Appunti diritto di lavoro nella pubblica amministrazione

Appunti diritto del lavoro nella pubblica amministrazione

Percorso storico

Per Pubblica Amministrazione si intende tutti gli enti pubblici che operano in regime di diritto pubblico e amministrativo. Si ritiene che nella P.A. non si lavora con i livelli di efficienza del lavoro privato: è un dibattito aperto. Il sindacato è considerato responsabile di questa situazione.

Il diritto del lavoro delle P.A. ha seguito una strada diversa soprattutto per la natura del soggetto: la Pubblica Amministrazione che è un soggetto pubblico. La Pubblica Amministrazione non si deve confrontare con il mercato: ha un monopolio di fatto. Si pone in un rapporto con i terzi secondo i criteri dell'autorità che gli è conferita dalla legge (unilaterale).

La P.A. si pone nei confronti dei lavoratori con gli stessi caratteri con cui si pone con i terzi (modello autoritaristico).

• Privato: subordinazione
• Pubblico: supremazia speciale: la P.A. ha un potere autoritativo di regolare i rapporti giuridici.

Nel settore pubblico il rapporto di lavoro nasce non da un contratto ma da un atto amministrativo (nomina): con questo atto il dipendente viene incardinato nell'ufficio.

Dipendente: rapporto di servizio

• Rapporto di lavoro con la P.A.
• Rapporto organico: è il più importante.

Questo generava una relazione giuridica diversa tra P.A. e dipendenti. La regolazione del rapporto di lavoro è data dalla legge, regolamenti e atti amministrativi: sono tutti atti unilaterali. C'è un unico fine comune: l'interesse generale. Nel settore privato c'è l'interesse del contraente in quello pubblico c'è la realizzazione di un interesse (funzionalizzazione).

I poteri venivano dati per soddisfare interessi di caratteri generale. Si hanno posizioni giuridiche diverse:

• Diritti soggettivi
• Interessi legittimi: posizione giuridica meno forte del diritto soggettivo: si può affievolire in vista di un interesse generale.

Il giudice abilitato a regolare questo tipo di rapporti è il giudice amministrativo. Prima dell'istituzione delle Regioni c'era solo il Consiglio di Stato, oggi anche il Tar.

Il pubblico impiego è storicamente oggetto di Testi Unici:

• 1908: primo Testo Unico
• Dpr 3/1957: Testo Unico per impiegati civili dello Stato (più di 300 norme): regolavano dalla nascita fino alla fine il rapporto di lavoro del pubblico impiego. Si chiama così perché fino agli anni '80 il lavoro pubblico era un lavoro statale. Il Dpr viene esteso man mano a tutti i dipendenti pubblici.

Con il rapporto organico si acquista lo status di dipendente pubblico. Aveva due aspetti:

1. Guadagno minore rispetto al settore privato
2. Questo status portava alcuni vantaggi: quella della stabilità del posto di lavoro. È una stabilità di fatto ma anche di diritto. Fino alla riforma per licenziare il dipendente esisteva una serie di procedure che la rendeva più complessa rispetto al settore del lavoro privato. Si parla di stabilità e di inamovibilità.

Si hanno differenze anche nel regime giuridico. Le cose cambiano con la Costituzione repubblicana:

• Art.97 Cost: principio dell'accesso mediante concorso
• Art.98 Cost: principio di fedeltà esclusiva alla nazione per tutti i dipendenti pubblici
• Art.39 Cost: libertà sindacale e diritto di sciopero
• Art.36 Cost: retribuzione proporzionata e sufficiente.

Nella P.A. dagli anni '60 si incominciano ad organizzare i lavoratori prima spontaneamente e poi richiedono di garantire i diritti sindacali sulla base dello Statuto dei Lavoratori.

Anni 1960/70: sindacati nelle P.A. si incominciano a fare accordi sulla retribuzione in modo informale. La situazione cambia con la l.n.93/1983 (legge quadro sul pubblico impiego): è importante perché riconosce l'applicazione di norme dello Statuto dei Lavoratori all'interno dei luoghi di lavoro delle P.A.

Gli articoli 2 e 3 della l.n.93 elencano una serie di materie che possono essere esclusivamente regolate dalla legge (art.2) e quelle esclusivamente regolate dal contratto collettivo (materia retributiva).

Queste regolamentazioni contrattuali (contratti collettivi) dovevano essere fatte confluire nel dpr. (regolamento): non cambia l'assetto.

