Appunti economia delle aziende e amministrazioni pubbliche

LAZZINI

Introduzione al management pubblico

Il primo vero elemento da prendere in considerazione è la definizione di amministrazione

pubbliche.

Impostazione Giannessiana che mette in relazione l’equilibrio economico durevole.

In realtà ci sono classi di aziende, ma la presenza dell’ordine sistemico che caratterizza l’azienda,

il concetto di amministrazione pubblica fa riferimento anche a quello di azienda: principio di

aziendalità!

Il perimetro delle amministrazioni pubbliche è fornito dal dlgs 126/2001 (stato regioni comuni

comunità montane…):

province, per amministrazioni pubbliche si intendono tutte le

amministrazioni dello Stato, ivi compresi gli istituti e scuole di ogni ordine e grado e le istituzioni

educative, le aziende ed amministrazioni dello stato ad ordinamento autonomo, le Regioni, le

Province, i Comuni, le Comunità montane e loro consorzi e associazioni, le istituzioni universitarie,

gli Istituti autonomi case popolari, le Camere di commercio, industria, artigianato e agricoltura e le

loro associazioni, tutti gli enti pubblici non economici nazionali, regionali e locali, le

l’elenco delle

amministrazioni, le aziende e gli enti del Servizio sanitario nazionale. (utile anche

amministrazioni pubbliche che pubblica l’Istat).

Si parla di pubbliche amministrazioni come se fossero una cosa unica, ma in questo perimetro C’è

definito dalla legge le differenze sono cospicue in funzione alla gestione, alle risorse eccetera.

differenza tra un comune di Roma ad esempio con molti dipendenti e quelli dei comuni piccoli con

due dipendenti.

Quando parliamo di amministrazioni pubbliche è giusto parlare di sistema di amministrazioni

pubbliche in quanto ci sono molti soggetti caratterizzati da specifici ambiti manageriali.

MANAGEMENT PUBBLICO: ha tantissime definizioni→ non è un processo neutro, tecnico, ma

una attività intimamente legata alla politica alla legge e alla più ampia società civile. È pervasa di

scelte cariche di valore e influenzata da ideologie più generali.

NON E’ NEUTRO! Prima si vedeva il management pubblico rilegato a una sola sfera esecutiva,

invece con il concetto moderno so enfatizza la professionalità del soggetto pubblico, la sua sfera di

autonomia separata dall’ambito c’è una sfera politica che dà indirizzi e una sfera

→

politico,

manageriale che ha il compito di declinare questi indirizzi ma nella propria autonomia!

Ci sono tutte una serie di istanze apportate al management pubblico→ Moore diceva che il

management pubblico è un contrattare della politica, mentre il ruolo del management è costante la

a vicendarsi e quindi è quello che tiene la barra dritta dell’azione amministrativa

sfera politica tende

→ PROCESSO FORTEMENETE ORIENTATO ALLE COMPETENZE E ALLA

PROFESSIONALITA’.

MODELLO MANAGERIALE PUBBLICO (slide 5) –

3 sistemi collegati: il primo è collegato alle forze socio economiche (imprese e cittadini stessi

che sono portatori della propria attività lavorativa)

Un secondo ambito di influenza che dipende dalle forze socio economiche sono le componenti

socio anagrafiche (che tipo di società siamo, come siamo demograficamente, struttura economica

e socio economica)→Che tipo di società e quali valori esprimiamo; tutto questo rappresenta

l’elemento che ha a che fare con i portatori di interesse; da questo si entra nel sistema socio-

qui è importante il consenso che legittima l’azione politica,

politico legato alle aspettative sociali.

A questo punto c’è l’azione dei partiti. Il connettore sono le aspettative sociali che sono

rappresentati dai gruppi parlamentari e da questa azione promana a cascata le azioni che devono

porre in essere la macchina dello Stato.

A questo punto entriamo nella sfera MANAGERIALE. La sfera politica prende le esigenze dei

cittadini acquisendone il consenso, una volta fatto questo vengono individuate le azioni fattibili e

poi si origina l’azione pubblica che viene poi posta in capo al sistema di amministrazioni pubbliche

che è la macchina.

Gli esiti vanno ad agire sulla componente socio economica e vanno a impattare sulle aspettative

che le va ad alimentare. Le azioni riattivano costantemente questo sistema.

