Appunti di Diritto UE II parte

Diritto dell'Unione Europea

Il sistema delle competenze

Ancora oggi in realtà non è sempre semplice individuare i confini precisi delle competenze regolati dai Trattati (cfr. art. 2, par. 6 TFUE) e in questa prospettiva ancora una volta la giurisprudenza della Corte gioca un ruolo centrale attraverso:

• Interpretazione estensiva del dato testuale;
• Affermazione della necessaria esistenza dei poteri necessari per svolgere la missione di volta in volta attribuita alla UE dai Trattati. Anche sul fronte internazionale della conclusione degli accordi (cfr. art. 3.2 TFUE in combinato disposto con l'art. 216.1 TFUE).

Il principio delle competenze di attribuzione

Art. 5.2 Trattato sull'Unione europea, Art. 2.4 TFUE - PESC

• Art. 3 TFUE - competenza esclusiva UE
• Art. 4.2 TFUE - competenza concorrente, elencazione solo esaustiva
• Artt. 4.3 e 4.4, 5 e 6 TFUE

Il paragrafo 2 del Trattato sull'Unione europea distingue le competenze dell'Unione da quelle dei singoli stati membri. È la volontà da parte degli stati di trasferire una competenza all'Unione, che viene trasferita solo quando effettivamente avviene.

La clausola di flessibilità

Art. 352 TFUE: Finalità: ovviare alla rigidità del principio delle competenze di attribuzione, che potrebbe impedire misure indispensabili. La disposizione prevede un ruolo centrale sia del Parlamento europeo che di quelli nazionali.

Limiti alla clausola:

• Dichiarazione n. 42 allegata ai Trattati;
• Non applicabile alla PESC (par. 4);
• Applicabile solo in assenza di idonee basi giuridiche.

All'interno di quelli che sono i poteri che le istituzioni hanno ai sensi del trattato, ci sono competenze che spettano solo all'Unione e competenze che invece sono concorrenti. Per quanto riguarda le competenze esclusive dell'UE, rileva l'art. 2 del TFUE stabilendo che, quando i trattati attribuiscono all'Unione una competenza esclusiva in un determinato settore, solo l'Unione può legiferare e adottare atti giuridicamente vincolanti. Gli stati membri possono farlo autonomamente solo in seguito ad autorizzazione dell'Unione o per applicare atti emanati dalla stessa.

Competenze esclusive e competenze concorrenti e parallele

Art. 2 TFUE: Competenze esclusive dell'UE.

• Art. 2.1: Azione degli Stati membri illecita.
• Art. 2.2: Competenze concorrenti. Erosione di fatto della competenza degli Stati membri. Processo in astratto reversibile. Ruolo centrale del principio di leale cooperazione (art. 4.3 TUE).
• Dichiarazione n. 18 allegata al TUE.

Il secondo paragrafo fa riferimento alle competenze concorrenti. Quando gli stati membri attribuiscono all'Unione una competenza concorrente con quella degli stati membri in un determinato settore, l'Unione e gli stessi stati possono legiferare e adottare atti vincolanti in tali settori. Gli stati membri esercitano la propria competenza nella misura in cui l'Unione non ha esercitato la propria o nella misura in cui l'Unione decide di non esercitare la propria (ad esempio, quando le competenti istituzioni dell'Unione decidono di abrogare un atto legislativo, in particolare per assicurare al meglio il rispetto dei principi di sussidiarietà e di proporzionalità).

In questo ambito serve quindi una collaborazione e un bilanciamento tra i ruoli dell'Unione e delle istituzioni. Assume dunque particolare importanza il principio di leale collaborazione che è sancito all'art. 4, c. 3, del TUE.

Competenze esclusive dell'UE

Art. 3 TFUE: In realtà individuate senza potere loro attribuire una specifica e generale connotazione, sono delimitate dai settori in cui gli stati hanno perso tutti i loro poteri.

Articolo 3 TFUE

• L'Unione ha competenza esclusiva nei seguenti settori:
• Unione doganale;
• Definizione delle regole di concorrenza necessarie al funzionamento del mercato interno;
• Politica monetaria per gli Stati membri la cui moneta è l'euro;
• Conservazione delle risorse biologiche del mare nel quadro della politica comune della pesca;
• Politica commerciale comune.
• L'Unione ha inoltre competenza esclusiva per la conclusione di accordi internazionali allorché tale conclusione è prevista in un atto legislativo dell'Unione o è necessaria per consentirle di esercitare le sue competenze a livello interno o nella misura in cui può incidere su norme comuni o modificarne la portata.

