Appunti Economia delle Aziende e delle Amministrazioni Pubbliche

Economia delle aziende e delle amministrazioni pubbliche

Amministrazioni e aziende pubbliche

La formula "Enti Pubblici" sta nella definizione di "sistema delle amministrazioni e delle aziende pubbliche" perché sono una specie. Dentro al sistema ci sono anche le s.p.a. (soc. per azioni), che non sono enti pubblici. Comune -> ente pubblico (con autonomia propria). Prefettura e questura -> non sono amministrazioni, ma entità (uffici) periferiche (a livello provinciale) dello Stato, in particolare del Ministero degli Interni. INPS e INAIL -> enti previdenziali. Hanno figura dell’ente pubblico come il comune, ma a differenza di questo non hanno autonomia propria. In INPS e INAIL la nomina delle cariche avviene dall’alto (comune dal basso = elezioni) - no elezione dai cittadini, ma nomina. Enti della sanità, università -> sono una parte dell’amministrazione dello stato perché sono enti che hanno una loro derivazione dal centro (= dipendono da un Ministero), ma viene loro riconosciuta una forte autonomia (autonomia statutaria) -> possono darsi uno statuto e dei regolamenti applicativi = si autoregolano entro certi limiti.

Enti pubblici economici

Esempio ENEL quando nacque era un ente pubblico economico -> oggi non si può più definire così. Oggi è una società per azioni che appartiene sia allo stato che ai privati. Il ministero delle finanze ha una funzione puramente formale perché ha trasferito la parte pubblica ad un suo strumento, cioè la cassa depositi e prestiti. Sommando la parte del ministero e la sua controllata (cassa depositi e prestiti) si arriva circa al 25% -> gli azionisti privati sono la grande maggioranza rispetto a quelli pubblici. Quando si può considerare un’entità privata o pubblica nel caso di una società mista (= con presenza di quote sia pubbliche che private)? A seconda della quota di maggioranza.

Concetto di maggioranza o prevalenza -> maggioranza = avere la % maggiore di capitale -> maggioranza relativa. Per essere maggioranza relativa, che cosa deve poter fare? Come si manifesta la maggioranza? Deve essere in condizione di ottenere certi risultati. Se qualcuno ha il 50%+1 delle azioni, il problema della maggioranza non si pone; il problema si ha se nessuno arriva a tale percentuale. Es. lo stato ha il 24%, 5 fondi hanno il 3.5 ciascuno, un po’ è sul mercato e così via, di chi è l’azienda? Quali sono le azioni che sono necessarie per dimostrare che quell’azienda è o non è pubblica? Deve poter essere nominato il CDA (consiglio di amministrazione), che viene votato. Il 24/25% rappresentato dallo stato nel caso ENEL, potrebbe essere la maggioranza se tutti gli altri azionisti non riescono a coalizzarsi. Nel caso ENEL si attribuisce ancora la qualifica di "sostanzialmente pubblico", non perché sia un ente pubblico, ma perché lo Stato (con le controllate) riesce a nominare il consiglio di amministrazione.

Questo vuol dire che gli altri soci sono d’accordo: se non fossero d’accordo potrebbero presentare una lista unica e mandare in minoranza lo Stato; ma se facessero così, tutti i privilegi che ha la società, sparirebbero il 24h -> sparirebbero per decreto -> nel gioco delle parti gli altri soci fanno un investimento senza responsabilità di gestione, che viene attribuita allo stato. Caratteristiche essenziali per l’esistenza di una maggioranza di governo = Identificative dell’azionista di comando:

• Nomina degli amministratori
• Approvazione di bilanci -> un’amministrazione non esiste in quanto tale se non riesce ad approvare il bilancio (consuntivo e preventivo)

La maggioranza di governo può essere:

• Di breve termine: gli accordi con gli altri sono improbabili
• Più forte (termine più lungo): se gli accordi sono netti

Simili a questo funzionamento ci sono tutti gli altri enti rimasti, salvo i pochissimi che hanno ancora lo stato o le sue controllate intorno al 100%.

