Lezioni parte due, Diritto dell'Unione Europea

Il principio di sussidiarietà

Il principio di sussidiarietà è quel principio disciplinato dall'articolo 5 paragrafo 3 e 4 del TUE e dal protocollo numero 2 allegato al trattato di Lisbona. È un principio secondo il quale l'Unione Europea interviene in tutti quei settori che non sono di sua esclusiva competenza, ma solo ed esclusivamente nel caso in cui la sua azione è da considerarsi più efficace rispetto a quella che verrebbe intrapresa a livello nazionale. Quindi, secondo questo principio, l'Unione interviene soltanto quando la sua azione è più efficace di quella che sarebbe intrapresa a livello nazionale, regionale o locale.

Una cosa da sottolineare è che l'articolo 5 paragrafo 3 del TUE afferma che l'Unione interviene in quei settori che non sono di sua competenza esclusiva. L'Unione quindi interviene in quanto gli obiettivi possono essere conseguiti meglio appunto a livello di Unione, piuttosto che dagli stati membri. L'Unione interviene prendendo delle decisioni; queste decisioni devono essere prese il più vicino possibile ai cittadini, nel senso che l'Unione deve occuparsi solo ed esclusivamente di quelle materie che non possono essere trattate in un modo migliore a un livello inferiore, ad esempio l'Unione interviene in quelle materie sulle quali non riescono ad intervenire nel migliore dei modi le autorità locali.

Il principio di proporzionalità

Il principio di sussidiarietà è strettamente correlato ad un altro principio, al quale appunto viene affiancato, che è il principio di proporzionalità, disciplinato dall'articolo 5 paragrafo 4 comma 1. Il principio di proporzionalità prevede che l'intervento dell'Unione debba limitarsi a quanto è veramente necessario per raggiungere gli obiettivi fissati da parte dei trattati, nel senso che quello dell'Unione dev'essere comunque un intervento graduato in base all'obiettivo da raggiungere e non deve andare oltre quanto strettamente necessario. (Il contenuto e la forma dell'azione svolta da parte dell'Unione devono essere necessariamente in rapporto con la finalità perseguita, e quindi devono limitarsi a quanto necessario per il conseguimento degli obiettivi dei trattati).

Quindi inevitabilmente il principio di proporzionalità prevede che l'Unione debba utilizzare mezzi legislativi adeguati e proporzionali agli scopi fissati, salvaguardando in tal modo le competenze degli stati membri.

I presupposti del principio di sussidiarietà

Proseguendo con il principio di sussidiarietà, quest'ultimo prevede, per essere applicato, cioè per permettere un intervento dell'Unione in via sussidiaria, la sussistenza di determinati presupposti: innanzitutto le materie sulle quali l'Unione Europea interviene devono essere materie che non rientrano nella sua competenza esclusiva (quindi con riguardo alle politiche create allo scopo di promuovere la cooperazione tra gli stati membri o, se necessario, per completare la loro azione). Un altro requisito è che l'azione che viene espletata da parte dell'Unione dev'essere un'azione che abbia una dimensione europea, altrimenti dovrà agire il singolo stato o il singolo gruppo di stati interessati (che cosa significa l'azione prevista deve avere una dimensione europea?).

Il terzo requisito è la sussistenza di una presunzione di insufficienza degli stati a risolvere quello specifico problema, su cui appunto dovrà intervenire l'Unione. Un altro requisito è la sussistenza della presunzione di esigenza dell'intervento dell'Unione Europea per arrivare a una migliore soluzione del problema in questione; praticamente dovrà sussistere l'esigenza di intervento, ci dovrà essere il bisogno dell'intervento dell'Unione.

La ratio del principio di sussidiarietà

Lo scopo del principio di sussidiarietà, da vedersi come un vero e proprio elemento regolatore della competenza europea, consiste sia nel salvaguardare l'ambito di competenza statale contro ogni eventuale ingerenza da parte dell'Unione che non sia necessaria (in quanto abbiamo detto che l'Unione può intervenire solo ed esclusivamente per quelle materie che non rientrano nella sua competenza esclusiva e per le quali si ritiene necessario il suo intervento), sia per giustificare l'intervento dell'Unione in tutte quelle aree che prima erano invece riservate solo ed esclusivamente alla competenza degli stati membri (contribuendo in questo modo al progressivo allargamento dell'ambito d'azione dell'Unione Europea, progetto avviato fin dagli anni Settanta).

