Appunti Diritto UE, prof. Persano, testo consigliato Manuale di diritto dell’unione europea

LA NASCITA DEL’UE

L’Unione Europea è un’organizzazione internazionale, che presenta una serie di caratteri di specificità, tali per cui è unica. Non può

però essere definita come uno Stato.

Un’organizzazione internazionale è un soggetto del diritto internazionale, ovvero un ente che presenta caratteristiche tali da farlo

definire un vero e proprio soggetto del diritto che ha una rilevanza nella comunità internazionale.

L’Unione europea nasce negli anni 50, attraverso la conclusione di 3 trattati internazionali, che possono essere definiti come fonti

del diritto internazionale (strumenti normativi), vincolanti esclusivamente per gli stati che li sottoscrivono, che servono a regolare i

rapporti tra i soggetti del diritto internazionale, oltre che i rapporti tra gli stati. Con un trattato internazionale gli stati fondatori

(Belgio,Francia, Germania, Lussemburgo, Paesi Bassi e Italia) decisero di concludere un accordo, ossia di darsi norme da rispettare

per conseguire uno specifico obiettivo: realizzare un unione economica, ovvero uno spazio senza frontiere in cui si possa

organizzare libera circolazione di merci, persone, servizi e capitali.

I trattati si possono avvicinare, dal punto di vista contenutistico, ai contratti. È infatti un documento scritto che contiene una serie

di articoli. Un trattato può riguardare oltre che un unione economica, anche una cooperazione giudiziaria. Si istituiscono quindi una

serie di articoli che sanciscano tali obiettivi.

I trattati degli anni 50 sono trattati istitutivi di un organizzazione internazionale. Essi sono un particolare tipo di trattato che crea

un’organizzazione internazionale, prevedendo una serie di disposizioni che hanno diverse caratteristiche.

Oltre alle disposizioni di diritto sostanziale che stabiliscono le regole per l’obiettivo da raggiungere, sono previste altre regole di

carattere istituzionale, ovvero regole che servono a dare vita alle istituzioni di quell’organizzazione internazionale. Con i trattati

istitutivi si sono create infatti istituzioni quali la Corte di Giustizia, il Parlamento Europeo, la Commissione Europea, la Corte dei

Conti, la BCE. Tutte istituzioni che sono nate per realizzare gli obiettivi previsti negli anni 50.

Quella che oggi chiamiamo unione europea è il frutto della volontà degli stati che l’hanno creata, e che rinunciano a parte delle loro

sovranità.

I trattati istitutivi sono 3:

− CECA (comunità europea del carbone e dell’acciaio) firmato dagli originari membri dell’UE (6 paesi) che si pongono

l’obiettivo di mettere in comune la gestione e la commercializzazione del carbone e dell’acciaio. Venne firmato a Parigi.

Pochi anni dopo nel 1957 vennero conclusi altri 2 trattati da parte degli stessi 6 paesi. Trattato CEE e CEA, firmati a Roma (definiti

anche trattati di Roma)

− Trattato istitutivo della comunità economica europea (CEE), con l’obiettivo di creare un unione economica.

− Trattato della comunità europea per l’energia atomica (CEA), per l’utilizzo pacifico dell’energia atomica.

Entrambi hanno prodotto i loro effetti a partire dal primo gennaio dell’anno successivo.

L’obiettivo era quello di trovare un modo concreto per assicurare stabilità tra i paesi contraenti, attraverso un operazione di pace, e

non solo di carattere economico. Gli stati si impegnano solo nella misura stabilita.

Dal punto di vista giuridico i trattati successivi possono essere definiti come il frutto di modifiche soggettive e oggettive dei trattati

originari:

• soggettive, perché dal punto di vista degli stati ci sono stati allargamenti dell’Unione Europea con nuove adesioni di paesi

membri. Ci sono stati quindi accordi di adesione che hanno portato ad un totale di 28 paesi ad oggi.

• oggettive, si hanno infatti modifiche dei trattati che hanno portato ad un’estensione delle materie oggetto dei trattati. Negli

anni 90 infatti l’UE si pone come obiettivo anche l’unione monetaria. Si espandono e si aggiungono nuove materie che

diventano esclusive (politica monetaria) o concorrenti (politica ambientale, economica, dell’energia) per le istituzioni.

L’UE, intesa come unione economica e monetaria, è quindi il frutto di allargamenti ed estensioni degli obiettivi a più paesi.

