Appunti - Diritto Costituzionale

Università degli Studi di Napoli "Federico II"

Dipartimento di Giurisprudenza

Corso di Diritto Costituzionale a.a. 2016/2017 - Docente: Prof. Alberto Lucarelli

Il lavoro è stato svolto a cura di Moliterno Manuel Antonio, matricola iscritta al primo anno del Dipartimento in intestazione, in collaborazione con il Dott. Gaspare Moliterno, laureato al medesimo ateneo in Scienze Politiche. È stato estrapolato fedelmente dal Corso di lezioni di Diritto Costituzionale tenuto dal Prof. Alberto Lucarelli, Docente Ordinario di Diritto Costituzionale presso l'Università degli Studi di Napoli "Federico II" nel corso dell'a.a. 2016/2017; trattasi della parte preponderante del corso. È opportuno precisare che non si tratta esclusivamente di trascrizione integrale delle lezioni, ma gli appunti sono stati arricchiti con riferimenti normativi e giurisprudenziali, in modo tale da rendere facile la comprensione allo studente, nonché sono state aggiunte rielaborazioni riassuntive, cronologiche e sistematiche.

Si eseguono lavori nelle materie giuridiche, economiche, umanistiche (preparazione esami anche sulle trascrizioni delle lezioni). I costi sono bassissimi. Gli interessati possono contattare il Dott. Gaspare Moliterno ai seguenti numeri telefonici: 0815172147 - 3270346603 – 3293109187

Il Parlamento

Il Parlamento rappresenta l'organo costituzionale più importante all'interno del nostro sistema costituzionale, se mai fosse possibile una sorta di gerarchia tra gli organi costituzionali. È tra i 5 organi costituzionali (corpo elettorale, Parlamento, Governo, Presidente della Repubblica, Corte cost., organi che caratterizzano la struttura organizzativa dell'ordinamento giuridico, la nostra forma di governo) l'unico espressione diretta della sovranità, che passa dal corpo elettorale al Parlamento.

Cominciamo, dunque, con l'art.55 Cost., che si occupa della composizione del Parlamento. Esso è composto della Camera dei Deputati e dal Senato della Repubblica. Dunque, dal comma 1 dell'art.55 è chiaro che siamo nell'ambito di un sistema bicamerale. Questo però non ci dice, non ci fa capire immediatamente che il bicameralismo del nostro Parlamento è eguale e perfetto. È attraverso altre disposizioni costituzionali che si evince che trattasi appunto di un bicameralismo eguale e perfetto. Un indizio ci è offerto dalla norma costituzionale che prevede che il Governo deve avere la fiducia di entrambe le Camere, e questo rappresenta già un elemento forte che ci conduce verso il bicameralismo eguale e perfetto, perché dà eguale funzione politica alle due Camere, che esprimono entrambe un voto politico. Un altro elemento importante in merito è contenuto nel famoso e famigerato art.70, che recita che la funzione legislativa è esercitata collettivamente dalle due Camere, per cui si desume chiaramente dall'articolo menzionato che entrambe le Camere hanno identica funzione, quella legislativa, appunto.

La scelta bicamerale è una scelta che viene ovviamente fatta in Costituente, ed è stata una scelta più o meno pacifica, anche se c'è un primo tentativo, peraltro timido, da parte delle forze della sinistra, in particolare PCI e PSI, che avanzano in Costituente l'ipotesi di un Parlamento monocamerale. C'è stato, dunque, un dibattito e una riflessione in Costituente, sull'ipotesi di un organo legislativo in tal senso, che è un'ipotesi più vicina a quei principi che vogliono che la sovranità sia compatta, granitica, e, quindi, forte, per fare in modo che essa, qualora abbia problemi, si frammenti il meno possibile. È un'idea di sovranità uniforme, molto compatta, potremmo dire oggi non pluralista, ma molto omogenea. Ed è un'idea che parte dall'illuminista Rousseaux, ed è un'idea che politicamente sta a sinistra, ma il pragmatista Togliatti, leader del PCI, intuisce che quella idea non avrebbe trovato consenso sufficiente per trasformarsi in norma, da parte sia della influenza della DC, che è particolarmente presente in Costituente, sia delle forze laiche. Per cui questa idea non poteva avere fortuna.

