Appunti gestione strategica delle pubbliche amministrazioni

Maslin (desideri e bisogni di gruppi di utenti e una variabile a discrezione dell’analista).

- Tecnica di cessione adeguata (collocamento azionario, vendita diretta e partnership

pubblico-privata che porta a una società mista)

Le partnership pubblico-private sono considerate come una forma per mediare quello che è l’intervento

pubblico e le capacità manageriali del privato ma sono forme difficili da costituire e da gestire.

Per arrivare a vedere cosa sono le società miste facciamo un passaggio.

Privatizzazione significa privatizzare ambiti di intervento pubblici. Quando ci si avventura nel tema di servizi

pubblici ci si avventura in un terreno scivoloso perché la normativa è nel tempo stratificata, contradditoria e

in continuo divenire. Fatta questa premessa non si vuole trattare il quadro normativo ma le logiche di fondo,

perché esistono una serie di problematiche che hanno natura diversa rispetto all’impianto normativo. Le

prime due considerazioni sono: facciamo fatica a definire quali sono le tipologie di servizi pubblici

(storicamente la distinzione era servizi produttivi a valenza imprenditoriale e servizi a valore sociale ma poi

la distinzione si è evoluta): servizi economici e servizi non economici –> la distinzione era fatta così: non c’era

un elenco ma non era nemmeno specificato il criterio che distinguesse uno dall’altro perché in funzione della

tipologia economico-non economico quello che cambiava era la forma di gestione della PA per quel servizio;

era, quindi, difficile distinguere tra i due.

Si spera che il decreto 175/2016 faccia chiarezza e distingua tra: servizi di interesse generale (si intende le

attività di produzione e fornitura di beni e servizi che non sarebbero svolti dal mercato senza intervento

pubblico o sarebbero svolte a condizioni differenti in termini di accessibilità) e servizi di interesse economico

generale (servizi di interesse generale suscettibili di essere erogati dietro corrispettivo economico sul

mercato).

La natura del servizio ci condiziona nelle scelte delle forme di gestione e nelle scelte in termini di modalità di

erogazione del servizio scambio tipico o non scambio tipico (prezzo o tariffe non legate a logiche di mercato).

Altra distinzione tra servizi individuali (sono quelli che rispondono al bisogno del singolo cittadino che può

trovarsi davanti ad un’offerta variegata) e indivisibili di uso collettivo (di interesse generale).

Tutto questo per dire che servizi pubblici possono avere diverse forme di gestione come: spa pubbliche o

miste; affidamento ad imprese private; imprese nate pubbliche e successivamente privatizzate.

Cos’è una società mista? Sono società di capitali in cui c’è un assetto proprietario giuridico che prevede la

compresenza tra soci pubblici e privati (imprese o azionariato diffuso), sono imprese con oggetto sociale

strumentale o compatibile con il perseguimento dell’interesse pubblico e hanno la finalità di produrre un

reddito.

Perché il pubblico può avere interesse a entrare in società mista? Per portarsi a casa capacità di fare impresa,

per risanare la finanza pubblica portando a casa risorse, per valorizzare competenze presenti sul territorio,

per portare a casa apporti distintivi in termini di capacità manageriale, competenze professionali e know-

how tecnologico; invece, le motivazioni del soggetto privato sono: di ordine economico (ci vede

un’opportunità di business), di carattere competitivo (entrare in settori che prima erano monopolio pubblico

e capire le dinamiche, i fattori per avere successo ecc.), finalizzate all’ottenimento di soddisfacenti rapporti

con gli interlocutori sociali.

Apporti e contributi: 

- del soggetto pubblico denaro, beni, vantaggi in termini di regolamentazione

amministrativa 

- del soggetto privato denaro, beni, competenze, capacità manageriali e consolidata

esperienza di ricorso a fonti di finanziamento

Forme di società miste che si analizzano sotto un triplice punto di vista:

- Forma giuridica che può essere:

• S.p.A. a maggioranza di capitale pubblico –> alcuni problemi: dubbio sul significato di

“maggioranza” (51% o controllo?), inoltre i soggetti sono pubblici? Come si scelgono?

Cosa si conferisce, beni o mezzi monetari? Come si sceglie il socio pubblico? Come si

sceglie il socio privato? (la letteratura si è dedicata particolarmente sulla scelta del socio

privato: alcuni dicono che vada scelto con procedura ad evidenza pubblica, cioè un

bando di gara; altri sostengono che vada deciso con la logica della intuitus personae (che

critica il bando per la logica di “scegliere il partner con una gara”) ma i critici temono

favoritismi; una scelta intermedia è l’affidamento diretto (si fa una gara poi si va a

scegliere tra i migliori con trattativa privata); tema dell’affidamento inhouse si può fare

quando ricorrono una serie di condizioni che sono per esempio: società a capitale

totalmente pubblico; società sulla quale si riesce ad avere un controllo analogo e quando

la parte più importante, 80%, dell’attività dell’affidatario è svolta a favore

dell’amministrazione aggiudicante e il restante 20% può essere svolto “fuori”).