Imprese pubbliche degli enti locali

Parlando dei comuni, si è pensato a certi servizi:

• Viabilità/traffico
• Scuole
• Rifiuti -> l’attività di servizio dei rifiuti può accedere in vari modi:
  • Direttamente in proprio (fino a 15 anni fa lo facevano tutti i comuni)
  • Tramite società che sostituiscono il comune

Per le attività esercitate dai comuni in genere c’è un obbligo di rilevanza: se i comuni ritengono rilevante quell’attività, allora devono avere una percentuale non inferiore a quella prevista dalla legge. Una norma attuale (nb. qualche giorno fa) del decreto Madìa, prevede anche la chiusura di tutte le società che non hanno certe caratteristiche minime -> si sono scoperte certe società pubbliche che hanno meno dipendenti che consiglieri di amministrazione e altre con nessun dipendente. Se non esiste il servizio pubblico (al punto da non avere dipendenti), allora non ha senso che esista quella società.

“Amministrazioni” è da considerare al plurale. Il termine più usato è pubblica amministrazione (sinonimo di sistema delle aziende e delle amministrazioni pubbliche) ed è una sola. Pubblica amministrazione: è un ordinamento, al cui interno ci sono realtà diverse (stato, regioni, comuni, aziende dello stato, aziende in cui lo stato può essere in minoranza ecc..). Quindi “Pubblica amministrazione” non va più bene come denominazione -> serve un concetto che integri realtà diverse e che si basa sulla logica del sistema.

Una conseguenza delle diverse forme giuridiche è il fatto che cambiano i sistemi che regolano le entità; cambiano le leggi specifiche e anche i sistemi contabili: se quella stessa attività di rifiuti la fa il comune in proprio, si ha il conteggio che vale per i comuni, se invece il servizio è affidato ad una s.p.a, vale la normale contabilità d’impresa. Se un’entità pubblica (es. comune) ha alcun servizi gestiti direttamente (rilevati con la contabilità pubblica) ed altri gestiti in modo privatistico (rilevati con la contabilità ordinaria) si dovrà fare un consolidato che li consideri entrambi -> due modelli contabili diversi. Le differenze che sembrano formali hanno conseguenze su vari aspetti come organizzazione, contrattazione e gestione del personale, sistema di pianificazione e controllo ecc..

Rapporto tra amministrazioni e aziende

Dalle amministrazioni passiamo alle aziende. Amministrazioni e aziende -> quale è il rapporto tra queste due? Questo rapporto porta a porre di nuovo il problema di “che cosa è un’azienda”; se per azienda si intende “unità elementare dell’ordine economico generale” (Giannessi) -> azienda flessibile nei confronti dell’ambiente -> sistema aperto. “Unità economica” vuol dire che utilizza fattori produttivi di input con il fine di creare valore. Attraverso anche l’organizzazione dei fattori di input si cerca la creazione del valore.

Sistema dinamico: si ha una forte interazione con l’ambiente; inoltre gli input possono essere creati dall’azienda stessa. Logica sistematica: gli eventi sono legati a sistema tra di loro, non solo dal punto di vista temporale. Nella logica del sistema dobbiamo sapere:

• Quali servizi trattiamo
• Quale è lo scopo (e mercato di sbocco, se siamo sul mercato)
• Come si connettono tra di loro le varie operazioni che vengono compiute

Se lo guardiamo solo dal punto di vista contabile, ci rendiamo conto che serve un sistema contabile perché le registrazioni non sono casuali: ci sono quelle che tengono conto del fattore temporale (libro giornale), ma poi si hanno anche le registrazioni secondo logiche sistemiche (libro mastro).

Che rapporto c’è tra azienda pubblica (considerando quando è tutta pubblica o quando il soggetto pubblico -in presenza di azienda mista- riesce ad ottenere il comando nelle operazioni di nomina del CDA) e amministrazione pubblica? L’azienda pubblica è una parte delle amministrazioni pubbliche, in particolare è la parte dotata di requisiti di aziendalità:

• Sistematicità delle operazioni di gestione
• Apertura nei confronti dell’ambiente
• Composizione delle attività legate alla produzione aziendale

A queste si aggiunge lo scopo, che nelle aziende pubbliche è dato da: quello che vale per tutte le aziende + caratteristica propria. Scopo di tutte le aziende: perdurare nel tempo. Caratteristica propria delle aziende pubbliche: lega il perdurare nel tempo all’esigenza di creare valore -> se c’è un mercato di riferimento (es. produco e vendo cioccolatini), è questo che qualifica il mio valore -> se riesco a vendere è il mercato stesso che mi dice che creo valore per il cliente -> se non c’è un mercato (es. raccolta rifiuti) di riferimento, la valutazione espressa dal mercato va sostituita con altre valutazioni che integrano la sicurezza di generare valore. Sicurezza che però non ho, tant’è che spesso le aziende pubbliche sono in condizioni economiche disastrose perché non generano valore e quindi non sono durevoli.

