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13/03

Stato delle garanzie -> faremo poco

Nel tempo si è costituito uno strumento aggiuntivo, che garantisce una serie di attività che

appartengono alla sfera economica:

- autorità di analisi -> acqua, luce, gas..

Serie di nuove istituzioni di garanzie sono diverse dal vecchio connubio tra forze di polizia e

militari.

Queste appartengono ad una logica in cui si fanno delle indagini se i cittadini fanno presenti certi

problemi, oppure a campione e si lavora per cercar di capire come soddisfare questo tipo di

esigenze.

Situazioni particolarmente delicate e quindi la misurazione dell’efficacia e dell’efficienza

(performance) di queste entità è una delle cose più nuove che ci sono

Ci occuperemo solo dello stato imprenditore.

Forme di intervento dello stato nell’economia sono esistite in tutto il mondo e in tutte le epoche, ma

come?

Regno d’Italia aveva fatto vari interventi: essendo impegnato di una logica liberale, cercava di

svolgere gli interventi tutte le volte che si evidenziavano delle carenze del mercato.

C’erano dei casi, anche importanti e di eccezione, in cui lo stato aveva la necessità di intervenire

—> banche.

1861 -> unità

1865 -> molti stati entrano a far parte dell’Italia, ognuno con la propria banca

-banco di Napoli -banco piemontese

-banco di Sicilia -banco lombardo-veneto

-banco di Roma

Tutti questi emettevano moneta; nel momento in cui si vanno ad unificare queste situazioni nasce

la necessità o di fare una fusione o di trovare un sistema di coordinamento.

All’inizio si adotta il sistema del coordinamento —> rimangono varie banche centrali che emettono

moneta, ma sono coordinate.

C’erano molte banche di emissione—> compito di sovrintendere alle tematiche relative al credito:

come stanno andando, come vanno le cose nelle singole regioni ecc..

Poteva accadere che qualcuno avesse una politica un po’ più espansiva di altre -> questo faceva

nascere dei problemi di uniformità.

Nella storia del regno d’Italia ci sono stati vari casi di banche in grave difficoltà (=sull’orlo del

fallimento); tutti i paesi hanno sempre cercato di non far fallire le banche —> banca come

strumento garantistico è uno strumento di grande sicurezza per i risparmiatori: se il

risparmiatore sa che il suo risparmio è tutelato (anche se con qualche penalità), tende ad investire

in banca; se sa che il risparmio non è tutelato (banca fa crediti con rischi elevati), allora non

investe.

Nella logica di salvaguardare il risparmio, gli interventi che ci furono durante tutto l’800/inizi 900

furono nell’ottica di salvaguardare le banche più importanti che erano in crisi.

In queste interviene lo Stato e le rilevò, ma nella logica dello stato liberale, le rivendette il prima

possibile (passato il momento di crisi) —> la logica non era di fare gli interventi per mantenere

delle partecipazioni, ma di lasciare le banche libere di agire.

Allo stesso tempo, accanto a questi interventi più importanti se ne realizzarono altri, per scopi

principalmente fiscali.

TABACCO -> una delle principali fonti di riferimento per ogni tipo di tassazione sui beni in libera

vendita; per fare questo lo stato italiano aveva organizzato un sistema:

- controllo delle vendite: non liberalizzazione, ma vendite controllate (per aprire un tabacchi

serviva l’autorizzazione)

- punti vendita a numero chiuso

- controllo sugli stock in magazzino

- istituzione di un monopolio di stato su tutto il settore —> monopolio di stato vuol dire

organizzare un pezzetto del ministero delle finanze in modo tale che fosse in condizione di

garantire la produzione, distribuzione e vendita dei beni oggetto del monopolio

E’ un compito di natura imprenditoriale; oggi il monopolio di stato è in concorrenza con le

multinazionali

Si costituì quella che venne chiamata impresa-organo.

Impresa organo: è la prima tipologia di intervento effettivo dello stato in campo aziendale —> in

modo coordinato e duraturo.

Con il monopolio sei vuole dare allo stato la gestione di tutte le fasi di un certo tipo di attività —>

impresa vera e propria organizzata all’interno dell’organo dello stato.

L’impresa-organo on ha personalità giuridica, che è lo stato. La gestione è quella del

ministero delle finanze; l’organizzazione è quella che il ministero attribuisce.

Le rilevazioni sono autonome, ma ci saranno dei riassunti che dicono come sta procedendo il

costo di produzione dei beni, quanti sono i costi di distribuzione, come procedono le vendite.

Qui ci si occupa anche del contrabbando e delle altre forme di elusione d evasione delle norme

che vengono date. —> il mercato nero.

Quando ci si trova -quasi in parallelo- a voler usare per scopi di natura fiscale la logica del

monopolio di stato per il SALE si usa lo stesso meccanismo: l’impresa-organo; impresa che non

ha autonomia; è un pezzo di ministero che si organizza per dare vita a tutto questo.

Per attività tranquille in cui ci si doveva limitare a raccogliere le rendite che si ottenevano dal

monopolio, la logica delle imprese organo poteva anche andare bene - dura fino al processo delle

liberalizzazioni.

Non c’erano solo sale e tabacco; c’erano anche altri beni come acqua, gas, elettricità, trasporto

ecc..

A livello locale stava nascendo il fenomeno della municipalizzazione.

Sul fronte dello stato si va più cauti, ma c’è l’esigenza di fare qualche altro intervento per settori

che richiedono una presenza pubblica; in particolare sono 2 i settori in cui si sente questa

esigenza:

1. poste —> si può organizzare un servizio postale come si faceva per sale o tabacco? No perché

le difficoltà viste per sale e tabacco (mancanza di un’economia) non consentono i gestire un

servizio come quello delle poste che non ha alle spalle una logica di monopolio.

Formalmente sarà costituito un monopolio, ma di fatto io posso fare diversamente, anche con un

corriere privato.

Non c’è un monopolio, ma all’interno delle strutture ministeriali si costituisce un’AZIENDA

AUTONOMA.

L’uso della parola “azienda” è significativo -> si capisce subito che si vuole una struttura che sia

più vicina alle esigenze della clientela e si più basata sull’organizzazione di quanto poteva

accadere con il monopolio.

Principali differenze:

- discussione sulla personalità giuridica: per molti anni l’azienda autonoma non avrà personalità

giuridica (come l’impresa-organo); è lo stato che agisce e quindi la personalità e la

responsabilità vanno a loro

- vertice imprenditoriale/manageriale: CDA (con direttori che vedono anche da altri ministeri)

- variazione importante sul fronte contabile: rispetto alla piccola parte del bilancio dello stato che

deriva dai monopoli, qui si ha un bilancio più completo; si vogliono avere degli strumenti che ci

diano un quadro economico- finanziario dell’azienda. Nella situazione di monopolio siamo

sempre in attivo, qui non si sa —> c’è bisogno di un sistema di bilancio e controllo molto più

autonomi e precisi.

A volte si ha la denominazione di AMMINISTRAZIONI AUTONOME —> ci saranno delle entità che

si chiameranno aziende autonome (poste, ANAS = azienda nazionale strade) e altre aziende più

piccole che si chiameranno amministrazioni, ma avranno la stessa funzione

Il cambiamento effettivo nelle forme di intervento pubblico nell’ambito economico si

verificherà agli inizia del 900 attraverso gli ENTI.

L’ente:

- ha personalità giuridica pubblica

- ha autonomia, non piena -> dipende da un ministero, ma non è parte di esso

- ha un CDA, in cui ci saranno alcuni direttori che vengono dal ministero, ma ci saranno anche

esperti esterni, legati al tipo di attività che si svolge.

- ha un bilancio —> forte capacità di autodeterminazione delle informazioni che possono servire

per prendere decisioni quasi in autonomia.

Ente pubblico vuol dire:

- enti previdenziali

- poste (che si aggiungeranno in seguito)

- ferrovie dello stato -> aziende autonome, poi divenute enti.

- ENI ecc.. -> tipologia di grande successo, le holding.

Fino alle aziende e amministrazioni autonome quello che accadeva in Italia accadeva in tutto il

mondo; quando si cominciano a sviluppare molto gli enti pubblici si ha una differenza netta; quello

che incide è la storia: volontà del fascismo di avere degli strumenti più efficienti nei confronti

dell’amministrazione pubblica

Limite economico finanziario (periodo fascismo): se l’ente riusciva a gestire le risorse finanziarie,

aveva un’autonomia finanziaria; se invece dipendeva da finanziamenti costanti da parte del

ministero del tesoro, allora era molto più limitata.

Se gli enti pubblici sono stati la caratteristica del 900, dal 1990 ad oggi lo strumento principe si

sposta e cambierà forma —> diventeranno le SOCIETA’ PER AZIONI

Quando lo stato ha anche il 100% delle azioni di una s.p.a, che differenza c’è tra questa e

un’azienda autonoma?

Soggetto giuridico: essere soggetto giuridico vuol dire essere in condizioni di parlare/agire/

decidere per conto della società o dell’ente. Si ha il titolo per farlo.

- Nel caso di amministrazione pubblica autonoma siamo inquadrati nel diritto amministrativo —>

si dà responsabilità sulla base di questo.

- Nel mondo privato il soggetto giuridico è la stessa cosa che nel pubblico, solo che non siamo

regolati dal diritto amministrativo, ma da quello commerciale.

In una s.p.a anche se lo stato ha il 100%, non vige il diritto amministrativo, ma quello commerciale.

Quindi perché lo stato costituisce una società e vuole presentarsi come un privato? Vuole stare

alle regole del diritto commerciale.

Soggetto economico: è chi ha il potere decisionale; qui non si guarda il titolo —> chi è in

condizioni effettive di esercitare il potere.

caso1

lo stato ha il 100% di s.p.a

. - il soggetto giuridico è la s.p.a

- soggetto economico: lo stato

caso 2

lo stato ha il 66%

- soggetto giuridico: s.p.a

- soggetto economico: stato perché ha la maggioranza

caso 3

lo stato ha il 52%

- soggetto giuridico: s.p.a

- soggetto economico è lo stato, ma con delle limitazioni: lo stato è libero per le forme di

gestione ordinaria e straordinaria, salvo quelle che il codice vuole a maggioranze

più elevate (2/3).

caso 4

lo stato ha il 48%

- soggetto giuridico: s.p.a

- soggetto economico: non si ha il 50%+1; dipende dalla divisone delle quote. Se qualcuno

ha il 49% o più, il soggetto economico diventa questo; se il restante 52%

frammentato in quote minori del 48%, il soggetto economico è ancora lo stato.

Il soggetto economico deve esercitare le due funzioni tipiche dell’azionista:

- approvazione dei bilanci

- nomina amministratori

Se queste funzioni sono assolte, chi le assolve è il soggetto economico.

Quindi: perché lo stato che può servirsi di servizi pubblici invece vuoi usare i privati?

Perché li ritiene più agevoli —> vuole strumenti alternativi a quelli della pubblica amministrazione;

non si fida degli strumenti del pubblico tutte le volte che si imbatte in temi aziendali.