A livello storico, il principio di sussidiarietà è stato introdotto dal trattato di Maastricht (1993), allo scopo di contribuire a dare un vero e proprio contrappeso alle nuove competenze comunitarie che esso stesso stabiliva (cioè il trattato di Maastricht stabiliva nuove competenze comunitarie a cui però ha dato un contrappeso introducendo il principio di sussidiarietà). La formulazione del trattato di Maastricht, relativamente al principio di sussidiarietà, è stata però modificata dal trattato di Lisbona, che ha introdotto un riferimento esplicito alle istanze regionali e locali; in particolar modo, effettuando il trasferimento delle competenze dagli stati membri all'Unione Europea e favorendo l'esercizio di tali competenze a livello sub-statale.

Il protocollo n°2

Precedentemente ho citato il protocollo n°2, affermando che insieme all'articolo 5 paragrafo 3 e 4 del TUE disciplina il principio di sussidiarietà e di proporzionalità; il protocollo n°2 è di particolare importanza in quanto al suo interno trova un senso compiuto l'applicazione dei principi di sussidiarietà e di proporzionalità. In particolar modo, al suo interno vengono individuate in maniera precisa le condizioni e le modalità per l'applicazione dei principi di sussidiarietà e proporzionalità.

Significativi sono svariati articoli di questo protocollo, quali l'articolo 1, l'articolo 5, l'articolo 8, che rispettivamente: l'articolo 1 dispone che il rispetto dei principi di sussidiarietà e proporzionalità deve essere necessariamente sottoposto al controllo da parte di ciascuna istituzione, in particolare la Commissione prima di proporre un atto legislativo effettua delle ampie consultazioni; successivamente trasmette i progetti di atti legislativi e eventualmente anche i progetti modificati ai Parlamenti nazionali e al legislatore dell'Unione, progetti che devono essere necessariamente motivati.

Successivamente i Parlamenti nazionali, in particolare modo ciascuno dei Parlamenti nazionali dei paesi membri dell'Unione Europea, oppure addirittura ciascuna camera di uno di questi Parlamenti, dovrà entro otto settimane dalla trasmissione inviare un parere motivato ai Presidenti del Parlamento Europeo, del Consiglio e della Commissione, chiaramente questo nel caso in cui ritengano che il progetto in causa non sia conforme al principio di sussidiarietà.

Se i pareri motivati evidenziano il mancato rispetto del principio di sussidiarietà e rappresentano almeno un terzo dell'insieme dei voti dei Parlamenti nazionali, il progetto dev'essere riesaminato; il riesame che verrà fatto potrà portare a tre tipi di conseguenze: il mantenimento della proposta, la modifica della proposta o il ritiro della proposta. Se si verifica mantenimento, la Commissione dovrà spiegare perché ha ritenuto tale proposta conforme al principio di sussidiarietà.

Passando invece all'articolo 8, questo introduce il cosiddetto ricorso di annullamento (domanda d'esame di cui si tratta nella parte 4 relativamente all'Ordinamento dell'Unione Europea e stati membri).

La clausola di flessibilità

La clausola di flessibilità è una clausola che permette, se necessario, all'Unione di andare al di là del potere d'azione che le è realmente attribuito da parte dei trattati, questo allo scopo di raggiungere l'obiettivo prefissato. È principalmente una clausola disciplinata da una procedura rigida e da alcune restrizioni relative alla sua stessa applicazione. Questa è disciplinata dall'articolo 352 del TFUE; visto che permette di andare al di là del potere d'azione che è attribuito all'Unione, permette automaticamente di adeguare le competenze dell'Unione stessa agli obiettivi fissati dai trattati.

