Appunti amministrazioni pubbliche

Sistema informativo di controllo

Il sistema informativo di controllo rappresenta l’insieme coordinato delle metodologie di misurazione delle quantità economiche utili per la gestione. Questo è costituito dagli strumenti di rilevazione, classificazione e rappresentazione delle informazioni direzionali per il controllo e comprende: i sistemi contabili, i sistemi extracontabili ed infine i sistemi di reporting.

Sistemi contabili

I sistemi contabili si suddividono in tre tipologie:

• Contabilità finanziaria, definisce in termini politici l’ammontare delle risorse finanziarie assegnate a ciascuna struttura e/o servizio dell’ente.
• Contabilità economico/patrimoniale generale, misura i risultati aziendali in termini di equilibrio/squilibrio patrimoniale e di proventi e costi.
• Contabilità economico/patrimoniale analitica, misura i risultati economici parziali riferiti a unità organizzative, servizi e processi collegati a responsabilità direzionali definite.

Sistemi extracontabili

I sistemi extracontabili invece si occupano della definizione, della rilevazione e della classificazione delle quantità non monetarie utili al controllo.

Sistemi di reporting

I sistemi di reporting, detti anche sistemi dei rapporti di gestione, comprendono l’insieme organico delle sintesi informative destinate ai vari livelli di responsabilità in relazione alle loro esigenze conoscitive.

Condizioni per un buon funzionamento del controllo manageriale

I sistemi di controllo manageriale funzionano bene se vi è una chiara distinzione delle attività e vi sono sistemi di verifica della qualità dei dati e delle informazioni. Ad esempio, può esistere un conflitto di interessi tra i diversi responsabili, poiché alcuni hanno valutazioni positive e sono premiati se gli stessi dati sono bassi.

Condizioni di efficacia del controllo manageriale

Perché siano utili al miglioramento occorre che i confronti riguardino oggetti, dati e informazioni simili (confrontabili), che siano effettuati sulla base di metodi consolidati dalle teorie e dalla pratica, nonché condivisi (o almeno accettati) da coloro che sono sottoposti al controllo. Devono essere effettuati da persone dotate di specifiche conoscenze e competenze professionali, ed infine che siano interpretati e valutati da soggetti che hanno responsabilità di gestione, e più in particolare un effettivo potere e una grande volontà di migliorare la gestione ed i suoi risultati.

I costi del controllo manageriale

I sistemi di controllo manageriale determinano costi espliciti (es. documentazione, persone) e impliciti (es. conflitti organizzativi) che devono essere valutati in rapporto ai benefici che essi sono in grado di portare.

Organi di controllo delle amministrazioni pubbliche

Gli organi di controllo delle amministrazioni pubbliche sono:

• La Corte dei Conti, la quale verifica la copertura finanziaria delle leggi e svolge le funzioni di magistratura contabile, con azioni per danno erariale.
• Il Commissario di Governo, il quale verifica che le leggi e gli altri atti delle Regioni rispettino le norme che tutelano l’unitarietà dello Stato.
• Gli Organi Regionali di Controllo, che verificano la legittimità di alcuni atti, definiti fondamentali, degli Enti Locali.
• Il Collegio dei Revisori (negli enti locali).
• Il Garante della privacy.
• L’Antitrust.

A questi si affianca la cosiddetta Authority che si differenzia dagli organi precedentemente elencati per una propria indipendenza dall’amministrazione, per un’autonomia di regole e per la forte professionalità negli specifici campi di intervento. Le sue principali funzioni sono il controllo sul funzionamento delle amministrazioni pubbliche, la valutazione sulle conseguenze di certe politiche pubbliche, ed infine il controllo del comportamento di soggetti privati, del mercato, di certi settori economici.

Controllo e gestione manageriale

La congiunzione tra funzione di controllo e quella giurisdizionale porta al rafforzamento della logica repressiva e sanzionatoria, che deprime il potenziale imprenditoriale e innovativo del management. Il problema di fondo consiste nel pensare che l’interesse pubblico possa essere tutelato da comportamenti oggettivamente determinabili e imposti dall’esterno e non da un miglioramento interno, ad esempio il governo di una dirigenza professionalizzata, responsabilizzata sui risultati ed autonoma nelle scelte sui modi per conseguirli.

Passaggio dai sistemi di controllo burocratico a quelli manageriali

Il passaggio dai sistemi di controllo burocratico a quelli di controllo manageriale è favorito dall’esistenza e dal rafforzamento di pressioni esterne dell’ambiente che possono derivare da una imposizione di vincoli rigidi di vario tipo (es. vincoli di spesa) o da un rafforzamento del controllo sociale oppure dall’introduzione e dal rafforzamento del controllo di mercato (ruolo della competizione).

Controlli sociali

I controlli sociali possono essere forme di auto-organizzazione dei cittadini (comitati) oppure organi di difesa del cittadino (es. difensore civico, Ombudsman). I controlli sociali fanno sì che vi sia un aumento a livello di trasparenza della pubblica amministrazione, oltre al fatto che venga concessa l’accessibilità agli atti della pubblica amministrazione stessa.