Si cercano di usare tutti gli strumenti positivi dell’aspetto privato.

autonomia è piena —> la s.p.a anche se è 100% dello stato è un’altra cosa; il suo CDA è un

1. organo che risponde come se fosse una normale azienda.

2. sul piano finanziario —> può usare la leva finanziaria. Strumento grazie al quale investendo

una certa quantità permette di moltiplicare la remunerazione.

3. si possono chiedere obbligazioni

Fino ad ora abbiamo ragionato in termini di singola azienda; in realtà le amministrazioni agiscono

come gruppo.

Lo stato possiede gruppi aziendali e i comuni lo stesso —> quindi quando esaminiamo il tutto si

devono avere presente le regole dei gruppi e come questi svolgono la loro attività; in particolare la

ricerca del soggetto economico è legata alla catena di comando.

Per i bilanci si deve tenere conto che sono bilanci di aziende che fanno capo allo stesso gruppo

aziendale —> hanno lo stesso soggetto economico.

Si risente delle strategie a livello di gruppo.

Quando si parla del mondo pubblico, qualunque sia la forma, si parla di prezzi, tariffe, costi; quanto

è uguale l’indicazione di questi elementi in tipologie pubbliche rispetto a quelle private?

Da un punto di vista di impostazione sono uguali, ma nella sostanza si vede che all’interno di ogni

gruppo la determinazione dei costi è subordinata alle politiche decise dal gruppo.

Tariffe: sono il prezzo di uno o più servizi pubblici; sono quella parte dei prezzi che sono

maggiormente influenzabili dalle politiche che il soggetto economico decide —> scattano non solo

tariffe puramente economiche, ma anche sociali per favorire certi servizi o certe categorie.

Tutto questo allontana e tariffe dai prezzi e dai costi.

Se aziende sono in perdita è perché hanno adottato una politica tariffaria —> soluzione: FINANZA

RIFLESSA. E’ quella che riflette il gruppo aziendale.

La finanza riflessa può salvare dei momenti, ma non può garantire l’equilibrio per sempre.

Se la s.p.a vanno male per qualche anno si può chiedere l’istanza di fallimento —>

procedimento di fallimento che è automatico; nel campo delle amministrazioni tradizionali in

Italia non è previsto, formalmente, il fallimento, ma c’è uno strumento simile, la LIQUIDAZIONE

COATTA AMMINISTRATIVA.

Si sciolgono gli organi (liquidando l’ente) e si nomina un commissario —> la valenza dell’equilibrio

economico nel tempo è molto forte.

Tra le due posizioni c’è una differenza per quanto riguarda l’AUTOMATISMO.

Nell’ottica del diritto commerciale le procedure concorsi hanno degli automatismi

nell’ottica del diritto amministrativo no perché ci potrebbe essere la possibilità di un finanziamento

a favore dell’azienda in crisi

La logica della finanza riflessa può attutire l’esigenza di un equilibrio economico, ma non può

durare alla lunga. In un tempo medio/lungo c’è BISOGNO dell’equilibrio economico.

Seminario

capire cosa è l’autorità per l’energia elettrica, il gas e il sistema idrico

Autorità indipendenti: enti che si diffondono in Italia tra fine anni 80 e inizio 90 —> crisi

dell’amministrazione pubblica tradizionale; in questo periodo cambia il ruolo dello stato nei

confronti dei processi economici.

Se prima eravamo davanti ad uno stato imprenditore, ora si vede un cambiamento -> l’azione

diretta viene svolta da altri enti - nei quali lo stato partecipa, ma non in modo principale- e allo stato

viene demandato il ruolo di REGOLATORE —> deve regolare dei settori strategici che in passato

erano gestiti direttamente da aziende statali e che ora si stanno aprendo a percorsi di

privatizzazione, liberalizzazione ecc.

Necessità di introdurre dei soggetti terzi nel compito di regolatore perché altrimenti avremmo

potuto avere situazioni di conflitto di interessi tra governo azionista e governo regolatore, in quanto

in questi settori lo stato mantiene la partecipazione —> necessità che soggetti terzi e indipendenti

regolino questo mercato

Quando sorge la necessità di creare l’ente terzo e si decide di seguire il percorso che porterà alla

nascita delle autorità indipendenti, queste rispondono a certe domande che si pongono sul

mercato perché c’è necessità che a svolgere il ruolo regolatore sia un ente che abbia competenze

specifiche.

Creazione delle autorità risponde ad una logica di:

- dare un governo stabile e duraturo al settore e sia svincolato dal ciclo elettorale (= l’autorità

deve essere ferma e pronta a regolare il sistema indipendentemente dai cambiamenti

politici)

- diritto del’UE spinge molto.

- regolare un settore che necessita di forti competenze tecniche; necessaire sia per la struttura

che per gli organi di vertice dell’ente.

Autorità per l’energia elettrica nasce con l.481/95

Per interessarsi del settore dell’energia elettrica; nel periodo tra istituzione formale e avvio delle

attività, viene aggiunta la competenza in materia di gas —> AEG (Autorità energia elettrica e Gas)

—> prima forma di organismo terzo che deve rispondere a certe finalità.

Principali funzioni

- promuovere concorrenza ed efficienza del settore elettrico —> si passa da un monopolio (di

ENEL) ad un mercato libero; la concorrenza va stimolata per raggiungere l’efficienza nel

servizio. Ricaduta sui prezzi.

- definizione del sistema tariffario certo e trasparente.

- garantire adeguati livelli di qualità

- assicurare diffusione omogenea dei servizi sul territorio

- armonizzare l’efficienza interna ai rettori regolati con obiettivi sociali e ambientali —> già

dall’inizio di parla dell’impatto ambientale.

La misurazione della performance nasce dai fini istituzionali dell’ente.

-> come è composta e definizione del termine

Composta da un organo collegiale (4 componenti + presidente).

Nominati dal governo attraverso un procedimento che passa attraverso un meccanismo di pareri

che devono essere espressi dalle commissioni parlamentari.

Pareri espressi con maggioranze qualificate. —> tutela perché così l’autorità non sia espressione

solo del governo, ma di tutte le forze presenti in parlamento.

Nel percorso di nomina interviene la politica, ma una volta che l’autorità è nominata, questa è

completamente indipendente dalla politica.

Svincolate nella loro azione dal consenso governativo —> piena autonomia che si riflette in:

- autonomia organizzativa: l’autorità, nel porre in essere le azioni per avere i propri fini,

può organizzarsi come vuole e non ci devono essere controlli parlamentari

- autonomia contabile: autorità direttamente responsabile del proprio bilancio

- autonomia amministrativa: l’amministrazione dell’autorità è indipendente rispetto

all’amministrazione statale.

Controlla e vigila sul mercato; tutela i consumatori nella fruizione dei servizi

Per porre in essere queste attività, ci deve essere una struttura (oltre al collegio), cioè un insieme

di funzionari operativi organizzati e che, prendendo spunto dagli indirizzi forniti dal collegio,

cercano di raggiungere i propri fini.

Collegio:

- ente che deve assumere decisioni in materia di REGOLAZIONE e VIGILANZA: il collegio è

l’organismo che firma le delibere, in cui sono contenute le decisioni prese in materia di

regolazione e vigilanza; nello svolgere la propria attività il collegio redige degli atti previsti dalla

legge (bilancio di previsione dell’autorità), ma anche altri - ATTI DI PROPRIA INIZIATIVA -, non

obbligatori; c’è un atto che riguarda direttamente la misurazione delle performance, cioè il Piano

Strategico (= documento che contiene obiettivi strategici che si vogliono raggiungere su arco

temporale pluriennale)

- assistito da organi di controllo esterno:

-collegio dei revisori

-garante del codice etico

-nucleo di valutazione e controllo strategico

Struttura:

- insieme delle persone (articolate in un particolare organigramma) che si occupa dell’attività

concreta; predispone tutta la documentazione affinché il collegio possa discutere gli atti e quindi

possa prendere le decisioni

- gestire e valorizzare le risorse umane

- far rispettare quello che è stato deliberato dal collegio

[Struttura organizzata su dipartimenti, direzioni e unità]

Collegio assistito da organi di controllo esterni.

Nuovo settore: idrico —> autorità cambia nome: Autorità energia elettrica e gas e settore idrico ->

AEEGSI

Altri due settori aggiunti negli ultimi due anni: teleriscaldamento, teleraffrescamento e gestione del

calore.

Assetto organizzativo (organigramma)

-> che cosa sono le performance.

Dlgs 150/2009 -> importante per la valutazione delle performance nella pubblica amministrazione.

Un capo del decreto si chiama “ciclo di gestione della performance”: qui viene stabilito che cosa si

intende per misurazione della performance, chi la deve effettuare e come deve essere effettuata.

Ogni ente pubblico ha creato il propri ciclo di gestione della performance seguendo questa norma.

Ciclo della gestione si articola in 6 fasi, che consentono di passare dalla definizione del sistema

alla rendicontazione dei risultati all’esterno

ragionare su:

a.

- obiettivi: devono essere definiti e deve assegnati alla struttura in modo che questa li possa

attuare.

- risultati: che cosa mi aspetto di effettuare per poter dire di aver raggiunto l’obiettivo

- indicatori: mi consentono di valutare i risultati raggiunti

b. Collegamento tra obiettivo e risorse assegnate: devo ragionare in termini di “che cosa ho usato

per raggiungere certi obiettivi” —> classico ragionamento sull’efficienza.

c. Monitoraggio: deve essere effettuato sia DURANTE che alla fine.

d. Misurazione e valutazione della performance a livello complessivo e a livello di singola risorsa

e. Utilizzo sistemi premianti

f. Rendicontazione dei risultati

Dlgs dice che la funzione di misurazione e valutazione della performance deve essere fatta da

organismi indipendenti di valutazione della performance —> disciplina del concetto di OIV

(=organismo indipendente di valutazione), che è un organo esterno alla struttura che deve

usare la struttura per analizzare e valutare quanto viene fatto all’interno.

OIV:

- monitora funzionamento del sistema della valutazione, della trasparenza e integrità dei controlli

interni ed elabora una relazione annuale

- valida la relazione annuale sulla performance

Riassumendo: Autorità deve porre in essere un sistema di misurazione della performance, che

deve essere certificato da OIV; OIV pone in essere il procedimento di misurazione e valutazione

-> Tra controllo e performance

Scelta dell’autorità di mettere insieme processo di valutazione della performance e quello del

controllo (strategico).

- finalità

- piano strategico —> obiettivi strategici (3 anni): fini che l’autorità doveva raggiungere in tutti i

settori di attività [redatto dal collegio]

fatto da 24 obiettivi strategici, che riguardano tutti i settori in cui opera l’autorità

hanno due caratteristiche:

- analizzano l’attività in un lungo arco temporale lungo —> dicono che cosa deve fare

l’autorità per poter dare le condizioni ideali che il collegio ritiene di dover raggiungere

- piano strategico fisso: obiettivi che sono validi per tutto il triennio

- piano operativo —> obiettivi operativi (annuali); si trovano tra attività quotidiana e obiettivi

strategici [redatto dalla struttura]

- attività (quotidiane) —> output (risultati concreti che vengono fatti ogni giorno)

- misurazione dell’attività —> misurazione degli output

- valutazione dell’attività —> viene attribuito un punteggio alle attività

- confronto fra risultati ottenuti e obiettivi posti

- eventuali modifiche nella formulazione degli obiettivi strategici e operativi

La cosa più difficile è stata la definizione degli output, che sono i risultati delle attività concrete oste

in essere.

