Appunti Economia delle Aziende e delle Amministrazioni Pubbliche (EAAP)

Set di dati relativi ai servizi erogati che sono richiesti e utilizzati, in ambito nazionale, per definire le esigenze di settore e, quindi, i fondi da stanziare.

7 Esplicitazione della rilevanza economica

Domenico Laviano

Gli obiettivi di questa nuova normativa sono:

• Migliorare le condizioni dell'offerta, in termini di efficienza, qualità, quantità e costo;
• Valorizzare e separare le funzioni di indirizzo, di programmazione, di vigilanza e controllo degli enti, da quelle di gestione;
• Creare un mercato aperto alla concorrenza, nel rispetto dei principi di trasparenza, economicità e parità tra soggetti pubblici e privati;
• Rafforzare il sistema dei servizi pubblici mediante il dimensionamento ottimale dell'impresa e l'apertura al capitale privato (Ambiti Territoriali Ottimali).

Per i servizi dotati di rilevanza industriale viene introdotta una separazione tra:

• Proprietà di reti e impianti;
• Gestione.

delle reti;

• Erogazione del servizio.

La proprietà di reti e impianti può essere detenuta dal Comune o essere conferita ad una società a partecipazione maggioritaria. In ogni caso questo soggetto non deve coincidere con il gestore del servizio (obbligo di scorporo tra proprietà e gestione). La gestione delle reti è affidata a società miste maggioritarie o a imprese idonee scelte tramite gara. Il soggetto gestore delle reti può o meno coincidere con il soggetto responsabile dell'erogazione del servizio: nel primo caso (il più diffuso) si parla di affidamento congiunto, nel secondo si tratta di affidamento disgiunto.

Lezione 12/03/2018

I vantaggi e gli svantaggi della separazione tra proprietà e gestione delle reti sono:

VANTAGGI

• Maggiore competizione nell'assegnazione delle responsabilità di erogazione

SVANTAGGI

• Controllo e regolazione affidati al Comune, in assenza di un'autorità di

settoreMigliore propensione alla conservazione e al Rischio di depauperare il patrimonio, dovuto arinnovo degli impianti periodi brevi di affidamentoMaggiore efficienza operativa Focalizzazione pressoché esclusiva sullaproduttività del personale piuttosto che sullatrasformazione dei processi industrialiL’affidamento dell’erogazione del servizio prevede tassativamente la gara ad evidenza pubblica (demsetzcompetition) a cui possono partecipare società di capitali miste o private, sulla base di standard previamentedefiniti dalle autorità di settore (o, in mancanza, dagli enti locali), salvo che fossero già affidatarie dirette dialtri servizi pubblici locali (o ne avessero ottenuto il rinnovo in via fiduciaria) o che fossero affidatarie dellagestione delle reti nell’ipotesi di gestione disgiunta (quindi, se esiste già un soggetto gestore delle reti, gliviene affidata anche l’erogazione del servizio, passando da un

affidamento disgiunto ad uno congiunto). L'aggiudicazione dei servizi privi di rilevanza industriale può avvenire:

• Mediante affidamento diretto ad istituzioni, ad aziende speciali e a società di capitali miste;
• Tramite ricorso ad associazioni e fondazioni costituite e partecipate da enti (relativamente ai servizi culturali);
• Affidamento a terzi tramite gara ad evidenza pubblica;
• Gestione in economia (ammessa solo se giustificata dalle caratteristiche o dalle dimensioni non rilevanti del servizio).

La legge n. 326 del 24 novembre 2003, di conversione del D.L. n. 269 del 30 settembre 2003, introduce il criterio di rilevanza economica di cui, però, non viene fornita alcuna definizione.

Domenico Laviano

Per i servizi a rilevanza economica viene confermata la separazione della proprietà delle reti dalla gestione delle stesse, che può essere o meno associata all'attività di erogazione dei servizi. Il conferimento ad

Una società della proprietà delle reti può avvenire nei casi in cui:

• Non sia vietato dalla normativa di settore;
• La società sia interamente a capitale pubblico;
• La società svolga la sua attività con riferimento agli enti partecipanti.

La gestione del servizio può essere affidata scegliendo una tra le seguenti modalità:

• Società di capitali individuate mediante gara ad evidenza pubblica (gara per il servizio);
• Società miste, in cui la controparte privata deve essere individuata tramite gara ad evidenza pubblica (gara per il socio);
• Società "in house", caratterizzate da partecipazione pubblica totalitaria, purché l'ente proprietario eserciti su di esse un controllo analogo a quello esercitato sui propri servizi e le società affidatarie operino in via prioritaria con gli enti controllanti (sentenza n. 5361 del 28 settembre 2003 del Consiglio di Stato).