Competenze non esclusive dell'UE

Competenze parallele (art. 6 TFUE, 5 e 4.3 e 4.4), di mero coordinamento, senza armonizzazione o sostituzione delle competenze UE con quelle degli Stati membri.

Articolo 6

• L'Unione ha competenza per svolgere azioni intese a sostenere, coordinare o completare l'azione degli Stati membri. I settori di tali azioni, nella loro finalità europea, sono i seguenti:
• Tutela e miglioramento della salute umana;
• Industria;
• Cultura;
• Turismo;
• Istruzione, formazione professionale, gioventù e sport;
• Protezione civile;
• Cooperazione amministrativa.

Competenze concorrenti: tutte le restanti competenze Art. 4.1 e 4.2 TFUE (inclusa PESC?)

Articolo 4

1. L'Unione ha competenza concorrente con quella degli Stati membri quando i trattati le attribuiscono una competenza che non rientra nei settori di cui agli articoli 3 e 6.
2. L'Unione ha una competenza concorrente con quella degli Stati membri nei principali seguenti settori:
• Mercato interno;
• Politica sociale, per quanto riguarda gli aspetti definiti nel presente trattato;
• Coesione economica, sociale e territoriale;
• Agricoltura e pesca, tranne la conservazione delle risorse biologiche del mare;
• Ambiente;
• Protezione dei consumatori;
• Trasporti;
• Reti transeuropee;
• Energia;
• Spazio di libertà, sicurezza e giustizia;
• Problemi comuni di sicurezza in materia di sanità pubblica, per quanto riguarda gli aspetti definiti nel presente trattato.
3. Nei settori della ricerca, dello sviluppo tecnologico e dello spazio, l'Unione ha competenza per condurre azioni, in particolare la definizione e l'attuazione di programmi, senza che l'esercizio di tale competenza possa avere per effetto di impedire agli Stati membri di esercitare la loro.
4. Nei settori della cooperazione allo sviluppo e dell'aiuto umanitario, l'Unione ha competenza per condurre azioni e una politica comune, senza che l'esercizio di tale competenza possa avere per effetto di impedire agli Stati membri di esercitare la loro.

Tutte le volte in cui l'Unione ha una competenza esclusiva sul fronte esterno, questa si ripercuote sul fronte interno. Questo significa che, anche competenze che sulla carta sono concorrenti possono diventare esclusive per l'Unione, anche sul fronte interno. È il caso della cooperazione giudiziaria civile.

I principi di sussidiarietà e di proporzionalità

Art. 5.3 TUE: Il principio di sussidiarietà si applica solo alle competenze non esclusive e riguarda l'esercizio delle stesse (concetto dinamico). Richiama espressamente il Protocollo n. 2 allegato al TUE.

L'Unione può agire se e solo se gli stati membri non sono in grado di realizzare autonomamente e in maniera sufficientemente idonea gli obiettivi preposti, in virtù delle sue competenze. Il principio di sussidiarietà è giustiziabile: è possibile, cioè, impugnare un atto legislativo dell'Unione di fronte alla corte di giustizia per violazione dei principi di sussidiarietà, anche indipendentemente dalla violazione degli obblighi procedurali di cui al Protocollo n. 2.

Art. 5.4 TUE: Il principio di proporzionalità opera anche rispetto alle competenze esclusive (violato in caso di errore manifesto o scelte evidentemente non conformi agli interessi dei soggetti coinvolti). Una volta stabilito che spetta all'Unione intervenire e agire secondo la propria competenza, la sua azione deve basarsi sul principio di proporzionalità scegliendo la misura meno invasiva della sovranità degli stati membri.

Politiche dell'UE e il mercato interno

Disposizioni di applicazione generale: Parte prima e seconda TFUE (artt. 7-17 TFUE)

Politiche dell'UE – Parte Terza TFUE (artt. 26-197 TFUE)

Abbiamo detto che il TUE contiene le cosiddette disposizioni istituzionali mentre il TFUE si occupa di completare, integrare e spiegare come funziona l'UE. La parte prima e seconda contengono una serie di disposizioni di carattere generale mentre la terza ne contiene di più specifiche.