E’ il risultato delle azioni fatte dai soggetti.

Misurazione della performance consiste nel misurare l’output; oltre che misurarli, si possono anche

valutare.

Misurazione degli output

Output:

- determinazioni: atti fatti dai dirigenti e direttori, che fanno capo direttamente a loro.

- analisi, studi, ricerche e progetti: qui ci sono tutte le relazioni prodotte che riguardano

l’approfondimento di un settore o si una tematica, di un problema ecc.. tutti gli studi che l’autorità

fa e che necessitano del lavoro di tutta la struttura

- memorie pareri, atti ispettivi e relazioni tecniche: dati che vengono predisposti nei confronti di

procedimenti interni, quindi sono tutti i documenti che vengono passati all’interno.

- raccolte dati e informazioni

La valutazione degli output

Non solo quanti output (= misurazione), ma capire anche quali sono i più importanti e quali meno.

Introdotti dei punteggi, che hanno consentito di pesare gli output in base a certe caratteristiche

Capire le caratteristiche che la singola persona e la struttura devono avere per raggiungere

l’output.

Si è tenuto conto anche della capacità di innovazione che deve avere la direzione e i team di

lavoro per definire l’output.

4 indicatori per attribuire i punteggi agli output:

- problem solving: capacità di prospettare soluzioni: differenza tra output routinario e output

innovativo.

[E’ la direzione che dà i punteggi; (si può chiedere il bonus, con il quale il punteggio viene

raddoppiato), che vengono valutati dal OIV]

- effort: impegno che si deve sostenere per arrivare a quell’output

- interdirezionalità: per fare un output molto spesso ci si deve interfacciare con altri soggetti,

anche di altre direzioni; più sono le direzioni, più macchinoso diventa il sistema.

- compressione dei tempi: necessità di realizzare l’output in tempi ristretti per cause esterne non

previste o non prevedibili

Commento Anselmi

Legge in fase di attuazione e con molta lentezza; che cosa succede nelle amministrazioni

pubbliche —> la situazione non è questa; non si fanno rilevazioni specifiche sulle performance.

Non si fanno delle situazioni in cui si pesano le attività, ma in realtà si contano e vengono unite a

qualche studio sulla capacità di performance sulla base delle capacità relazionali del manager.

Questo cambia da amministrazione ad amministrazione (c’è chi da più importanza ad una cosa

piuttosto che ad un’altra)

Aspetto oggettivo si ha su dati grezzi.

E’ la prima volta che viene fatta una valutazione basata su pesi.

Delinea una mappa delle attività, spiega i pesi che vengono usati e c’è un controllo serrato.

21/03 - Zarone

Slides

Capitolo 2 - “le local utilities …” ; guarda anche libro

differenza fra bisogno pubblico ed esercizio della funzione pubblica —> abbiamo introdotto la

differenza di contesto dei vari momenti storici —> evoluzione storica delle forme di gestione dei

servizi pubblici locali.

Con anselmi: municipalizzazione e l.142/1990.

A volte (ultimamente accade più spesso) il servizio pubblico può non essere erogato direttamente

dall’ente locale, ma può essere affidato a forme di gestione esterna.

L’ente CONCEDENTE, attraverso un CONTRATTO DI CONCESSIONE, regola i propri rapporti

con il CONCESSIONARIO, che eroga il servizio—> il concessionario paga un canone al

concedente perché questo gli cede questo mercato (il canone è parte dei ricavi del concessionario)

es di servizio pubblico locale: trasporto pubblico locale comune di Pisa.

concedente: comune di Pisa

concessionario: società Alfa

il comune di Pisa concede a Alfa di poter esercitare una funzione che sarebbe sua; Alfa deve

pagare un canone perché non opera in condizione di mercato, ma si trova in regole di mercato

particolari. In virtù di questa situazione che somiglia ad un monopolio, il concessionario deve

pagare un canone.

Il canone sarà proporzionato alle entrate, che in questo caso sono i biglietti.

Il concedente deve essere in grado di controllare le spese che il concessionario dichiara.

- vantaggio per concessionario: opera in condizioni di monopolio

- vantaggio per concedente: può dedicarsi ad altre attività

Nel periodo della municipalizzazione, inizi 900, si decideva con un referendum popolare che cosa

era servizio pubblico locale e che cosa no —> si sviluppano le aziende speciali municipalizzate,

che sono aziende senza personalità giuridica con un forte legame con l’ente locale (erano quasi

uffici dell’ente.

Tutta questa prospettiva cambia con legge 142/1990.

In questa legge c’è un elenco tassativo delle forme che l’ente locale può adottare per gestire i

servizi pubblici locali.

L’ordinamento di questo elenco non è casuale: si dice che l’ordine dal basso verso l’alto sia in

termini di autonomia e di grado di aziendalità crescente.

Vediamo l’elenco:

Gestione in economia: vuol dire che lo fa direttamente il comune in economia. Vuol dire che

1. non c’è una società partecipata che esegue il servizio, ma ci sono dei dipendenti comunali (es.

netturbino che pulisce le strade piuttosto che azienda Geofor).

In questo caso l’autonomia è più limitata perché c’è un legame molto forte con l’ente locale

Concessione a terzi: qui c’è più autonomia.

2. es. qualcuno effettua questo servizio al posto del comune; ci sono delle regole di ingaggio, ma

c’è più libertà.

Istituzione

3.

4. Aziende speciali

La vera innovazione della legge 142/1990 è la previsione, per i servizi pubblici locali, del ricorso

alle

5. Società di capitali (s.p.a e s.r.l) a capitale pubblico prevalente o minoritario. Questo vuol dire

che con la l.142/1990 si può ricorrere, come forma di gestione dei servizi pubblici locali alle

aziende partecipate (società di capitali che esercitano per conto di chi è titolaredella funzione

pubblica, l’attività di gestione del servizio pubblico locale)

Gestione diretta in economia

Si può applicare solo ai servizi:

- con basso contenuto imprenditoriale ed economico.

La legge 142/1990 dice all’ente di scegliere fra le forme di gestione, ma questa forma si

può avere solo alla condizione di cui sopra.

- con basso livello di domanda e bacino di utenza ristretta

es. promozione turistica.

stampa delle carte di identità

I servizi evolvono —> spazzare le strade ora non si può fare con la gestione diretta in economia,

ma 100 anni fa magari si.

Quello che non è gestito direttamente in economia si esternalizza.

Con la l 142/1990 si passa a delle strutture autonome che gestiscono esternamente il servizio

pubblico locale.

Prima le strutture erano molto legate all’ente locale dal punto di vista del finanziamento, delle

decisioni e anche del bilancio: le aziende speciali (quelle di inizio 900) avevano un bilancio che si

fondeva con quello dell’ente locale.

Si deve capire chi gestisce una determinata entità organizzativa che tipo di autonomia ha; ci sono

due profili di autonomia distinti:

a. autonomia gestionale -> si determinano autonomamente per quell’unità organizzativa degli

obiettivi da conseguire e che vengono controllati dall’ente locale; abbiamo un’azienda

speciale che ha degli obiettivi da realizzare nella gestione del servizio pubblico locale e li

consegue a prescindere da come funziona il comune.

autonomia finanziaria->

b.

- azienda speciale: l’azienda ha un proprio bilancio, e quindi un proprio fondo di dotazione

- normale azienda: ha un proprio capitale sociale -> il comune ci mette la dotazione iniziale

come capitale sociale e poi l’azienda funziona come tutte le altre aziende (autonomia gestionale

+ autonomia finanziaria).

Personalità giuridica

a. le società di capitali (come s.p.a e s.r.l) hanno personalità giuridica

l’azienda speciale (quella di inizi 900) non aveva personalità giuridica, come un ufficio del

b. comune; in questo caso chi era dipendente dell’azienda speciale era anche dipendente

comunale -> era più simile ad un ufficio del comune

la società partecipata ha personalità giuridica: l’amministratore delegato ha dei propri

c. dipendenti nell’azienda che firmano un contratto di lavoro; questi non sono dipendenti del

comune, ma dell’azienda speciale (vedi Geofor)

La personalità giuridica è la capacità di fare degli atti giuridici con propria personalità da parte di

una unità organizzativa

Nell’ufficio del comune e nella vecchia azienda speciale non c’era, nella società partecipata invece

si (se la partecipata non paga, è a questa che il creditore si rivolge).

Quando si ha il contracting out (appalto) si ha la funzione pubblica che rimane in capo all’ente

locale, che decide di fare svolgere la funzione pubblica ad un concessionario, che lo svolge

all’esterno.

Istituzione

A questa si può ricorrere per:

- gestire servizi locali privi di rilevanza imprenditoriale e commerciale

es. istituto di promozione della musica

Quando si pensa a questa si devono ricordare i servizi sociali che hanno un contenuto in termini di

supporto alla cittadinanza rispetto a certe aree (culturale, ecc..) -> servizi che hanno una grossa

rilevanza per i cittadini ma non hanno grande impatto economico.

Rispetto alla gestione diretta in economia di hanno dei vantaggi e degli svantaggi:

Vantaggi:

- maggiore autonomia: istituzione è separata rispetto all’ente locale che eroga quel servizio

- responsabilizzazione dei dirigenti: questa attività non viene confusa tra altre svolte da dirigenti

dei comuni -> è più facile responsabilizzare i dirigenti rispetto ad obiettivi specifici

Svantaggi:

- assenza di personalità giuridica: istituzione non è una società partecipata

- assenza di autonomia finanziaria

Azienda speciale (quella della legge 141/1990):

- ha personalità giuridica

- ha strutturazione in organi (CDA, presidente, direttore)

- serie di canali relazionali rispetto all’ente locale che sono ben definiti.

L’ente locale -es.comune- che costituisce un’azienda speciale per gestire un determinato servizio

ha funzioni di indirizzo generale; conferisce il FONDO DI DOTAZIONE.

La forma di gestione tramite azienda speciale è un ibrido fra varie tipologie:

a. l’azienda speciale ha maggiore autonomia, sia imprenditoriale che statutaria rispetto alla

gestione diretta in economia.

l’azienda speciale ha un proprio statuto.

b.

c. l’azienda speciale ha degli organi: CDA, presidente e direttore che hanno compiti diversi e tutti

contribuiscono a relazionarsi con l’ente, che ha funzioni di indirizzo generale.

d. l’azienda speciale ha un FONDO DI DOTAZIONE e NON UN CAPITALE SOCIALE —> è l’ente

che mette i soldi (non possono essere messi dal privato)

Una conseguenza del fatto che ci sia un fondo di dotazione emesso dall’ente, è il fatto che

questo esercita le funzioni di indirizzo generale.