Ad oggi la CECA non produce più i suoi effetti: è durato 50 anni e le materie di sua competenza rientrano in generale nel trattato di

Lisbona, che è l’ultima versione del trattato sull’UE. La CEA è stata invece assorbita nell’ambito del trattato sull’UE. 1

GLI ORIGINARI OBIETTIVI DELL’UE

Attraverso i primi 3 trattati si crea un disegno unitario per:

− dar vita ad un mercato unico per la libera circolazione di merci, servizi, persone e capitali.

− rendere la concorrenza fra le imprese libera e non falsata dagli operatori economici o dagli enti pubblici. L’obiettivo è

quindi quello di garantire una concorrenza equa.

Sin dall’origine vi è la previsione di politiche comuni di cui l’Unione deve prendersi cura: politica agricola, politica commerciale,

politica sui trasporti, politica sul carbone, sull’acciaio e sull’energia nucleare.

Sin dal momento della firma dei trattati di Roma, a questi viene allegata una Convenzione, relativa a taluni istituzioni comuni, che

prevede la creazione di due istituzioni che hanno un ruolo centrale, con competenze che variano a seconda dello specifico

obiettivo: Parlamento e Corte di Giustizia. Abbiamo quindi 3 diversi trattati istitutivi di 3 diverse comunità con stesse istituzioni:

Parlamento e Corte di giustizia, che esercitano funzioni diverse a seconda del trattato; le altre materie vengono invece regolato da

istituzioni diverse per ogni comunità.

I 3 trattati furono conclusi dagli stessi 6 paesi e ciascuno di questi 3 trattati autonomamente stabilisce delle istituzioni per far

rispettare le regole e far raggiungere gli obiettivi. Vi è però un disegno unitario per realizzare obiettivi di carattere economico.

• Nel 1965 viene concluso un nuovo trattato (sulla fusione degli esecutivi), che serve per unificare anche le altre istituzioni:

Consiglio e Commissione unici. Vennero unificati anche il sistema di finanziamento delle unità comunitarie e la composizione

di bilancio. Per la Corte dei Conti venne creata un'unica istituzione nel 1975 per tutti e tre i trattati.

o Parlamento europeo: rappresenta i cittadini dell’UE e i loro interessi.

o Consiglio dei ministri: rappresenta gli interessi degli stati membri dell’UE dal punto di vista politico.

o Commissione europea: rappresenta gli interessi dell’UE.

• 1979: si svolgono le prime elezioni dei parlamentari europei a suffragio universale dei membri, votati dai cittadini dei paesi

membri. Questo era stato stabilito da un atto del 1976.

Prima modifica significativa del trattato CEE

• 1986: l’Atto Unico Europeo rappresenta la prima revisione significativa dei trattati originari, le cui modifiche sono orientate in

3 direzioni.

1. Consiglio ministri: semplificata/agevolata la modalità di voto del consiglio: può prendere decisioni senza che ci sia

l’accordo di tutti i paesi membri. Le decisioni, quindi, vengono prese non all’unanimità ma a maggioranza qualificata:

l’UE è, infatti, indipendente rispetto ai paesi membri, che hanno delegato all’Unione parte delle loro competenze.

Ha funzione di carattere legislativo. Questo potere, all’inizio esclusivo, gradualmente venne condiviso anche con il

Parlamento europeo.

2. Si compie il primo passo per coinvolgere il Parlamento nel ambito del potere legislativo prevedendo una procedura

di cooperazione per l’adozione degli atti di comunità.

3. Viene formalmente istituzionalizzata la riunione del Consiglio europeo, che è un organo (non un istituzione) esterno

rispetto alla dinamica dei trattati e che rappresenta una prima forma di cooperazione in materia di politica estera. Il

consiglio è formato dai capi di stato e di governo e dai ministri degli esteri degli stati dell’Unione e coopera in

materia di politica estera, per indirizzare e risolvere problemi della comunità europea.

Venne istituzionalizzato nel 2009 con il trattato di Lisbona: infatti, prima, in sede di Consiglio europeo vi erano solo

delle riunioni esterne per legiferare su questa materia. 2

Seconda modifica del trattato CEE

• 1992: modifica dell’originario trattato che prende il nome di Trattato di Maastricht o Trattato sull’UE che entrò in vigore 1

novembre 1993. Non prosegue solo ampliando le competenze della comunità, ma modifica profondamente quella che era

l’organizzazione propria della comunità. L’originaria comunità economica europea viene ricollocata in un edificio nuovo e più

grande: l’Unione europea, composta dalle originarie comunità europee, sorte con i 3 trattati originari che rappresentano il

primo pilastro dell’UE (CEE) cui si vanno ad aggiungere due nuovi settori di cooperazione tra gli stati membri che sono:

− cooperazione in materia di politica estera e sicurezza comune (PESC) – secondo pilastro.

