appunti diritto europeo dell’economia

Diritto comunitario

Origini e natura della Comunità europea

Il quadro storico

L'integrazione europea si afferma come processo evolutivo, dinamico, in costante costruzione ed evoluzione. Il processo di integrazione europea e lo stesso diritto dell'Unione Europea non si basano su una costituzione vigente, ma è il frutto di risposte frammentarie alle esigenze di integrazione che si sono presentate nel corso degli anni, in particolare quella del Mercato Unico. Il processo di integrazione non si afferma quindi come processo unico, ma come una serie di singoli provvedimenti di dettaglio necessari per l'armonizzazione e l'uniformazione degli ordinamenti nazionali.

Dalla guerra alla CECA

La storia della Comunità europea affonda le proprie radici nel periodo tra la fine della Seconda Guerra Mondiale e l'avvio della Guerra Fredda. Il 29 luglio del 1946 iniziarono a Parigi le trattative che condurranno alla stipulazione di Trattati di pace con cui si traccia il nuovo ordine mondiale, di cui i principali creatori furono gli Stati Uniti. Essi svilupparono un piano di aiuti volti a saldare la collaborazione tra le nazioni europee, inizialmente aperta anche all'Unione Sovietica e ai suoi stati satelliti. Ma gradualmente, tra il 1947 e il 1947 si assistette al passaggio dalla collaborazione ad un crescente antagonismo e contrapposizione tra Stati Uniti e Unione Sovietica.

Pertanto, si stava concretizzando lo scontro tra blocchi d'influenza contrapposti e in Europa era calata quella che Churchill definì la cortina di ferro. In particolare, la Germania e Berlino divennero il teatro della prima crisi tra i due blocchi, crisi che si giocava sul filo dello scoppio di una Terza Guerra Mondiale. Essa culminò con la decisione unilaterale degli alleati di costituire nel 1949 la Repubblica Federale Tedesca, cui immediatamente rispose l'istituzione nel settore sovietico della Repubblica Democratica Tedesca.

La crescita della tensione tra i due blocchi spinse la Francia a cercare di avviare il progetto per la creazione di un esercito europeo multinazionale posto sotto il controllo della NATO. Il progetto venne tradotto nel CED Trattato di Parigi del 27 maggio 1952 che intendeva istituire la Comunità Europea di Difesa, progetto che fallirà e che non riuscirà a concretizzarsi.

Nel frattempo, il processo di formazione di organizzazioni comuni tra gli stati dell'Europa occidentale aveva inoltre fatto qualche progresso su terreni diversi da quelli più strettamente militari. Un primo versante fu il Consiglio d'Europa, quello di diritti fondamentali: nel maggio del 1949 viene istituito un'organizzazione internazionale cui aderirono gli stati dell'Europa occidentale e la stessa Germania Federale. L'organizzazione aveva il compito di promuovere ideali e principi che costituiscono il patrimonio comune degli stati membri: il principio di preminenza del diritto e il principio secondo cui ogni persona soggetta alla sua giurisdizione deve godere dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali.

Il Consiglio d'Europa era basato sul modello inter-governativo e si componeva di:

• Comitato dei Ministri: sono rappresentati i governi attraverso i Ministri degli Esteri.
• Assemblea consultiva: i membri sono eletti dai parlamenti nazionali in numero proporzionale alla popolazione dello stato stesso.

Il secondo versante fu quello economico: i 16 paesi aderenti al Piano Marshall avevano concluso una convenzione nel 1948, che vedeva l'istituzione dell'Organizzazione europea per la cooperazione economica (OECE), volta alla cooperazione economica tra gli stati, alla riduzione delle tariffe doganali, allo sviluppo di un libero scambio e alla regolazione dei flussi dei lavoratori migranti. Tale organizzazione di basa sul metodo intergovernativo in cui le decisioni si sviluppano all'unanimità, in un processo assai difficoltoso a causa delle diversità economiche e di interessi tra i vari paesi.

Tali esperienze mostravano quanto fosse difficile la creazione di organizzazioni capaci di integrare gli stati europei su obiettivi generali come difesa, politica ed economia, a causa delle profonde differenze sociali, economiche e di interesse nazionale. Perciò il Ministro degli Esteri Francese Schuman, in una dichiarazione nel maggio del 1950, lanciò l'ipotesi che si procedesse alla costruzione dell'unità europea per piccoli passi, cercando di risolvere i nodi problematici più urgenti, come quelli relativi al bacino carbonifero della Ruhr conteso storicamente tra Francia e Germania.