La traduzione degli obiettivi strategici in obiettivi operativi spetta agli organi dell’azienda.

L’ente locale approva gli atti fondamentali:

- piani e programmi

- bilancio di previsione

- bilancio consuntivo

L’apertura del capitale ai soggetti privati deve essere limitata -> l’ente locale deve avere la

maggioranza.

Una s.p.a a partecipazione pubblica maggioritaria ci dà due informazioni:

1. il privato può entrare nel capitale

può non entrare: la società può essere tutta in mano all’ente locale (o agli enti locali).

2. es. più comuni potevano collaborare per offrire un servizio che era comune.

In base alle norme successive è stato possibile realizzare delle società di capitali a partecipazione

pubblica minoritaria; questo vuol dire che gli enti facevano la società partecipata e poi facevano

una gara per individuare il socio privato.

Le società partecipate sono quelle che sono in parte pubbliche e in parte private.

Perché si coinvolge il privato nella gestione del servizio pubblico locale?

- per delegare: aumenta la complessità dei servizi e quindi c’è bisogno di competenze e

tecnologie maggiori di quelle che l’ente ha al proprio interno.

- c’è bisogno di capitali crescenti: a volte si individuano dei soci privati che apportano il capitale

perché per motivi strutturali la realizzazione di certe opere pubbliche -che hanno un ritento dal

punto di vista economico- non sono realizzabili solo dall’ente locale.

Quindi:

- i servizi con maggiore rilevanza economica e complessità si fanno all’esterno e insieme ai privati

- i servizi con minore rilevanza economica e sociale, ma che sono comunque importanti per il

benessere della collettività di riferimento si gestiscono internamente (gestione in economia,

istituzione e altre forme con caratteristiche diverse dalle società di capitali)

Regolazione dei rapporti fra pubblico e privato

Parola chiave nei rapporti fra ente pubblico e società mista pubblico-privato: CONTRATTO DI

REGOLAZIONE.

Esistono:

- delle strutture regolamentari che fanno riferimento ad un accordo fra ente locale e chi esercita

quel servizio pubblico

- un contratto di servizio che regola i rapporti fra soggetto economico e la società a cui è affidato

il servizio.

Elementi del contratto di sevizio:

- periodo di validità

- poteri di indirizzo dell’ente locale: possono basarsi su una reportistica; le informazioni da

chiedere danno la possibilità di intervenire prima che la gestione diventi problematica

- struttura tariffaria. Per certi servizi pubblici non c’è un prezzo che viene deciso dall’ente locale o

dalla partecipata; ci sono dei minimi e dei massimi che stabilisce la legge -> sono strutture

tariffarie.

Minimi e massimi che sono basati sulle dimensioni del servizio.

Si chiama “struttura tariffaria” e non “tariffa” perché dipende molto dalla tipologia di utente quella

che è la corresponsione del pagamento.

- standard quali-quantitativi

Il contratto di servizio è la base contrattuale che regola i rapporti tra la società che regola il servizio

e quella che deve controllare che la funzione pubblica sia correttamente esercitata

Vantaggi:

- il fornitore consegue economie di specializzazione e di scala; economie di specializzazione vuol

dire che l’imprenditore che lavora per conto del comune in quel determinato settore di business

è uno che di mestiere fa quel lavoro (non svolge una pluralità di funzioni come deve fare un ente

locale) -> l’ente locale esternalizza e demanda all’esterno, ma non lo fa a caso: demanda a chi

svolge quel tipo di funzione.

- minori investimenti in beni tangibili e minore spese di personale (per effettuare quel servizio) —>

in generale c’è una minore complessità

Svantaggi:

- calcoli di convenienza economica: non è detto che con la gestione esterna si abbia una

maggiore efficacia ed efficienza nella gestione del servizio pubblico —> si deve prestare

attenzione alla scelta dei fornitori.

- scelta dei fornitori adeguati

Dopo la legge 141/1990 si cominciano a raffinare i concetti di servizio pubblico: si comincia a

parlare di RILEVANZA INDUSTRIALE.

Cresce la rilevanza economica, cresce la complessità dei servizi da erogare -> si passa a forme

diverse alla gestione in economia.

Con il disegno di legge 4014/1999 si individua un criterio, quello della rilevanza industriale.

Quali sono i servizi dotati (e privi) di rilevanza industriale;

siamo in un mercato dei servizi pubblici locali che ha dei contorni (dimensioni e attori) molto vasti;

che caratteristiche devono avere questi servizi per poter essere definiti come “Dotati di rilevanza

industriale”? —> Può essere affidato solo alle società di capitali

energia

1. gas

2.

3. ciclo dell’acqua

rifiuti solidi urbani

4. trasporto collettivo

5.

Importante distinguere la fase di servizio pubblico locale dalle “fasi alte” della distribuzione (es.

tubo acqua che arriva a casa è locale, ma acquedotto è nazionale): perché queste -ad es gas-

sono filiere molto complesse che partono dall’approvvigionamento delle materie prime a livello

internazionale, poi arriva sul territorio nazionale (proprietà dello stato); da qui si distribuisce sul

territorio nazionale; da qui c’è una parte del tubo che arriva a casa -> questo è di proprietà

dell’ente locale -che lo deve gestire-.

Il disegno di legge individua 5 servizi: gli ultimi due sono più intuitivi; per 1-2-3 c’è bisogno di

sapere qualcosa di più sulle infrastrutture.

La legge finanziaria del 2002 -> dice che sono servizi di rilevanza industriale i servizi collegati a:

1. energia

ciclo dei rifiuti: vuol dire non solo la raccolta, ma anche lo smaltimento -> gestione di tutto il

2. ciclo (comprese le strutture apposite)

3. ciclo idrico integrato: portare acqua ai cittadini, ma con certe caratteristiche; deve essere

potabili

4. trasporti locali

illuminazione pubblica

5. telecomunicazione: ha più rilevanza come servizio pubblico nazionale

6.

Se c’è il riferimento al circuito input-trasformazione-output allora si hanno servizi di rilevanza

industriale.

Quali sono le implicazioni quando siamo davanti ai servizi che hanno rilevanza industriale? La

legge dice: quando siamo davanti a questi, si devono separare:

-> la proprietà delle reti: la proprietà spetta sempre all’ente locale e non può essere ceduta.

L’ente può costituire una società di capitali, però deve essere controllata dall’ente.

-> erogazione del servizio: normalmente è congiunta a quella delle rete.

-> gestione delle reti: ad esempio può voler dire la manutenzione; un soggetto diverso dall’ente è il

soggetto gestore della rete

Ci può essere:

- ente proprietario e una società di capitali che gestisce il servizio ed eroga il servizio

- ente proprietario, una società che gestisce e un terzo soggetto che eroga il servizio

min 2 soggetti, max 3.

L’ente locale può essere comproprietario della società che gestisce le reti, purché faccia una

struttura societaria che lo distingue dalla propria natura giuridica: non può erogare servizi in quanto

ente -> farà una società di capitali.

Affidamento della gestione della rete

Quando la gestione della rete è separata dall’erogazione del servizio si può ricorrere o:

- ad affidamento diretto alla società mista maggioritaria

- tramite gara ad imprese idonee

27/03

Che cosa è e come si muove lo stato imprenditore.

Abbiamo visto le premesse, cioè le varie forme di intervento che ci sono state e che hanno

caratterizzato il periodo del primo 900.

Abbiamo visto le prime forme di intervento e in parallelo il collegamento tra livello centrale (stato) e

livello comunale con le municipalizzazioni.

Per vedere che cosa succede tra 1933 - 1936/37, dobbiamo fare un passo indietro, andare al

1914.

Scoppio I Guerra Mondiale, ma Italia non entra in guerra, anche se si prepara a ciò -> servono gli

elementi necessari per avere la trasformazione dell’industria civile in industria militare.

Servono munizioni, cannoni ecc.. -> sforzo di trasformazione industriale molto rilevante.

Come si trasforma l’industria civile in militare?

Processo molto costoso

Lo stato chiede alle singole industrie di garantire le forniture per mantenere un esercito; per fare

questo c’è bisogno di uno strumento di convincimento nei confronti dell’industria -> soldi per

remunerare sia la trasformazione e per avere un utile sperato.

Ci vogliono i finanziamenti per sostenere la CONVERSIONE INDUSTRIALE.

Nelle uscite c’è la presunzione di tutte le spese per la conversione

Nelle entrate?

- supponendo di vincere -> entrate dai paesi perdenti come danni di guerra.

- dopo una guerra in generale c’è un processo di inflazione molto elevato e una buona parte dei

debiti fatti viene bruciata

- imposte straordinarie ecc..

Si inviano gli emissari per avere le necessità di guerra (da macchine da guerra a razioni per

militari) -> inizia la conversione.

Italia risulta tra vincitori, ma poi si stabilisce che il ritorno dei vincitori tocchi Germania come

perdente che paga e Francia come vincitore ottiene soldi.

In Italia i soldi non arrivano.

Arriva l’inflazione (in Germania molto più forte) -> la situazione del bilancio è brutta, ma l’inflazione

l’aiuta.

Punto di vista dell’industriale che a spese del governo avevano effettuato la conversione da

industria civile a militare; alla fine della guerra che succede?

Lo stato non vuole pagare di nuovo la conversione da militare a civile -> ora spetta agli industriali.

Lo stato deve pagare i reduci, inflazione alta, debito pubblico alto, milioni di mutilati -> non vuole

pagare più.

Lo stato chiede agli industriali di andare a chiedere prestiti dalle banche -> tutti fanno così.

Dopo la Prima Guerra Mondiale il sistema industriale è fortemente finanziato dal sistema

bancario.

1920: gli imprenditori cercano i soldi per effettuare la nuova conversione, per capire i mercati, per

comprare i macchinari e per prepararsi alla nuova concorrenza.

Dopo la prima guerra mondiale il mondo cambia: arrivano con forza gli USA, la Russia ha una

situazione diversa, da cui emergono rivoluzioni.

Le banche finanziano la riconversione (da militare a civile) e sperano che tutto vada bene.

Anni dal 1920 - 1924 assomigliano a quelli attuali: nessun paese riesce ad avere una seria ripresa

economica, consumi bassi —> il finanziamento della riconversione è stato fatto, ma le imprese in

generale -di sistema- hanno livelli bassi di produttività, fatturato e risultati economici.

Le imprese hanno difficoltà a restituire i prestiti fatti alle banche

Nel 1922-23 non si riesce a pagare le banche -> queste chiedono garanzie sempre più forti (fino

ad allora la garanzia principale era la ripresa del sistema economico); non essendoci ripresa, la

garanzia principale sparisce -> le banche iniziano ad avere paura perché di fronte ad un attivo

largamente impegnato in finanziamenti alle imprese, la possibilità di avere un ritorno da questi

finanziamenti si allontana.

Di fronte a questo le banche chiedono di rafforzare le garanzie: se l’industria non paga, la banca

prende l’impresa (tutta o in parte); non bastano più le garanzie giuridiche -> le banche chiedono di

avere azioni delle industrie.