− giustizia e affari interni (GAI) – terzo pilastro.

Sino ad ora le competenze previste dalla CEE si estendono, ma con questo trattato non si ha solo un estensione delle materia,

perché queste ultime (della CEE) vengono affiancate dalla creazione di un avviamento di forma di cooperazione in due settori:

politica estera e GAI. Si cedono sì alle istituzioni tali competenze, ma ciò avviene solo in parte: infatti i nuovi settori di cooperazione

non prevedono una cessione di sovranità (che spetta agli stati membri), ma prevedono solo una cooperazione. Di fatto quindi le

materie che rientrano in questo trattato rientrano nelle competenze delle istituzioni, che agiscono però con poteri minori.

Con questo trattato si parla anche per la prima volta di cittadinanza dell’UE.

Terza modifica del trattato CEE

• Un’altra modifica dei trattati avviene nel 1997 con il Trattato di Amsterdam per perfezionare il disegno del Trattato di

Maastricht. Le modifiche risultano però meno significative: in particolare gli aspetti più rilevanti sono la previsione espressa

dei principi di libertà, democrazia e rispetto dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali, consacrati nel Trattato di

Maastricht, ma consolidati con il trattato di Amsterdam. Così, il terzo pilastro si trasforma in pilastro sulla cooperazione

giudiziaria in materia penale, mentre la materia civile si sposta nel primo pilastro.

• 2001: Trattato di Nizza che incide sulla struttura dell’apparato giurisdizionale e quindi sulla Corte di Giustizia, prevedendo

modifiche e nuove procedure, che rappresentano una tappa intermedia.

• 2004: Trattato che adotta una Costituzione per l’UE. Ha un obiettivo particolarmente ambizioso: individuare una serie di

principi fondamentali da applicare all’UE. Tale obiettivo non è però conseguito: si aprono i negoziati, con un percorso

negoziale innovativo volto studiare le specifiche caratteristiche del trattato, ma effettivamente non viene formalizzato.

• 2007: ultima tappa. Trattato di Lisbona. Dopo due anni di incertezza, il progetto di Trattato Costituzionale viene abbandonato,

ma diventa la base di partenza per il tratto di Lisbona, che entra in vigore il 1 gennaio 2009 e prevede l’unificazione delle

materie di competenza.

Da 6 paesi si arriva ai 28 paesi. Ma come? L’allargamento dell’Unione si è avuto nei decenni precedenti alla conclusione del Trattato

di Amsterdam (1997). Il 1 gennaio 1973 hanno aderito Regno Unito, Irlanda, Danimarca, seguiti da Grecia, Spagna, Portogallo,

Austria, Finlandia e Svezia. Si arriva a 25 stati membri dopo il 1 maggio 2004 con Cipro, Estonia, Lettonia, Lituana, Repubblica Ceca,

Slovenia, Slovacchia, Ungheria, Malta e Polonia. 1 gennaio 2007 aderiscono Bulgaria e Romania. 1 luglio 2013 la Croazia. 3

Nei diversi anni l’UE ha avuto modifiche sia per quanto riguarda l’estensione delle competenze che nel numero degli Stati membri.

IL TRATTATO DI LISBONA (scaricare dal sito dell’UE: www.europarl.europa.eu – www.eur-lex.europa.eu )

Il trattato di Lisbona è stato formalmente adottato due anni dopo il fallimento del trattato che adotta una Costituzione per

l’Europa. I negoziati sono stati aperti nel 2007, attraverso una conferenza intergovernativa, nella quale si riuniscono i Paesi membri

per concludere un trattato e per adottare una serie di disposizioni che servono per definire un trattato.

Quello di Lisbona è l’ultima revisione delle competenze politiche ed economiche dell’Unione: ha infatti aggiunto nuove

competenze, per esempio in materia di energia; ha inoltre eliminato la struttura a 3 pilastri, cioè la divisione delle politiche

dell’Unione in tre aree.

In questo trattato è utilizzato il metodo comunitario, originario dei trattati CEE, CECA ed EURATOM, dove avevano un ruolo

effettivo Parlamento e Corte di Giustizia, cui si aggiungevano gli altri due pilastri (giudiziario in materia penale e politica estera)

sottoposti solo al potere di alcune istituzioni (quella che rappresenta i governi degli stati membri e i loro interessi, ovvero il

Consiglio dei Ministri dell’IUE). Tutte queste materie sono state sottoposte al metodo comunitario. Infatti fino a Lisbona, a seconda

delle materie, queste erano soggette alla sovranità dell’Unione, o caratterizzate dal metodo intergovernativo di cooperazione tra

gli stati (politica estera e cooperazione giudiziaria), senza sottrazione delle competenze.