COME SI E’ EVOLUTO

L’azione pubblica hanno una storia longeva di molti secoli. Si è assistito a un profondo

ripensamento del management pubblico. Questo meccanismo aveva portato ad avere una forte

incapacità di generare servizi che soddisfacessero le aspettative degli stakeholder.

1980 nasce una corrente di pensiero che ebbe impatto prima in Inghilterra NEW PUBLIC

→

MANAGEMENT si pensava che si potesse assimilare qualsiasi amministrazione alle imprese

perché si prese atto che i livelli di efficacia e efficienza era lontana da quella messa in atto dalle

imprese.

Bisognava declinare molti aspetti dalla gestione privatistica.

Questa idea di fondo partiva da una istanza interessante. Questa idea fu enfatizzata sul concetto

tutta l’enfasi cambiamento stava nella gestione degli strumenti e

→

di STRUMENTO (1990-2007)

fu quello il vessillo posto in essere e con l’immediata conseguenza di avere efficienze in termini di

spesa.

In realtà il concetto di aziendalità è molto più sofisticato e complesso, introduce il fatto che ci

debba essere un riscontro costante con l’ambiente, attitudine a soddisfare i bisogni e attenzione

rilevante alle finalità aziendali. e l’ambito di stressa l’aspetto

Abbiamo un primo momento in cui si afferma il NPM azione operativo

e di gestione dei servizi dell’amministrazione.

funzionale, strumentale

Il focus le modalità di intervento sono tutte sul management riconoscendo un ruolo centrale nella

→

realizzazione degli obiettivi riforma del ruolo del management pubblico.

→

Percezione delle relazioni esterne sistema molto strutturato che permetta di individuare compiti

in maniera molto preciso avvicinare l’erogatore del servizio ai clienti (regionalizzazione della sanità;

in Italia ha avuto molto riscontro).

Questa impostazione è quasi dicotomica tra la dimensione politica e manageriale proprio perché

stressa sul ruolo del management pubblico e fissa i paletti per delimitarne le funzioni.

Tutto basato sulle competenze connesse all’ambito aziendale e tutto ciò che riguarda il processo di

amministrazione e controllo.

A questo punto cambia il concetto di concepire il management perché si afferma il PUBLIC

un ulteriore cambiamento, evoluzione che trova riscontro oggi in cui l’ambito di

GOVERNANCE l’interno della pubblica

azione non è più amministrazione ma tutto viene spostato sulla

RELAZIONE→ viene enfatizzato il sistema relazionale in cui operano una serie di stakeholder,

viene enfatizzata la relazione con l’ambiente.

Il focus dell’azione cambia→ policy making, attenzione al sistema dei servizi. È importante una

delle relazioni con l’esterno sono

complementarietà funzionale e di collaborazione, la percezione

improntate a un sistema reticolare. (comune holding, il comune diventa importante perché gestisce

le relazione con i soggetti). Bisogna essere in grado di ampliare la capacità di controllare.

L’azione e la capacità di coordinamento sono uno degli elementi sostanziali della qualità

dell’azione politica e amministrativa. Accostare l’dea dell’amministrazione pubblica a quella

dell’azienda. Le imprese private hanno obiettivi e cercano di conseguirli, →

incentivano i manager

non si porta anche all’amministrazione pubblica? Questa è stata l’idea di fondo. Si cerca di

perché

traghettare i principi di azione delle società che hanno un certo tipo di performance nella gestione

della pubblica amministrazione

su gradi ambiti tutto l’aspetto di controllo, gestione dei

Legge 142 del 90 lavora servizi e tutto il

La governance diventa l’elemento più

sistema di interazione e nuoci ruoli tra periferia e centro.

importante. (si basa sul sistema del network)

IL SISTEMA DEL MANAGEMENT approccio sistemico di Giannessi (sottosistema di produzione,

management, relazione azienda ambiente e informazioni)

Uno dei sotto sistemi è quello del management che trova riferimento alle funzioni manageriali

→

Funzioni manageriali pianificazione, organizzazione e controllo.

Controllare che tutto stia funzionando.

→

3 tipi di pianificazione

1. Indagine prospettica: elemento inziale, si cerca di capire i fattori di forza e debolezza

dall’esterno

interni, analisi di opportunità di minacce e opportunità

2. Pianificazione strategica

3. Pianificazione operativa (obiettivi annuali)

I SERVIZI PUBBLICI

È un concetto estremamente significativo.