Per l'applicazione dell'articolo 352 TFUE e quindi per l'applicazione della clausola di flessibilità dovrà verificarsi la presenza di determinate condizioni: innanzitutto l'azione che l'Unione intende porre in essere dev'essere necessaria per raggiungere uno degli scopi dell'Unione, questo nell'ambito delle politiche definite dai trattati (fatta eccezione della politica estera e di sicurezza comune). Un altro requisito è che non deve esistere un'altra azione alternativa per il raggiungimento dello scopo in questione, altrimenti l'azione prevista perderebbe anche la caratteristica di azione necessaria, poiché non sarebbe più l'unica azione a poter essere espletata.

Terzo requisito è che l'azione prevista non deve condurre alla estensione delle competenze dell'Unione Europea più di quanto previsto dai trattati (il che significa che la flessibilità è contenuta nel quadro delle politiche individuate da parte dei trattati, e non come nella disciplina precedente, nell'ambito del funzionamento del mercato comune, tanto da essere escluse quelle politiche che perseguono l'obiettivo di promozione della pace e del benessere dei popoli, l'obiettivo dell'unione economica e monetaria, l'obiettivo della politica estera e della sicurezza comune).

A livello procedurale, alla clausola di flessibilità può ricorrere solo ed esclusivamente il Consiglio dell'Unione Europea, che su proposta della Commissione Europea e previa approvazione da parte del Parlamento Europeo, delibera all'unanimità. Successivamente la Commissione avrà l'obbligo di informare i Parlamenti nazionali di quelle che sono le iniziative prese sulla base dell'articolo 352 TFUE, che appunto è quello che disciplina la clausola di flessibilità.

La teoria dei poteri impliciti

L'articolo 308 TCE, ora articolo 352 TFUE. La teoria dei poteri impliciti è una teoria secondo la quale la Comunità Europea può utilizzare tutti i mezzi a sua disposizione per raggiungere gli scopi previsti da parte del trattato istitutivo della Comunità Europea, anche nel caso in cui questi mezzi non siano espressamente previsti da parte del trattato.

Per l'applicazione di tale teoria, però, è necessaria la presenza di determinate condizioni (condizioni alquanto restrittive, tra l'altro): la prima condizione prevede che l'azione debba servire al funzionamento del mercato comune, la seconda condizione prevede che l'azione debba essere necessaria al raggiungimento degli scopi della Comunità; in particolar modo vi sono delle ipotesi in cui l'azione è ritenuta necessaria per il raggiungimento degli scopi della Comunità: quando il trattato istitutivo della Comunità Europea non ha previsto nulla in materia, cioè per quella determinata materia e questione, e quindi per poter perpetrare tale azione ci si può basare solo ed esclusivamente su quanto previsto dall'articolo 352; altra ipotesi è quando invece il trattato ha previsto una disposizione ad hoc in materia, ma non risulta più applicabile, ad esempio perché valida soltanto per il periodo transitorio, oppure perché tale disposizione non era considerata sufficiente a garantire il risultato voluto, ad esempio il potere di adottare una direttiva nell'ipotesi in cui fosse necessario adottare un regolamento che è un atto dotato di maggiore vincolatività (es. questa è un'ipotesi che è stata resa possibile grazie alla sentenza emanata da parte della Corte di giustizia del 1973, detta Massey Ferguson, che rilevava che poiché mediante direttiva il procedimento di unificazione legislativa non era una soluzione abbastanza efficace, il Consiglio avrebbe voluto legittimamente ritenere che per l'unificazione legislativa sarebbe stato necessario ricorrere al procedimento ex-articolo 308 TCE ora 352 TFUE).

La terza ipotesi prevedeva che, pur essendo previste delle specifiche disposizioni nel trattato, queste non sono state ritenute sufficienti per tutte le azioni che si intendevano intraprendere. Queste tre ipotesi quindi ci spiegano come in realtà la forza espansiva del sistema europeo abbia portato ad assorbire settori praticamente nuovi, non regolati dai trattati istitutivi; ci spiega come la Corte di giustizia, nella sua giurisprudenza, abbia scavalcato il dettato dell'articolo 308 e la complessa procedura che questo presentava, arrivando al riconoscimento di poteri non espressamente previsti alle istituzioni della Comunità, indispensabili per esercitare in modo efficace e appropriato le competenze a loro attribuite.

