Appunti Diritto regionale e locale

Lezione diritto regionale

16/02/2021

Costituzione nel ’48, prevedendo un’articolazione del territorio in regioni, la

Costituzione ha dato un cambio in tema di Autonomie locali, il nostro territorio prima

era articolato secondo sistema centralista che eredita dall’ordinamento francese (che

era centrato ma anche parcellizzato). Anche il nostro era incentrato sulle province e

sui comuni. Ad uno stato centrale faceva da contro altare comune e provincia: figura

centrale era il PREFETTO rappresentante del M dell’interno sul territorio nazionale. Un

tentativo di superare questo assetto centralistico fu avanzato da Minghetti nel 1861

che proponeva di istituzionalizzare delle regioni, ma fu accantonata. La carta

costituzionale del 48 introduce novità che sono le REGIONI. Territorio italiano

fortemente differenziato geograficamente, economicamente, politicamente,

socialmente. Questa opzione della regione sembrava la migliore di fronte a questa

eterogeneità: regione come ente intermedio tra stato e comune ma anche come ente

obbligatorio per dare anche risposta alle ragioni di differenziazione. A ente

riconosciuto una competenza legislativa inizialmente non generale e veniva anche

previsto che Stato e regioni, potessero sottoporre a Corte costituzionale questioni

legislative a riparto delle competenze legislative. L’elenco delle Regioni sulla

costituzione, del 1948 erano 19. I confini di queste regioni erano tratti da una

suddivisione effettuata nel 1864 (non si rifletté molto sui criteri adeguati a definire

suddivisione amministrativa e legislativa, questo genera critiche tra cui quella di

Salvemini). Negli anni 70 si ripresenta questione di Regionalizzazione del territorio,

inteso come un’operazione compiuta dall’alto per dare organicità ed uniformità ai

complessi umani, perché si dovevano effettivamente costituire regioni: torno anche in

evidenza anche REGIONALISMO: riconoscimento di determinare aree contrassegnate

da omogeneità, economica e culturale. Questa questione della dimensione ottimale

delle regioni torna ciclicamente in evidenza, e quindi di come ordinare territorio o

dimensione che si può avere da accorpamento di queste regioni. Anche oggi si è

tornato a parlare di possibilità di creare macroregioni. Accanto a Regioni ordinarie per

far fronte a differenze geografiche, linguistiche, diplomatiche e politiche sono state

previste 5 regioni a statuto speciale (Sicilia già lo era prima del 48, oggi anche

Sardegna, Valle d’Aosta, Friuli Venezia giulia e Trentino alto Adige): regione di

autonomia differenziata che viene poi approvata con legge costituzionale. Quadro di

articoli costituzionali di riferimento per Regioni ed Enti locali lo troviamo nell’Art.5

come fondamento costituente del principio di AUTONOMIA. Inizialmente pensato per

aprire il TITOLO V della Costituzione, titolo che sarebbe stato poi dedicato alle Regioni

e agli enti locali. Però prima della revisione finale venne spostato nella prima parte,

che contiene principi fondamentali della costituzione, perché è stato constatato

contiene attestazioni di principio, quindi merita di essere separato e valorizzato

rispetto alle norme organizzative. Non meramente organizzativo. Rappresenta più che

altro elemento fondativo del patto costituente, ed infatti l’inserimento di questo art tra

i principi risponde ad esigenza che nasce dal tono dell’art.5, continue norme di

principio, unità autonomia e decentramento. Quindi prima di tutto contiene norme di

principio.

Principio di unità: art afferma che repubblica è un’indivisibile. Indica esistenza interessi

nazionali che devono essere garantiti dallo stato nazionale, deve essere riconosciuta

superiorità allo stato. Se da un lato riconosce supremazia allo stato ma come garante

di coesione di tutto l’ordinamento, in questo senso non è un caso che una delle prime

sentenze (38) del 57 della corte costituzionale, fissi il principio di unità della

giurisdizione costituzionale: sentenza scaturisce da esistenza e persistenza dell’alta

corte per la regione siciliana, lo statuto siciliano assegnava a questa corte le

competenze a giudicare la costituzionalità delle leggi emanate dall’assemblea

regionale e delle leggi e regolamenti emanati dallo stato rispetto allo statuto

dell’ordinamento Sicilia rispetto ai fini delle leggi statali e dei regolamenti all’interno

della regione Sicilia. La c. costituzionale proprio in virtù del principio di unità, ha

mutuato questo principio per sostenere principio anche di unità della giurisdizione

costituzionale. La Corte costituzionale è custode della costituzione. La possibilità che ci

fosse la coabitazione di questi due soggetti, da un lato Corte costituzionale e dall’alta