La maggior parte delle industrie hanno dei pacchetti azionari controllati delle banche.

Le banche diventano in larga parte proprietarie del sistema industriale.

La situazione economica generale continua ad essere questa.

1929 -> per l’Italia non è particolarmente significativo; crollo USA

1930-1931 -> USA si trascinano dietro altri paesi

1931: il governo italiano realizza che il punto centrale è il fatto in Italia da anni si era formata la

banca mista, cioè che viveva raccogliendo credito dai privati e lo reinvestiva sia in prestiti ai privati

sia alle industrie.

Nodo che va sciolto -> si costituisce una banca che si occupi solo di credito industriale e le

che compri pacchetti industriali da parte delle altre banche di credito ordinario in modo da

alleggerirle = ISTITUTO MONDIALE ITALIANO - IMI (specializzata in finanziamenti all’industria in

cambio di azioni a lunga scadenza)

Si capì che era una buona cosa, ma troppo piccola —> si doveva ricorrere ad altri strumenti non

tipicamente bancari (al contrario dell’IMI, che era bancario)

Di fronte al fatto che IMI da sola non ce la fa, c’è un gruppo di pensatori attivi come

- Banca d’Italia

- alcuni personaggi

- Governo

decidono di istituire un nuovo istituto.

Non è il governo che decide di costituire l’IRI (Istituto per la Ricostruzione Industriale); quella

dell’IRI non è un’idea di governo, ma viene approvata da questo.

L’idea dell’IRI nasce da banca d’Italia e da alcuni consiglieri per cercare di risolvere la crisi del

sistema bancario —> la paura generale è che il sistema bancario crolli (come negli USA)

Allo stesso tempo c’è la necessita di far ripartire il sistema industriale.

Obiettivi:

- salvare il sistema bancario

- far ripartire il sistema industriale

In questi ambienti nasce l’idea di non fare ricordo ad una banca tradizionale.

1933: IRI - Istituto per la ricostruzione industriale

E’ un ente pubblico articolato in 2 sezioni:

- finanziamenti industriali

- smobilizzi

Occorreva qualcuno che comprasse dalle banche le partecipazioni industriali in modo che si

immetta liquidità nel sistema bancario.

Allo stesso tempo si deve finanziare il sistema industriale ed esaminare se le singole imprese

dovevano essere finanziate e potenziate nel management oppure se per alcune di queste era

inutile il finanziamento e andavano chiuse (= smobilizzi industriali).

In questo momento IRI = ospedale per le aziende e banche.

Via via che il percorso si faceva più complesso c’era la possibilità di lasciare sul mercato le

imprese risanate e avere degli introiti.

L’idea era buona e all’inizio funzionava, ma non si era tenuto conto degli stakeholders e delle loro

pressioni nei confronti della chiusura di imprese locali.

Le pressioni furono enormi e di tutti i tipi: economiche, sociali, politiche ecc..

L’IRI era riuscita a prendere le aziende, dividere quelle da chiudere dalle altre, ma su 800

smobilizzi ne vennero fatti 4 a causa delle pressioni locale per salvare le industrie.

Prendere atto che la situazione è cambiata e anche a livello istituzionale rappresentare questo

cambiamento

1936- 1937 vennero fatti alcuni cambiamenti importanti

La sezione smobilizzi non funziona e si ingloba nell’altra sezione -> rimane IRI come entità

unitaria con uno scopo diverso: serve per ORGANIZZARE e DETENERE le partecipazioni che

si controllano.

Lo scopo non è più quello di dismettere, ma quello di mantenere.

Cambiamento di visione molto forte; solo in Italia accade questo, cioè mantenere le industrie che

non vanno bene.

Grande numero di aziende che andava:

- organizzato -> ORGANIZZAZIONE PER RAMI OMOGENEI (si raggruppano industrie che fanno

cose simili)

- finanziato -> IRI emette obbligazioni con garanzia dello stato. Il tesoro mette la garanzia e quindi

le obbligazioni non sono più molto rischiose -> si hanno tassi di interesse di mercato.

Organizzazione IRI

Ente di gestione (IRI) -> governato da CDA, che ha due componenti:

-direttori generali dei ministeri interessati

-piccolo numero di esperti (= comitato di presidenza) ->

rappresenta il government

-> controllato da alcuni organi:

- collegio sindacale

- magistrato della corte dei conti

-> nominava:

- direttore generale: l’organo esecutivo

- direttori delle funzioni

IRI in sé era rappresentato da poche persone, che ne governava tantissime.

Organizzazione gruppo IRI

aziende che IRI controlla direttamente

a.

b. società che controllava attraverso sub-holding (società finanziare di settore)

a. Banche/gruppi bancari e altre società importanti

- Banca commerciale italiana (oggi è nel gruppo intesa)

- Credito Italiano (oggi è in Unicredit)

- Banco di Roma (in Intesa)

- Banco di Santo Spirito

- Altre banche, secondo i tempi

IRI non attribuisce a nessuno il controllo sulle banche

Controlla anche altre società perché sono ritenute importanti per lo stato

- Alitalia (compagnia di bandiera in un periodo senza liberalizzazioni)

- Rai: strumento di diffusione delle informazioni; prima con radio, poi anche tv.

Logica di assoluta chiusura

b.

- stet spa: società finanziaria per la telefonia; era un gruppo di 60 società che reggevano tutto il

sistema dei servizi telefonici; s.p.a quotata a milano.

Patrimonialmente forte perché basata su un forte monopolio

esercitava attraverso la SIP

ITALCABLE -> per collegamenti internazionali

ITALTEL -> costruzione centralini

serie di aziende specializzate nel posizionamento di cavi

PAGINE BIANCHE e PAGINE GIALLE

SEAT: raccolta pubblicitaria

- finmare: finanziaria marittima che si occupava della proprietà dei traghetti. Essendo sotto

monopolio i traghetti per tutte le isole questa, attraverso le proprie controlate, aveva il controllo

completo sugli spostamenti via mare

- ilva: campo degli acciai; si occupava di produrre acciaio nei vari tipi attraverso le controllate. La

quasi totalità della produzione e lavorazione dell’acciaio era di controllo IRI.

Per fare acciaio servivano tanto ferro, carbone ed energia, materiali che italia non aveva ->

vengono importati.

Industria basata sull’importazione di tutti gli elementi chiave.

L’Italia non voleva essere assente in una produzione di acciaio -> si pensava che queso fosse il

nucleo fondamentale del nuovo sistema industriale

Costi molto alti (materiali che vengono da fuori + trasporti) e ricavi minimi —> forti perdite; i primi

3 anni di gestione ilva in perdita; secondo il diritto commerciale non aveva chiudere -> ilva

diventa finsider; i termini di queste due si alternano ogni 3 anni perché sistematicamente

perdevano capitale

- finmeccanica: tocca tutto il settore meccanico di proprietà dell’IRI; dalle auto (alfa romeo, lancia)

alla meccanica di precisione, utensili, robotica ecc.

- italstat: finanziaria delle grandi costruzioni (ponti, viadotti, autostrade ecc..). Operava non solo in

Italia, ma anche nel mondo.

- sme (Società Meridionale per l’energia): fino al 1962 (data istituzione enel come ente pubblico),

l’elettricità era data in concessione per grandi zone; in particolare per il Sud era difficile che

aziende private si presentassero -> l’IRI faceva questo servizio,

1961-1962 si istituisce ENEL e vengono espropriate tutte le altre società. Anche a sme fu tolta la

concessione e ricevette l’indennizzo.

IRI aveva tanti soldi e non più lo scopo sociale della sme -> la trasforma e la indirizza nel settore

agroalimentare.

Fu fatta andando a salvare le aziende che erano sull’orlo del fallimento.

Sme era su un buon settore, ma gestitaattraverso delle linee che non le consentivano di dare

nessuna svolta al made in Italy in questo settore; allo stesso tempo essendosi riempita si

aziende che producevano prodotti più “marginali” (merendine, dolcetti ecc..), non riusciva ad

avere dei buoni risultati

- sofin

- finsiel: finanziaria del settore informatico -> negli anni 50 era una buona idea, ma di nuovo

acquistando aziende in fallimento non si hanno risultati, ma perdite

- spi

- fincantieri: controllano tutti i grandi cantieri

1937-1992 -> periodo in cui IRI era organizzata come visto fino ad ora.

Logica di tipo burocratico: IRI funzionava come un ministero -> seguiva la logica della catena

di comando.

IRI esprimeva direttive strategiche, ma non era sempre lei ad elaborarle perché fil CDA era

composto dai rappresentanti dei ministeri; per cui le necessità dei ministeri diventavano

fondamentali nel momento in cui si pensava a che cosa proporre.

Alle spalle dell’IRI c’erano: ministeri, politica, sindacati, autorità locali —> tutti gli stakeholder che

avevano impedito il buon funzionamento della prima idea di iri

IRI

- piani strategici (3-5 anni)

- piani operativi (anno per anno che ogni finanziaria che doveva fare) + budget

- controllo attraverso i bilanci consuntivi

L’IRI controllava così ogni società finanziaria; e ogni società finanziaria faceva così su ogni

operativa.

Strategie emergenti: se c’erano nelle operative, si chiedeva autorizzazione a finanziaria che a sua

volta chiedeva ad iri. (e a volte a governo)

3/04

1933: decreto istitutivo IRI

1936: modifica statuto IRI —> NASCE LO STATO IMPRENDITORE

1937: nuova modifica dello statuto di IRI

Lo stato imprenditore non nasce nel 1933; perché l’acquisizione delle partecipazioni bancarie da

parte dell’IRI non è una strategia voluta, ma è una risposta di strategia emergente di fronte alle

esigenze dovute alla crisi bancaria. Nel 1933 Non c’era una VOLONTA’ di istituire l’IRI come

GESTORE; non si voleva che lo stato fosse imprenditore di un gruppo aziendale.

Nel 1933 si voleva cercare si risolvere in un sistema PROVVISORIO la situazione economico-

finanziaria delle imprese.

1936: quando si abroga la sezione degli smobilizzi e si unificano le 2 sezioni, si determinano le

condizioni per gestire le partecipazioni c’è un cambio radicale.

Decisone estorta: non poteva non essere così, ma è una DECISIONE voluta;

Dello statuto in particolare si MODIFICA LA MISSION DELL’IRI.

Da quel momento l’IRI cambia.

Fino alla 2 Guerra mondiale

1939 inizio Seconda guerra mondale

1940 ingresso italia -> questa volta lo stato aveva uno strumento su cui insistere per avere le

commesse militari (non c’era più bisogno di andare azienda per azienda).

Per i settori non coperti dall’IRI si fece come nella Prima Guerra Mondiale, ma per tutti gli altri

settori c’era l’IRI, che era di proprietà dello Stato e quindi dovendo sostenere tutta l’impresa bellica,

il punto di riferimento era l’IRI

Finisce la guerra

Prima della guerra c’era una forte presenza degli impianti nel paese (telefonia, porti cantieri …);

con la guerra tutto il sistema delle grandi infrastrutture viene distrutto; tutte le zone dove sorgevano

delle fabbriche sono rase al suolo.