Occorreva quindi disinnescare il conflitto tra la Francia, che temeva la ripresa economica e industriale della Germania, e la Germania che possedeva in Ruhr le risorse energetiche indispensabili per la propria ripresa economica. La proposta di Schuman era quella di organizzare le produzioni globali di carbone e acciaio di Germania e Francia, sottoponendole ad una comune autorità.

Comunità europea del Carbone e dell'Acciaio

Il 18 aprile del 1951 venne firmato a Parigi il Trattato della CECA, siglato da Francia, Italia, Germania, Olanda, Belgio e Lussemburgo. Tale accordo si basa quindi su:

• Ratio economica: mira alla formazione di un mercato unico e concorrenziale del carbone e dell'acciaio, che consentisse alle merci di circolare liberamente senza incorrere in barriere doganali. Il Trattato inoltre mira alla regolamentazione di tale mercato unico accordando dazi, circolazione dei lavoratori, metodo di produzione dei settori collegati all'industria carbosiderurgica.
• Disegno politico di pacificazione: Germania e Francia, paesi tradizionalmente in conflitto per il bacino della Ruhr, sono avviati alla cooperazione tramite l'interdipendenza economica, volta successivamente anche a creare l'integrazione politica.
• Disegno istituzionale: dal punto di vista istituzionale venivano istituite:
  • Alta autorità: organo esecutivo permanente inter-governativo. A tale organo era garantita autonomia rispetto agli stati membri affermandosi come organo sovranazionale, ed esprimendosi a maggioranza assoluta.
  • Consiglio dei Ministri: organo di rappresentanza diretta dei governi degli stati membri per armonizzare le decisioni dell'Alta autorità con i governi responsabili della politica economica. Esso si esprimeva a maggioranza assoluta e in certe occasioni poteva esprimere parere vincolante all'Alta autorità.
  • Assemblea: organismo di tipo parlamentare composto da membri scelti dai parlamenti nazionali che svolgeva la funzione di controllo politico nei confronti dell'Alta autorità.
  • Corte di Giustizia: giudici nominati dagli stati membri e giudicava sulle violazioni del Trattato.

La CECA si affermò con successo ed efficienza per il progetto di integrazione economica e nel 1954 anche il Regno Unito concluse un accordo di associazione con la CECA. Ma nello stesso anno fallì il progetto della CED, Comunità europea di Difesa, volta invece all'integrazione politica dell'Europa. Pertanto, l'integrazione europea riparti dall'approccio funzionale, abbandonando l'approccio federalista e avviando progetti orientati a fini limitati.

Pertanto, partendo dagli stessi paesi della CECA si arrivò alla creazione di due nuove comunità:

• EURATOM: Comunità europea dell'Energia atomica (1957). L'EURATOM apriva ad una gestione concertata del nucleare comune, regolamentando il mercato del materiale atomico, sostenendo la ricerca scientifica, e stabilendo norme di sicurezza per la protezione sanitaria dei lavoratori e della popolazione.
• CEE: Comunità economica europea (1957). La CEE aveva come principale obiettivo la creazione di un mercato unico in cui si affermano le 4 libertà di circolazione: delle merci, dei lavoratori, dei capitali e dei servizi.

L'aspirazione principale della CEE era quella di avviare un lungo processo di integrazione volto all'affermazione di un reale mercato unico, che coprisse tutti i settori merceologici. Tale obiettivo richiedeva l'affermazione di istituzioni volte a porre delle regole generali per eliminare le barriere economiche, che saranno poi applicate dagli stati membri. Le esigenze del mercato unico portano quindi all'affermazione di un'amministrazione indiretta.

Il mercato si afferma però come istituzione a cui è associato una determinata disciplina giuridica: pertanto, l'affermazione graduale di un mercato comune ha dovuto affrontare numerose sfide e problematiche: oltre ad abolire le barriere doganali, obiettivo della CEE era abolire anche quelle barriere extra-doganali che ostacolano la circolazione delle merci. Alle volte tali barriere extra-doganali vengono imposte per motivi meritevoli, come la tutela dell'ambiente, altre volte invece in maniera strumentale, imponendo dei vincoli per impedire l'importazione delle merci straniere, sviluppando delle norme in frode alla libera circolazione delle merci. Pertanto, occorreva sviluppare un ordinamento giuridico nella Comunità economica europea per sviluppare un'organizzazione internazionale che potesse selezionare le norme che avevano il fine di tutela di beni meritevoli, dalle norme cattive e strumentali volte a imporre barriere non doganali per ostacolare la libera circolazione delle merci.

