Appunti di Diritto UE I parte

Diritto dell'Unione Europea

Introduzione

Il diritto dell'Unione Europea nasce da una serie di norme scritte. La differenza dai codici interni di ogni stato (quali anche l’Italia) è che attualmente esprime nel suo essere internazionale, adottato in origine da sei paesi (tra i quali l’Italia) e che interessa 28 Paesi. Stiamo parlando del Trattato di Lisbona (versione definitiva) che comprende norme vincolanti cui gli stati interessati obbligatoriamente devono sottostare, pena sanzioni da parte della commissione europea. Lo scopo di queste norme è perseguire obiettivi comuni, in primis economici ma anche di diritti umanitari e di difesa. Questo trattato contiene, oltre ad una serie di regole sostanziali che vanno a stabilire gli obiettivi, anche una serie di norme e disposizioni che vanno a creare le istituzioni dell’unione europea (il parlamento europeo, la banca centrale europea, la commissione europea, la corte di giustizia europea).

Che cos'è l'Unione Europea?

L'idea originaria era quella di “creare una unione sempre più stretta fra i popoli”; l'espressione "Unione Europea" ha assunto un significato sempre più tecnico sino alla formalizzazione ed alla sua istituzione con il Trattato di Maastricht nel 1992 che istituisce una UE fondata sulla Comunità Europea e sulle altre forme di cooperazione. Con il Trattato di Lisbona del 1999, l’Unione europea si sostituisce e succede alla Comunità europea (art. 1.3 TUE).

L’unione europea è “meravigliosamente ambigua”, in quanto non è un “super-Stato federale”, ma piuttosto un “ininterrotto esercizio di ingegneria costituzionale”, volto ad assicurare la convivenza fra Stati che hanno rinunciato a parte della propria sovranità e, al tempo stesso, non vogliono perdere la propria identità. Si tratta dunque di una scelta di “libertà dai modelli”. Si realizza attraverso un processo di integrazione che ha subito le più profonde evoluzioni mantenendo una condizione di almeno apparente continuità.

In origine abbiamo 3 Comunità: la CECA del 1951 e la CE e la CEEA del 1957. Poi nasce l’UE nel 1992, con il Trattato di Maastricht. Nel 2009 l’Ue oggi c’è in sostanza un solo trattato, anche se formalmente articolato in due testi: il TUE e il TFUE. Potremmo parlare di una “autentica mutazione genetica” ma in realtà, come testimoniato dal tenore letterale dell’art. 1.2 TUE, si tratta di un processo dinamico e di una evoluzione continua verso un traguardo tuttora indefinito.

Quindi, l’Unione Europea “presenta tratti assai più simili a quelli di una entità statale che di una organizzazione internazionale e tende a fondarsi su principi e regole più vicini a quelli del diritto interno che del diritto internazionale”, confrontandosi maggiormente con situazioni di carattere interindividuale piuttosto che interstatale, si può parlare di una “vocazione a superare lo schermo degli Stati membri” (cfr. art 1.2 TUE). Certo il collegamento con il diritto internazionale è rimasto, dal momento che la UE ha origine da un trattato internazionale concluso dai suoi Paesi membri.

Che cos'è il diritto dell'Unione Europea?

È il risultato di un accordo internazionale, tra vari paesi europei, che ha dato luogo alla sottoscrizione di un trattato internazionale. Questo è una fonte del diritto internazionale, cioè uno strumento a disposizione degli stati che lo hanno creato. Questi stati si ritrovano tra loro in una condizione paritaria, anche se sono dal punto di vista comunitario in una fase ancora primitiva. Giuridicamente parlando, ogni stato è sullo stesso piano e ha uguale valore agli altri stati membri. Non esiste un governo che governa gli Stati. Ogni Stato governa il proprio popolo che è inserito nel proprio territorio. Ogni Stato membro gode di una certa libertà a livello comunitario, libertà di cui nemmeno i cittadini del singolo Stato possono godere. La comunità internazionale, tuttavia, non ha un vero e proprio governo bensì si autogestisce. Esiste una serie di regole che prende il nome di consuetudini internazionali, che non sono altro che il frutto dei comportamenti degli Stati membri (ad esempio: la convenzione per la tutela dei diritti dell’uomo per cui gli Stati devono astenersi dalla violazione massiccia di tali diritti; il principio di autodeterminazione dei popoli; il diritto allo sfruttamento delle proprie risorse ambientali; ...).