Una prima percezione intuitiva, l’idea è che un servizio pubblico è cosi quando viene erogato da

una pubblica amministrazione, in realtà non è proprio cosi, quando si parla di servizio pubblico non

è detto che siano erogati da una pubblica amministrazione perché alcuni servizi che soddisfano un

servizio pubblico possono essere erogati anche da soggetti non pubblici, quindi questa visione non

tutto l’ambito dei servizi.

includere

Il primo passaggio è QUALI POSSONO ESSERE I SERVIZI CHE POSSIAMO FAR GESTIRE DAL

PUBBLICO O DA TERZI?

Disciplina dell’economia politica → tutto ciò che non può gestire il mercato va fatto gestire dal

pubblico perché sennò fallirebbe.

Ci dovrebbero essere i mercati che dovrebbero funzionare e quindi i servizi domandati alla

pubblica amministrazione dovrebbero essere molto pochi. Solo i servizi che non possono essere

erogati soltanto dal pubblico come il servizio della difesa, giustizia, tutti servizi che se non li

erogasse il settore pubblico non ci sarebbero perché per la teoria dei mercati tutti dichiareremmo

che non abbiamo bisogno di questi servizi, ma non sono escludibili e quindi funziona, non posso

escludere persone e non è rivale, non pregiudica il godimento di questo ad altre persone.

Tutti questi elementi definiscono i servizi pubblici ( NON RIVALITA’ E NON ESCLUDIBILITA’)

Se ci limitassimo a questa definizione la sfera dei servizi pubblici sarebbe molto stretta, in realtà la

gamma dei servizi di cui abbiamo bisogno la maggior parte sono pubblici.

→

IDEA DI BISOGNO ogni cittadino ha una serie di bisogni ricorrenti, tutta la vita è improntata alla

soddisfazione di bisogni. Alcuni bisogni hanno un connotato cosi importante e prioritario che si

decide che possono avere un altro aggettivo che li accompagna→ concetto di PUBBLICO. La

soddisfazione di quel bisogno è cosi importante che sono posti a carico della collettività. Il

problema è della collettività. Ogni contesto trova due elementi che consentono di qualificare quel

bisogno come pubblico. Una opportunità politica, quel bisogno è cosi importante che gli diamo il

connotato di pubblico (la sanità, ci rendiamo conto che la stessa costituzione dice che la tutela

della saluta è un diritto della persona→ accertabilità sociale). Si dà quel consenso che ognuno di

noi ci sottraiamo a una parte di risorse (gettito fiscale) per dare a qualcuno queste risorse per dare

la possibilità a tutti di sfruttare quel servizio.

Il servizio è pubblico è quando ha opportunità politica ed è accertabile socialmente.

Una volta che il bisogno che si ritiene collettivo, abbiamo la funzione pubblica, la titolarità: io devo

attribuirlo a qualcuno affinché svolga tale servizio (Stato, altre amministrazioni pubbliche come

l’INPS). titolarità: potere di predisporre tutti gli interventi per la realizzazione di tale servizio→

responsabile dello svolgimento del servizio. È il soggetto che deleghiamo a svolgere la funzione.

Accanto alla titolarità c’è la competenza amministrativa → produzione ed erogazione del servizio.

che è titolare e ha la competenza amministrativa, dall’altro lato

Ci sono enti che lo fa internamente

si può delegare a una società.

In questo caso abbiamo 3 ambiti ben precisi:

→

IL BISOGNO PUBBLICO il bisogno è pubblico

TITOLARITA’

COMPETENZE AMMINISTRATIVA (colui che eroga materialmente il servizio)

Si vien e a configurare nel sistema dei servizi uno spazio di azione pubblica dove lo stato

interviene e questo determina tre tipi di autonomia: organizzativa, decisionale e finanziaria

Questo spazio di azione pubblica possono godere di diversi tipi di autonomia.

Tutta l’azione pubblica è guidata dall’economicità che è considerata come l’elemento centrale di

attitudine del valore.

(fino alla slide 9)

Cos’è e perché abbiamo una amministrazione pubblica? A cosa è finalizzata?

Qualifichiamo un bisogno e lo riteniamo importante da avere l’aggettivo pubblico→ sottintende che

il bisogno è cosi importante che la sua tutela deve essere assicurata a ciascun individuo.

dell’intera collettività generi più valore

Riteniamo che soddisfare quel bisogno e porlo a carico

pubblico di quello che otterremo se quel bisogno fosse lasciato alla soddisfazione individuale.

Questo ad esempio si riferisce alla salute, la giustizia, la difesa eccetera.