Nel privato se sono in perdita per diversi anni, fallisco. Nel pubblico si ha l’idea che i problemi dell’economicità si risolvano a debito (= aumentando il debito). Debiti dello stato italiano = 130% del PIL -> vuol dire che per un anno e 1/3 non si danno risorse a nessun altro che produca beni o servizi in tutto il paese per pagare il debito. Il sistema delle aziende e delle amministrazioni pubbliche si basa sul gettito fiscale (= tasse); l’alternativa è che queste aziende funzionino bene e che quindi generino valore -> non è così e quindi si ha continuamente bisogno di nuove entrate.

Pubblico è tutto ciò che riguarda i bisogni essenziali. Come facciamo a sapere quali sono i bisogni essenziali? Si dovrebbe votare e confrontarsi; ma questo vuol dire che sul tema dei bisogni essenziali la maggioranza prevale. Si deve fare un percorso tramite il quale si arriva a definire come essenziale una pluralità di cose. Poi ci sono dei bisogni di ordine inferiore. Certi servizi di sicurezza (polizia, carabinieri…) ci devono essere. Lo stesso vale per la magistratura, manutenzione stradale ecc…

I servizi pubblici locali

Trasporto pubblico locale -> CPT è un servizio pubblico locale (CPT diverso da Flixbus, che non è pubblico). Servizio pubblico nazionale si distingue dal servizio pubblico locale. Difesa del territorio -> si paga indirettamente tramite le tasse. Sanità -> si paga il ticket, ma che copre solo una parte del servizio; la parte restante è messa dallo Stato. Lo stato remunera la differenza tra il prezzo e il costo del servizio (di tutti i servizi pubblici). Non c’è nessun servizio pubblico in cui il prezzo non è una tariffa, ma un prezzo. Nei servizi pubblici locali non c’è un markup (= margine di guadagno), al massimo c’è una copertura parziale. Università -> le tasse coprono solo parte del costo del servizio.

Come si misura il costo di questo servizio?

• Costi personale (professori, segreteria ecc..) -> si paga un complesso
• Costi manutenzione e costruzione

La differenza la mette lo stato con tassazione diretta e indiretta. Ci sono poi alcuni servizi che nel tempo hanno avuto una remunerazione che è più proporzionata al costo stesso. Es. raccolta rifiuti urbani. Attraverso la tariffazione riesce ad avere un certo tipo di copertura del costo sostenuto dalle amministrazioni per erogare quel servizio (illuminazione delle strade).

All’inizio del 900 quali servizi pubblici erano erogati dalle amministrazioni locali? Nei primi approcci alla gestione dei servizi pubblici erano erogati dalle amministrazioni locali? Nei primi approcci alla gestione dei servizi pubblici locali si passava attraverso una consultazione popolare per decidere quali servizi pubblici erogare alla cittadinanza -> si faceva una specie di referendum (no partecipazione totalitaria -> i più poveri no, le donne no). Per erogare servizi che venivano ritenuti di interesse diffuso, si chiedeva alla cittadinanza se era disposta a pagare una certa somma in cambio di certi servizi.

Il servizio pubblico è tale perché è erogato da un ente pubblico o per altro motivo? Pubblica utilità: nel senso che serve a tutti o che ne possono usufruire in tanti? Es. sportello di ascolto delle mamma sole è utile solo ad una minoranza -> è comunque pubblico, perché è interesse di tutti anche la tutela delle minoranze. Non si pensa solo ad una fruizione diffusa, anche se è molto importante -> c’è bisogno di garantire ad un numero esteso di persone che si possa usufruire dei servizi che hanno un interesse per la collettività di riferimento.