Tuttavia, nonostante vi siano numerosi Paesi che violano i diritti internazionali, pur commettendo illecito, restano Stati membri. Il problema principale del diritto internazionale è proprio la sua effettività. Per ovviare a questo problema, per fare in modo che le regole del trattato vengano rispettate, gli Stati membri hanno convenuto di istituire degli organi internazionali ad hoc. Quindi il diritto dell’Unione Europea è un insieme di regole create dagli Stati membri che tutela e si rivolge direttamente ai cittadini dell’Unione Europea. In origine era il diritto delle Comunità europee o diritto comunitario. Con Lisbona si parla invece esclusivamente di diritto dell’Unione europea.

Il diritto dell’Unione europea è “autonomo” rispetto al diritto degli Stati membri, ma interferisce con i diritti nazionali, al punto che si parla ormai di “europeizzazione” di alcune branche dei diritti nazionali e più in generale alle legislazioni statali dei Paesi membri sono ormai un mix di regole europee e regole di diritto interno.

Dalle origini all'adozione dell'atto unico europeo

OGGI: L’istituzionalizzazione del processo di integrazione fra Stati europei si identifica con l’Unione europea, così come strutturata in base al Trattato di Lisbona. L’UE è un risultato fluido (è in continuo divenire).

IN ORIGINE: Il processo di integrazione europea ha avuto origine con l’entrata in vigore, il 23 luglio 1952, del Trattato istitutivo della Comunità europea del carbone e dell’acciaio (CECA) fra Belgio, Francia, Germania, Italia, Lussemburgo e Paesi Bassi (la cosiddetta Prima Comunità). Questi paesi hanno deciso di mettere in atto un processo di pacificazione mettendo in comune elementi di carattere sovrano, economico in ambito carbo-siderurgico. Si parla di trattato settoriale.

Gli stessi 6 Stati nei successivi 6 anni hanno concluso altri due accordi: il Trattato istitutivo della Comunità Economica Europea (CEE), che ha la caratteristica di occuparsi di una serie di obiettivi differenti di carattere più ampio, e il Trattato istitutivo della Comunità Europea Atomica (CEEA o EURATOM), entrambi entrati in vigore il 1^° gennaio 1957.

Tecnicamente, l’entrata in vigore determina che il trattato in questione produce effetti giuridici obbligatori a partire dalla data di entrata in vigore. Tale effetto obbligatorio riguarda tutti e solo i Paesi che hanno ratificato il trattato che li vincola alle disposizioni in esso contenute.

N.B.: sin dalle origini si è trattato di un disegno unitario, seppure basato su 3 distinti trattati CECA, CEE, CEEA o EURATOM e dunque su 3 comunità. Ciascuno dei tre trattati CECA, CEE, EURATOM è un trattato istitutivo di un’organizzazione internazionale e si connota alla specificità del contenuto. Crea, oltre a disposizioni di carattere materiale (es: CECA, norme che regolamentano il settore carbosiderurgico ma anche norme che creano istituzioni atte a regolare, gestire il governo dell’organizzazione CECA stessa). Nell’ambito del trattato riscontriamo 4 organi fondamentali:

• Due istituzioni di “governo” che si chiamano: Alta autorità (esecutiva) e Consiglio dei ministri (legislativo), per quanto riguarda il Trattato CECA; Commissione (esecutiva) e Consiglio dei Ministri (legislativo) per gli altri due Trattati (CEE, EURATOM)
• Due istituzioni di controllo (Assemblea Parlamentare e Corte di Giustizia) per ciascun Trattato.

Con governo in senso tecnico si indicano istituzioni che adottano atti per gestire il funzionamento dell’organizzazione; in senso esecutivo, invece, si indicano istituzioni che controllano il comportamento degli stati membri nell’esecuzione delle disposizioni stabilite dal trattato. L’unitarietà del disegno si evince dal fatto che queste istituzioni gradualmente sono state unificate attribuendo ad una stessa istituzione poteri e competenze diverse a seconda che si trovi a decidere in relazione a questioni concernenti un determinato trattato (vedi la Corte di Giustizia).