Si trattava però di stabilire che tipo di bicameralismo si volesse adottare. E non era pacifica assolutamente l'idea di un bicameralismo perfetto o eguale, in particolare le forze cattoliche, sia di sinistra che di destra, volevano un Parlamento che fosse più pluralista, che fosse in grado, attraverso la differenziazione delle Camere, di rappresentare un po' meglio le istituzioni territoriali, il mondo associativo, anche di quello corporativo, anche se quest'ultima realtà riportava la mente all'esperienza tragica del fascismo, e forse questo rimando penalizzò questa visione di un bicameralismo differenziato.

Il fatto è che nel 1946 - 47 si parlava di regionalismo in Italia, ma esso era visto ancora con grande sospetto. In effetti non c'era in Italia una cultura regionalista tale da immaginare che le istanze regionali avessero addirittura una Camera che rappresentasse le Regioni. E non c'era questa cultura regionale in quanto l'Italia post - unitaria era fondata sul concetto di Stato unitario forte, su un'articolazione di natura amministrativa di Province e Comuni.

Abbiamo, dunque, da una parte l'idea di spacchettare quanto il meno possibile la sovranità, per cui alcuni propendono per la soluzione monocamerale, dall'altra l'idea di un bicameralismo differenziato, con l'idea di una Camera vicina alle realtà territoriali e locali. Per cui si trovò una sorta di compromesso, che tra l'altro fu voluto fortemente da Nitti, uno dei padri costituenti, rappresentato da un bicameralismo tendenzialmente eguale, che poi non è tale in senso assoluto. In ogni caso, i punti cardine di questo bicameralismo perfetto sono che entrambe le Camere esercitassero il potere legislativo e che entrambe le Camere votassero la fiducia al Governo.

Ma tra Camera e Senato ci sono delle differenze, e sono dal punto di vista dell'organizzazione, dal punto di vista numerico, ecc. Tuttavia, i due aspetti richiamati poco sopra sono talmente caratterizzanti da far sì che si tratti effettivamente di bicameralismo perfetto o eguale.

Secondo comma dell'art.55

Il secondo comma dell'art.55 dice che Il Parlamento si riunisce in seduta comune dei membri delle due Camere nei soli casi stabiliti dalla Costituzione. Dunque ci sono dei casi previsti espressamente dalla Costituzione in cui è come se il Parlamento diventasse una grande Camera, e in essa votassero insieme entrambi i membri delle due Camere. Questa formulazione, dal punto di vista giuridico, quando dice "nei soli casi stabiliti dalla legge", è una riserva di legge costituzionale, e significa che su questa materia può intervenire solo ed esclusivamente il legislatore costituzionale, con una legge appunto costituzionale. Dunque, o si modifica la Costituzione ex art 138 oppure ci può essere una legge costituzionale che è approvata sempre ex art.138 Cost.

Se il docente dovesse chiedere all'esame la differenza tra riserva di legge assoluta, riserva di legge relativa rinforzata e riserva di legge costituzionale, si risponderà dicendo che quando c'è la riserva di legge costituzionale, la materia può essere coperta necessariamente da una legge costituzionale, e l'esempio da fare è proprio quello dell'art.55, comma secondo.

Funzioni del Parlamento in seduta comune

Vediamo adesso quali sono i casi previsti dalla Costituzione allorquando il Parlamento funziona e vota con i membri delle due camere, e tutti insieme:

• Elezione del Presidente della Repubblica, che è votato dal Parlamento in seduta comune, dopodiché il Presidente della Repubblica giura fedeltà alla Costituzione e alla Repubblica (cioè ai valori repubblicani), dinanzi alla Camere riunite. Un'altra ipotesi che riguarda il Capo dello Stato che vede il Parlamento riunirsi in seduta comune, riguarda la messa in stato d'accusa del Presidente della Repubblica. Quest'ultimo può dunque essere messo in stato d'accusa dinanzi alla Corte cost. nei casi di alto tradimento e di attentato alla Costituzione. Dunque, il Parlamento in seduta comune non ha la funzione di giudicare il Capo dello Stato, bensì vota la messa in stato d'accusa di quest'ultimo davanti alla Corte cost., che è l'organo giurisdizionale, ai sensi dell'art.134 Cost.
• La Corte cost. (organo costituzionale) e il Consiglio superiore della magistratura (organo di rilievo costituzionale) sono organi che contengono entrambi una componente di giudici laici, cioè di giudici non di carriera. I giudici si dividono dunque in togati e laici.

