Appunti rielaborati delle lezioni di Economia e gestione delle amministrazioni pubbliche dei professori Giuseppe Catalano

Economia e gestione delle amministrazioni pubbliche

8 marzo 2018 (Avenali)

Le caratteristiche economiche dei beni

Qual è il motivo per cui lo stato interviene? Quello che cercheremo di vedere è di dare una risposta più sistematizzata e basata su principi e concetti economici che ci spieghi perché occorre accettare che lo stato ha un ruolo, a volte anche pesante, per alcune tipologie di situazioni.

Partiamo dalla domanda opposta: possiamo immaginare un mondo, uno stato che sia tutto controllato dall’economia di mercato, dove tutte le scelte vengono acquisite attraverso un’integrazione tra domanda e offerta. Mediante tale interazione si fanno le scelte di mercato. Si potrebbe immaginare un sistema economico in cui le decisioni vengono prese nell’ambito dell’equilibrio economico di mercato.

Nel sistema economico abbiamo tanti soggetti che esprimono tutta una serie di fabbisogni che devono essere soddisfatti consumando beni di ogni natura. Si può immaginare che l’obiettivo del sistema economico sia produrre una quantità di beni esattamente coerente con il fabbisogno della collettività. Possiamo immaginare un sistema in cui tutti questi fabbisogni siano resi evidenti. Quello che possiamo aspettarci è che il meccanismo di mercato puro potrebbe assolvere a tale compito di soddisfare dei bisogni di una comunità.

Accadrà sempre che se c’è un determinato soggetto che ha una disponibilità marginale a pagare tale bene in modo superiore al costo di produzione. Se tale meccanismo funziona vuol dire che c’è un bisogno che copre i costi da pagare, e quindi tale quantità aggiuntiva arriva nel mercato e intercetta la domanda del fabbisogno. Se uno garantisse che questo succede sempre, allora non si avrebbero problemi, ma così non è.

Beni che vengono prodotti da organizzazioni imprese, acquisendo risorse, trasformandole e generando questi beni che soddisfano tali fabbisogni. Tali beni possono essere di due tipi: prodotti e servizi. Il primo non è istantaneamente deperibile, il secondo sì. I beni economici non completano tutti i beni che danno soddisfazione al genere umano. L’essere o meno immagazzinabili ha riscontri a livello di organizzazione e di economia, in quanto potrei o no immagazzinarlo. La categoria di investimenti quindi sarà diversa.

Tutta l’organizzazione che deve produrre tali beni economici torniamo in un modo in cui se le imprese sono in grado di mantenere prodotti e servizi in equilibrio, allora potrebbero rispondere al riuscire a soddisfare completamente i bisogni della comunità. Tuttavia, non c’è nessuna economia libera nel mondo, sono tutte economie miste, in cui vi è un qualche intervento di tipo pubblico, ovvero un ruolo svolto dallo stato. Questo succede per vari motivi, tuttavia ci sono motivazioni esclusivamente economiche che rendono imprescindibile l’intervento pubblico.

Il fallimento del mercato

Tutte queste motivazioni sono legate ad un unico grande tema che è quello del fallimento del mercato: si osserva molto spesso che per diverse ragioni quell’obiettivo ideale che abbiamo descritto prima in realtà il mercato fallisce in questo intento. Quando il mercato fallisce, il consumatore non riesce a soddisfare il suo desiderio, e il surplus non viene intercettato. Il mercato non riesce a garantire un livello di produzione ottimale per i bisogni della comunità. Cioè dipende da varie cause:

Una causa è legata alle caratteristiche dei beni, ma non è legata alle caratteristiche di immagazzinamento o meno, ma parliamo di caratteristiche con cui questi beni possono essere consumati. Vediamo quali sono tali caratteristiche. Di tutti i beni che consumiamo ce ne sono alcuni che sono beni a consumo collettivo o anche detti beni non rivali. Vuol dire che il consumo di questi beni è caratterizzato da una non rivalità nei confronti dei consumatori: se un consumatore sta consumando una unità di questo bene, questo suo atto di consumo non pregiudica la possibilità per un altro consumatore di poter consumare un altro pezzo di questa unità di bene.

