Appunti Diritto Unione Europea

Diritto dell'Unione Europea

Parte generale

Oggetto del corso sono le Istituzioni e le Fonti (Parte Generale), e la Corte di Giustizia e i criteri interpretativi, le Politiche comunitarie nei diversi settori e la loro incidenza sul diritto interno (Parte Speciale). Oggi le norme comunitarie sono molto importanti negli ordinamenti interni, poiché esse incidono su di esso, sia direttamente sia con delle norme interne attuative.

Aspetto storico

Il primo elemento di interesse è la tendenza integrativa del sistema europeo, al quale sono attribuiti certi poteri e certi atti normativi, con una conseguente diminuzione di sovranità dei singoli Ministri membri, e un'armonizzazione e talvolta una unificazione in certe materie; d'altro canto c'è anche la tendenza a non far acquisire troppi poteri all'ordinamento comunitario, prevedendo degli spazi riservati al diritto interno o a non conformarsi al diritto comunitario, a non darvi attuazione. Ciò fa risentire molto la Comunità (non approvazione della Costituzione Europea), e si nota fin dalle origini della integrazione comunitaria.

La Comunità Europea trae origine da un trattato, cioè un accordo vincolante tra gli Stati che lo concludono (gli Stati che non ne fanno parte sono detti Stati terzi), che è del 1957 (Trattato CEE e Trattato CEEA – EurAtom):

• Trattato CECA: prevedeva la libertà di circolazione del carbone e dell'acciaio, liberamente esportabili da un paese all'altro, abolendo i dazi doganali dei singoli Stati, e unificando il costo dei prodotti, mettendo in comune le risorse; vennero stabilite delle istituzioni competenti ad agire nell'ambito del trattato (Alta Autorità).
• Trattato CEE: tutte le merci possono circolare liberamente senza dazi tra gli Stati membri, e si prevede anche una tariffa doganale comune nei confronti degli Stati terzi; la Comunità appare, vista dall'esterno, come un unico mercato (MEC). Un altro obiettivo è la libera circolazione dei lavoratori, per poter seguire le merci e il bisogno di manodopera: si sancisce la parità di trattamento tra i lavoratori; il trattato, pur partendo da premesse economiche, modifica profondamente la realtà sociale (Art. 12 TCE: è vietata qualsiasi discriminazione in base alla nazionalità); è prevista inoltre la libera circolazione dei servizi e dei capitali. A queste quattro libertà fondamentali si affianca la parità di concorrenza tra gli operatori economici (vietati gli accordi tra imprese che pregiudicano la libertà di concorrenza e gli aiuti di Stato alle imprese, in tal modo avvantaggiate a scapito di altre, falsando il gioco della concorrenza). L'obiettivo, essenzialmente economico – liberista, era quello di far costare meno i prodotti, aumentando l'economia e la concorrenza e cercando di far abbassare i prezzi per i consumatori. Col tempo il trattato CECA ha perso completamente importanza, e dopo i 50 anni di vigenza, non è stato rinnovato, essendo assorbito dal Trattato CE.
• Trattato EURATOM: non ha avuto grande sviluppo pratico, se non in quello della ricerca; prevedeva il libero scambio delle materie fissili, dell'energia atomica.

I maggiori cambiamenti al trattato TCE provengono dal numero dei componenti (da 6 a 27), che portano gravi problemi in diverse situazioni (Romania e, in anticamera, Turchia); le regole del Trattato istitutivo erano state pensate per sei Stati, e, adesso, con ventisette membri, esse risultano inadeguate (regola dell'unanimità), richiedendo degli adattamenti istituzionali.

Al giorno d'oggi vi sono due trattati: il TCE e il TUE (Trattato sull'Unione Europea di Maastricht). Il trattato istitutivo è aperto, cioè permette di farne parte anche in seguito alla stipulazione, prevedendo delle condizioni per poter aderirvi (Art. 49 TUE: Procedure e condizioni per l'adesione): ogni Stato che intenda far parte dell'Unione deve farne domanda al Consiglio, alla quale segue la consultazione della Commissione Europea e il parere del Parlamento Europeo (che è determinante).