Situazione che riguarda tutto il paese; l’IRI, proprietario di queste strutture, è il principale veicolo

delle distruzioni che si realizzano.

1945: IRI ha in mano tante macerie, dipendenti e knowhow.

Questo aiuta a scatenare la discussione: “che cosa facciamo ora dell’IRI?”

Discussione accesa perché IRI è anomalo rispetto alle altre economie di tipo occidentale: la

situazione dell’IRI è quella per cui in alcune situazioni l’IRI si presenta con le sue aziende sul

mercato, in altre no—> sistema molto più accentrato, molto più governato dallo stato = E’ LO

STATO IMPRENDITORE.

Per i costituenti del 45 valeva ancora l’idea dello stato imprenditore? Le opinioni si spaccano:

- interventisti: favorevoli al mantenimento IRI —> favorevoli alla presenza dello stato

nell’economia. Per loro il problema era il rifinanziamento di questo istituto.

- liberisti: vorrebbero che l’IRI venisse sciolto e che le singole aziende restassero anche

pubbliche temporaneamente, ma per essere poi riportate sul mercato

Venire meno della logica di accentramento —> catena di comando.

Vince il lato interventista —> IRI rimane, con piccole modifiche allo statuto, ma con mission del

1936: gestisce le partecipazioni che detiene, rimangono gli organi, anche se si complica

leggermente la governance.

Durante il fascismo la governance era piuttosto semplice.

L’IRI non nasce da un progetto di governo, ma da Banca d’Italia e alcuni esperti esterni (tra cui

prof. Beneduce) —> loro volevano un gruppo aziendale funzionante. Il rapporto con la politica

c’era, ma il rapporto tra il massimo vertice (Beneduce) e il governo (fra cui Mussolini) erano

riservato al capo del governo e avvenivano 2-3 ore in ogni settimana; in questi incontra si parla di

strategia; non si entra nel dettaglio -> si elimina la possibilità di avere delle pressioni troppo forti.

Gli stakeholder perdono un po’ di potere perché l’IRI è organizzata in un gruppo aziendale

abbastanza solido e quindi il rapporto con la politica lo risolve trattando direttamente con il capo

del governo che, essendo in un regime autoritario, rappresentava in sé tutte le anime del governo.

L’IRI sarà più in difficoltà quando, passando alla democrazia, non potrà più fare la stessa cosa:

non avrà un solo referente con cui confrontarsi -> avrà dei governi di coalizione che, soprattutto

all’inizio seguono percorsi molto diversi.

Periodo nel quale IRI naviga nei rapporti politici: all’inizio le pressioni politiche sono blande perché

il mondo della politica è diviso; quando si cominciano a formare dei governi più stabili queste sono

più potenti.

Punto essenziale: rifinanziamento per la ricostruzione delle infrastrutture.

Decidere di tenere IRI vuol dire rifinanziare e affidare a questo la ricostruzione delle infrastrutture;

la fortuna fu che all’interno c’erano 5-6 manager con carattere, capacità e dedizione che furono

protagonisti della ripresa del paese.

es. telefonia guidata da Renzo Romuli che come manager seppe creare un sistema per il

riallacciamento dei collegamenti telefonici.

nascita autostrada del Sole, realizzata in 6 anni.

Il sistema funzionava, anche se i risultati economici non erano brillanti perché in realtà l’IRI serviva

a risolvere i problemi della spesa pubblica negli investimenti nel Paese.

Finanziando l’IRI per riattivare queste infrastrutture, i governi avevano uno strumento privilegiato (a

cui si affiancava l’industria privata, ma che era minoritaria); si risollevano i problemi della rinascita

delle infrastrutture.

Questo però non è un problema dell’IRI, ma del paese, che aveva deciso di usare questa struttura.

Si vede lo stato imprenditore: la scelta di costruire l’autostrada del Sole l’ha fatta l’IRI, ma dopo

aver sentito il Governo e le commissioni parlamentari, perché questi sono investimenti che può

formalmente assumere l’IRI, ma saranno con Garanzia del Tesoro —> il debitore di ultima istanza

è lo Stato italiano, che quindi vuole partecipare alle scelte.

Indicazioni procedono durante tutto il periodo della ricostruzione 1956-1960

—> Sguardo parallelo. Passo indietro

1926: viene costituita una piccola società, l’ AGIP, con il compito di cercare idrocarburi (in

particolare petrolio) in Italia e all’estero.

Società sfortunata:

- in Italia non c’è petrolio

- estero -> le colonie

- in Etiopia non ci prova

- in Libia si pensa che ce ne sia tantissimo; il problema era la tecnologia; a quei

tempi non c’era il radar; non si trovano i giacimenti perché erano troppo profondi.

1944: destino dell’AGIP era segnato: nella società c’è una clausola che prevede lo scioglimento

per mancato raggiungimento del fine aziendale —> quello che succede ad AGIP.

Nello stesso periodo AGIP si era legata ad ANIC, che stava a valle: doveva occuparsi di che cosa

fare dopo del petrolio trovato (se non c’è petrolio, ANIC non fa niente).

Nel 1944 si decide di sciogliere e liquidare le società

1945: nomina del commissario liquidatore, che era un ingegnere minerario MATTEI.

Mattei conosce le questioni tecniche, ma ha anche una forte presenza politica; diventa un

importante esponente di un partito politico, anche se ha posizioni critiche verso gli avversari, ma

anche verso i componenti del suo stesso partito

Lui pensa che l’Italia non debba sciogliere AGIP e ANIC, ma che vadano rilanciate, in quanto

questo è un settore strategico in cui l’Italia deve essere presente, con l’impegno dello stato.

Tra il 1945 e gli anni successivi si ha una sorta di guerra nel mondo politico, giornalistico,

economico sul problema di queste società.

Sorge il problema se dalle ceneri di AGIP e ANIC costituire un nuovo IRI nel campo dell’energia.

Mattei sostiene le sue tesi in tutti modi (inventa scoperte che non erano vere) —> gli serviva poter

dimostrare che il petrolio c’era.

Il mondo politico era molto diviso e quindi Mattei dichiara (metodo spregiudicato) che lui usava i

politici come taxi: si serve della politica per ottenere i suoi scopi, che però sono personali.

E’ lui ad organizzare il consenso delle sue tesi un po’ con logiche di marketing, un po’ strutturando;

es. acquista il quotidiano “il Giorno”, organizza la corrente politica che sostenga il suo pensiero..

In questo caso si ha un gruppo che tratta sui mercati internazionali un bene fortemente appetibile:

avevano la possibilità di avere fondi neri per comprare politici, giornali e consensi.

Vinta la battaglia sulla costituzione delle presenza di un nuovo ente pubblico di gestione in campo

petrolifero, nasce ENI.

1953: nasce ENI (Ente Nazionale Idrocarburi)

Confronto IRI - ENI

a.

- ENI -> da un disegno strategico (anche se di un solo soggetto) e questo passa in

Parlamento e Governo

- IRI -> nasce per necessità

b.

- IRI era strutturalmente in perdita

- in ENI si lavora su una materia ad alto valore aggiunto; quindi salvo i periodi degli shock

petroliferi andava bene

c.

- IRI: CDA (presidente) composto da esperti sterni

- ENI: presidente (Mattei) con tutti i poteri + giunta, composta dai più importanti soggetti delle sub-

holding che nel frattempo il gruppo ha preso.

Organo di vertice: fatto dai responsabili delle controllate, nominati da Mattei.

d.

- IRI: indicazione per acquisizione di nuove partecipazioni era dell’INTERESSE STATALE

(interesse dello stato a partecipare)

- ENI: qui si parla di INTERESSE dell’ENI a partecipare

e.

- IRI: non ha proprio capitale, se non il FONDO DI DOTAZIONE originario e ricapitalizzato per le

perdite che subiva; gli strumenti finanziari erano legati a mutui e operazioni di obbligazioni

- ENI: aveva un capitale iniziale e una rendita monopolistica molto rilevante; quando nasce riceve

il monopolio sulle ricerche in Italia (in parti che potevano essere interessate) e sulla possibilità di

presentarsi nel mondo.

ENI aveva delle controllate che si sviluppavano negli interessi dell’ENI stesso. In che campi

operano queste?

- un quotidiano (nei confronti della Mission generale è marginale)

- Si allarga l’interpretazione della mission a tutti i settori vicini: gas naturali

- chimica

Le due discussioni che avevano spaccato il modo istituzionale su:

- che cosa fare dell’IRI

- se istituire ENI

avevano lasciato degli strascichi; era stata data una concessione di dire “visto che stiamo andando

in una linea che prevede l’intervento pubblico nell’economia attraverso interventi che compie lo

stato”, si doveva stabilire un sistema di maggiore controllo e guida da parte dello stato.

Rendere trasparente e pubblico il sistema delle decisioni.

1956: istituzione del MINISTERO PER LE PARTECIPAZIONI STATALI (PP.SS.)

Lo stato imprenditore fa un altro passo nei confronti delle partecipazioni: aveva già due forti

strumenti (IRI e ENI) per poter essere presente sui mercati; ora stabilisce che questi enti (IRI ed

ENI) abbiano bisogno di una guida di ministero —> il ministero si propone come guida del

sistema di decisioni dei due gruppi aziendali.

Articolazione del potere di guida; ci sono vari poteri nelle mani del ministero:

- potere delle nomine: non solo un potere di scelta di presidenti e amministratori -> in questo

modo si una indiretto potere di condizionamento di coloro che saranno nelle società finanziarie

ed operative

- potere di revoca di queste persone: in IRI non era mai successo (e sembrava impensabile), ma

nei confronti di ENI fu usato; non nell’ENI di Mattei, che finisce nel 1960 con la morte di Mattei;

tutto il suo sistema rimane in piedi nelle forme: rimane ENI e sue società, ma viene meno lo

spirito; i suoi successori hanno un comportamento più vicino ad un sistema considerato pubblico

Revoca nei casi di contrasti tra ministero dell’industria (quello più vicino ad Eni) e Eni.

- potere di direttiva; specifica due tipi di direttiva:

- una di ordine generale che fosse riferita a tutti gli enti di gestione

- una di ordine specifico che fosse riferita sono ad un ente o un reparto dei quell’ente

C’era il forte rischio che il sistema (nato con le caratteristiche di IRI, che aveva vissuto in Eni nel

periodo in cui questo faceva quello che voleva) si spostasse verso un sistema di tipo burocratico:

le decisioni e le strategia vengono fissate dal ministero nelle dichiarazioni di legge.

Non era così; fu indicato un passaggio in cui accanto al potere di direttiva si garantivano a livello di

gestione alcuni caratteri di:

- autonomia: venivano definiti dalla legge Enti Autonomi di Gestione

- economicità

Ci sono 3 (direttiva, autonomia, economicità) principi, che sono in una sola norma di legge, la cui

interpretazione è difficile.