Ho due disponibilità diverse, ma tutte e due possono essere consumate, per questo si dice che il bene non crea rivalità tra i soggetti che lo vogliono consumare. Questo tipo di caratteristiche è legato alla loro funzione di produzione; per qualunque livello di produzione il bene non rivale ha un costo incrementale pari a zero. Per qualsiasi livello di produzione, il costo per produrre una unità aggiuntiva di bene mi costa 0. Il costo incrementale sarà sempre nullo.

Se questa è la situazione è chiaro che ci troviamo in una situazione di non rivalità, poiché una volta che ne ho fatto uno ho sostenuto il costo complessivo per cui posso produrne tutti i beni necessari per soddisfare il fabbisogno della comunità.

Ci può essere il caso in cui la situazione è completamente diversa. L’ipotesi di non rivalità si può riscontrare solo in una parte di beni, quindi dobbiamo riscontrare che abbiamo anche beni detti rivali, ovvero beni a consumo privato, per cui se un soggetto consuma una unità del bene, potrebbe pregiudicare il consumo di un’altra unità da parte di un altro soggetto.

Quando arriviamo in un punto in cui non c’è più la possibilità di consumare, vuol dire che uno rimane fuori dal consumo perché qualcuno ha preso l’ultima possibilità di consumare. Tutto è legato alla disponibilità a pagare. La caratteristiche di rivalità o meno dei beni è importantissima perché una delle due può creare varie reazioni in cui alcuni soggetti possono consumare, impedendo ad altri soggetti di consumare anche loro.

Beni non rivali e beni escludibili

Esistono tanti beni non rivali, che sfuggono di più all’idea di consumo. Ad esempio, se siamo fermi per la strada con la macchina, il semaforo si configura come un bene non rivale, che soddisfa il mio bisogno di sapere se posso muovermi o no in modo non rivale tra i vari consumatori. In quel momento il servizio che stiamo consumando non è di proprietà nostra, ma può essere accessibile anche al consumo per gli altri.

In questo contesto c’è un costo di realizzazione che viene sostenuto ma non cambia se vicino a me c’è un altro che deve vedere se è rosso o verde. Un altro esempio è la realizzazione di fari per la navigazione. Anche in questo caso, quindi, si tratta di un bene collettivo.

Questa definizione di non rivalità è certamente fondamentale ma è tuttavia una definizione ideale nella sua forma basilare, nel senso che potremmo trovarci in situazioni intermedie tra le due. Certi beni che si prestano a non mettere in rivalità i consumatori, lo possono fare entro certi limiti, in quanto hanno disponibilità finita. Possiamo quindi trovare delle situazioni opache. Ad esempio, immaginiamo di passeggiare e a un certo punto ci rendiamo conto di un bel vedere. Il nostro bisogno da soddisfare è goderci il panorama. Recepiamo in quel momento un servizio. Il fatto che ci siamo fermati a vedere il panorama ci ha messo in relazione di rivalità con soggetti che potrebbero avere lo stesso desiderio o no? In alcuni casi sì, in altri no.

Ci sono beni che presi in un certo momento non sono rivali, ma poi possono trasformarsi in rivali. Ci troviamo a volte quindi in situazioni intermedie, ma rimane il tema di fondo.

Proviamo ad aggiungere un’altra caratteristica: la cosiddetta escludibilità o meno del bene. Se il prodotto riesce ad escludere alcuni consumatori di poterlo consumare, allora si parla di bene escludibile, altrimenti ci troviamo in una situazione di non escludibilità del bene. L’incapacità di escludere o no consumatori dal consumo di tale bene potrebbe dipendere dalle caratteristiche del bene, quindi da motivi tecnici del prodotto stesso, ma anche da motivi economici. In linea di principio un bene che economicamente un consumatore non può permettersi economicamente è escludibile.

Ci sono beni per cui l’escludibilità è inimmaginabile (vedi esempio del semaforo).