Per poter accedere, dunque, vi sono certi requisiti da rispettare (Art. 49 TUE):

• Essere un Paese Europeo (Es.: Controversie su Russia e Turchia).
• Lo Stato richiedente deve rispettare i principi dell'Art. 6 TUE, verificati dagli organi dell'Unione:
• Libertà
• Democrazia
• Diritti fondamentali della persona

Una volta ottenuto il nulla osta per l'adesione la prima cosa da fare è stabilire gli adattamenti necessari per la presenza del nuovo membro (Numero di Parlamentari); è previsto un iniziale periodo transitorio per adeguarsi ai principi già enunciati e stabiliti a livello comunitario, spesso con contrattazioni per le modalità dell'adesione tra il nuovo e i vecchi Stati membri: talvolta il periodo d'adeguamento transitorio non è a beneficio del nuovo stato, ma a vantaggio dei vecchi Stati (Massiccio afflusso di lavoratori con scompensi per l'economia).

Per evitare le difficoltà dell'adesione è prevista la cooperazione rafforzata: può accadere che i nuovi Stati membri non accettino l'integrazione, lasciando proseguire gli altri Stati (almeno otto) con l'adesione a nuovi istituti integrativi. Spesso l'adesione deriva da pressioni politiche (USA che spingono per l'adesione dei paesi ex-comunisti), che portano ad adesioni avventate che non permettono il rispetto dei parametri economici.

È del Consiglio di Copenaghen la decisione che lo Stato richiedente debba avere un' economia di mercato, per poter effettivamente accedere all'Unione Europea.

Il trattato CEE può essere modificato adottando un altro trattato che modifica quello originario: il primo trattato modificativo è stato l'Atto Unico Europeo (AUE, 1986), che:

• Estende le competenze della Comunità, aumentando di fatto le materie in cui è possibile emanare atti normativi da parte degli organi comunitari (Tutela dell'ambiente, Tutela dei Consumatori).
• Estende i poteri del Parlamento Europeo nel procedimento normativo (Il potere legislativo è comunque sostanzialmente prerogativa del Consiglio).
• Instaurare una cooperazione tra i membri in materia di politica estera verso gli Stati terzi (Per questo si dice Atto Unico Europeo: inizialmente si volevano fare due trattati ma poi si è scelto di farne uno unico); rimane solo una cooperazione intergovernativa, non si utilizza la via comunitaria: la politica estera non è una competenza della Comunità, ma si cerca di coordinarla tra gli Stati membri.

Un altro trattato modificativo è il Trattato sull'Unione Europea (TUE, Trattato di Maastricht, 1992), il quale stabilisce:

• Il rafforzamento degli aspetti della cooperazione che concernono i cittadini (eliminazione della "E" di Economica = CEE – CE); tutti i cittadini degli Stati membri diventano cittadini europei (valore simbolico e evocativo del superamento della mera dimensione economica; Art. 17 – 22 TCE):
• L'Art. 17 sancisce l'esistenza della cittadinanza Europea come complemento alla cittadinanza dello stato membro.
• L'Art. 18 prevede che ogni cittadino europeo deve poter liberamente circolare e soggiornare sul territorio europeo, fatte salve le condizioni e le limitazioni previste nel trattato o negli atti derivati (La Corte si esprime sempre in modo restrittivo sulle limitazioni ai diritti previsti nel trattato).
• L'Art. 12 vieta la discriminazione sulla base della cittadinanza: la combinazione con l'art. 18 incide fortemente sulle procedure di limitazione dei diritti.
• Ogni cittadino europeo ha capacità elettorale attiva e passiva alle elezioni comunali, nonché il diritto di voto per le elezioni europee nel paese in cui risiede.
• L'Art. 20 si riferisce alla protezione diplomatica: tutela che il cittadino può ottenere nei paesi terzi da parte del Consolato del proprio Paese; l'innovazione sta nel fatto che, nel caso in cui non sia presente il consolato dello Stato d'origine, è possibile rivolgersi ad un consolato di un altro Stato membro; è necessario comunque l'assenso dello Stato Terzo, il quale non è vincolato dal Trattato CE.
• L'Art. 21 sancisce il diritto di petizione al Parlamento Europeo da parte di tutti i cittadini europei; questi possono anche rivolgersi al mediatore (Difensore Civico) per la cattiva amministrazione Europea; il cittadino ha il diritto, quando si rivolge ad una istituzione Europea, ad esprimersi nella sua lingua e a ricevere una risposta nel medesimo idioma.
• L'Art. 22 prevede la possibilità di ulteriori diritti per i cittadini, facilitando le successive modifiche e integrazioni; logica dell'Europa funzionale: si pensa già all'evoluzione del sistema.