La Corte cost. è costituita da 3 componenti, ciascuno dei quali è composto da cinque membri. Per cui essa è formata da 15 giudici. Cinque di questi giudici sono definiti giudici laici, che possono essere o professori ordinari in materie giuridiche in diverse branche del diritto (diritto costituzionale, diritto internazionale, diritto del lavoro, ecc.). Questa componente laica è una componente di derivazione parlamentare. Si dice anche che è la componente più politica dei giudici. Perché 5 giudici della Corte cost. provengono dalle supreme magistrature (2 provengono dalla Corte Suprema di Cassazione, 2 dal Consiglio di Stato e uno dalla Corte dei Conti), che vengono eletti all'interno delle rispettive istituzioni e formano 5 giudici togati. Dunque, i magistrati di cassazione si scelgono i loro rappresentanti; i consiglieri di Stato, quali membri dell'organo supremo della magistratura amministrativa, fanno altrettanto; e la magistratura contabile, cioè la Corte dei Conti, esprime il suo rappresentante. Poi abbiamo 5 giudici nominati dal Presidente della Repubblica e devono essere o professori ordinari in materie giuridiche, o anche avvocati con 20 anni di esercizio della professione. È dunque anche questa una componente laica ma di derivazione presidenziale.

Le stesse caratteristiche devono avere i giudici laici che sono eletti dal Parlamento in seduta comune. Dunque, le stesse caratteristiche per le quali il Capo dello Stato sceglie i 5 giudici, quelle stesse caratteristiche le devono avere i giudici che sono espressione del Parlamento. È questo dunque un secondo caso di applicazione del secondo comma dell'art. 55.

Abbiamo poi il Consiglio superiore della magistratura, che è composto per 2/3 da giudici togati, e qui vi possono partecipare tutte le magistrature, non solo le supreme, quindi la capacità attiva e passiva non è solo delle magistrature superiori, quindi non solo della Corte Suprema di Cassazione, del Consiglio di Stato e della Corte dei Conti, ma di tutti i magistrati. Quindi vi è una rappresentatività più ampia, meno verticistica, meno gerarchizzata della componente togata. Mentre per quanto riguarda la componente laica i requisiti richiesti sono sostanzialmente eguali. Anche questa componente laica è eletta dal Parlamento in seduta comune tra i professori ordinari nelle materie giuridiche e tra gli avvocati con almeno 15 anni di esercizio professionale.

L'attività legislativa è svolta collettivamente dalle due Camere, mentre abbiamo un'altra funzione che è tipica del Parlamento, che è la funzione ispettiva e di controllo. Questa funzione ispettiva e di controllo che si esercita attraverso interrogazioni e interpellanze rivolte al Governo, è una funzione che le due Camere possono svolgere autonomamente, quindi, non necessariamente collettivamente. Quindi possono farlo anche individualmente e le Camere la svolgono anche in attuazione e nel rispetto dei regolamenti parlamentari, che rappresentano gli interna corpis, cioè gli atti interni che disciplinano l'organizzazione e il funzionamento di ciascuna delle due Camere.

Durata e differenze tra Camera e Senato

Quando nel 1948 si approvò l'art.55, si andò verso un bicameralismo uguale e perfetto, però sono previste leggi elettorali diverse per la Camera e per il Senato. Quest'ultimo si dice appunto eletto a base regionale, cioè su circoscrizioni organizzate a base regionale e inizialmente proprio per evitare che ci fosse proprio una equiparazione assoluta, inizialmente Camera e Senato avevano una durata diversa. La Camera durava 5 anni, mentre il Senato ne durava 6 di anni. Questa lunghezza diversa tra Camera e Senato di fatto non ha mai funzionato al momento delle elezioni, perché prima della modifica intervenuta con una legge costituzionale 2/1963, che ha portato all'equiparazione della durata di Camera e Senato, in realtà il Senato veniva sciolto prima, e cioè al momento della fine del mandato della Camera, per cui si andava a votare contestualmente. Non si è mai votato in Italia in maniera disgiunta Camera e Senato prima della legge costituzionale richiamata.

Abbiamo detto che ci sono alcune differenze, ma quella circa la durata del mandato, come abbiamo visto, è stata eliminata dalla legge costituzionale del 1963.

