Appunti Economia delle Aziende e delle Amministrazioni Pubbliche (EAAP)

Domenico Laviano Appunti Anselmi

1. Lezione 26/02/18

Il prof. Egidio Giannessi ha fornito la seguente definizione di azienda:

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è un’unità elementare dell’ordine economico-generale , dotata di vita propria e riflessa ;

• è costituita da un insieme di operazioni, promanante dalla combinazione di particolari fattori e dalla

composizione di forze esterne ed esterne;

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è l’unità nella quale vengono realizzati i fenomeni della produzione, della distribuzione e del

consumo;

• ha per scopo il conseguimento di un determinato equilibrio economico a valere nel tempo;

• l’equilibrio economico si può dire conseguito, quando sono garantiti una remunerazione adeguata ai

fattori utilizzati e un compenso equo, proporzionale ai risultati raggiunti, al soggetto economico.

Tale interpretazione pone in essere alcuni elementi tipici caratterizzanti una logica aziendale:

• Tre criteri che ne accertano l’esistenza, ovvero:

1. La combinazione dei fattori produttivi (modulo di combinazione);

2. La sistematicità delle operazioni di gestione, rilevazione e organizzazione: tali operazioni

risentono di decisioni già assunte in passato e influenzano quelle future;

3. La composizione delle forze interne con quelle esterne.

• L’equilibrio economico a valere nel tempo, ovvero l’economicità della gestione nel medio/lungo

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periodo. -

L’esistenza di questi elementi tipici come presupposto aziendale esclude, di fatto, la ricerca della

massimizzazione dell’utile d’esercizio, poiché:

• Non si conoscono i punti di massimo e minimo, bensì solo le relative zone, in quanto si tratta di

grandezze “a valere nel tempo”;

• Il risultato economico-finanziario è una conseguenza della sistematicità delle operazioni e ciò non

permette di perseguire uno specifico obiettivo trascurando l’altro (per esempio la massimizzazione

dell’utile potrebbe compromettere l’equilibrio finanziario nel breve periodo).

Nel settore privato la mancanza di uno o più degli elementi caratterizzanti (spesso si tratta della sistematicità)

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pone queste unità in uno status di “quasi aziende” .

Nel settore pubblico i cittadini sono al contempo destinatari e proprietari dei servizi erogati. In questo

contesto, le aziende pubbliche si riferiscono a:

• Stato;

• Regioni;

• Province;

• Comuni;

• Consorzi tra enti pubblici;

• Aziende controllate da enti pubblici: il controllo può essere pieno, quando sussiste una

partecipazione pubblica almeno pari al 50% + 1, o parziale, in caso di maggioranza limitata. In ogni

1 Ragiona in modo economico seguendo i principi e le regole dell’economia aziendale

2 È influenzata dalle sue decisioni

3 Riceve stimoli normativi ed inerenti al mercato dall’ambiente esterno

4 “Distribuzione” e non “erogazione” perché quest’ultima presuppone che l’assenza di produzione

5 Le aziende in fase di costituzione non sono quasi mai economiche

6 L’equilibrio finanziario, invece, deve essere raggiunto anche nel breve periodo per evitare il rischio di insolvenza

7 Nelle aziende familiari, per esempio, spesso i problemi interpersonali si riversano sulle dinamiche aziendali

Domenico Laviano

caso si dice che il controllo da parte del settore pubblico sia rilevante se è tale la sua influenza al

momento dell’approvazione del bilancio e della nomina degli amministratori (o del collegio

sindacale). 2. Lezione 12/03/2018

Occorre distinguere, nell’ambito del settore pubblico, le amministrazioni dalle aziende pubbliche: le prime

sono gli enti politici (Stato, Regioni, Province e Comuni) e le amministrazioni da essi derivanti, le seconde

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sono caratterizzate da un dominio da parte dell’amministrazione che ne detiene le quote . Un’azienda è

controllata dal settore pubblico se lo Stato possiede:

• Almeno il 50% + 1 delle azioni (maggioranza assoluta);

• Meno del 50% delle azioni (maggioranza relativa): in questo caso l’esistenza del controllo si verifica

nei momenti di elezione del Consiglio di Amministrazione e di approvazione del bilancio.

Se un’azienda è partecipata al 50% dallo Stato e al 50% da un soggetto privato, prevale la logica di

quest’ultimo.