L'accrescimento dei poteri del Parlamento Europeo con la procedura di codecisione: l'atto normativo si perfeziona con una collaborazione tra Parlamento e Consiglio, aumentando il tasso democratico delle istituzioni comunitarie;

L'istituzione dell'Unione Europea: si aggiungono due nuovi settori che non rientrano all'interno della Comunità e restano al di fuori del Trattato CE: la PESC (Politica Estera e di Sicurezza Comune) e la GAI (Giustizia e Affari Interni). L'insieme TCE, CEEA, PESC e GAI dà la struttura dell'Unione Europea, i tre pilastri (TCE – PESC – GAI) sui quali essa si basa. Si è scelta questa forma nella negoziazione tra Paesi europeisti (i quali volevano attribuire piena competenza su PESC e GAI alla Comunità in modo che si potesse normare su di essi a livello comunitario) e non europeisti: la sintesi è stata prevedere che queste materie siano interesse comune degli Stati, nelle quali è necessaria l'unanimità per adottare le decisioni e gli atti normativi.

1. TCE / EURATOM
2. PESC Unione Europea
3. GAI

Regola il secondo e terzo pilastro e detta delle norme comuni a tutti i pilastri nei primi articoli (Artt. 1 – 7); lo Stato richiedente oggi aderisce all'Unione Europea nella sua totalità, deve cioè accettare tutti i pilastri; elementi unificanti tra CE e UE (tra i pilastri):

• Gli organi sono gli stessi nell'ambito di tutti i pilastri (Es.: un solo Parlamento Europeo, con diversi poteri e in misura maggiore e minore a seconda della materia).
• Gli obiettivi comunitari sono i medesimi in ogni Pilastro (Art. 1 TUE).
• L'UE ha un quadro istituzionale unico per la coerenza del suo operare nei vari ambiti.

Il Trattato di Amsterdam, in vigore dal 1999, ha apportato ulteriori modifiche:

• Riordina la numerazione del Trattato CE;
• Prevede il meccanismo della cooperazione rafforzata, cercando di rendere flessibile l'organizzazione, in previsione di massicce adesioni (2004 10 Stati);
• Ha fatto passare alcune materie dal Terzo Pilastro al Primo: politiche di immigrazione (Visti Asilo Immigrazione) e cooperazione giudiziaria in materia civile, costituendo il nuovo Titolo IV del trattato. Rimangono nel terzo pilastro la cooperazione di polizia e giudiziaria in materia penale;
• La ricerca della flessibilità ha permesso che il passaggio di competenze potesse essere accettato o meno dagli Stati (Irlanda, UK e Danimarca hanno rifiutato il passaggio di competenze da GAI a CE);
• Rinvia le modifiche istituzionali necessarie a garantire il funzionamento degli organi con l'adesione di molti nuovi Stati.

L'ultimo trattato modificativo del trattato di Roma è il Trattato di Nizza del 2003, il quale:

• Stabilisce che, per molte decisioni della Comunità, si possa utilizzare non l'unanimità ma la maggioranza qualificata (adottare atti normativi anche con alcuni dissensi; grande valore politico di questa norma);
• Aumenta i casi in cui è necessaria la codecisione per l'emanazione dell'atto, rafforzando il potere politico del Parlamento;
• Estende le competenze della Comunità;
• Vede la redazione della Carta dei diritti fondamentali: è un atto non vincolante, che elenca i diritti fondamentali senza stabilire l'obbligo di conformarsi alle sue disposizioni da parte degli Stati, ma molto citata nelle Corti europee e nazionali (elenca anche diritti dell'uomo di ultima generazione, introvabili nelle costituzioni nazionali, o nei trattati: tutela consumatori, bioetica);
• Contiene la dichiarazione sul futuro dell'Europa: vuole prospettare un nuovo trattato modificativo dando voce ai Parlamenti nazionali e ai cittadini; viene convocata dunque una convenzione (e non una conferenza intergovernativa), alla quale partecipano 30 parlamentari nazionali e alcuni rappresentanti dei paesi candidati (Stati entrati nel 2004); il lavoro di questa convenzione si concretizza nel progetto di trattato per la Costituzione dell'Europa: l'obiettivo è più ampio di quello che può contenere un trattato (è un trattato, non una Costituzione); esso non è un trattato modificativo, ma sostitutivo dei trattati CEE e TUE (troppo ampio con 450 articoli: composto da una prima parte di principi di carattere generale, dalla seconda, che recepisce la Carta dei Diritti fondamentali, e dalla terza, costituita dalle regole sul funzionamento delle istituzioni comunitarie): il testo sarebbe dovuto essere accettato da tutti gli Stati, data l'impossibilità di lasciarne alcuni senza il testo in vigore.