Controlli di mercato

I controlli di mercato fanno sì che aumenti il grado di competizione reale tra diverse amministrazioni pubbliche e tra amministrazioni pubbliche e soggetti privati (imprese).

Finalità della contabilità economico/patrimoniale

La contabilità economico/patrimoniale ha lo scopo di rappresentare periodicamente come si sta svolgendo l’economia dell’azienda e come e in che misura si soddisfano le attese del soggetto economico. Ha quindi le finalità di osservazione della gestione, ma anche di valutazione ex post dell’economicità. La contabilità economico-patrimoniale specificamente ha per oggetto il sistema dei valori numerari e non numerari d’azienda. I valori che si originano nello scambio vengono rilevati nel momento in cui si manifesta la variazione della moneta o del credito (o del debito) di regolamento. I valori vengono rilevati nel momento della variazione numeraria (emissione o ricevimento fattura).

Esigenze di rilevazione

Tale momento di rilevazione soddisfa tre esigenze: ottenere valori con un grado di certezza; effettuare in tempi brevi un riscontro fondato sul contrasto di interessi economici; inserire nei conti i due valori con segno contrario.

Contabilità finanziaria

La funzione principale della contabilità finanziaria è la regolazione, in logica autorizzativa, dei rapporti tra organi di amministrazione. La funzione autorizzativa assegna all’organo rappresentativo il potere di imporre a priori un limite alla spesa complessiva dell’azienda pubblica ed un limite per ogni specifica voce di spesa, in modo da predefinire analiticamente la natura e la destinazione della spesa stessa. Lo strumento tecnico per svolgere tale funzione è l’approvazione, da parte dell’organo rappresentativo, di un bilancio di previsione redatto tipicamente con cadenza annuale.

Ragioni della funzione autorizzativa

Le ragioni alla base della funzione autorizzativa sono molteplici: l’assenza di meccanismi di mercato, quindi di meccanismi automatici di feedback; la limitata interdipendenza tra ricavi e costi; la prevalenza di una logica di controllo a preventivo; la distribuzione asimmetrica di sacrifici e utilità tra i membri del soggetto economico.

Osservazione nella contabilità finanziaria

L’oggetto di osservazione della contabilità finanziaria non si limita alla combinazione generale d’azienda, ma si articola anche in combinazioni particolari e in coordinazioni parziali. Ciò permette all’organo rappresentativo di vincolare: la spesa nel suo complesso; la spesa articolata per natura delle condizioni produttive da acquisire; la spesa articolata per destinazione. I valori vengono rilevati in corrispondenza delle fasi di sviluppo del processo di decisioni riguardanti: l’acquisizione delle risorse (entrate) e la loro destinazione a specifici impieghi (spese).

Momenti rilevanti nella contabilità

In tale contesto assumono rilevanza due momenti: il momento in cui sorge il diritto ad acquisire l’entrata (accertamento) o l’obbligo a sostenere l’uscita (impegno); il momento della variazione monetaria (riscossione o pagamento).

Tecnica di rilevazione dei valori

La rilevazione dei valori numerari segue il metodo della partita doppia, la quale per ogni operazione di gestione esterna rileva due valori, di ammontare uguale e segno opposto. Le fasi della rilevazione dei valori nei conti sono le seguenti:

• L’individuazione della variazione numeraria.
• La ricerca nel piano dei conti del valore numerario.
• L’individuazione della corrispondente variazione non numeraria.
• La ricerca nel piano dei conti del valore non numerario.
• La registrazione contabile dell’operazione.

Tecnica di rilevazione della contabilità finanziaria

La contabilità finanziaria adotta invece il metodo della partita semplice, infatti essa rileva solo valori numerari. Ciò trova varie motivazioni: l’azienda pubblica intesa come azienda di erogazione è interessata principalmente al contenimento degli impieghi; la coincidenza tra la dinamica monetaria e l’impiego di condizioni produttive; la minore complessità della rilevazione semplice; la presenza di organi elettivi; la prassi di valutare l’attività delle aziende pubbliche per i suoi effetti esterni sul sistema economico.

Risultati di sintesi della contabilità

Il sistema di contabilità generale periodicamente raccoglie il sistema dei valori in tavole di sintesi (stato patrimoniale e conto economico) ed il procedimento di misurazione si sostanzia nella costruzione di un esercizio generale. Il principio alla base della contabilità economico-patrimoniale è quello della competenza economica. Si determinano due quantità economiche complesse: il reddito di esercizio (quantità flusso) e il capitale di funzionamento (quantità fondo).

Risultati di sintesi della contabilità finanziaria

Nel sistema della contabilità pubblica i valori rilevati sono raccolti in una tavola di sintesi (conto consuntivo o conto del bilancio) senza ricorso a stime o congetture. Infatti, in coerenza con la finalità autorizzativa, il conto consuntivo dimostra il rispetto dei limiti stabiliti a preventivo. Si giunge quindi a determinare due risultati di sintesi: un fondo cassa (quantità fondo) e il risultato di amministrazione (quantità fondo).

