strategia porta ad una concezione ingegneristica d'impresa, infatti, così l'impresa diventa una sorta di strumento per realizzare dei fini e il fatto di non riconoscere nella strategia fini più mezzi è come se non riconoscessi che l'impresa ha una sua identità, è un insiem... (testo troncato).