Ciò avviene attraverso la stipula di ulteriori accordi internazionali, di natura esterna che gravitano nell’orbita del diritto comunitario ma incidono sulla struttura originaria senza però modificarla. Uno di questi accordi entra in vigore il 1^° gennaio 1957, oltre ai Trattati CEE ed EURATOM, come Convenzione relativa a talune istituzioni comuni (ad essi allegata) con cui vengono unificati ed operano quindi per le tre Comunità:

• Il Parlamento europeo (allora denominato Assemblea parlamentare. N.B.: le prime elezioni europee a suffragio universale e diretto di questa istituzione si svolgeranno nel 1979)
• La Corte di Giustizia.

Dieci anni dopo, il 1^° luglio 1967, entra in vigore il Trattato sulla fusione degli esecutivi e sono istituiti un Consiglio ed una Commissione unici per le tre Comunità.

Si definisce convenzione un insieme di patti che hanno modificato le comunità originarie senza modificarne la struttura (cambia il fatto che non sono separati).

La prima revisione dei trattati: l'AUE

La prima revisione significativa dei tre Trattati originari si esprime nell’Atto Unico Europeo (AUE), entrato in vigore il 1^° luglio 1987. Abbiamo visto che il Trattato, entrando in vigore, produce effetti obbligatori per i membri che lo sottoscrivono. Contravvenire ad uno di questi obblighi produce un illecito da cui scaturiscono conseguenze previste nel trattato. Ad esempio, se uno Stato membro compie una violazione, la Commissione può agire avviando una procedura per infrazione, che può sfociare di fronte alla Corte di Giustizia. Questa procedura può terminare con un’ammenda e una dichiarazione di responsabilità da parte dello Stato per la violazione del diritto dell’unione con l’obbligo di uniformarsi. Un’altra possibilità è che sia un secondo Stato a notificare presso la Corte di Giustizia la violazione di uno Stato membro. Questo tipo di azioni non è applicabile in caso di disposizioni non vincolanti. Le novità più rilevanti riguardano:

• L’adozione delle deliberazioni del Consiglio dei ministri (atti normativi) avviene in seguito a votazione a maggioranza qualificata (anziché l’unanimità). Ciò è indicativo del metodo comunitario: un passaggio significativo in merito all’acquisizione di indipendenza della comunità europea rispetto agli Stati che l’hanno fondata;
• La rilevanza del ruolo del Parlamento Europeo (che rappresenta i cittadini dell’Unione) nell’adozione degli atti normativi: viene introdotta, in relazione ad alcune deliberazioni del Consiglio dei ministri, la procedura di cooperazione con il PE;
• All’art. 2 AUE, la formalizzazione, con la denominazione di Consiglio Europeo, della prassi dei vertici semestrali tra i capi di Stato o di governo dei Paesi membri, accompagnati dai ministri degli affari esteri (iniziata nel 1974, con il vertice di Parigi).

Il Consiglio Europeo, diverso dal consiglio dei ministri, rappresenta gli interessi dei governi. In esso gli Stati si confrontano sui progressi che gli Stati compiono. È una sorta di arbitro che, super partes, decide di intervenire in base agli eventi che interessano gli Stati membri (crisi economica, immigrazione, …).

L’Unione Europea è un soggetto unico nel suo genere, in fase di continuo sviluppo che richiede continuo studio.

La seconda revisione dei trattati: l'UE

Il Trattato di Maastricht (TUE) entrato in vigore il 1^° novembre 1993: nasce l’Unione europea (UE). Nello stesso anno la CEE perde la sua connotazione economica e diviene CE (Comunità Europea).

Gli studiosi dell’UE hanno paragonato l’unione ad un tempio. L'Unione è un ibrido fondato sulle Comunità Europee (CECA, CEE, EURATOM) (I pilastro - comunitario), integrate dalle politiche e forme di cooperazione instaurate dal TUE:

• La cooperazione in materia di Politica Estera e Sicurezza Comune (PESC) (II pilastro - intergovernativo). Gli Stati mantengono la propria sovranità e cercano di darsi delle regole comuni deliberando all’unanimità costruendo una posizione comune dell’Unione Europea che si realizza con un accordo tra Stati;
• La cooperazione in materia di Giustizia e Affari Interni (GAI) (III pilastro - intergovernativo).

Abbiamo di fatto un unico testo, anche se formalmente articolato in due trattati distinti: il TUE (II e III pilastro) ed il TCE (che contiene le tre comunità CECA, CEE, EURATOM) (I pilastro). Il frontone di questo tempio si identifica con le disposizioni comuni, che regolano il funzionamento dei tre pilastri. Ad esempio, contiene le disposizioni che determinano quali sono le istituzioni dell’unione, che i diritti fondamentali dei cittadini dell’unione sono elemento indispensabile dell’architettura dell’unione.