Teniamo quindi più valore sociale, rispetto se quel servizi fossero lasciati alla soddisfazione

individuale. Alcuni non troverebbero soddisfazione per problemi di free riding (difesa, giustizia

ecc…)

Se la sanità fosse privata ci sarebbe meno coesione sociale.

non si misura in base alla natura dell’azione pubblica,

MOORE→ il valore pubblico cioè non in

base al soggetto che la eroga ma in base al soggetto che è la eroga in modo efficace ed

al fatto che l’operatore pubblico non si valuta tanto per il soggetto

efficiente→ fa riferimento (può

essere erogato anche da un soggetto provato), ma la capacità dell’operatore pubblico di essere

efficacie ed efficiente nel portare avanti il servizio pubblico.

Questo ci introduce alla sua declinazione del valore, questo è trattato in letteratura e fa riferimento

ai concetti di EFFICIENZA, EFFICACIA ED ECONOMICITA’

MOORE fa riferimento solo all’efficacia e efficienza.

Quando noi prendiamo il valore, (Porter ci dice che il valore è quello percepito dal cliente), il valore

viene riconosciuto dal cliente nel mondo privato? Quando il consumatore decide di comprare una

certa cosa, allineo il sacrificio economico connesso alla riduzione di reddito per acquisire quel

bene, riconosco a quel bene quel determinato valore e questo ci dà un vantaggio perché crea un

allineamento tra il valore del mercato che propone l’azienda e il valore del consumatore perché lo

scambio si ha quando avviene questo allineamento e in quel momento il ricavo ingloba il valore

che il consumatore riconosce.

Tutta la metrica monetaria cioè la commisurazione del ricavo, ingloba il valore percepito dal

consumatore. Il ricavo è espressione del valore e quindi con i ricavi si remunerano i costi e sempre

di più genera più utile.

Nel mondo è privatistico questo meccanismo è molto più complesso perché la commisurazione, la

metrica monetaria non è espressivo del valore che riconosce il cittadino; se pensiamo alla sanità, è

ovvio he se dovessimo commisurare il valore di una ASL, dovremmo guardare i ricavi, ma la

maggior parte sono dati dai finanziamenti dello Stato e la partecipazione del privato che paga il

ticket.

Perciò questa metrica monetaria di commisurazione dei ricavi è espressione del finanziamento

→

ricevuto. non esprime il valore dato dal consumatore.

LA PERFORMANCE E LA CAPACITA’ DI CREARE VALORE DA PARTE

COME MISURIAMO

DELLE PUBBLICHE AMMINISTRAZIONI?

PARADIGMA DELLE 3 E

Efficacia

Efficienza

Economicità

Legge 142 del 90 quando fa riferimento all’ente locale si riferisce alle 3 E.

Si percepisce efficienza efficacia ed economicità come un unicum, quando parliamo di pubbliche

amministrazioni, il primo elemento che si tiene in considerazione è l’EFFICACIA→ capacità di

soddisfare il bisogno!! Il sacrificio che noi cittadini mettiamo in campo, pagando le imposte,

sottraendo reddito, per noi l’efficacia è l’elemento fondamentale, l’efficienza senza l’efficacia non

avrebbe alcun tipo di utilità

Una volta che quel servizio riesce a soddisfare il bisogno allora abbiamo l’efficienza, erogare il

servizio con il minor utilizzo di risorse possibile.

Se riduco le risorse ma riduco la qualità del servizio cioè la sua attitudine a soddisfare il bisogno,

perdo efficacia e quindi non sono piè economico.

guardo l’efficienza→

Prima efficacia→ se sono entrambe allora sono economico.

Sono economico quando sono efficacie ed efficiente al contempo, quindi è la sintesi delle altre

due, non è una caratteristiche a se stante

L’efficacia è l’attitudine del servizio a soddisfare il bisogno a cui è preposto.

L’efficienza è connessa all’utilizzo delle risorse, a quel livello di output a cui ambisco sono in grado

di farlo con meno risorse possibili.

Il servizio è economico è in grado di contemperare all’unisono efficacia ed efficienza.

COME SI MISURA IL VALORE E COME SI MISURA LA PERFORMANCE DELLA PUBBLICA

AMMINISTRAZIONE?

Ha una buona performance quando crea valore pubblico e quindi si riferisce al concetto di

economicità, l’azienda ha una performance maggiore tanto più è economica.

Quando andiamo a leggere la performance di una PA la definizione è data dal dlgs 150 del 2009.