Corte costituzionale per la regione Sicilia fu subito esclusa in riferimento a questo

principio, da questa sentenza. Non solo p. unità fondamento del nostro ordinamento,

ma è un principio che riconosce supremazia allo stato ma per garantire la coesione sul

territorio. Ma non è un principio che sopprime autonomia, anzi, viene riconosciuta alle

regioni ed enti locali. Il termine autonomia viene declinato al plurale nel nostro

ordinamento e questo ha delle conseguenze abbastanza importanti: non sono solo gli

enti locali ad avere tutela costituzionale, ma anche comunità locali che per il tramite di

questi enti locali vedono garantiti i propri interessi ed i propri fini. L’altra

conseguenza/riflessione risiede in questo: proprio perché ad essere meritevoli di

attenzione costituzionale sono le comunità, il termine plurale autonomie locali sta ad

indicare che queste non sono riconducibili ad un numero chiuso di enti, autonomie

locali allude a categorie aperta. Nel 2001 previsti due enti territoriali: Roma capitale e

città metropolitane che prima non esistevano. E poi anche espressioni dell’art.5 in cui

costituente dice che repubblica riconosce e PROMUOVE autonomie: il verbo riconosce

implica riferimento a qualcosa che già esiste, che precede riconoscimento da parte di

un altro soggetto. Promuovere in termini di attivare tutte le misure necessarie affinché

autonomie locali possano svilupparsi. Questi due verbi esprimono concetti diversi,

richiamano la coppia all’art.2 della costituzione (riconosce e promuove diritti

inviolabili). Valorizzazione principio pluralistico, nell’art.2 declinato come espresso

delle forme sociali, nell’art 5 viene declinato nelle collettività locali. Questo principio

tutela l’uomo non solo come singolo, ma nelle relazioni sociali. Art.5 si collega all’art 2

perché attraverso gli enti locali diritti degli individui tutelati anche facenti parti delle

comunità locali. Significativo anche collegamento con il principio della SOVRANITA’

POPOLARE: perché autonomie locali sono modo di esercizio di sovranità popolare.

Pluralismo territoriale rappresenta anche una parte importante dell’articolazione

democratica del nostro ordinamento e questo anche secondo quando affermato dalla

Corte costituzionale nella sentenza 829 dell’88 e anche nella 106 del 2002. E’ molto

importante per capire la valorizzazioni che i padri della costituzione hanno voluto

attribuire alle autonomie già esistenti. Si capisce attraverso collegamento con art.2 o

con queste sentenze. Questo principio di unità, autonomia, pluralista nell’art.5 trova

poi la sua estensione nel TITOLO V della parte seconda della costituzione che

sappiamo è dedicato proprio, Alle regioni, alle provincie e ai comuni. Diciamo che già

nel disegno originario della costituzione alle Regioni ordinarie era stata riconosciuta

l’autonomia statutaria, anche se lo statuto deliberato dal consiglio regionale prima

della riforma doveva essere approvato dal parlamento nazionale, secondo l’art. 123

della costituzione originaria del 48. Le regioni avrebbero anche partecipato alla

funzione legislativa sul riparto delle competenze legislative che veniva definito

nell’art.117 della costituzione: questo art. conteneva elenco di competenze legislative

regionale di tipo concorrente: un tipo di competenza in cui le regioni potevano

legiferare nei limiti dei principi fondamentali stabiliti dallo stato, sempre che le norme

stesse non fossero in contrasto con l’interesse nazionali e quello di altre regioni e poi

anche riconosciuta una certa autonomia amministrativa, ma per le f. amministrative

veniva stabilito un principio del parallelismo: potevano esercitare potere

amministrativo solo nelle materie in cui avevano anche competenze legislativa. Anche

nel vecchio testo come nel nuovo le f. amministrative in art.118. Le regioni avrebbero

potuto delegare esercizio f. amministrative, sia ai comuni che alle provincie. Sempre il

vecchio testo assegnava alle provincie e comuni status di enti autonomi nell’ambito,

art.128, dei principi fissati da leggi generale dalla repubblica che poi ne avrebbero

determinato le funzioni, e questo stabiliva rapporto diretto tra stato ed enti territoriali