Esistono due modi per appurare la presenza dello Stato nel settore economico:

1. Interventi nella cornice del sistema economico;

2. Interventi nel merito del sistema economico.

Interventi nella cornice del sistema economico

Si tratta di interventi che regolano il comportamento e le azioni dei privati e sono relativi al buon

funzionamento del mercato. Esistono, però, anche azioni più mirate in questo ambito: l’Antitrust e le norme

contro i fallimenti del mercato (per esempio la crisi di una grossa azienda). Di seguito viene presentato uno

storico dei principali avvenimenti che hanno portato all’introduzione di questo tipo di interventi:

• 1848: in Europa il popolo insorge per abolire i regimi degli imperatori in quel momento regnanti. Tale

rivoluzione ebbe una grande influenza in Italia;

• 1849 – 1861: Liguria, Piemonte e parte della Sardegna, inizialmente caratterizzati da monarchie

assolute, divennero stati costituzionali. In tali zone fu riformata anche l’agricoltura attraverso la legge

Siccardi che abolì la cosiddetta “mano morta”, espropriando i terreni ecclesiastici (che erano

solitamente poco coltivati) al fine di assegnarli a piccoli agricoltori. Le scuole, gli ospedali e i ricoveri

che erano gestiti dalla Chiesa furono delegati dallo Stato ai Comuni in quanto enti più vicini ai

cittadini. Fu inoltre realizzata un’estesa rete ferroviaria e idrica. Questi interventi modernizzarono

fortemente Piemonte e Liguria, permettendo al primo di essere il motore del processo di unità

nazionale;

• 1861 - 1870: dopo la nascita del Regno d’Italia si applicò il modello normativo piemontese a tutto il

resto del Paese;

• 1870 – 1915: molte banche persero di credibilità e fallirono. Inizialmente lo Stato non intervenne ma,

in seguito, notando i danni che ciò causava nel sistema economico, iniziò a salvarle. Prima dell’unità,

inoltre, le banche centrali di ogni antico Stato italiano battevano la loro moneta, coordinati dalla

Banca Romana. Al termine dell’800 esse furono abolite e fu istituita la Banca d’Italia, con compiti di

vigilanza su ogni altro istituto di credito operante sul suolo italiano.

Per quanto riguarda il settore assicurativo, a seguito della scoperta del duopolio esistente tra

Assicurazioni Generali e Fondiaria SAI, lo Stato revocò loro le licenze assicurative e istituì l’INA

(Istituto Nazionale delle Assicurazioni) come ente pubblico.

8 Se la partecipazione pubblica non è di tipo maggioritario, occorre verificare l’esistenza di altri requisiti affinché

un’azienda entri a far parte del settore pubblico.

Domenico Laviano

Relativamente ai trasporti, invece, la rete ferroviaria fu data in concessione alle Regioni e si creò

Ferrovie dello Stato, che vide l’alternarsi di fasi di privatizzazione e nazionalizzazione.

Interventi nel merito del sistema economico

Si distinguono in:

• Imprese organo (I. O.): lo Stato interviene con un suo organo in situazioni di monopolio che, in

passato, riguardavano i tabacchi (lo Stato li produceva direttamente al fine di scoraggiare l’evasione),

il sale (sempre per scopi fiscali, poiché si trattava di un’imposizione meno gravosa ma più estesa a

livello di utenza) e il chinino (per garantire la produzione nelle quantità necessarie, dato che era

l’unico medicinale in grado di curare la malaria). Fu quindi costituita, come diramazione del Ministero

delle Finanze, Monopolio Tabacchi, un’azienda che non godeva di nessuna autonomia, il suo bilancio

(formato esclusivamente da una rendicontazione di cassa) era parte di quello dello Stato dove, in

allegato, potevano essere fornite informazioni aggiuntive. Furono istituite altre imprese – organo

anche per i monopoli di sale e chinino;

• Amministrazione autonoma o azienda autonoma: erano caratterizzate da una maggiore aziendalità,

dall’esistenza di organi propri e di un vero bilancio (sempre parte di quello pubblico). Tali

amministrazioni nacquero per gestire le ferrovie, le Poste e il settore della telefonia pubblica. È

l’epoca della diffusione delle municipalizzate: il modello nazionale viene applicato sul locale;

• Enti pubblici ai lati del sistema economico: nascono in campo Welfare (INPS e INAIL), sono più

autonomi e hanno requisiti di aziendalità, ma non sono ancora aziende;

• Gruppi aziendali, come l’IRI (Istituto per la Ricostruzione Industriale), che divenne presto il prototipo

per tutti gli altri.