Le società in house rappresentano società "veicolo" mediante le quali si possono gestire servizi pubblici escludendo, di fatto, il mercato. Le amministrazioni pubbliche, quindi, possono affidare ad una persona giuridica in via diretta (quindi senza indire una gara) la gestione dei servizi, a condizione che su di esse l'ente eserciti lo stesso controllo che svolgerebbe se i servizi fossero gestiti direttamente e che la persona giuridica affidataria svolga la sua principale attività a beneficio dell'amministrazione controllante. 5. Lezione 13/03/2018 Qualora la gestione delle reti sia separata dall'erogazione del servizio, può esserci: - Una gara ad evidenza pubblica; - Un affidamento diretto (cioè senza gara) a società di capitali costituite ad hoc dall'ente locale (singolo o associati) a partecipazione totalitaria, purché l'ente eserciti un controllo analogo sulla società affidataria e chequest'ultima realizzi in massima parte la propria attività con l'ente controllante. A differenza della gestione del servizio, l'erogazione non prevede la possibilità di affidamento a società miste. Se l'affidamento è congiunto, invece, prevale la normativa inerente alla gestione del servizio. Per quanto riguarda i servizi privi di rilevanza economica, la loro gestione può avvenire: - In economia, quando giustificato dalle modeste dimensioni o dalle caratteristiche del servizio; - Tramite istituzione; - Con azienda speciale, anche consortile; - Mediante affidamento diretto a società a capitale interamente pubblico, purché gli enti che ne detengono il capitale esercitino sulla società un controllo analogo a quello esercitato sui propri servizi e le società affidatarie realizzino in massima parte la propria attività con gli enti controllanti; - Limitatamente ai servizi culturali e.del tempo libero, è possibile ricorrere anche ad associazioni o fondazioni, costituite o partecipate dall'ente locale. Nel 2003, quindi, la gestione del servizio prevedeva l'obbligo generale della gara ad evidenza pubblica e la possibilità di optare discrezionalmente per l'affidamento diretto del servizio a società di capitali a partecipazione totalitaria o mista. La criticità di questa normativa risiedeva nella diversa concezione dell'affidamento in house rispetto alla regolamentazione europea: per la giurisprudenza comunitaria, infatti, l'affidamento diretto deve rappresentare l'eccezione e non la regola (che invece è la gara ad evidenza pubblica), mentre per il legislatore italiano esso costituisce una concreta opzione a disposizione dell'ente locale. Una novità in tal senso fu rappresentata dal d.d.l. 772/2006 che, uniformandosi alla normativa comunitaria, considerava l'eccezionalità.

L'aviano dell'in house e prevedeva l'obbligo della gara. Tuttavia, questo d.d.l. non fu mai trasformato in legge, causa fine anticipata della legislatura.

La legge n. 133 del 6 agosto 2008, art. 23/bis riforma ulteriormente il settore dei servizi pubblici. Prima di entrare nel merito, va precisato che la nuova disciplina si applica a tutti i servizi dotati di rilevanza economica, salvo la distribuzione di gas ed energia elettrica (in quanto settori regolamentati da authorities consolidate) e il trasporto ferroviario. Il contesto di emanazione di questa legge vede i Comuni come holding perché, di fatto, l'erogazione dei servizi è affidata quasi totalmente a società. In questo caso si possono configurare due situazioni diverse:

• Il Comune opta per il modello IRI, quindi costituisce una società per ogni servizio da erogare;
• Il Comune costituisce un'unica società con il compito di gestire tutti i servizi.

Relativamente

All'affidamento dei servizi pubblici, la l. 133/2008 recepisce la normativa del 2003, aggiungendo che la proprietà delle reti debba restare pubblica ma che la loro gestione possa essere affidata a terzi. Vi furono numerosi ricorsi relativi alla possibilità di affidamento della proprietà ai privati e, spesso, accadeva che le autorità di settore e la normativa fossero in contrasto tra loro (in questo caso la normativa prevale sulle leggi di settore). Viene quindi stabilito che la gestione del servizio possa essere affidata tramite:

• Imprenditori o società in qualunque forma mediante gara ad evidenza pubblica (gara per il servizio);
• Società miste, la cui componente privata del capitale sia stata selezionata mediante gara ad evidenza pubblica (gara per il socio);
• Società a partecipazione pubblica totalitaria, mediante affidamento diretto "in house", nei casi in cui l'ente proprietario presenti

particolari caratteristiche economiche, sociali, ambientali e geomorfologiche che non consentono un efficace e utile ricorso alla gara. Nel 2012 la Consulta ritiene incostituzionali alcuni punti della l. 133/2008 e li abroga: non vi era più una norma di riferimento per il settore dei servizi pubblici locali. La l. 124/2015 (detta anche Riforma Madia) fornisce un Testo Unico, entrato in vigore nel 2016. In seguito, però, il Veneto presentò ricorso al TAR relativamente al punto in cui si stabilisce che, per l'affidamento dei servizi pubblici, fosse necessario il parere della Regione (il Veneto, invece, riteneva che l'ente regionale dovesse compartecipare alla decisione). Inizialmente il TAR respinge il ricorso ma, con la sentenza 251/2016, la Consulta si esprime a favore della Regione e abroga la normativa relativa alla gestione dei servizi pubblici e dei dirigenti, prevedendo la possibilità di emanare un altro T.U. entro la fine del 2017. Tuttavia, in

Una situazione di fine legislatura, la nuova riforma non è stata discussa in Parlamento. La normativa attualmente in vigore è quella del 2008 come da successivo.