Doppia prospettiva

Prospettiva dell’interesse collettivo: sono pubblici i servizi che rivestono un’utilità ed un interesse ritenuti collettivi -> qualcosa è un servizio pubblico oggi, potrebbe non esserlo domani. Es. Poste. Se c’era da far comunicare le persone, l’azienda di Stato erogava un servizio che non poteva essere fornito altrimenti -> era necessario => azienda di stato che supplisce all’assenza del mercato e all’erogazione di un servizio di utilità diffusa. Es2. TV. Non c’è più bisogno del telegiornale, c’è internet; non serve la Rai, ci sono le private.

In maniera indipendente:

• Dalla forme di gestione adottate -> si può gestire un servizio pubblico in diverse forme
• Un’erogazione indiretta dello stato si ha nel momento in cui non è l’azienda di stato che eroga il servizio. Lo stato decide come erogare -> se ne assume la responsabilità; nel caso in cui non lo eroga, lo Stato fa in modo che ci sia una fruizione diffusa da parte della collettività di riferimento scegliendo la modalità più idonea.

Un elemento che può tagliare fuori tante persone dalla fruizione del servizio è il costo troppo elevato. Prezzo = elemento determinante per la fruizione. Non solo prezzo, ma anche qualità dei servizi. Nella prospettiva dell’interesse collettivo si definisce il servizio pubblico.

• Dalla natura del soggetto economico, pubblica o privata. Soggetto economico diverso da soggetto giuridico. Il soggetto giuridico ha a che fare con l’aspetto contrattualistico formale; il soggetto economico è “chi comanda in azienda” (= chi determina le scelte strategiche).

Prospettiva funzionale

Appartengono alla categoria dei servizi pubblici quelli la cui responsabilità funzionale sia attribuita allo Stato o ad altri enti pubblici. Responsabilità funzionale non vuol dire che il servizio viene erogato direttamente allo Stato -> vuol dire che l’ente pubblico (Stato, comune …) si assume la responsabilità funzionale dell’erogazione del servizio (es. acquedotti, elettricità, treni ecc..). Indipendentemente dalle concrete modalità attraverso le quali i servizi stessi vengono gestiti (in forma pubblica o privata).

Nozione di servizio pubblico

• Prospettiva dell’interesse collettivo:
  • Servizio pubblico: attività essenziali per il benessere della collettività (es. Wifi potrebbe diventare in un futuro un servizio pubblico)
  • Circostanze e criteri in base ai quali un bene o un servizio possono essere ritenuti di pubblica utilità
• Prospettiva funzionale:
  • È pubblico ogni bene e servizio la cui responsabilità funzionale sia attribuita ad un soggetto pubblico (acquedotti)
  • Distinzione NON sulla natura intrinseca dei servizi, MA sulla natura del soggetto a cui è demandata la responsabilità del soddisfacimento di una determinata area di bisogno della collettività.

Es. sicurezza sul territorio -> spetta allo Stato, ma allora perché ci sono dei servizi di sorveglianza privata? Soggetto ricco ha bodyguard; questo va oltre la competenza statale; funzione sussidiaria che può essere aggiunta al servizio pubblico.

Forme di intervento dello stato

Le possibili forme di intervento dello stato sono diverse; non solo prospettiva di opzioni alternative; le forme di intervento dello stato cambiano nel tempo. Stato può intervenire con:

• Regolamentazione generale dell’economia (es. con antitrust decide di regolare l’economia in materia di concorrenza)
• Azione indiretta
  • Direzione
  • Incentivazione
  • Controllo
• Azione diretta -> impresa pubblica
  • Priva di personalità giuridica
    • Impresa organo
    • Azienda autonoma
  • Con personalità giuridica di diritto pubblico
    • Enti pubblici economici
  • Con personalità giuridica di diritto privato
    • S.p.a

Le forme di intervento dello stato cambiano nel tempo. Lo stato può intervenire con A, B o C -> l’una non esclude l’altra. B. esempio di incentivazione da parte dello stato -> rottamazione; contributo che lo stato dà se si rottama. Lo stato stava destinando le risorse pubbliche per l’incentivazione del rinnovo del parco auto con l’ulteriore finalità di ridurre l’inquinamento. Aspetto negativo: se si allocano le risorse così, non si possono impiegare in un altro modo, per esempio facendo multe a chi usava macchine vecchie, ma facendo così si colpiscono le fasce deboli della popolazione. C. Altra forma di intervento dello Stato nell’economia. Azione diretta è ad esempio: lo stato produce PC, non “lo stato ti dà un voucher per comprare il pc”. Può avveni