Revisione costituzionale, procedimento legislativo ordinario, atti con forza di legge, fonti atipiche, regolamenti parlamentari, regolamenti dell'esecutivo

Procedimento di revisione costituzionale

Abbiamo già detto che la Costituzione del 1948 è la massima fonte dell'ordinamento italiano; ciò vuol dire che disciplina la formazione ed i contenuti delle fonti primarie (ovvero la legge formale, la legge ordinaria e gli atti ad essa equiparati). Queste ultime si devono quindi adeguare, in termini di validità, alla Costituzione.

Come è già stato anticipato il procedimento di revisione costituzionale, e di conseguenza il procedimento di formazione delle leggi costituzionali (che vanno ad integrare la Costituzione) è più complesso rispetto al procedimento legislativo ordinario.

Il processo di revisione costituzionale

Per il procedimento di revisione costituzionale servono due voti, quindi quattro votazioni totali (2 della Camera e 2 del Senato).

• La prima votazione è a maggioranza relativa, basta quindi che i sì superino i no. Durante questa prima votazione, il testo normativo può essere modificato più volte (emendamenti), e di conseguenza può passare più volte da una camera all'altra tramite le cosiddette "navette", per far sì di ottenere il consenso sul testo da entrambe le camere.
• La seconda votazione si terrà tre mesi dopo rispetto alla prima e non saranno ammessi emendamenti al testo normativo che ha passato la prima votazione. A questo punto si possono aprire due strade in questa seconda votazione:
  • 1. Nel caso di un'approvazione politica talmente larga da raggiungere la maggioranza qualificata dei 2/3, la legge costituzionale o la modifica alla Costituzione verrà direttamente promulgata dal Presidente della Repubblica.
  • 2. Nel caso invece di una maggioranza assoluta (ovvero il 50% +1), la legge verrà trascritta sulla Gazzetta Ufficiale, senza però essere promulgata dal Presidente della Repubblica.

In questo caso, entro tre mesi può essere richiesto un referendum costituzionale, ponendo così la legge o la modifica alla popolazione. Questo referendum può essere chiesto da una minoranza elettorale (bastano 500.000 firme), da una minoranza territoriale e, soprattutto, da una minoranza politica (bastano 1/5 delle firme dei membri di una sola camera). Va fatto notare che il referendum costituzionale non prevede il quorum (ovvero la soglia di percentuale minima di votazioni per far si che queste ultime siano valide). Se il referendum posto ai cittadini riceve una maggioranza di voti favorevoli allora la legge o la modifica verranno promulgate dal Presidente della Repubblica, altrimenti, con più voti sfavorevoli la maggioranza politica cadrà nel nulla.

Questo referendum, che può essere richiesto nel secondo dei casi analizzati precedentemente, è alquanto importante perché serve a delimitare il potere della maggioranza, che, nella maggior parte dei casi, è quella che sta al Governo.

Questo processo più complesso rispetto al normale procedimento legislativo è molto importante, in quanto riproduce la condizione idonea per modificare la Costituzione: ovvero una situazione in cui c'è un consenso, tra le varie parti politiche, quasi totale. Un processo, quindi, analogo al processo di creazione della Costituzione stessa.

Limiti alla revisione costituzionale

Abbiamo visto che il procedimento di revisione costituzionale permette una modifica della Costituzione. Questo procedimento presente però dei limiti, ovvero delle parti della Costituzione che non possono essere oggetto di riforma.

Il primo limite è imposto dall'art. 139 “la forma repubblicana dello stato non può essere oggetto di revisione costituzionale” (questo è un limite che è stato posto col referendum istituzionale già all'assemblea costituente nel 1948, che indirizzava quest'ultima alla creazione di una Costituzione repubblicana).

Negli anni il concetto di “forma repubblicana” è stato interpretato in maniera espansiva (all'interno di questo concetto è stato “inglobato” anche quello di democrazia), facendo in modo che alla riforma costituzionale furono posti dei “paletti”, non solo nel carattere elettivo della riforma repubblicana, ma anche per altri principi che riguardavano la sovranità popolare, la libertà, l'uguaglianza di voto, la libertà di espressione ecc..

Bisogna però precisare che solo i principi non sono revisionabili, mentre le norme di dettaglio si (es. se il principio è “il popolo è sovrano dal punto di vista elettivo”: vuol dire che non può esistere una riforma che afferma “da questo momento il popolo non ha più la libertà di voto”. Ci può però essere una riforma che revisioni le norme che disciplinano come deve avvenire il voto, dove deve avvenire, e tempistiche del voto ecc..)

Un altro limite della revisione costituzionale riguarda i diritti inviolabili dell'uomo. Tutti questi limiti alla revisione costituzionale vengono chiamati principi supremi. Questi principi supremi non possono essere oggetto di rinvio (ovvero quel meccanismo tramite il quale si richiama una legge di un ordinamento esterno al nostro).

Questa caratteristica dei principi supremi è stata affermata dalla Corte Costituzionale che, dicendo questo, ha garantito implicitamente due conseguenze:

• La prima è la prevalenza dei principi supremi italiani sulle norme europee (ciò vuol dire che se le norme dell'unione europea o anche dei trattati internazionali entrerebbero in conflitto con i contenuti dei principi supremi non verrebbero mai applicate).
• La seconda è che, così facendo, la Corte Costituzionale ha implicitamente creato una gerarchia anche all'interno della fonte più importante che è la Costituzione: possiamo infatti distinguere questi principi supremi, che sono inderogabili e non revisionabili dal procedimento descritto precedentemente, dalle norme costituzionali di dettaglio, che sono invece derogabili e anche abrogabili da altre leggi costituzionali.