Pertanto, le finalità della CEE erano:

• Promuovere, mediante l'affermazione di un mercato comune e l'avvicinamento delle politiche economiche degli stati membri, uno sviluppo armonioso della Comunità. La CEE mira ad armonizzare le legislazioni nazionali economiche degli stati membri, affinché si sviluppino sulla base di valori comuni per evitare lo sviluppo di barriere economiche e tecnico-normative.
• Abolizione delle barriere doganali ed extra-doganali.
• Politica commerciale comune nei confronti degli stati terzi.
• Creazione di un mercato volto a garantire la leale competizione.
• L'applicazione di procedure che permettano di coordinare le politiche economiche degli stati membri per ovviare agli squilibri di bilancio.
• Creazione di un Fondo Sociale Europeo.

Tali regole per facilitare la libera circolazione sono volte allo sfruttamento dei vantaggi competitivi dei singoli ordinamenti: si sviluppa una riallocazione ottimale delle risorse in cui ogni membro trae dei vantaggi. Tale competizione è virtuosa perché permette le specializzazioni e la produzione a minor costi. Inizialmente, la CEE si basava sul metodo intergovernativo, operante all'unanimità. Gradualmente poi, con il processo di integrazione, si è assistito al passaggio da un'organizzazione internazionale ad un'organizzazione sovranazionale, con un superamento:

• Del problema del deficit democratico con la rappresentanza. Infatti, con l'affermazione di un metodo intergovernativo, la vera rappresentanza democratica rimaneva a livello nazionale, e si sviluppava il problema della legittimazione democratica delle decisioni prese a livello di Unione Europea, in quanto erano i governi i protagonisti del processo decisionale. Inoltre, i membri dell'Assemblea godevano di legittimità democratica secondaria in quanto non erano direttamente eletti dai cittadini, bensì erano designati dai membri dei Parlamenti nazionali stessi.
• Del problema del passaggio all'organizzazione sovranazionale con l'abbandono del voto all'unanimità del metodo intergovernativo, a favore del voto a maggioranza qualificata e ponderata proprio del metodo comunitario.

Il quadro teorico

La teoria dello stato e della sovranità

Il diritto internazionale europeo continentale si sviluppa a partire dal XVI secolo come tema di relazioni giuridiche tra stati sovrani. Il suo fulcro è quindi il concetto di stato inteso come stato moderno. Lo stato moderno si afferma come soggetto che detiene il monopolio del diritto e dell'uso legittimo della forza coercitiva. Il monopolio dello stato sul suo territorio è espresso dal concetto di sovranità, che comporta il principio di esclusività: esso sta a indicare l'integrità del territorio, uno spazio rispetto al quale nessuno può entrare e uscire senza il permesso dello stato e nel quale vige un unico ordinamento giuridico, quello dello stato che non ammette altre autorità, altri produttori di norme giuridiche, altri titolari del potere di coazione che non siano preventivamente "autorizzati" dallo stato stesso.

Lo stato crea il diritto nel suo ordinamento, ma crea anche, sopra di sé, l'ordinamento internazionale, inteso come "diritto interstatuale", in cui lo stato che agisce come persona giuridica di un altro ordinamento che esso stesso, assieme agli altri stati, concorre a formare. Nell'ordinamento internazionale lo stato diventa oggetto di diritti e di doveri che esso stesso concorre, assieme agli altri stati, a disciplinare attraverso accordi basati sul consenso paritario. All'interno dello stato, e sulla base della disciplina dettata dallo stato, si possono classificare una serie di soggetti minori attraverso i quali il potere politico si organizza, come gli enti pubblici territoriali quali la regione, la provincia o il comune, come enti derivati posti nella posizione di tendenziale subordinazione rispetto al diritto dello stato, in quanto la loro legittimazione discende dallo stato.