• S.p.A a maggioranza di capitale privato (non <51% con procedura ad evidenza pubblica;

è richiesto al privato di dimostrare con un progetto tecnico la capacità di gestione del

servizio e la fattibilità sotto il punto di vista economico-finanziario; inoltre; il socio

pubblico deve avere almeno il 20% del capitale sociale e una quota di azioni destinata

all’azionariato diffuso (per coinvolgere il risparmio privato) –> problemi che possono

sorgere? La PA anche se non ha la maggioranza vorrà esprimere in misura più che

proporzionale una rappresentanza negli organi di governo per un maggiore controllo;

possono essere introdotte clausole di gradimento dell’ente pubblico nel caso di

alienazione di quote del socio privato; questo modello funzione bene in attività che sono

capital intensive, per servizi che richiedono elevate competenze manageriali e quando

le regole di mercato sono più opportune di meccanismi istituzionali)

• S.r.l. a maggioranza di capitale pubblico (minore trasferibilità delle quote che

presuppone un rapporto fiduciario stretto; minore conferimento iniziale e

maggiormente semplice nel funzionamento; è adeguata per dimensioni modeste

dell’attività o dell’ente promotore)

- Composizione del pacchetto azionario o del capitale proprio (la composizione della

compagine ha un influsso sulla distribuzione del potere di governo, sul grado di influenza

nella nomina dei membri, sulle modalità di rappresentanza e contemperamento degli

interessi, sui processi decisionali e sulla condotta strategica)

- Settore di intervento o oggetto sociale (produzione ed erogazione di servizi pubblici;

costruzione opere ed infrastrutture pubbliche ed interventi di trasformazione a sostegno

dello sviluppo economico)

Lezione 18 del 4 Aprile 2017

Elementi di progettazione:

- Scelta del socio privato (diverse modalità per la scelta del socio privato)

- Durata della società (c’è un trade-off tra società che perdura nel tempo e la possibilità che

si creino posizioni di dominanza)

- Oggetto sociale (immaginare un oggetto sociale potrebbe significare di realizzare delle

economie di raggio d’azione ma se lo amplio troppo corro il rischio di non trovare un partner

privato con competenze così ampie su settori diversi)

- Affidamento di servizi (inhouse e gara)

- Spazio di azione della società (i provvedimenti normativi più recenti hanno introdotto la

possibilità di operare non solo per il beneficio della collettività di riferimento del territorio

ma per realizzare sinergie ed economie, può per un 20% rivolgersi al di fuori del territorio

stesso)

- Meccanismi di governance (si devono conciliare istanze diverse, da un lato salvaguardare il

tema dell’interesse pubblico e dall’altro dare voce ai legittimi interessi privati che avendo

messo a disposizione capitali per l’attività d’impresa hanno tutti i diritti ad avere titolarità e

governo dell’impresa)

I meccanismi di tutela dell’interesse pubblico si sviluppano su due fronti e vedono in capo all’ente locali ruoli

differenti e a volte contrastanti: 

- Azionista/proprietario ha interesse a far prevalere una voce pubblica negli assetti di

governance; nei meccanismi per mantenere stabilità ed assicurare contendibilità (per

assicurare che l’assetto organizzativo e il partner permangano nel tempo) e patti parasociali

- Titolare funzione/committente –> essere titolari della funzione significa di avere una

responsabilità complessiva sull’individuazione della domanda e sull’individuazione delle

politiche di offerta, fino a gestire la funzione (ma non necessariamente). Essere titolare della

funzione significa avere un ruolo di committenza. Come il pubblico esercita questo ruolo di

committente? Contratto di servizio (strumento con cui la PA si rapporta con il soggetto

gestore) e la carta dei servizi (la PA definisce un patto con l’utenza, cioè quali sono gli

standard qualitativi su cui la PA si impegna di assicurare).

Aspetti critici della privatizzazione:

- Potenzialità limitate da non piena liberalizzazione (ricorda privatizzazione è diverso da

liberalizzazione)

- Difficoltà dell’ente locale di tutelare l’interesse pubblico, in parte perché gli strumenti (sopra

citati) sono usati con logica di adempimento ma il rischio è che lo strumento non sia l’esito

di una riflessione organizzativa

- Rischio che lo scopo di lucro penalizzi aspetti della qualità del servizio

- Qualità dell’informativa esterna (la PA è tenuta alla massima trasparenza, il privato non è

della stessa idea, le strategie non devono essere svelate se non per i comportamenti che

esse ispirano –> c’è l’idea che la presenza del socio privato limiti l’informativa esterna)

Vantaggi del modello societario:

- Autonomia gestionale dell’impresa (soggetto che non è più ingabbiato tra le norme del

diritto pubblico e del diritto amministrativo; l’impresa ha la capacità di stare sul mercato)

- Autonoma formazione del sistema di valori aziendali (bilancio a sé che consente valutazioni

sui risultati conseguiti)

- Maggiore livello di efficienza

- Presenza del socio privato conferisce: elasticità nella formulazione della strategia;

competenze manageriali e flessibilità organizzativa

- Tensione alla crescita (che nella PA non c&rsquo