Programmazione nei processi decisionali

La programmazione è un metodo rilevante nei processi decisionali di allocazione delle risorse: umane (assegnazione dei bilanci preventivi). Per tali processi si ha la contrapposizione tra due modelli logici: l’incrementalismo e la programmazione.

Modello dell’incrementalismo

Il modello dell’incrementalismo è un modello di allocazione delle risorse che spiega i comportamenti decisionali delle aziende nelle quali il governo è fortemente condizionato da fattori istituzionali e vi è un elevato potere autoreferenziale (es. imprese di grandi dimensioni o monopolistiche). In questo caso il fattore determinante delle decisioni è il consenso tra i diversi portatori di interesse, che possono essere:

• I gruppi o movimenti politici nelle aziende pubbliche.
• Le varie classi di stakeholder rilevanti nelle aziende private.

Poiché le interazioni perseguono il raggiungimento di un accordo tra i soggetti rilevanti, nel modello viene definito anche di mutual partisan adjustment. Il risultato è quindi una variazione rispetto alla situazione di partenza.

Neoincrementalismo

Il Neoincrementalismo si è sviluppato in periodi più recenti di risorse pubbliche in diminuzione e ciò ha fatto sì che il processo fosse più complesso, in quanto è più difficile rilevare il consenso su riduzioni di risorse che non sugli aumenti. Anche questo approccio però presenta alcuni grossi limiti: è guidato dall’offerta; è fortemente condizionato da equilibri intermedi di potere; è un processo decisionale condizionato dal passato e scarsamente orientato al futuro; attribuisce poco o niente peso agli elementi di razionalità economica (efficacia, efficienza, economicità); presuppone che le decisioni delle aziende pubbliche siano prevalentemente di tipo politico, trascurando la crescente rilevanza che hanno i fattori economici.

Modello della programmazione

La logica della pianificazione formale di lungo periodo (long range planning) serve come strumento per introdurre elementi di razionalità economica nell’uso delle risorse pubbliche. La logica della programmazione è stata interpretata secondo diversi modelli e con diverse tecniche: il modello della programmazione razionale, il modello razionale di tipo “revisionato” e il modello della programmazione strategica.

Modello della programmazione razionale

Il modello della programmazione razionale è connesso alla fase ottimistica della programmazione anni ’60, che si basa sulle idee di: poter guidare e controllare il sistema socio-economico globale e poter realizzare una politica per mezzo di scelte razionali. Alcuni esempi di tecniche di applicazione del modello razionale sono i seguenti: programmazione di bilancio (bilancio, programma-italia); ZBB (zero base budgeting), focalizzata sul breve periodo e che enfatizza gli aspetti analitici.

Il modello della programmazione razionale presenta alcuni limiti: l’inadeguata capacità di analisi dei problemi (in particolare analisi della domanda); una forte base tecnica nel processo decisionale, sia nell’analisi che nella relazione tra obiettivi e risorse; una scarsa possibilità di rivedere il processo in itinere; la debolezza della fase di verifica e dei processi di apprendimento; la sottovalutazione del rapporto tra obiettivi e struttura organizzativa.

Modelli revisionati degli anni ’70 e ’80

I modelli “revisionati” degli anni ’70 e ’80 si basano sul presupposto che sia impossibile garantire una coerenza analitica rigorosa tra tutte le fasi del ciclo e dunque che sia necessario concentrarsi sugli elementi via via più rilevanti. I modelli revisionati sono: il modello Policy Issue, il modello Corporate Planning e il modello Strategia-Struttura.

I limiti di tali modelli di programmazione formale di lungo periodo sono l’adozione di procedure, di schemi di analisi, di sistemi di indicatori e di tecniche di misurazione rigide e pesanti sul piano organizzativo. Nonostante i tentativi di semplificazione, l’attenzione e la responsabilizzazione delle persone restano concentrate sugli elementi formali più che su quelli sostanziali. Per questi motivi il sistema di programmazione diventa spesso una sovrastruttura tecnocratica che non aiuta a migliorare il processo di allocazione delle risorse.

Modello della programmazione strategica

Il modello della programmazione strategica non cerca di governare l’intero sistema aziendale con decisioni “razionali a priori”, poiché esso è troppo complesso, bensì si concentra su alcuni aspetti selezionati in grado di orientare la gestione dell’azienda pubblica verso gli obiettivi rilevanti; per far ciò occorre comprendere quali sono le decisioni critiche e concentrarsi su di esse (approccio selezionato e non globale).

La programmazione strategica si sviluppa in tre fasi:

• L’identificazione delle aree oggetto di scelta strategica, per le quali esiste una reale alternativa circa il mantenimento, il potenziamento o l’abbandono da parte dell’azienda pubblica.
• La selezione delle aree critiche in base all’incertezza, all’accettabilità sociale e all’integrazione o interdipendenza organizzativa.
• La definizione delle politiche ritenute più valide per ogni area, scelte in base al beneficio sociale e al contributo all’equilibrio economico.