Elettorato attivo e passivo

Una prima differenza tra Camera e Senato riguarda l'elettorato attivo e passivo, dato che, sotto il primo aspetto, si può votare al compimento del diciottesimo anno di età, mentre al Senato della Repubblica occorre il compimento del venticinquesimo anno di età. Questo primo aspetto riguarda appunto la capacità elettorale attiva, cioè dell'esercizio del diritto del voto politico di cui all'art.48 della Costituzione. Sotto il secondo aspetto, cioè dell'elettorato passivo, cioè della capacità elettorale passiva (vale a dire circa i requisiti di eleggibilità), per candidarsi alla Camera dei Deputati occorre aver compiuto il venticinquesimo anno di età, mentre al Senato della Repubblica occorre aver compiuto quarant'anni.

Sistema elettorale e numero dei membri

Per quanto riguarda il sistema elettorale, sappiamo che Camera e Senato hanno sistemi elettorali diversi, anche perché è la Costituzione che prevede che il Senato della Repubblica deve essere organizzato su base regionale. Un'altra differenza tra le due Camere sta sul piano numerico, posto che la Camera dei Deputati è formata da 630 deputati, mentre il Senato della Repubblica da 315.

Ipotesi di riforma costituzionale

Vediamo adesso quali sono state, in relazione all'art.55, le ipotesi di riforma costituzionale del progetto Renzi - Boschi, che ha mirato a modificare l'articolo 55 Cost. Il comma 1 dell'art.55 non è stato oggetto di modifica, per cui il bicameralismo sarebbe rimasto, ed il Parlamento, quindi, in caso di conferma delle modifiche costituzionali, avrebbe continuato a essere formato da due Camere, e cioè dalla Camera dei Deputati e dal Senato della Repubblica.

Ciò che c'interessa è il terzo comma dell'art.55 che dice che Ciascun membro della Camera dei Deputati rappresenta la nazione. Questa disposizione la troviamo nell'art.67, che recita che Ogni membro del Parlamento rappresenta la nazione ed esercita le sue funzioni senza vincolo di mandato. Dunque, il principio di cui all'art.67, che è il c.d. principio del mandato operativo, con il progetto di riforma si sarebbe spostato nell'art.55.

Divieto del mandato operativo

Ma cos'è questo divieto del mandato operativo? Esso è il principio secondo il quale il parlamentare, una volta eletto, non rappresenta, secondo una logica di natura privatistica o civilistica, il rappresentato. Quindi, non c'è un rapporto tra rappresentante e rappresentato, che è tipico del diritto privato, per cui il rappresentante agisce in nome e per conto del rappresentato, e nell'ambito di quanto stabilito dal mandato di rappresentanza.

Il parlamentare, in una logica di divieto del mandato imperativo, una volta eletto, rappresenta la nazione nel suo complesso. Oggi, questa nozione è fortemente criticata da una parte dello schieramento politico (Movimento 5 Stelle), che vorrebbe che il rapporto tra rappresentato e rappresentante fosse molto più saldo, che in alcuni casi dovrebbe essere sanzionato attraverso atti di natura privatistica, cioè contratti che prevedano delle sanzioni nel caso in cui il parlamentare eletto con un partito passi da uno schieramento all'altro. Può essere ovviamente anche condivisa questa posizione, ma il fatto è che la Costituzione non sanziona questi comportamenti, dettati dall'opportunismo politico (ciò che in gergo politico è chiamato "il mercato delle vacche").

Questo comportamento sarebbe giustificabile se a tradire i principi fondativi, il progetto originario, fosse stato lo schieramento politico di appartenenza. Allora, il parlamentare che cambia schieramento sarebbe giustificato dal punto di vista della, diciamo, dignità politica. Altra cosa è ovviamente se il parlamentare cambia schieramento politico per un tornaconto personale, dunque, per motivi opportunistici.

Negli ultimi anni questo c.d. mercato delle vacche è diventato abbastanza frequente, spesso quando si è cercato di sostenere governi con maggioranze risicate, ma anche quando si è verificata l'ipotesi opposta, e cioè favorire il salto dalla maggioranza parlamentare all'opposizione proprio al fine di far cadere il governo in carica. Ed il movimento di Grillo ha denunciato con forza questa patologia.

E contro questa pratica scorretta si potrebbe fare una riflessione sul contenuto dell'art.49 Cost. che recita che Tutti i cittadini hanno diritto di associarsi liberamente in partiti per concorrere con metodo democratico a determinare la politica nazionale. Questo principio democratico è stato troppe volte solamente interpretato verso l'esterno, cioè nei rapporti che intercorrono tra i partiti, tra questi ultimi e le istituzioni, mentre sarebbe stato opp...