(no funzione intermedia delle regioni). A riguardo l’art.115 disciplinava le regioni,

stabilendo che questi enti fossero costruite in enti autonomi con propri poteri e

funzioni secondo i principi fissati dalla costituzione. Se da un lato questo e dall’altro

art.128 assegnava la qualifica ad enti autonomi alle province e ai comuni nei principi

fissati dalla repubblica che ne determinavano le funzioni. Anche in questo caso la

presenza dell’art.115 e 128 non poteva essere priva di contenuti, sono due articoli

paralleli, hanno delle conseguenze. Regioni, provincie e comuni presentavano posizioni

differenziate giustificate dal rinvio ai principi costituzionali per quanto riguarda le

regioni, e dal rinvio alla legge ordinaria nel caso degli enti territoriali. Quindi stato

aveva rapporto diretto tra enti territoriali minori, comuni e provincie, Anche in

considerazione del fatto che questi erano anche circoscrizioni di decentramento

statale, quindi rappresentavano anche organi attraverso il quale lo stato esercitava la

propria azione sul territorio. Anche sul fronte del finanziamento vi è una notevole

differenza rispetto al testo attuale, l’art.119 stabiliva che le regioni avrebbero avuto

autonomia finanziaria nei limiti stabiliti dalle leggi statali e che le spese necessarie per

adempiere alle funzioni regionali sarebbero state prese dai tributi propri regionali e da

quote di tributi erariali. Questo articolo delineava un tipo di finanza derivata: basata

sui trasferimenti dello stato e di conseguenza, non essendo le regioni, gli enti locali

indipendenti erano molto limitati sul fronte dell’autonomia politica. Il quadro del

regionalismo italiano nel cost. del 48 veniva completato anche dai controlli che la

costituzione attuava sugli atti amministrativi e legislativi delle regioni, ed infatti per

quanto riguarda gli atti amministrativi erano posti a un controllo preventivo di

legittimità da parte del “comitato regionale del controllo”. Anche le leggi regionali

dovevano essere prima trasmesse al commissario di governo, che poneva il “visto”.

Provenendo da un’esperienza di stato centralistico, proveniente dal ventennio fascista

e periodo liberale, i padri costituenti hanno puntato su decentramento territoriale che

garantisse una maggiore partecipazioni democratica e bilanciamento tra i poteri. Ma

questo non significò completa autonomia, perché appunto l’art.125 disponeva questo

controllo da parte dello stato. Dal 1948 momento in cui si decise costituzione delle

regioni passarono un bel paio di anni all’attuazione delle regioni, perché questa

intenzione subì una battuta di arresto: dal punto di vista politico ci fu un periodo in cui

le forze politiche di sinistra e dc, si creò inaffidabilità tra queste due forze, diffidenza.

Ed Europa era divisa tra una sfera di influenza americana da un lato e una sfera di

influenza sovietica dall’altra con il continuo rischio per l’Italia di uscire dall’area delle

democrazie occidentali e questo portò al congelamento di tutti quegli istituti che la

costituzione portò, perché questo poteva rappresentare un pericolo per il potere dal

centro, per la tenuta dell’unità del paese. In questi anni quindi si verificò un

ostruzionismo di maggioranza che impedì che si dette attuazione alle previsioni

istitutive delle regioni e che sono contenute nell’8-9 disposizione transitoria e finale

della costituzione. Si dovette attendere più di un ventennio prima dell’istituzione delle

Regioni ordinarie, il quadro normativo rimase quindi di impronta centralistica in questo

ventennio. Solo quando il clima internazionale si andò distendendo e quando ci fu

un’evoluzione della politica italiana tale da condurre a un coinvolgimento delle forze di

sinistra nel governo, si poté sbloccare il regionalismo. Le attuazioni si ebbero nel 1970.

Nel 70 si ebbero le prime elezioni del consiglio regionale. Il primo atto a cui vennero i

consigli regionali fu l’approvazione dei rispettivi statuti sulla base della previsione

contenuta nell’art.123 della costituzione che ancora oggi ha un contenuto di occuparsi

dell’autonomia statutaria. Poiché tra le funzioni spettanti ai consigli regionali vi era

quella di disciplinare l’organizzazione interna delle regioni, gli statuti avrebbero dovuto

tentare anche alle norme riguardanti gli assetti degli organi politici regionali, vale a

dire presidente, consiglio e la giunta. Ma nei margini di scelta che residuavano in capo