Se allora mettiamo insieme queste grandi caratteristiche che possono qualificare i beni, ci rendiamo conto che possono individuare almeno 4 categorie diverse di beni:

• Rivali e escludibili: Bene privato
• Rivali e non escludibili: Bene comune
• Non rivali ed escludibili: Bene tariffabile
• Non rivali e non escludibili: Bene pubblico

Un bene privato è caratterizzato da rivalità ed escludibilità: il soggetto che lo produce ha modo e riesce a distinguere i consumatori e quindi può impedire l’utilizzo a chi non riconosce (banalmente il prezzo è il fattore che esclude). All’opposto c’è il bene pubblico, che ha una caratteristica diametralmente opposta. È un bene non rivale e non escludibile: se ne consumiamo una certa quantità tale bene è ancora disponibile per gli altri consumatori ma contemporaneamente tutta la comunità può consumarlo, e tale collettività non può essere esclusa. Esistono però anche casi intermedi, ovvero quelli che vengono detti beni pubblici impuri, nel senso che hanno una delle caratteristiche del bene pubblico, ma non l’altra, come i beni tariffabili e i beni comuni.

9 marzo 2018 (Catalano)

Allocazione e redistribuzione

Ci concentreremo sull’allocazione e sulla redistribuzione. Dobbiamo capire quali sono le modalità di intervento del pubblico nel settore economico. Le modalità sono particolarmente importanti. Cercheremo di studiare settori in cui lo stato interviene, cercando di capire per quali finalità e mediante quali strumenti. Le modalità tendono spesso a sovrapporsi. Il settore pubblico interviene per perseguire una finalità con diverse modalità. Potremmo trovare che il settore pubblico dal punto di vista normativo interviene con più modalità.

Il settore pubblico si pone di produrre più beni e più servizi in un certo ambito. In alcuni casi il settore pubblico non produce direttamente il servizio, ma lo finanzia. Questi due aspetti sono importanti da chiarire. Possono coincidere o essere separati. Nel caso della difesa vi è contemporaneamente la produzione e il finanziamento del servizio. Un altro caso di questo tipo è l’università, ma qui vi è compartecipazione dei consumatori nel finanziamento. Nel caso dell’illuminazione pubblica abbiamo solo uno dei due elementi.

Fermo restando il ruolo dello stato del finanziamento, non è detto che lo debba produrre per forza lo stato. Questo meccanismo si comincia a diffondere nell’ambito della scuola, della sanità, dei trasporti e in altri settori. L’intervento pubblico si può esplicitare in due modalità: produzione e finanziamento. La scelta viene fatta di volta in volta su una base economica e anche su una base politica. Un servizio può essere anche solo regolamentato dallo stato. Talvolta in alcuni settori sono presenti tutte e tre le forme viste sopra. Nel caso dell’università lo stato finanzia, produce e regola il servizio. Quindi l’intervento pubblico è molto ampio. Per i vaccini c’è una legge che obbliga i genitori a vaccinare i propri figli.

Pensiamo che lo stato interviene dicendo che c’è bisogno necessariamente di un salario minimo. Il settore pubblico condiziona in modo diretto o indiretto la maggior parte del sistema, attraverso sussidi e attraverso tasse. Noi studieremo l’intervento pubblico in ogni settore.

Forme: geografia variabile

Questi tipi di categorie vengono applicati in momenti storici e in paesi diversi con modalità diverse. Nei diversi paesi ci sono soluzioni diverse, scelte diverse e modalità diverse. Nel caso di Roma nel settore pubblico abbiamo la scelta storica di un’impresa unica di carattere pubblico, il caso opposto è Londra, dove ci sono numerosi operatori privati.

Gli individui e le imprese sono fortemente condizionati dagli incentivi e dalle regole che gli attori definiscono. E attraverso gli incentivi si muovono in senso positivo o negativo i comportamenti degli individui e delle imprese. Le regole e gli incentivi sono fondamentali per governare il comportamento degli individui per garantire efficienza e uguaglianza.

La difesa è prodotta, finanziata e regolamentata da tutti gli stati nel mondo. Nel settore delle telecomunicazioni il settore è solo regolamentato dallo stato. La produzione si suddivide in proprietà degli asset e gestione: nel caso delle ferrovie ad esempio, in tutti quelli che sono i servizi di reti, vi sono due fasi del sistema produttivo, la rete è il funzionamento del sistema stesso.