Questo modello non ha funzionato per quanto riguarda la distribuzione delle competenze: la legge si è mangiata ampie fette del contratto collettivo, in modo particolare delle retribuzioni. È un meccanismo lontano dal privato dove c'è una corrispondenza tra mansioni e retribuzioni. Nel pubblico non c'era corrispondenza tra i modelli di inquadramento e sistemi retributivi (fuga dalla legge quadro).

All'inizio degli anni '70 diventa ministro della funzione pubblica Giannini. Fa un rapporto al Parlamento sui principali problemi della funzione pubblica: afferma che non c'è differenza tra il lavoro di un dipendente pubblico e di un dipendente privato, entrambi svolgono un adempimento delle funzioni nei confronti di un datore di lavoro.

Nel pubblico dovrebbero essere riconosciuti i diritti sindacali dello Statuto dei Lavoratori, che non c'è ragione che abbiano due modelli di regolamentazioni diverse: si deve unificare il regime di trattamento con il diritto civile. Questo troverebbe un collegamento forte con l'art.3 Cost. (diritto di uguaglianza).

Si fanno anche accordi intercompartimentali. Il comparto è un settore omogeneo dell'Amministrazione che hanno caratteristiche comuni (inizialmente 8; oggi 12).

Un esempio di comparto:

• Università
• Ministeri
• Autonomie locali
• Enti pubblici economici (INPS, INAIL)
• Aziende autonome (ANAS)
• Enti di ricerca (CNR)

I contratti collettivi nazionali:

• Nel privato: di categoria
• Nella P.A.: di comparto

È la contrattazione collettiva che indica quali sono i comparti; con i contratti intercompartimentali si disciplinano gli aspetti comuni.

Riforma del pubblico impiego 1990

La difficoltà dei sindacati era data da una scarsa rappresentatività nel settore privato perché si esce da un periodo di crisi (licenziamenti collettivi, cassa integrazione). Nel settore pubblico la crisi deriva dai sindacati autonomi che hanno due caratteristiche:

1. Essere sindacati di mestiere
2. Con lo strumento dello sciopero fanno sentire forte la loro presenza.

Erano sindacati forti: raccolgono consensi tra i lavoratori. Il sindacato confederale vuole riacquistare la rappresentatività nel settore pubblico. All'elezione delle RSU nel settore pubblico i sindacati hanno ottenuto ottimi risultati di rappresentatività.

Nel 1991 alcuni giuristi sono chiamati dai sindacati a scrivere un testo dove sono contenuti tutti gli elementi della riforma. Il testo circola nell'ambito politico e sindacale fino a quando non trova nel 1992 il Governo Amato (periodo d'oro della concertazione). Il Governo condivide con le parti sociali la politica economica del Paese. Un esempio di legge concertata con il sindacato: legge sugli scioperi.

C'è un grande interesse del Governo a controllare la spesa pubblica in questo settore.

• Spesa: diretta: data dalla retribuzione
• Indiretta: recupero dell'efficacia e dell'efficienza dell'Amministrazione (- costi + servizi efficienti).

Si arriva a un ddl non interamente dedicato al pubblico impiego: si occupa di vari settori della P.A. La prima parte si occupa di pubblico impiego e sanità. Il ddl viene sottoposto a una valutazione del Consiglio di Stato (sezioni consultive).

Con la legge delega n.421/1992 si ha una regolamentazione ad hoc. La legge delega contiene gli elementi più significativi della riforma:

1. Cambiano le fonti: sono quelle che regolano i rapporti di lavoro e le relazioni sindacali e sono le stesse che regolano il settore privato (C.C. e leggi sul rapporto subordinato nelle imprese). Si ha l'abbandono del Testo unico del 1957 e delle leggi per i dipendenti pubblici.
2. C'è un concorso di fonti dato dal contratto collettivo: il contratto collettivo diventa direttamente una fonte (non serve più recepirlo)
3. Dirigenza pubblica: viene riformata individuando in capo ai dirigenti una doppia veste:
   • Sono datori di lavoro
   • Sono lavoratori: destinatari di regole sul lavoro e di un contatto collettivo
4. Rapporti di lavoro sono regolati contrattualmente: contratto individuale. Il rapporto di lavoro non nasce più da un atto amministrativo ma da un contratto: non c'è più la supremazia speciale della P.A. Non si ragiona più in termini di doveri del dipendente ma in termini di adempimento degli obblighi contrattuali. I poteri del datore di lavoro pubblico da poteri pubblicistici diventano poteri di diritto privato. Sono 3:
   • Direttivo
   • Controllo
   • Disciplinare
5. Giurisdizione: cambiando le fonti si utilizzano poteri di diritto privato e si cambia anche il giudice. Dalla riforma in poi ci sono solo diritti soggettivi e non più interessi legittimi. Dal giudice amministrativo si passa al giudice civile del lavoro. (meccanismo che si realizza effettivamente solo nel 1998).