Di seguito il processo che portò alla formazione dell’IRI:

• 1915: l’entrata in guerra dell’Italia necessitava di forniture, armi e vettovaglie. A tale scopo furono

approvati piani di tipo aziendale che stabilivano i fornitori e gli anticipi che venivano loro corrisposti

(attraverso la stampa di un maggior numero di biglietti da parte della Banca d’Italia) posticipando, a

guerra conclusa, il dovere dello Stato di saldare la parte restante del debito;

• 1918: al termine della guerra, l’Italia era affetta da problemi relativi all’inflazione e alla stagnazione.

Inoltre, essendo necessaria una costosa riconversione delle industrie, gli imprenditori si rivolsero alle

banche, che cominciarono a richiedere garanzie di tipo personale in aggiunta a quelle reali;

• 1921: in aggiunta alle garanzie personali e reali, le banche cominciarono ad esigere le azioni delle

società industriali. Il risultato fu che, in seguito al fallimento di molte di esse, le banche divennero

proprietarie di gran parte del sistema industriale italiano;

• 1930 – 1932: al fine di riorganizzare il settore creditizio, nacque l’IMI (Istituto Mobiliare Italiano), con

compiti specifici relativi al credito a medio/lungo termine. Questo sforzo si rivelò, tuttavia, inutile

allo scopo;

• 1933: nasce l’IRI, la cui struttura iniziale era divisa in due sezioni: finanziamenti industriali e

smobilizzi. Il suo funzionamento si basava sull’acquisizione delle banche in difficoltà (per quelle in

buone condizioni era invece prevista la liquidazione delle partecipazioni industriali da esse detenute).

Inoltre, furono finanziate le aziende sane, mentre quelle sull’orlo della crisi vennero vendute. In

questo modo transitò in mani pubbliche l’intero settore industriale italiano;

• 1936: gli stakeholders aziendali fecero pressioni sull’esecutivo al fine di bloccare i processi di

smobilizzo delle aziende. In questo modo il sistema s’inceppa: la struttura dell’IRI fu unificata e gli fu

assegnata una nuova mission, cioè quella di gestire le partecipazioni via via acquisite.

A seguito della nazionalizzazione di più della metà del settore industriale, il settore pubblico

controllava gran parte del mercato.

Domenico Laviano 3. Lezione 20/03/2018

L’IRI, inizialmente costituito come “ospedale per le aziende”, non riesce a smobilizzare nessuna

partecipazione, trovandosi a fronteggiare il difficile compito di gestire circa 530 aziende. A tale scopo, quindi,

nel 1936 l’IRI organizza le società facenti capo allo stesso business a una sub – holding, come ad esempio:

• STET, relativa al settore telefonico, che finanzia SIP (comunicazione nazionali), ITALCABLE

(comunicazioni internazionali), ITALTEL (centralini), SIRTI (piazzamento dei cavi), SEAT e ILTE

(rispettivamente per la raccolta e la stampa delle Pagine Gialle);

• FINMECCANICA, relativa al settore meccanico, dall’industria di precisione all’Alfa Romeo;

• FINMARE, per il settore marittimo (traghetti);

• ILVA, per l’industria siderurgica, generalmente collocata vicino ai porti. I costi in questo settore erano

(e sono) molto elevati per via dell’assenza di materie prime in Italia;

• ITALSTAT, concernente il settore delle grandi costruzioni. Essa, negli anni ’50, permise la rapida

realizzazione dell’Autostrada del Sole;

• FINCANTIERI, attinente al settore cantieristico;

• SME, riguardante il settore dell’energia elettrica nel Sud Italia. Nel 1961 essa fu sostituita dall’ENEL,

che raggruppò numerose aziende del settore. In quel momento SME, ormai priva dello scopo sociale,

era dotata di un’ingente disponibilità di denaro in seguito agli indennizzi degli espropri dei suoi locali.

Tali risorse furono utilizzate per rilevare aziende del settore agro – alimentare (come Cirio, Motta e

Bertolli), che si trovavano sull’orlo del fallimento.

Alcune partecipazioni, inoltre, erano gestite direttamente dall’IRI, come quelle relative alle banche (Banca

Commerciale, Credito Italiano, Banco di Roma, Banco di Santo Spirito) e ad Alitalia (individuata come

compagnia “di bandiera”).

La massiccia presenza dello Stato nell’economica permise di sottrarre gran parte del sistema economico alla

concorrenza privata: situazioni analoghe erano caratteristiche solo dei Paesi filo – sovietici.

Nell’esercizio del controllo delle sue partecipazioni, l’IRI provvede a quotare tutte le sue sub – holding in

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Borsa, per potersi liberare delle quote minoritarie cedendole a privati : si tratta della cosiddetta formula IRI,

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basata sul leverage positivo.