Se gli enti devono essere autonomi, vuol dire che fissano un potere di direttiva, ma non può essere

così stringente da precludere l’autonomia (sennò non sono più autonomi)

Se devono tendere all’economicità, questo vuol dire che la direttiva non li può spingere verso una

condizione antieconomica —> richiede la presenza dei principi tipici di aziendalità (devono essere

garantiti)

—> se il governo trova una linea, l’autonomia è compressa

—> se il governo trova più linee, l’autonomia è più libera perché trova meno condizionamento alle

azioni che vuole fare.

Lo stesso vale per l’economicità: l’autonomia è garantita dall’economicità —> l’azienda, per essere

autonoma, deve essere economica.

(salto laterale/excursus)

Processo di revisione delle partecipazioni statali inizia nel 1992.

Processo di privatizzazione ha lasciato dei pezzi di stato imprenditore, o meglio odi gruppi

controllati dallo stato, che si sono ricostituito come se fossero dei piccoli enti di gestione.

A livello di stato c’è ancora qualcosa che assomiglia ai gruppi di gestione —> nei servizi pubblici

locali abbiamo visto il formarsi di gruppi aziendali rilevanti che agiscono in una logica di monopolio.

La logica dei servizi pubblici di monopolio non è ancora finita. Alcuni monopoli ci sono in tutto il

mondo e l’Italia tende ad averne tanti.

In gruppi di questo tipo si parla di ONERI IMPROPRI —> sono gli oneri che non sono propri di una

normale gestione aziendale.

Se deve essere compiuta una scelta, (chi ha) il potere di direttiva può invitare in modo informale o

formale a compiere certe scelte piuttosto che altre.

Se io assumo queste decisioni che non sarebbero aziendali, io faccio subire alla mia azienda un

costo aggiuntivo, che non dovrebbe essere un costo aziendale.

Per ottenere dei buoni risultati di politica economica devono essere ben guidate e devono

compiere delle scelte che siano conformi alle esigenze economiche dell’azienda stessa; quando

politica economica e interesse aziendale differiscono, se prevale la scelta pubblica, le aziende

vanno restornate del maggior onere che devono sostenere perché questo è un onere improprio.

Oneri impropri legatissimi alla presenza di interessi diversi da quelli strettamente aziendali, che si

configurano con la figura dell’azionista occulto.

Azionista occulto: insieme delle persone che non hanno azioni ma che hanno un potere di

intervento sulle decisori aziendali, anche in contrasto con gli interessi stessi dell’azienda.

4/04

1936: Nascita stato imprenditore —> IRI (ente pubblico ma strutturato attraverso società

finanziare e operative operanti sui mercati -diritto privato-)

(1948: nuovo statuto dell’IRI, ma non cambia il fine dell’istituto stesso; in questo anno si risolve la

disputa tra chi voleva e chi non voleva l’IRI)

1953: costituzione ENI (L’ente di gestione Eni si aggiunge a quello già esistente, IRI)

1956: Costituzione del ministero per le partecipazioni statali.

Questa è una conseguenza della nascita di ENI

Le date stanno a significare che sono stati raggiunti degli accordi

Perché c’era bisogno di fare u nuovo di gestione come ENI quando c’era già IRI? Bastava creare

una nuova finanziaria di IRI che si occupasse di energia.

Decisione teoricamente possibile, ma non concretamente perché è evidente che ENI ha un padre

preciso, che non avrebbe mai accettato di essere un capo di una delle finanziarie dell’IRI

Lui aveva in mente una cosa ben precisa; anche se attraverso la formula dell’ente pubblico lui

aveva in mente un gruppo aziendale internazionale che operasse in condizioni di competizione con

le altre grandi compagnie del petrolio e del gas (non avrebbe mai accettato la logica IRI).

Infatti nel momento in cui muore Mattei ENI diventa simile a IRI: perde il carattere di fortissima

imprenditorialità e torna in un quadro istituzionale.

L’ Eni di Mattei nello svolgere la sua politica di reperimento delle fonti petrolifere ha una propria

politica estera, che però era costantemente in contrasto con quella dell’Italia (eni agiva per conto

suo; comportamento non regolare).

Due esempi: Egitto e Libia. Eni si muoveva in modo opposto (e autonomo) rispetto al governo

italiano: il governo cercava di mantenere in piedi di due re di questi stati (riteneva che nello

scenario europeo fosse più logica), mentre Mattei si muove per finanziare le rivoluzioni in Egitto e

di Gheddafi in Libia —> si era mosso in netta contrapposizione con il governo italiano e questo

porta a grossi scontri con questo e con altri governi europei + USA.

1953 - 1960: in questo periodo Eni è una variabile indipendente; sorge il bisogno di avere

qualcuno che la controlli —> nasce il ministero delle partecipazioni statali per questo.

Non si sentiva il bisogno di questo ministero quando c’era IRI perché questa era “obbediente” alle

linee stabilite di governo -> il governo non aveva bisogno di un apparato che la controllasse:

concordava direttamente

Nuova presenza di ENI provoca la richiesta di avere qualcuno che sia in condizione -come ambito

di governo e come responsabilità nei confronti del parlamento - che esprimesse una linea —>

ministero delle partecipazioni statali.

Legge che istituisce questo ministero prevede un insieme di condizioni in equilibrio instabile:

- riconoscere l’autonomia degli enti di gestione (come modus operandi): gli enti di gestione

devono operare con scelte autonome nell’ambito dell’ordinamento e delle direttive del ministero

- direttive del ministero: non sono solo generali (es.“aumentare gli investimenti”), ma specifiche

(es.“aumenta gli investimenti in provincia di Pisa”); si ha una catena di decisioni che ledono il

principio di autonomia —> direttiva e autonomia si scontrano.

Un equilibrio ci può essere se si definisce l’autonomia nel senso di AUTONOMIA INTERNA

AD UN GRUPPO AZIENDALE.

In un qualunque gruppo provato, come funziona il rapporto tra capogruppo, società finanziarie e

società operative?

Capogruppo si pone il problema di fissare strategie —> linee del piano strategico = Pianificazione

strategica + indirizzi che ne conseguono

Accanto alla pianificazione strategica c’è l’elaborazione delle singole strategie, che non è materia

solo della capogruppo —> si coinvolgono le prime linee decisionali: capogruppo + finanziarie (ed

eventualmente delle più importanti operative) —> seconda fase di strategie viene codeterminata

C’è la possibilità di un equilibrio, a patto che le direttive si occupino solo di dare indirizzi: se le

direttive entrano nel merito specifico, l’autonomia viene meno.

1956 - 1992: che cosa accade in questo periodo?

Si alternano momenti in cui l’indirizzo del ministero è di un tipo ad altri in cui questo indirizzo è

totalmente diverso

Nel 1956 il ministro delle partecipazioni statali lo sceglieva Mattei: venivano scelte persone

tranquille; questo non è certo, ma era plausibile.

Il ministro delle partecipazioni statali con Mattei vivo e presente sicuramente non gli avrebbe

inviato delle direttive forti —> Mattei voleva mettere uno dei suoi uomini, che occupasse il posto

ma che lasciasse libera la direzione dell’ENI.

Nel caso ENI le direttive non erano molto significative -> autonomia molto forte.

Nel caso dell’IRI dipendeva da che cosa succedeva per ENI: se ministero non era troppo attivo nei

confronti di ENI, non lo era nemmeno per IRI.

Guidare IRI era difficile perché era molto diffusa e operava in molti settori diversi

Strategia unica difficile da avere.

Ancora da legge istitutiva ENI: -direttiva

-autonomia +

- economicità: quello che emerge dalle norme + comportamenti effettivi è che “economicità”

viene inteso in senso riduttivo -> non vuol dire massimizzazione del risultato.

Vuol dire riduzione al minimo dei costi che devono essere affrontati, tanto più che il

sistema (predisposto) viveva grazie alla logica degli oneri impropri.

Lo stato pagava il sistema delle imprese pubbliche attraverso l’aumento dei fondi generali (di

funzionamento e finanziamento) e allo stesso tempo chiedeva alle imprese pubbliche di fare servizi

extra, non aziendali -> servizi che sostituivano delle spese pubbliche.

es. Taranto e acciaio. Perché Taranto? C’è il porto -> comodità. Una volta prodotto, si deve poter

spostare di nuovo via mare (possibilità via terra pari a 0) -> si carica l’azienda (italsider) di un costo

aggiuntivo (non puoi spedire via terra, ma solo via mare) e la si incarica di un ulteriore lavoro.

Ingrandire i porti di Napoli o Livorno voleva dire più personale; aprire un nuovo centro siderurgico a

Taranto voleva dire una nuova logica industriale dove questa non c’era —> questo è un compito

che lo stato doveva fare, ma solo se paga.

Se lo paga in modo trasparente, per effettuare un certo risultato di politica sociale è un conto; se lo

paga attraverso il rifinanziamento dell’IRI, che parzialmente lo passa ad italsider, che a sua volta lo

usa per aprire il nuovo centro e mantenerlo non si capisce più se le perdite di gestione di italsider

(che vanno a caduta su IRI, che a sua volta le chiede al governo) derivano da scelte compiute dal

governo, da IRI o dal cattivo management di italsider.

L’idea che mettendo tutto insieme risultava più difficile anche vedere i risultati degli errori compiuti

elemento che aiutava la logica, ma danneggiava il funzionamento del sistema nel suo ordine.

In un buon gruppo aziendale non è così.

In questa logica di scarsa trasparenza si insinua la figura dell’AZIONISTA OCCULTO.

Se la logica è trasparente e si sa CHI E’ che prende le decisioni importanti, non c’è spazio per

permettere ad altri di entrare nel sistema decisionale.

Chi poteva avere interessi contrapposti?

Nel sistema degli stakeholder si parla dei portatori di interesse interni come sindacati, dipendenti,

clienti, fornitori, ma ciascuna di queste categorie ha interessi che a volte sono interessi conformi a

quelli dell’azienda, altre volte sono difformi ed addirittura opposti.

es. dipendenti hanno piacere al rafforzamento dell’azienda, ma non se questo vuol dire un

abbassamento degli stipendi

Negli stakeholder c’è sempre questa logica: alcuni interessi collimano, altri divergono —> accade

sempre nella presa delle decisioni.

Se i soggetti che compartecipano alle decisioni ci saranno certamente alcuni con interessi

divergenti.

L’azione del ministero a volte è silente (soprattutto all’inizio) -> Mattei domina la situazione.

Morto lui, il ministero cambia logica: il ministro delle partecipazioni non ha più qualcuno che lo

nomina e quindi inizia ad acquisire una sua linea.

Essendoci stati alcuni ministri particolarmente incidenti e capaci, il ministero si specializza nel dare

veri ordini aziendali.

*Primo momento in cui il ministero ha poteri ma non li usa

*Secondo momento in cui dipende totalmente dalla volontà del ministro: ci sono ministri più

accomodanti e altri molto decisi.