Disposizioni di applicazione generale

• Art. 7 TFUE: principio di coerenza
• Trattato sull'UE: Art. 16.1 il ruolo centrale del Consiglio
• TFUE principi cui le istituzioni devono attenersi nell'attuazione delle varie politiche dell'Unione di cui all'art. 18 TFUE (divieto di discriminazione in base alla nazionalità)

Rileva in particolare il principio fondamentale di divieto di discriminazione in base alla nazionalità. Il divieto di non discriminazione in base alla nazionalità è un principio che ha implicazioni non solo dirette ma anche indirette (attraverso la residenza, il domicilio, il titolo di studio, ...).

Il mercato interno: la nozione

Competenza concorrente. La realizzazione del mercato interno è una delle più significative conquiste dell'integrazione europea, ma continua ad essere la prima delle "Politiche dell'UE" disciplinate nella parte terza del TFUE (Titolo I, artt. 26-27). È un obiettivo raggiunto ma che deve essere mantenuto e quindi costantemente supervisionato. La dizione originaria era "mercato comune": l'idea è che la nozione sia stata modificata sostanzialmente per sostituirla con quella di "spazio", per affrancarsi da una concezione sostanzialmente mercantilistica e per dare conto delle più ampie finalità dell'UE.

Le libertà fondamentali: in generale

Art. 26 TFUE: Le quattro libertà di circolazione ne costituiscono il nucleo centrale, in modo da valorizzare anche lo stretto collegamento delle une con le altre. Si tratta di quattro libertà fondamentali dell'Ue, alcune delle quali sono "diritti fondamentali" dell'Ue (art. 15 Carta Libertà professionale e diritto di lavorare), che vanno a definire lo status di cittadino dell'UE. Queste sono la libera circolazione di merci, persone, servizi e capitali.

La disciplina relativa alle libertà di circolazione si traduce sostanzialmente in un obbligo per gli Stati membri di rimuovere qualunque ostacolo o discriminazione suscettibile di impedirne la piena realizzazione. Domina in materia il principio del mutuo riconoscimento e della fiducia reciproca fra Stati le cui legislazioni e prassi sempre più si avvicinano e armonizzano. Come ha già da tempo sancito la giurisprudenza della Corte di Giustizia UE, sono disposizioni dotate di "diretta applicabilità" e quindi idonee a fare sorgere diritti a favore dei privati.

Le quattro libertà non hanno portata generale e assoluta. Alcune deroghe sono previste espressamente dai Trattati (art. 346-348 TFUE, che prevedono speciali poteri per la Commissione) e dalla giurisprudenza della Corte di Giustizia UE. Dette libertà si affermano solo in situazioni transfrontaliere e non invece in relazione a situazioni puramente interne (di qui il fenomeno delle cosiddette "discriminazioni a rovescio").

Queste libertà fondamentali si riconoscono, cioè, ai cittadini dell'Unione solo nel momento in cui questi ne usufruiscono. Solo se il cittadino esce dal proprio stato e si reca in altri è tutelato dalle libertà fondamentali. Laddove il diritto dell'Unione garantisce maggiori libertà rispetto al diritto interno, comunque il rischio di discriminazione a rovescio non è scongiurato.

La libera circolazione delle merci

La nozione di merce

Comprende tutti i prodotti valutabili in denaro e dunque idonei ad essere oggetto di una transazione commerciale, inclusi gli oggetti di interesse artistico, storico, archeologico, i libri, le videocassette, le monete che non abbiano più corso legale, il petrolio, gli stupefacenti, l'energia elettrica, i rifiuti.

Sono fuori dalla sfera di applicazione materiale della libera circolazione delle merci:

• Armi, munizioni e materiale bellico (346 TFUE);
• Le sostanze radioattive, i medicinali ad uso umano e veterinario.

I singoli non sono destinatari delle norme in tema di libera circolazione delle merci, ma possono farne valere l'effetto diretto di fronte ai giudici nazionali. Ciò in particolare con riferimento alle già esaminate norme volte ad imporre oneri pecuniari, tasse, oneri tributari in tema di: unione doganale, divieto di imposizioni fiscali discriminatorie nei confronti dei prodotti importati, nonché in merito alle norme che ci accingiamo ad esaminare in tema di divieto di restrizioni quantitative.

Il divieto di restrizioni quantitative alle importazioni e alle esportazioni artt. 34 e 35 TFUE

Il diritto dell'UE vieta i divieti palesi di importare o esportare un certo prodotto, in assoluto ovvero oltre una certa quantità.