alle regioni erano molto stretti, secondo art.122 della costituzione il presidente e i

membri della giunta sono eletti dal consiglio regionale tra i suoi componenti (primo

vincolo) poi c’era anche altro vincolo in quanto sarebbe stata legge statale a stabilire il

sistema di elezione (secondo vincolo). In pratica la forma di governo regionale è stata

la forma di governo di tipo assembleare senza alcuna differenziazione significativa tra

una regione e un'altra. Il passaggio successivo per l’attuazione del regionalismo (dopo

l’approvazione degli atti fondamentali) era rappresentato dal trasferimento delle

funzioni e del personale: doveva avvenire sulla base del riparto delle competenze

definito all’art.117. Prima fase: emanazione nel 72 di 11 decreti legislativi sulla base di

una legge delega contenuta nella legge 281/70. Considerata prima vera

regionalizzazione: vennero trasferite alcune funzioni che lasciarono allo stato tutte le

competenze residue. Questo porta a un risultato molto deludente e svilisce il ruolo

della regione. Un passo in avanti viene fatto nel dpr. 616/77 emanata sulla base della

legge delega 382/75 perché le competenze alle regioni aumentarono ma affinché si

realizzasse una reale autonomia mancava una classe politica distinta da quella

centrale e che agisse secondo logiche autonome dagli interessi nazionali. Questo ha

impedito autonomia, perché classe politica continuava a perseguire le linee del partito

nazionale, questo collegamento con il sistema politico partitico emerge quando si

considera per esempio che il tema del rilancio regionalismo è ricomparso in

concomitanza con la crisi del sistema dei partiti tradizionali negli anni 90. (a seguito di

mani pulite)

In questa fase si assiste una terza fase di trasferimento di funzioni: legge Bassanini I

(legge 59/97) che inverte criterio di riparto delle competenze, stabilisce a priori gli

ambiti materiali in capo allo stato, e fissa una competenza amministrativa istituite alle

regioni. Il residuo viene conferito alle regioni, prima era il contrario. Quindi questa

legge, e poi d.lgs. 112/98 che ne è derivato afferma principio di SUSSIDARIETA’,

mutuato dall’esperienza europea: principio, inteso in senso verticale, in base al quale

tutte le funzioni amministrative che non avessero richiesto un esercizio unitario a

livello regionale sarebbero state conferite alle province, comuni e altri enti territoriali.

E quindi di fatto si realizzava “il federalismo amministrativo a costituzione invariata”:

con questo intervento normativo si realizza l’evoluzione massima consentita dalla

costituzione del 48. La strada per una maggiore autonomia alle regioni e agli enti locali

ormai era aperta e da qui si innesca incipit che porterà riforma titolo V della

costituzione, in realtà nel 99 e 2001 ci sono state 3 leggi costituzionali che hanno

modificato la parte del titolo V della costituzione: queste leggi sono legge

costituzionale 22 novembre 99 n.1, la legge 31 gennaio 2001 n.2, e la legge n.3 2001.

La legge 1 ha introdotto innovazioni su forma di governo ma anche sull’autonomia

statutaria delle regioni (ordinarie). La legge 2 ha esteso le novità della legge 1 alle

regioni a statuto speciale, la legge 3 è stata quella che ha riscritto l’intero titolo V

intervenendo su diversi articoli. Il cambio di impostazione della legge 3 lo si vede già a

partire dall’art.114 della costituzione perché inverte l’ordine di elencazione dei

soggetti facenti parte della repubblica perché dispone prima i comuni, maggiore

valorizzazione agli enti locali. Quindi è più come precedente testo costituzionale in cui

l’unità dello stato si articola in diverse parti MA sono i comuni e le province che vanno

a comporre la repubblica e lo fanno in misura uguale sullo stesso piano. Allo stesso

tempo questa nuova formulazione ha voluto mettere sullo stesso piano tutti gli enti:

regioni, province, comuni, stato. Ultimo comma art.114 costituzionalizza Roma come

capitale della repubblica e legge dello stato ne debba disciplinare l’ordinamento. Da

questo pluralismo istituzionale nell’art.114, manifestazione di un legame tra quei

soggetti che sono ordinati sullo stesso piano, da questo pluralismo tra soggetti che

sono di pari livello si elimina il discorso del controllo degli enti locali che erano stati

inseriti nel titolo V, di conseguenza ovviamente. Non essendoci più rapporto

gerarchico. Non più previsto controllo preventivo stato sull