Nasce la RICERCA DI CHI E’ LO STATO IMPRENDITORE

Stato imprenditore:

IRI

ENI

MINISTERO delle PARTECIPAZIONI

alcuni ministri che hanno rivendicato il compito di guidare il sistema delle partecipazioni

+ statali attraverso delle direttive —> hanno rivendicato di essere loro l’imprenditore del sistema

Il sistema economico si trasforma da un sistema di mercato (se pur imperfetto) ad uno di tipo

sovietico, in cui c’era l’ufficio centrale che dava indicazioni alle industrie su quello che dovevano

fare e i manager dovevano lavorare in quella direzione.

Questo è il meccanismo che ha retto fino al 1992 sulla base della catena di comando.

Catena di comando

Nel momento in cui entra in attività un ministero si vede subito anche il suo controllore, il

Parlamento.

Parlamento: la costruzione di un ministero impone di vedere come organo di vertice il parlamento,

perché il governo è legato al rapporto di fiducia con il parlamento, che può riservarsi di

guidare l’azione di governo.

Poiché il settore delle partecipazioni statali era molto appetibile, ma si basava su un sistema

aziendale (e quindi difficile da conoscere nello specifico), il parlamento decise di creare una

commissione bilaterale (metà di deputati e metà di senatori) che si occupasse delle partecipazioni

statali.

Stessa logica del ministero: anche il parlamento vuole avere persone che controllino in modo

preciso quello che succede —> il ministero non è libero di fare le sue scelte; rende conto al

Parlamento e lo informa nella peculiarità di piccola commissione

Parlamento (commissione partecipazioni statali); do indicazioni a:

|

Governo: -consiglio dei ministri |

- cipe- cipi |—> le direttive (generali o specifiche) andavano agli enti di

| gestione

- ministro pp.ss |

Enti di gestione:

- IRI

- ENI

- EFIM: nasce dal fondo finanziamenti industria meccanica (FIM); fondo per finanziare

industria meccanica in crisi —> si trasforma in ente di gestione

Linea di aumento di presenza di enti pubblici sul modello dei primi due (IRI e ENI)

Caratteristiche degli enti pubblici nella logica della catena di comando.

Gli enti pubblici avevano dei bilanci pubblici, che erano a “doppia faccia”: per scrivere il bilancio

dell’ente pubblico in contabilità pubblica occorrono gli input che arrivano dalle società controllate.

Entrate dell’ente pubblico:

Principalmente sono i dividendi che danno le controllate —> per saperli si devono avere i bilanci

delle società controllate, che a loro volta sono bilanci di finanziarie che a loro volta controllano le

operative quindi:

1. piani delle soc. operative

bilanci soc. operative: sono soc. commerciali; chiudono il bilancio in normale contabilità

2. d’impresa.

bilancio soc. finanziaria: deve fare un bilancio consolidato: consolida il risultato da questa

3. controllate; siamo sempre in contabilità d’impresa. Quando la soc. finanziaria chiude i conti e

invia il suo bilancio alla capogruppo, la sua capogruppo è l’ente pubblico

La società che invia il bilancio lo fa in contabilità d’impresa; chi lo riceve -l’ente pubblico- lo riceve

come contabilità d’impresa, ma lo deve trasformare in contabilità di stato —> tradurre la logica

d’impresa in contabilità di tipo finanziario.

La catena di comando funziona dall’alto verso il basso come direttive

dal basso verso l’alto come rendicontazione

Così si dimostrano i risultati ottenuti —> questo avviene sulla base degli strumenti che si hanno a

disposizione:

- se è una soc. operativa userà i budget e i bilanci;

- se è una finanziaria userà i consolidati relativi;

- se è l’ente pubblico userà i piani pubblici e i bilanci consolidati di matrice pubblica (= matrice

finanziaria), cioè leggibili dalla corte dei conti e dalla ragioneria generale dello Stato.

Dove si trovano i grandi problemi di questo sistema?

Per fare un sistema contabile che cosa serve?

1. piano dei conti -> complicato da fare se l’azienda si occupa di tanti settori diversi.

Il ministero delle partecipazioni statali quando iniziò a muoversi capì che senza un piano dei conti

unificato il significato dei risultati era labile e disomogeneo.

Il ministero dette incarico ad un prof di Firenze di provare a creare un piano dei conti unitario per il

sistema delle partecipazioni statali.

Orizzonte molto vasto -> prima di tutto si dovrebbe fare un piano dei conti all’interno delle singole

finanziarie, che a loro volta non sono omogenee.

ENI aveva seguito questi sviluppi e si trovava in condizioni di vantaggio rispetto ad IRI e EFIM;

negli anni 70 ENI si dà un piano dei conti, anche se frazionato.

Né IRI né EFIM avrebbero potuto fare la stessa cosa

1990

Mondo delle forme di intervento che lo stato ha assunto nel sistema economico italiano

Partecipazioni statali

- ministero delle partecipa

- enti di gestione: - IRI —> serie di aziende; molte di queste finanziarie sono controllate al

99 o 100%.

Logica con cui era nato IRI: fare da ospedale e gestire il tutto secondo la “formula IRI”

Si volevano delle partecipazioni azionarie private in modo da poter diminuire l’impiego di denaro

pubblico e al tempo stesso avere dei veri imprenditori.

Logica di dare degli spazi ai privati, sia risparmiatori che imprenditori. Logica IRI = della società

mista. - ENI

- EFIM

Se il sistema perde economicità a causa delle direttive emanate, vuol dire che in poco tempo il

sistema fa si che il capitale venga perduto sia necessaria una ricapitalizzazione.

Mentre lo stato (in questo caso IRI)) è disponibile a farla, i privati non lo sono.

La formula IRI è fallita: non siamo stati in grado di gestire insieme gli interessi pubblici e privati —>

hanno prevalso quelli pubblici e i privati si sono allontanati —> ecco perché si hanno società al 99

o 100% di IRI.

In efim:

- finanziaria dell’alluminio 100

- finanziaria breda (settore armi ed elicotteri) 50%

In ENI: - AGIP 100

- agip petroli 100

- ….

Questa è la situazione alla vigilia della privatizzazione

2/05

IL SISTEMA SANITARIO (Profili Istituzionali e Manageriali)

Il sistema sanitario occupa 600.00 persone e assorbe 112mld di €.

E’ un settore fondamentale nel sistema e ha avuto uno sviluppo rilevante.

Ora vediamo come si è evoluta e quali caratteristiche ha introdotto e la prossima volta vedremo i

modelli regionali.

Si studia la sanità perché dagli studi emerge un fatto molto chiaro e semplice: la qualità della

salute che un sistema eroga è collegata alla disponibilità di risorse che ci sono.

Dove ci sono delle economie più avanzate, aumenta anche il livello della salute (gli italiani sono

quelli che hanno una qualità della vita più buona)

Quali scelte che sono state fatte?

Si parla di sistemi sanitari —> tutti i sistemi hanno un problema di gestione delle risorse, poiché

queste sono limitate.

Il problema collegato alla sanità, ancora prima di essere economico-aziendale è economico puro,

cioè deriva dal fatto che le risorse sono limitate —> problema di razionalizzazione.

Ogni Paese ha potuto sviluppare 3 tipi di risposta a come configurare la sanità;

3 tipologie di SISTEMI SANITARI:

1. Welfare State (Italia) o dello stato sociale: qui ogni individuo finanzia attraverso l’imposizione

fiscale - imposizione generalizzata, diretta e indiretta-; parte delle entrate che derivano

dall’imposizione affluisce a finanziare i servizi di tipo sanitario.

Nel Welfare Stato non c’è una correlazione tra chi fruisce del servizio e chi lo finanza: tutti lo

finanziamo, a prescindere dall’utilizzo (pago anche se non uso) …. tra chi fornisce il servizio e chi

lo finanzia.

L’Italia è uno dei pochi stati che riconosce la salute come diritto della PERSONA, non del

CITTADINO.

Tutti finanziamo il sistema sanitario, che fornisce i suoi servizi a tutti, a prescindere da ogni

condizione (reddituale, di salute, religione ecc..)

In questa tipologia la GESTIONE E’ PUBBLICA

2. Sistema mutualistico (inventato in Germania): ogni cittadino, sulla base della categoria

professionale in cui è inserito, paga un contributo per la tutela della salute.

Qui il contributo alla sanità non è indifferenziato sulla base del reddito: sulla base della categoria

professionale a cui si appartiene, viene tolto dallo stipendio un contributo alla sanità, che alimenta

la mutua del soggetto. Nel momento in cui questo oggetto si deve avvalere di alcune prestazioni di

tipo sanitario non paga direttamente, ma è la mutua a pagare, cioè l’assicurazione che gestisce i

fondi che ha accumulato.

3. Sistema privatistico: nell’istituto puro (che nella realtà non esiste) del sistema privatistico non

c’è nessuna forma di tutela da parte dello stato della salute. Ogni individuo deve provvedere ai

propri bisogni e può farlo in due modi:

- rimessa diretta: riceve la prestazione e paga

- pagamento dell’assicurazione: il soggetto paga un premio (che in questo caso non

è collegato al reddito, ma allo stato si salute dell’individuo. In base allo stato

di salute viene commisurato un premio e sulla base di questo il soggetto si

tutela per la salute.

Queste 3 possibilità si basano su due ambiti

In realtà come presupposto ci sono solo due scelte:

sistemi solidaristici (come quello italiano) —> si ritiene che il problema della salute sia un

A. problema collettivo e quindi si ritiene che in uno stato in cui si permette l’accesso alla sanità a

tutti i cittadini ci sia una maggiore creazione di valore e un maggior benessere.

a prescindere che ci avvaliamo o meno del servizio sanitario, tutti contribuito a finanziarlo, per

la comunità.

Ha trovato risposta o nel sistema Welfare o in quello Mutualistico

B. sistemi individualistici —> si crede che il problema della salute sia individuale.

Qui il bene-salute è equiparato ad ogni altro bene: come un soggetto compra i vestiti, compra il

tipo di salute che vuole avere.

Pro e contro: qualità dei servizi alta; il PIL USA dipende per il 17-18% dalla sanità (in Italia non

arriva al 10%)

Riassumendo:

3 modelli di configurazione dei sistemi sanitari

- welfare

- mutualistico

- privatistico

2 presupposti fondanti

- solidaristici (welfare + mutualistico)

- individualistici

IN ITALIA

✴Fino agli anni 50 il sistema sanitario italiano non esisteva —> le risposte erano solo a livello

locale: ogni comunità locale aveva il proprio ospedale, che spesso era strettamente collegati agli

ordini religiosi.

Quindi: ognuno provvedeva a sé stesso e poi c’erano gli ospedali che curavano chi non si poteva

permettere il pagamento dei dottori.

Non c’era un sistema organizzato


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DETTAGLI
Corso di laurea: Corso di laurea in economia aziendale
SSD:
Università: Pisa - Unipi
A.A.: 2017-2018

I contenuti di questa pagina costituiscono rielaborazioni personali del Publisher Ballerina_ di informazioni apprese con la frequenza delle lezioni di Economia delle aziende e delle amministrazioni pubbliche e studio autonomo di eventuali libri di riferimento in preparazione dell'esame finale o della tesi. Non devono intendersi come materiale ufficiale dell'università Pisa - Unipi o del prof Anselmi Luca.

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