Le competenze dell'Unione Europea

Le competenze dell'Unione Europea si distinguono in tre categorie, specialmente grazie all'intervento del trattato di Lisbona, che ha fornito uno schema di suddivisione delle competenze più rigido di quello antecedente. Tale suddivisione prevede un settore di competenza esclusiva dell'Unione, un settore di competenza concorrente dell'Unione e un settore di sostegno, coordinamento o completamento dell'azione degli stati membri.

Per quanto riguarda la prima categoria di settori, questi sono disciplinati dall'articolo 3 paragrafo 1 del TFUE e al loro interno solo l'Unione ha la possibilità di adottare atti giuridicamente vincolanti, mentre invece per quanto riguarda gli stati membri, questi possono farlo solo se autorizzati da parte della stessa Unione oppure possono farlo per dare attuazione ai trattati. I settori di competenza esclusiva dell'Unione Europea sono: l'unione doganale, la politica monetaria, per gli stati membri la cui moneta è l'euro, la definizione delle regole di concorrenza necessarie al funzionamento del mercato interno, la conservazione delle risorse biologiche del mare nel quadro della politica comune della pesca e la politica commerciale comune.

Per quanto riguarda la seconda categoria di settori, sia l'Unione Europea sia gli stati membri hanno la possibilità di adottare atti giuridicamente vincolanti; in particolar modo gli stati membri esercitano la loro competenza solo nella misura in cui l'Unione non abbia esercitato la propria competenza e nella misura in cui, sempre l'Unione, ha deciso di cessare di esercitare la propria competenza. Detto in termini un po' più semplici, possiamo dire che i settori di competenza concorrente si definiscono in via residuale rispetto sia ai settori di competenza esclusiva dell'Unione di cui ho precedentemente parlato, sia rispetto a quelli di competenza di sostegno, coordinamento o completamento dell'azione degli stati membri. In particolare, sempre relativamente ai settori di competenza concorrente, l'Unione ha competenza in determinati settori, quali il mercato interno, la politica sociale, solo per quanto riguarda gli aspetti definiti nel trattato, la coesione economica, sociale e territoriale, l'ambiente, l'energia, l'agricoltura, lo spazio di libertà, sicurezza, giustizia ecc. Mentre per i settori nei quali l'Unione Europea esercita solo una competenza di sostegno, coordinamento o completamento dell'azione degli stati membri, questi sono: tutela e miglioramento della salute umana, industria, cultura, turismo, ecc, e sono settori in cui non può procedere all'adozione di atti di armonizzazione delle discipline nazionali.

La cooperazione rafforzata

La cooperazione rafforzata è una procedura decisionale prevista dal TUE e che prevede la possibilità per gli stati membri dell'Unione Europea di attuare una cooperazione più forte e più stretta, relativamente a determinate tematiche, purché si tratti di aree tematiche che non siano già di competenza esclusiva dell'Unione Europea. Infatti, le tematiche di competenza esclusiva dell'Unione sono: l'unione doganale, le regole di concorrenza per il funzionamento del mercato interno, la politica monetaria nei paesi dell'euro, la conservazione delle risorse biologiche del mare e la politica commerciale comune.

La cooperazione rafforzata, disciplinata dall'articolo 20 del TUE e dagli articoli 326, 327 e 328 del TFUE, è stata introdotta dal trattato di Amsterdam per poi essere successivamente modificata dal trattato di Nizza e successivamente ancora dall'intervento del trattato di Lisbona. I settori in cui può applicarsi la cooperazione rafforzata sono molteplici: come suddetto, tutti quei settori in cui l'Unione dispone di una competenza non esclusiva. Per quanto riguarda le finalità della cooperazione rafforzata, questa è uno strumento di estrema importanza in quanto serve a dare un maggiore impulso al processo di integrazione dell'Unione Europea, senza coinvolgere però la totalità di stati membri che possono avere delle reticenze nell'incrementare l'integrazione in alcune aree (es. si pensi al problema della politica estera comune alla quale la Gran Bretagna è fortemente contraria).