Con il Trattato di Lisbona, si eliminano queste differenze, sottoponendo le materie che rientrano nella sfera del trattato allo stesso

tipo di regole. Nella politica estera gli stati conservano il proprio potere sovrano.

Esistono due procedure di formazione di trattato:

− Forma solenne: per trattati significativi. Tale forma si suddivide in tre fasi principali:

o Fase di negoziazione.

o Essa si conclude poi con la firma del trattato, per confermare il testo come è stato concordato. Serve quindi per

autenticare il testo, ma di fatto non vincola gli stati contraenti a rispettarlo fino a quando uno stato si impegna a

rispettarlo ed applicarlo unitamente agli altri stati contraenti attraverso la procedura di

o Ratifica del trattato: è una dichiarazione di volontà fatta da ciascun paese contraente che serve a manifestare il

consenso sul fronte internazionale. Senza essa tale trattato non è vincolante per lo Stato. Un trattato

internazionale con la ratifica produce i suoi effetti e vincola i paesi. Se non si rispettano le regole in esso

trascritte si incorre a delle violazioni che possono essere fatte valere dagli stati membri o dalle istituzioni stesse.

Sono gli stessi Stati che stabiliscono quando questo trattato diventa obbligatorio e vincolante.

− Forma semplificata

Solo con questo trattato si prevede la possibilità di recedere dal trattato stesso: le precedenti modifiche invece non lo

prevedevano. Di fatto è comunque possibile recedere dal trattato, ma la clausola del trattato di Lisbona è significativa, perché si da

atto della consapevolezza e dei rischi all’adesione ad esso.

In origine il trattato doveva entrare in vigore il 1 gennaio 2009, ma dopo un referendum in Irlanda, che ebbe in prima battuta esito

negativo, la sua entrata dovette essere posticipata.

L’esito negativo del referendum irlandese non precluse l’arresto delle procedure di ratifica del trattato. Si cercò invece una

soluzione per venire incontro all’Irlanda. Tale soluzione fu trovata nell’ambito del Consiglio Europeo, un’ istanza esterna, seppur

espressamente prevista dai trattati, e una riunione dei capi di stato e di governo dei Paesi membri per discutere dei trattati e dei

diritti dell’UE, al fine di garantire il buon funzionamento della stessa.

La soluzione per il no irlandese viene trovata tra il 18-19 giugno 2009: vennero infatti approvate una serie di garanzie giuridiche

intese a rispondere alle esigenze del’Irlanda. Sulla base di tale documento si tenne un secondo referendum (2 ottobre 2009) che

sbloccò definitivamente il processo di ratifica del trattato di Lisbona: all’appello mancavo solo Polonia e Irlanda che lo ratificarono.

Per ultima ratificò la Repubblica Ceca. Il Trattato entra così in vigore il 1 dicembre 2009.

Esso si basa integralmente sul metodo comunitario e in questo rappresenta la sua novità rispetto al passato, perché solo con

questo tutte le materie disciplinate dal diritto dell’UE sono sottoposte al metodo comunitario che consta della prevalenza

dell’adozione dagli atti a principio maggioritario ragionando in un ottica di indipendenza rispetto ai paesi fondatori. 4

Altri sono i principi che caratterizzano il metodo comunitario:

• prevalenza degli organi di individui su organi di stato.

• cessione di sovranità.

• controllo a cui sono soggetti gli stati membri e le istituzioni europee.

Questo metodo rappresenta un superamento del metodo classico (cooperazione intergovernativa) che si caratterizza per:

• assenza di cessione di sovranità.

• prevalenza degli organi di stato che rappresentano gli stati contraenti.

• decisioni unanime.

• atti non vincolanti, a differenza delle istituzioni europee.

Il Parlamento dell’UE è una delle istituzioni più significative essendo un organo che rappresenta gli interessi dei cittadini. Gli atti

legislativi inizialmente erano di competenza esclusiva del Consiglio dei Ministri. Proprio perché in origine non aveva un ruolo nella

legislazione si era sempre parlato di un deficit democratico dell’Unione, in quanto la volontà dei cittadini non era per nulla

rappresentata in sede di Unione.

Con Lisbona abbiamo formalmente il superamento del deficit democratico, con una graduale riduzione dei poteri del Consiglio

attraverso un ampliamento dei poteri del Parlamento, che viene di fatto affiancato al Consiglio dei ministri. Con tale Trattato vi

sono, inoltre, due organi che rappresentano gli interessi degli Stati membri: Consiglio dei Ministri e Consiglio europeo, con la

riemersione dell