Nell'agosto del 1992 il Consiglio di Stato, nella sua adunanza generale, rilascia il parare. Prende in considerazione tre punti:

1. Privatizzazione in generale
2. Contrattualizzazione delle fonti
3. Devoluzione al giudice ordinario di tutte le controversie.

1) Il ddl pone delle limitazioni nella privatizzazione: si tratta di limiti insuperabili e ineliminabili. C'è una norma (art.97 Cost.) secondo cui l'organizzazione deve essere disciplinata per legge. L'organizzazione è pubblica e regolata dalla legge. La riforma investe solo una parte della P.A. La differenza strutturale tra il pubblico e il privato è data anche dalle prestazioni.

2) Il Consiglio di Stato chiede di mantenere alcuni aspetti: la responsabilità disciplinare dei dipendenti. Al legislatore sono attribuite le responsabilità civile, amministrativa e contabile.

Contratto individuale: si può introdurre la forma del contratto pero la Costituzione afferma che ai pubblici uffici si accede mediante concorso. Nel privato il datore di lavoro sceglie il contraente nel settore pubblico no. Questo è un elemento che va a differenziare i due ambiti.

Con il concorso ci sono delle garanzie:

• Di scegliere il migliore
• Regolarità del concorso (pubblicità, trasparenza).

La materia dei concorsi è sottratta alla giurisdizione del giudice ordinario (è competente il giudice amministrativo).

3) Per quanto riguarda la giurisdizione il Consiglio di Stato afferma che la competenza della giurisdizione è data dalla differenza tra diritti soggettivi ed interessi legittimi. (art.103 Cost.: cognizione degli interessi legittimi).

Il Governo, preoccupato di queste riserve, va avanti. Le tappe delle privatizzazione sono caratterizzate dallo strumento della legge delega.

• L.Delega n.421/1992: art.1: delineati i principi. Da questa legge delega ne deriva il dlgs. n.29 del 3 febbraio 1993: attua tutti i principi stabiliti dalla legge delega. Nascono i primi contratti collettivi nazionali di lavoro di diritto privato (privatistici).

Questa prima fase (fase 1) soffre di molte difficoltà, soffre il fatto che ad occuparsi delle controversie sono ancora i giudici amministrativi.

Gioca un ruolo importante la scelta di portare al Ministro della funzione pubblica Massimo D'Antona (giurista vicino alle organizzazioni sindacali CGIL ). Si decide di accelerare il processo di privatizzazione: si individuano una serie di strumenti per la realizzazione.

• L.Delega n.59/1986: con questa legge delega inizia la seconda fase. Si incomincia ad affrontare il problema dell'organizzazione amministrativa e del decentramento amministrativo. L'art.11 è il più importante e con esso si deve estendere l'ambito del decentramento ed eliminare gli ostacoli per la realizzazione della riforma.

Nascono 3 decreti legislativi:

1. Dlgs. n.396/1997: cambia le regole della rappresentanza sindacale e delle contrattazione collettiva (definito decreto sindacale).
2. Dlgs. n.80/1998: modifica del rapporto individuale del lavoro e che ha fatto fare il cambio di giurisdizione.
3. Dlgs. n.387/1998: si occupa di dirigenza e responsabilità dirigenziale.

Queste norme vanno a modificare o integrare il decreto n.29/1993. Da questa operazione nascono i contratti collettivi 1998/2001 che si occupano dell'inquadramento dei lavoratori (e a far morire tutta la normativa previgente). Nel 1999 Massimo D'Antona muore. La riforma è compiuta e funziona in termini privatistici.

Con il governo Berlusconi

1. Legge di riforma della dirigenza (l. n.145/2002 Legge Frattini): interviene sulle norme del decreto n.29/1993.
2. Si interviene con l'idea di concentrare in un unico testo tutte le norme previste sul lavoro pubblico (aveva lo scopo di semplificare). Operazione che fallisce ed il Testo Unico non è mai sorto.

Ma si è fatto il dlgs. n.165 del 30 marzo 2001: “norme generali sull'ordinamento del lavoro alle dipendenze della P.A.” volgarmente chiamato Testo Unico ma non lo è ma è la riedizione del decreto n.29/1993 (decreto 29/1993 che oggi non esiste più).