Distinzione tra legge formale e atti con forza di legge

La legge formale è la legge emanata tramite il consenso delle camere (quindi del parlamento) e la promulgazione del Presidente della Repubblica. La caratteristica formale è quindi data dal suo procedimento di creazione, che viene descritto dalla Costituzione.

Sono leggi formali le leggi ordinarie e le leggi costituzionali (anche se create tramite un procedimento aggravato descritto precedentemente). La legge costituzionale occupa lo stesso gradino gerarchico della Costituzione, la legge ordinaria quello subito inferiore.

Gli atti con forza di legge sono invece atti normativi, che non vengono quindi creati tramite il processo “formale” delle leggi. Quest'ultimi sono però equiparabili alla legge formale ordinaria (e non a quella costituzionale) in quanto stanno nello stesso gradino gerarchico (perché pur essendo creati dal Governo, come vedremo più avanti, il Parlamento influenza la loro creazione). Essendo equiparabili dal punto di vista gerarchico gli atti aventi forza di legge possono abrogare la legge ordinaria (forza attiva) e possono essere abrogata da essa (forza passiva). Possiamo dire che gli atti con forza di legge rappresentano un'eccezione all'art. 70 della Costituzione: “La funzione legislativa è esercitata collettivamente dalle due camere”.

Gli atti aventi forza di legge sono: il decreto-legge; il referendum abrogativo delle leggi; il decreto legislativo delegato; i decreti del governo in caso di guerra; il decreto di attuazione dello Statuto.

Leggi formali ordinarie e atti aventi forza di legge costituiscono le fonti primarie. Le fonti secondarie sono invece i regolamenti amministrativi.

Procedimento legislativo

Per procedimento legislativo intendiamo una serie di attività che hanno come risultato finale la creazione della legge formale ordinaria. Questo procedimento viene svolto in tre fasi:

Fase A: Iniziativa legislativa

Questa fase consiste nella presentazione alle Camere di un documento. Se questo documento è creato dal Governo prenderà il nome di disegno di legge, se creato dal Parlamento si chiamerà progetto di legge e se, invece, sarà creato da qualsiasi altra istituzione avente l'iniziativa legislativa prenderà il nome di proposta di legge. Queste sono tutte parole che possono comunque essere utilizzate come sinonimi. Questo documento, in ogni caso, deve avere due elementi; ovvero deve contenere il testo articolato della legge e una relazione contenente gli obiettivi che si vogliono raggiungere e le caratteristiche specifiche della legge.

• Governo: L'iniziativa legislativa può essere presa innanzitutto dal Governo (iniziativa governativa); quest'ultimo non ha limiti nell'iniziativa legislativa. Alcune materie sono perfino riservate all'iniziativa legislativa del Governo.
• Parlamento: Il Parlamento possiede l'iniziativa legislativa (iniziativa parlamentare). Ogni singolo deputato o ogni singolo senatore possono proporre un progetto di legge. E' anche vero che la maggior parte delle volte sono più deputati o più senatori insieme (gruppi parlamentari; quest'ultimi sono le rappresentazioni dei partiti nel Parlamento) a proporre una legge.
• Iniziativa popolare: Esiste poi l'iniziativa popolare, essa può avere luogo in seguito alla raccolta di almeno 50.000 firme. Questa iniziativa non ha alcun limite legislativo, a parte per le materie per la quale la disciplina è riservata al Governo.
• Iniziativa regionale: Troviamo anche l'iniziativa regionale. Questo potere è riconosciuto ai Consigli regionali. Anche questo tipo di iniziativa non presenta alcun limite, a parte per le materie disciplinate esclusivamente dal Governo.

Infine abbiamo l'iniziativa della CNEL (Consiglio Nazionale dell'Economia e del Lavoro). Quest'ultima è un'iniziativa molto debole, in quanto questo organo, di carattere economico e non politico, possiede dei limiti derivanti dalla scarsa funzionalità dell'organo. Chiaramente le proposte di legge maggiormente prese in considerazione sono quelle del Governo (in quanto esso detiene la fiducia delle Camere; difatti circa l'80% dei disegni di legge viene promulgato) e del Parlamento. Dobbiamo però precisare che queste proposte di legge non sono vincolanti per le camere; ciò vuol dire che esse non sono costrette a discuterne. A inizio seduta il presidente della camera sarà però obbligato a dare notizia delle proposte di legge; sarà poi la conferenza dei capigruppo a decidere se inserire o meno la proposta di legge nel programma di lavoro giornaliero. Non esiste quindi un “insabbiamento” patologico all'interno del parlamento. Se le proposte non verranno discusse dai parlamentari è indice di un semplice disinteressamento di quest'ultimi.

Fase B: Deliberazione delle camere

L'Art. 72 vieta che la proposta di legge venga discussa direttamente dalle Camere. Essa sarà infatti affidata, inizialmente, ad una commissione permanente. Quest'ultima, a seconda dell'aula in cui deve esercitare le sue funzioni, potrà dare vita a tre diversi tipi di procedimenti:

Procedimento ordinario (per commissione referente): in questo procedimento, per quanto riguarda il Senato, spetta al pre