Di chi è stata la colpa di Roma Termini per la neve? Nel funzionamento delle ferrovie nel nostro paese c’è una società che si occupa dei binari, la rete ferroviaria italiana, e un’altra che si chiama Grandi Stazioni e che gestisce le grandi stazioni ed una terza società che si chiama Trenitalia che si occupa della gestione del servizio e c’è anche Italo che gestisce altri servizi sulla stessa identica rete. I soggetti che fanno il servizio per la rete per il servizio ad alta velocità sono Italo e Trenitalia. Quello che ci serve è comprendere che la produzione di un servizio si può differenziare nella rete e nel servizio stesso. Il nostro quadro di tre funzioni pubbliche viene amplificato.

Vediamo la questione delle carceri: in Italia abbiamo 205 strutture carcerarie tutte pubbliche, sia nella produzione (sia proprietà dell’asset sia gestione dell’asset stesso), sia nel finanziamento, sia nel regolamento. Negli UK invece, tali strutture sono solo gestite dal pubblico.

L’Italia è stata proprietaria pubblica della Cirio e della Motta panettoni. Lo stato è proprietario di una svariata quantità di attività economiche. E tanto per fare un esempio anche l’attività carceraria può essere gestita da privati. La storia del continente europeo è caratterizzata dal fatto della cultura comune molto favorevole all’interventi pubblico, specialmente quelli nordici e dalla presenza di culture avverse a ciò.

Cercheremo di studiare un fenomeno molto importante che è una riconsiderazione del ruolo dello stato nel settore economico. In tutti i paesi capitalistici moderni la presenza dello stato è molto pesante e molto forte. Da un lato tratteremo il fallimento del mercato come causa dell’intervento pubblico, dall’altro analizzeremo il fallimento dello stato.

Problema storico: make or buy?

Una volta che abbiamo fatto la prima valutazione logica relativa al fatto che ci debbano no essere l’intervento pubblico, dobbiamo chiederci se lo stato devo produrre personalmente i servizi o farli produrre a privati? Lo stato moderno si presenta in forme molto articolate e complesse e questo complica le cose. Con Stato intendiamo tre o 4 parole, e sottintende delle cose diverse e complesse. È ciò che chiamiamo architettura costituzionale dell’intervento pubblico che è un oggetto molto significativo di intervento pubblico di analisi e di valutazione politiche delle persone.

Un problema nuovo: quale livello di governo?

L’UE fa delle raccomandazioni, ad esempio sviluppare concorrenza in settori dove è poco presente la concorrenza ed indica anche i settori di interesse. Ogni anno l’Italia deve portare il punto in Europa e far vedere ciò che ha fatto e ciò che farà. Il governo deve approvare entro il 10 aprile il documento di economia e finanza. Tale documento sarà oggetto di esame. L’euro è nato il primo gennaio del 2000, ma modalità e scelte sono state fatte già prima di quella data. Anche per decidere di uscire bisogna sapere di cosa stiamo parlando. La figura più tradizionale dell’intervento pubblico è lo stato nazionale. Qualche studioso sostiene che non c’è differenza tra la nascita dello stato e la nascita della difesa; qualcuno afferma che lo stato nasce per sostenere il fatto che c’era bisogno di gestire la difesa. E un’altra gestione importante è quella di emissione della moneta. Quella cosa che viene indicata con “signoraggio”.

La moneta è il potere dello stato: far credere che un pezzo di carta abbia valore (banconota). Tale meccanismo è avvenuto quando la quantità di oro disponibile non era più in grado a stare dietro alla quantità di transazione necessaria, ma anche perché si era arrivati a tosare la moneta. La zigrinatura della moneta era fatta per evitare la tosatura della moneta. Oggi la banca centrale può stampare la moneta a prescindere da ogni legame con valori reali. Con l’UE abbiamo ceduto tale funzione e tale possibilità; stampare moneta non è più una decisione della banca centrale d’Italia, ma è una decisione della banca centrale Europea. Quello che è rimasto al singolo stato è il poter stampare le monete sole.

Lo stato quindi nasce per la difesa e per l’emissione di moneta, svolgendo le sue funzioni su questi fronti. Ma oltre al governo sovranazionale e a quello nazionale (UE e stato rispettivamente), nel nostro ordinamento ci sono province, comuni e altre organizzazioni pubbliche con carattere territoriale. La difesa è di esclusiva competenza dello stato, la sanità e i trasporti sono di completa competenza delle regioni. Principio di sussidiarietà, principio moderno che dice che la possibilità di assumere decisioni più informate più efficaci stanno nella...