Nell’ambito degli sforzi profusi dallo Stato nella gestione delle sue partecipate, è opportuno ricordare il caso

SME, che registrava strutturali perdite avendo rilevato aziende con gravi criticità economico – finanziarie e,

non ricevendo mai un’adeguata valutazione sui mercati, necessitava di continue ricapitalizzazioni.

Le indicazioni fornite dall’IRI nell’espletamento delle sue nuove funzioni riguardavano principalmente:

• Economicità;

• Direttive economico – sociali (come salvaguardare l’occupazione, incoraggiare gli investimenti, ecc.),

spesso irrealizzabili perché in contrasto con il primo principio.

Le disponibilità dell’IRI derivavano essenzialmente dai conferimenti delle società gestite ma furono presto

superati dalle perdite che esse continuamente registravano: l’IRI, quindi, necessitò di continue

ricapitalizzazioni statali fino al 1999, anno in cui cessò di esistere.

L’economicità si fonda su un management in condizioni di scegliere in autonomia e che si prenda la

responsabilità delle decisioni: nella situazione italiana del dopoguerra, tuttavia, ciò non accadeva. Le scelte,

infatti, non venivano quasi mai prese in autonomia, essendo condizionate da pressioni di vario genere,

principalmente politiche. Fortunatamente, però, alcuni grandi manager restarono alla guida delle

partecipate statali e furono gli autentici protagonisti della ricostruzione del Paese. In questo contesto, il

9 Ovviamente, se un privato acquisisce il 40% della STET, partecipa nella stessa misura alle aziende facenti capo alla

stessa.

10 Leva finanziaria

Domenico Laviano

potere politico lasciava maggior potere decisionale al management delle aziende, tranne nei casi in cui si

verificavano oneri impropri, ovvero investimenti antieconomici decisi dallo Stato verso un determinato

settore o zona del Paese. Tali costi furono a carico delle imprese fino agli anni ’80, poiché la teoria più

accreditata in quel momento prevedeva che il soggetto pubblico, in quanto controllante delle aziende, avesse

un maggior potere decisionale rispetto al privato.

L’esistenza degli oneri impropri, nel lungo periodo, causò l’alienazione del management dal processo

decisionale.

L’elevato numero di pressioni che gli stakeholders esercitavano sulle decisioni aziendali palesò l’esistenza

della figura dell’azionista occulto, il che rese il processo decisionale spesso poco trasparente e poco chiaro.

Precedentemente, nel 1926, furono costituite AGIP e ANIC rispettivamente per la ricerca e il raffinamento

degli idrocarburi in Italia e nelle colonie; la spedizione per la ricerca in Libia non ebbe successo poiché furono

usate strumentazioni obsolete, come le trivelle, che non permisero di andare oltre una certa profondità. Il

greggio, che si trovava a 2 – 3 chilometri sottoterra, fu scoperto in seguito, quando il processo di autonomia

della Libia era già avviato e consolidato. L’AGIP fu, quindi, posta in liquidazione ma Enrico Mattei, che accettò

l’incarico di commissario liquidatore, aveva l’intento di rafforzarla, desideroso di creare un ente come l’IRI

per il settore petrolifero: nel 1953 fu creata l’ENI (Ente Nazionale Idrocarburi), la cui mission era relativa al

settore energetico.

Mattei era una figura tanto influente (era necessario il suo parere favorevole per la nomina del Ministro

dell’Industria), quanto scomoda (fu uno dei primi a teorizzare la corruzione del sistema politico); egli morì

nel 1962 a seguito di un attentato aereo.

L’ENI, a differenza dell’IRI, non ricevette alcun conferimento societario, bensì un fondo di dotazione e dei

monopoli che garantivano rendite specifiche, il che permise di raggiungere una situazione economica florida

a valere nel tempo. Fu inoltre permesso all’ENI di acquisire società in altri settori (soprattutto quello

dell’industria chimica), nell’ambito di un progetto denominato “Altre iniziative”.

4. Lezione 26/03/2018

L’ENI operava in certi settori in situazioni di monopolio imposto dalla legge, in altre con logiche di mercato.

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Esso, inoltre, godeva di una forte autonomia decisionale e aveva la possibilità di scegliere quali aziende

acquisire o porre in essere, al fine di perseguire il suo stesso interesse e non quello dello Stato, come invece

accadeva per l’IRI. Il ruolo imprenditoriale fu, nel caso dell’ENI, a