Le misure di effetto equivalente (art. 34 TFUE)

Sono misure non necessariamente imputabili a uno stato membro; possono trattarsi di leggi, atti amministrativi, prassi; la loro definizione è stata elaborata dalla CG nella celebre sentenza Dassonville: "Ogni normativa commerciale degli stati membri che possa ostacolare direttamente o indirettamente, in atto o in potenza, gli scambi intracomunitari va considerata come misura di effetto equivalente a restrizioni quantitative".

Il divieto ha dunque portata generale e prescinde dal fatto che si verifichi una riduzione effettiva degli scambi, essendo sufficiente che vi sia il rischio di tale riduzione degli scambi.

Sono definite dalla giurisprudenza della Corte:

• Distintamente applicabili, da cui deriva una differenza di trattamento fra prodotti nazionali e importati:
• I controlli sistematici operati in sede di importazione;
• Le misure che impongano una documentazione specifica per l'importazione;
• Le norme che tutelino gli importatori ufficiali rispetto alle importazioni parallele.
• Indistintamente applicabili, che di fatto producono effetti restrittivi delle importazioni:
• Le normative sui prezzi;
• Le norme sulla qualità e la presentazione del prodotto, sua qualità, composizione, imballaggio (i cosiddetti ostacoli tecnici);
• Sostanziale marcia indietro della giurisprudenza in relazione alle misure sulle modalità di commercializzazione, e per la precisione sulla promozione o i metodi di vendita.

Le misure sulla composizione dei prodotti: La sentenza Cassis DE DIJON

L'attrice sostiene che la fissazione, da parte della normativa tedesca, d'un contenuto minimo di alcool, la quale ha come conseguenza che rinomati prodotti alcolici, originari di altri stati membri della comunità, non possono essere smerciati nella repubblica federale di Germania, costituisce una restrizione della libera circolazione delle merci fra gli stati membri, che va oltre le normative commerciali ad essi riservate. L'attrice vi ravvisa una misura d'effetto equivalente ad una restrizione quantitativa all'importazione.

Il governo tedesco osserva che la determinazione dei contenuti minimi di alcool da parte delle norme nazionali avrebbe la funzione d'evitare la proliferazione delle bevande alcoliche sul mercato nazionale, specialmente di quelle con gradazione alcolica moderata, dato che siffatti prodotti possono, a suo parere, provocare l'assuefazione più facilmente delle bevande con gradazione alcolica maggiore. Sempre secondo la Germania, la diminuzione della gradazione alcolica garantisce un vantaggio concorrenziale rispetto alle bevande con gradazione più elevata, dato che l'alcool costituisce, nella composizione delle bevande, l'elemento di gran lunga più costoso in considerazione del notevole onere fiscale cui è soggetto.

Il giudizio della corte: il principio del mutuo riconoscimento

In mancanza di una normativa comune in materia, spetta agli stati membri disciplinare, ciascuno nel suo territorio, tutto ciò che riguarda la produzione e il commercio dell'alcool e delle bevande alcoliche. Gli ostacoli per la circolazione intracomunitaria derivanti da disparità delle legislazioni nazionali relative al commercio dei prodotti di cui trattasi vanno accettati qualora tali prescrizioni possano ammettersi come esigenze imperative necessarie per rispondere all'efficacia dei controlli fiscali, alla protezione della salute pubblica, alla lealtà dei negozi commerciali e alla difesa dei consumatori.

Le prescrizioni relative alla gradazione minima delle bevande alcoliche non perseguono uno scopo d'interesse generale atto a prevalere sulle esigenze della libera circolazione delle merci, che costituisce uno dei principi fondamentali della comunità. L'effetto pratico di prescrizioni di tal genere consiste principalmente nel garantire un vantaggio alle bevande con alta gradazione alcolica, allontanando dal mercato nazionale i prodotti d'altri stati membri non rispondenti a questa specificazione. Risulta, quindi, che la condizione unilaterale, imposta dalla normativa di uno stato membro, della gradazione minima per la messa in commercio di bevande alcoliche costituisce un ostacolo per gli scambi incompatibile con il trattato. Non sussiste quindi alcun valido motivo per impedire che bevande alcoliche, a condizione che esse siano legalmente prodotte e poste in vendita in uno degli stati membri, vengano introdotte in qualsiasi altro stato membro senza che possa esser opposto, allo smercio di tali prodotti, un divieto legale di porle in vendita.