Il testo "costituzionale" è stato rifiutato con referendum popolare da Francia e Olanda; si prospettarono soluzioni alternative: lasciare perdere la Costituzione e procedere ad un nuovo trattato, il Trattato di Lisbona, firmato nel 2007:

• Apporta delle modifiche, senza sostituire i precedenti trattati;
• Viene eliminato il termine "Costituzione";
• Riporta la terminologia tradizionale, laddove la Costituzione voleva stabilire che gli atti normativi dovessero essere denominati "Leggi";
• Le materie del terzo pilastro (GAI) vengono assimilate al diritto della CE; mentre nel secondo pilastro la competenza è ancora sostanzialmente in mano ai Governi;
• Fa sparire il termine "Comunità Europea", sostituendovi la dizione "Unione Europea", seppur mantenendo i due trattati fondamentali, ma con nome diverso (da trattato CEE a Trattato sul Funzionamento dell'Unione Europea: deve contenere le norme di dettaglio nelle quali si regola il funzionamento; il TUE rimane inalterato con la normazione generale e di principio);

Nonostante le sue diversità, questo trattato è molto vicino alla Costituzione Europea: non incorpora la Carta dei diritti, ma una clausola inserita in un articolo afferma che la Carta ha lo stesso valore del trattato stesso, facendola diventare vincolante a livello di diritto primario.

Il diritto comunitario è in continua evoluzione, per ragioni politiche, sociali, e, costitutivamente, perché la Comunità medesima può adottare atti anche direttamente efficaci negli ordinamenti interni: i poteri non sono rimasti virtuali ma sono stati esercitati in modo forte, specialmente dalla Corte di Giustizia, che ha fatto tutto il possibile per raggiungere, tramite il suo lavoro, conseguenze integrative ed evolutive.

La Comunità Europea è una organizzazione internazionale sovranazionale, con caratteristiche peculiari rispetto alle altre organizzazioni:

• La moltitudine delle competenze normative.
• Che sono state molto ampiamente esercitate.
• La supremazia del diritto comunitario su quello interno (il giudice nazionale deve disapplicare la norma interna se essa non è conforme al diritto comunitario).
• Alcuni atti normativi adottati dalle istituzioni della Comunità producono effetti direttamente, senza necessità di attuazione nel singolo stato; essi sono detti autoapplicativi (o direttamente applicabili).
• La cittadinanza Europea (col diritto di libera circolazione e di soggiorno).
• La presenza della Corte di Giustizia, che ha avuto un ruolo rilevante nella sua funzione di interprete delle norme comunitarie, interpretazione vincolante per i giudici degli Stati membri, al fine di unificare il diritto applicato, garantendo che esso sia ugualmente espresso in tutti gli Stati (garantire gli Stati tra loro, l'identità del diritto comunitario espresso in tutti gli Stati membri: una differenza interpretativa può portare ad uno squilibrio economico, ciò che fin dall'inizio si voleva evitare, quando la Comunità aveva ancora una vocazione meramente economica).

Questi elementi avvicinano la Comunità ad un ordinamento interno, nel quale il Trattato corrisponde alla Costituzione; questa visione è propria della Corte, che si è espressa denominando le altre come "comuni organizzazioni internazionali": quale è la forma giuridica della comunità?

La dottrina è divisa tra chi la intende come una organizzazione qualsiasi e chi invece crede che essa sia ormai uno Stato federale; la sintesi di questi due estremi si ha nella dizione "sovranazionale", e non internazionale. È difficile affermare il "Federalismo" della Comunità:

• Gli Stati membri hanno un ruolo importante nella Comunità, essa è loro emanazione; gli atti comunitari vengono adottati dai Governi degli Stati membri riuniti nel Consiglio dei Ministri, e il secondo e terzo pilastro sono anch'essi in mano ai Governi dei singoli Stati.
• La Comunità non ha un suo territorio e non ha un potere di governo diretto sul territorio degli Stati membri; la responsabilità è dei singoli Stati, anche nei confronti degli Stati terzi.
• La Comunità non può esercitare oggi un potere coercitivo né nei confronti degli Stati, né nei confronti dei privati (se la Commissione vuole condurre un inchiesta ha bisogno delle autorità nazionali, fatte salve alcune particolari materie).