Le novità del TUE riguardano per la prima volta l’inserimento nei trattati della nozione di cittadinanza dell’Unione e la creazione (e collocazione all’interno del TCE) dell’Unione economica e monetaria.

La terza revisione dei trattati: il trattato di Amsterdam

Entra in vigore il 1^° maggio 1999: l’architettura rimane invariata rispetto al TUE 1993. I principi di libertà, democrazia e di rispetto dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali, oltre che dello stato di diritto, vengono consacrati nel TUE come valori fondanti dell’Unione (art. 6, par. 1 TUE).

Articolo 6 (ex articolo 6 del TUE)

1. L'Unione riconosce i diritti, le libertà e i principi sanciti nella Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea del 7 dicembre 2000, adattata il 12 dicembre 2007 a Strasburgo, che ha lo stesso valore giuridico dei trattati. Le disposizioni della Carta non estendono in alcun modo le competenze dell'Unione definite nei trattati. I diritti, le libertà e i principi della Carta sono interpretati in conformità delle disposizioni generali del titolo VII della Carta che disciplinano la sua interpretazione e applicazione e tenendo in debito conto le spiegazioni cui si fa riferimento nella Carta, che indicano le fonti di tali disposizioni...

Una sua violazione «grave e persistente» da parte di uno Stato membro può aprire la strada a sanzioni nei suoi confronti da parte del Consiglio dei ministri (art. 7 TUE).

Articolo 7 (ex articolo 7 del TUE)

... 2. Il Consiglio europeo, deliberando all'unanimità su proposta di un terzo degli Stati membri o della Commissione europea e previa approvazione del Parlamento europeo, può constatare l'esistenza di una violazione grave e persistente da parte di uno Stato membro dei valori di cui all'articolo 2, dopo aver invitato tale Stato membro a presentare osservazioni...

Con il Trattato di Amsterdam si ha il trasferimento di nuove competenze dal metodo intergovernativo a quello comunitario. Una parte delle materie previste dal III pilastro (GAI) viene spostata nel I pilastro e comunitarizzata. Nello specifico ci si riferisce alla cooperazione giudiziaria civile, in materia di giustizia e affari interni. Il III pilastro diviene della Cooperazione Giudiziaria in Materia Penale. Nel metodo comunitario il potere decisionale diviene più forte.

La quarta revisione dei trattati: il trattato di Nizza

Entrato in vigore il 1^° febbraio 2003, non vede modifiche nell’architettura; se si esclude la riforma del sistema giurisdizionale, esso reca modifiche circoscritte. Una Dichiarazione relativa al futuro dell’Unione approvata dalla stessa Conferenza di Nizza pone le basi per un’ulteriore conferenza intergovernativa di revisione del Trattato. Questa conferenza è la sede in cui i governi si incontrano e studiano quali possano essere le eventuali, successive revisioni dei trattati.

Il fallimento del Trattato che adotta una Costituzione per l'Europa

Un primo fallimento fu quello della CED, una quarta comunità (Comunità Europea di Difesa), che avrebbe dovuto avere un ruolo militare: mettere in comune le forze militari dei vari Paesi. L’obiettivo è creare un nuovo e unico trattato. L’entrata in vigore del Trattato costituzionale viene bloccata da due referendum negativi in Francia e nei Paesi Bassi che ne bocciano la ratifica. Dopo due anni di incertezza il progetto di Trattato costituzionale è formalmente abbandonato, ma i suoi contenuti diventano la base di partenza di una nuova Conferenza intergovernativa che, apertasi nel luglio 2007, conduce rapidamente alla redazione ed alla firma, il successivo 13 dicembre a Lisbona, di un nuovo trattato di revisione, intitolato «Trattato di riforma» ma ormai universalmente noto come Trattato di Lisbona.

La quinta revisione dei trattati

1^° dicembre 2009: entra in vigore il Trattato di Lisbona (formato da TUE e TFUE). La prospettiva di una sua entrata in vigore il 1^° gennaio 2009 viene vanificata dal risultato negativo, il 12 giugno 2008, di un nuovo referendum nella Repubblica d’Irlanda. Nonostante il no irlandese, la procedura di ratifica prosegue nella maggior parte degli altri Stati, mentre si cerca di trovare un equilibrio.