Pertanto, il diritto pubblico interno è dominato dal principio della gerarchia tra le fonti di diritto. Sul piano internazionale, invece, il principio che domina non è affatto quello di gerarchia, ma quello di parità e di reciprocità. Il diritto internazionale nasce infatti da un rapporto tra pari, simile a quello che il diritto privato istituisce tra le persone giuridiche. I soggetti del diritto internazionale, essenzialmente gli stati sovrani, sono tutti formalmente uguali e rivendicano a sé la prerogativa della sovranità. L'ordinamento internazionale si forma quindi in base alla libera concorde volontà di soggetti eguali, collocati in una posizione di parità e privi di autorità sovraordinate.

Inoltre, il diritto internazionale si sviluppa in una dimensione differente da quella in cui lo stato esercita la sovranità interna: si afferma come un ordinamento composto da proprie fonti, proprie procedure di formazione delle norme attraverso procedure prescritte dall'ordinamento internazionale. Affinché tali norme possano avere efficacia giuridica all'interno dell'ordinamento statale, è necessario che altre procedure, prescritte dall'ordinamento interno, siano seguite e che apposite norme interne siano prodotte. La fonte-atto dell'ordinamento internazionale, il trattato, si sviluppa attraverso due fasi:

• Fase internazionale: regola i modi con i quali la fonte si forma e le sue norme diventano efficaci nel diritto internazionale.
• Fase disciplinata dal diritto interno: si preoccupa di regolare la formazione della volontà dello stato sul piano internazionale, e la produzione di norme giuridiche interne che servono a ottemperare agli obblighi che lo stato assume nel diritto internazionale.

Il trattato deve perciò avere, di solito, una norma interna di recepimento o ratifica, che autorizzi l'importazione delle norme formate fuori confine nello spazio territoriale su cui insiste la sovranità. Pertanto, le due dimensioni, quelle del diritto internazionale (tra stati sovrani) e del diritto interno (allo stato), sono distinte e separate.

Diritto interno e diritto internazionale: la Comunità europea come oggetto intermedio

La Comunità europea è un tipo di organizzazione politica che non è collocabile né nella dimensione internazionale, in cui pure nasce, né in quella statale. Essa infatti presenta delle caratteristiche che sono associabili all'ordinamento statale (ordinamento che si ispira a principi sovrani, i cui organi sono investiti da poteri sovrani in grado di produrre atti normativi, in cui si sviluppa un principio di gerarchia tra le fonti, il principio di legalità degli atti, la divisione dei poteri e la tutela dei diritti legati allo status di cittadinanza europea) ed altre all'ordinamento internazionale (si inserisce all'interno della dimensione tipica delle organizzazioni internazionali in cui i soggetti rimangono gli stati-nazione che si collocano in un piano di parità).

La Comunità europea rappresenta quindi un fenomeno inedito: essa non è riducibile alle dimensioni della scienza giuridica tradizionale, ossia alla dimensione del diritto internazionale, dello stato e dell'ente derivato. Non c'è dubbio che essa sia nata nella dimensione del diritto internazionale, come organizzazione internazionale: tra il 1948 e il 1952 numerose furono le organizzazioni internazionali istituite in ambito europeo per lo sviluppo dell'integrazione europea. Le modalità di integrazione europea avevano già contrapposto all'epoca due visioni diverse:

• Federazione europea: rientra nella dimensione della forma di stato, in cui allo stato centrale sono riconosciute le prerogative della sovranità, portando alla prevalenza dello stato centrale sulle istituzioni periferiche e federate.
• Organizzazione tra stati sovrani: attraverso gli strumenti tipici del diritto internazionale, ossia i trattati, decidono, su un piano di parità, di istituire degli organi comuni per il perseguimento di obiettivi determinati. Anche la più intensa delle organizzazioni internazionali, la confederazione, mantiene alcune caratteristiche tipiche dell'organizzazione tra stati: gli stati membri sono degli stati sovrani che trasferiscono all'organizzazione comune solo delle specifiche competenze, secondo il principio di attribuzione, e si collocano su un piano di parità. Così, ogni stato mantiene il diritto di veto sulle decisioni più importanti che possono perciò essere assunte solo all'unanimità.

Le organizzazioni sorte in Europa dopo la Seconda guerra mondiale sono tutte compatibili con gli schemi tipici della dimensione internazionale, in cui vige il metodo inter-governativo.