Principi generali

Ambito di applicazione della riforma: non è universale perché ci sono dipendenti pubblici che non sono stati interessati dalla riforma (cioè non sono stati privatizzati) ed il loro lavoro è ancora regolato dal diritto pubblico (diritto amministrativo). Sono lavoratori che operano in ambiti ritenuti essenziali per la produzione di attività di rilevanza costituzionale (es. magistrati, militari, forze di polizia, chi appartiene alla carriera prefettizia e diplomatica, docenti e ricercatori universitari).

Fonti: la riforma ha lo scopo di individuare la natura privatistica delle fonti. La legge delega n.421/1992 dà al legislatore le indicazioni necessarie per fare una riforma in questo senso.

Art.1 dà una nozione di Pubblica Amministrazione. Art.2 “ricondotti sotto la disciplina del diritto civile”. Tutti i rapporti di lavoro, da privatizzare devono essere ricondotti sotto la disciplina del diritto civile e da regolare con contratti individuali e collettivi.

Fonti:

• Leggi e regolamenti
• Contratti individuali e collettivi.

Le fonti sono le stesse del diritto privato: c'è un rapporto di concorso tra fonti. Il dlgs. n.165/2001 regola questo principio all'art.2. Il primo comma dell'art.2 riguarda l'organizzazione che resta pubblica, cioè regolata dalla legge e dagli atti propri dell'amministrazione pubblica. Nel secondo comma l'art.2 dice quello che viene privatizzato dal punto di vista delle fonti: il rapporto di lavoro. Il lavoro è regolato dal Codice Civile e dalle leggi sul lavoro subordinato dell'impresa.

In questo secondo comma è presente un inciso “fatte salve le diverse disposizioni contenute nel presente decreto”. Nella prima fase della riforma l'inciso era diverso: “fatte salve le diverse disposizioni recate dalla specialità del rapporto di lavoro delle P.A. (rapporto di specialità): questa clausola è stata eliminata.

Art.3: è la norma di riferimento. Le fonti sono quelle privatistiche ma ci sono delle “curvature del diritto privato” (cioè delle differenze) dovute al tipo di organizzazione della Pubblica Amministrazione. Il rapporto di lavoro nelle Pubblica Amministrazione è un rapporto speciale. Il Dlgs. n.165/2001 risolve due problemi: il passato e il presente. Sono due problemi collegati: tali da rendere funzionale il nuovo assetto delle riforme.

Esiste nella legge delega del '92 un elenco per le quali il legislatore ha stabilito una riserva di legge (art.2, primo comma C materie da 1-7):

1. Della responsabilità
2. Organizzazione
3. Principi fondamentali di organizzazione degli uffici
4. Concorsi
5. Ruoli e dotazioni organiche
6. Libertà di insegnamento, attività di ricerca.
7. Responsabilità e incompatibilità tra impiego pubblico e altri impieghi.

NB: queste materie sembrerebbero regolate dalla legge e atti amministrativi, in realtà c'è una riserva di legge ma non è detto che siano interamente attratte nell'ambito pubblicistico e giurisdizione amministrativa. Queste materie sono riservate alla disciplina unilaterale.

1° Problema: passato

Trovare una disciplina transitoria che consente di “archiviare” tutta la disciplina previgente. Il vecchio è rappresentato dal TU del 1957 e dagli accordi collettivi di leggi quadro (questi accordi diventeranno dpr). In questo caso non si poteva utilizzare il meccanismo dell'abrogazione perché questa disciplina deve sopravvivere per i dipendenti pubblici non privatizzati.

Il decreto risolve il problema dando un ruolo importante al contratto collettivo: fa da traghettatore dal vecchio al nuovo.

Fase 1

Cessano di avere efficacia rispetto agli artt.69-71 dlgs. 165/2001 soggetti – materie regolate dai primi contratti collettivi successivi alla riforma (1994/97). Questi CCNL hanno disciplinato la materia disciplinare. È il CCNL che decide se e come far cadere questa normativa. Per rendere più facile questa operazione tutti i CCNL contengano disposizioni finali (disapplicazioni).

Fase 2

È legata ai CCNL 1998/2001. Il legislatore deve mettere la parola fine. Al momento della stipulazione cessano definitivamente di avere efficacia tutte le precedenti norme previgenti. Può accadere che qualche istituto rimanga senza disciplina: c'è il diritto del lavoro (espansione della disciplina). Oggi l'operazione si è fondamentalmente conclusa.

2° Problema: presente

Legge quadro 1983: alcune materie date al contratto altre ri