Appunti diritto amministrativo

Amministrazione: definizione e contesto

L'amministrazione indica la cura in concreto di interessi, qualsiasi soggetto che svolge un’attività rivolta alla soddisfazione di interessi correlati al fine che il soggetto stesso si propone di seguire. L'amministrazione in senso oggettivo è intesa come amministrazione attività. Amministrazione in senso soggettivo (equivale a dire organizzazione amministrativa) intesa come i soggetti e gli organi che la dirigono e che hanno competenza alla cura degli interessi dei soggetti pubblici, esercitando anche funzioni diverse da quelle istituzionalmente proprie.

Storia dell'amministrazione

Successivamente alla rivoluzione francese con la separazione dei poteri, si ha un aumento dell’amministrazione legato al moltiplicarsi delle esigenze che lo stato doveva soddisfare, le quali dipendevano dalle nuove richieste avanzate da classi sociali prima relegate ai margini della società, a cui si riconobbe finalmente un ruolo politico.

Normative e riforme

Il D.lgs. 165/2001 definisce le amministrazioni pubbliche come tutte le amministrazioni dello stato, comprese le scuole di ogni ordine e grado e le istituzioni educative, le aziende e amministrazioni dello stato ad ordinamento autonomo. Il numero degli enti pubblici muta nel tempo, la pubblica amministrazione tende ad espandersi o contrarsi. La riforma dell’amministrazione è oggetto di analisi e di preoccupazione. Vediamo con le tre leggi Bassanini che costituiscono tre esempi di riforma, la cui attuazione ha determinato rilevanti modifiche dell’attività e dell’organizzazione amministrativa. Queste leggi hanno lo scopo di attuare un notevole decentramento di poteri.

Innovazioni tecnologiche

Un radicale mutamento dell’azione amministrativa deriva dall’impiego degli strumenti tecnologici. Il codice dell’amministrazione digitale attribuisce numerosi diritti ai cittadini di accedere agli atti per via telematica, di effettuare pagamenti in via digitale e di comunicare via e-mail e di accedere alle copie digitali dei documenti (dematerializzazione). PEC: posta elettronica certificata, le amministrazioni sono obbligate a dotarsi di una PEC. Ogni amministrazione pubblica rende noto tramite il proprio sito web istituzionale, almeno un indirizzo di posta certificata cui il cittadino possa rivolgersi per trasmettere istanze e ricevere informazioni circa i provvedimenti e procedimenti amministrativi che lo riguardano. Le comunicazioni di documenti fra le pubbliche amministrazioni avvengono tramite posta elettronica così come le comunicazioni per i dipendenti. Domicilio digitale: le amministrazioni pubbliche e i gestori o esercenti di pubblici servizi comunicano con il cittadino esclusivamente tramite domicilio digitale dello stesso dichiarato, senza oneri di spedizioni a suo carico.

Trasparenza e connettività

Trasparenza: è collocata un’apposita sezione denominata “amministrazione trasparente” in cui sono contenuti i dati, le informazioni e i documenti pubblicati ai sensi della normativa vigente. Sistema pubblico di connettività: finalità di assicurare il coordinamento informativo e informatico dei dati tra le amministrazioni e promuovere l’omogeneità nell’elaborazione e trasmissione dei dati stessi, finalizzata allo scambio e diffusione delle informazioni e alla realizzazione dei servizi integrati.

Il diritto amministrativo

Diritto amministrativo: è la disciplina giuridica della pubblica amministrazione nella sua organizzazione, nei suoi beni e nell’attività ad essa peculiari e nei rapporti che si instaurano con gli altri soggetti dell’ordinamento. Gli stati caratterizzati dalla presenza di un corpo di regole amministrative distinte dal diritto comune si possono dire stati a regime amministrativo. Il diritto amministrativo è nato con la rivoluzione francese. È caratterizzato dal principio della divisione dei poteri, dal principio della legalità dell’azione amministrativa e dal riconoscimento dei diritti pubblici soggettivi. L’amministrazione in questo periodo acquistò autonomia rispetto alle altre manifestazioni d’imperio statutale e iniziò a reggersi su propri principi, forme e garanzie.

Principi dell'attività amministrativa

L’attività amministrativa può essere esercitata dai soggetti pubblici tanto nelle forme del diritto pubblico, quanto nelle forme del diritto privato. I principi che regolano la relativa attività sono propri del diritto privato. I soggetti privati preposti all’esercizio di attività amministrative assicurano il rispetto dei criteri e dei principi con un livello di garanzia non inferiore a quello cui sono tenute le pubbliche amministrazioni. L’attività amministrativa persegue i fini determinati dalla legge ed è retta da criteri di economicità, efficacia, imparzialità, pubblicità e di trasparenza.

Scienza del diritto amministrativo

Il processo di formazione di una scienza autonoma presuppone l’affermazione dell’autonomia del suo oggetto. La scienza del diritto amministrativo ha trovato in Italia il suo precursore Gian Domenico Romagnosi. L’Italia trovò in Orlando (successivamente Santi Romano, Ranelletti, Cammeo) il propugnatore di una nuova scuola volta alla ricostruzione del diritto pubblico attraverso il metodo giuridico, ossia alla rifondazione di una scienza giuridica della quale doveva essere eliminata ogni considerazione relativa alla politica, alla sociologia e all’economia.

Amministrazione europea

L’amministrazione europea si intende come l’insieme degli organismi e delle istituzioni dell’Unione Europea cui è affidato il compito di svolgere l’attività sostanzialmente amministrativa e di emanare atti amministrativi.

Principio di sussidiarietà

Principio di sussidiarietà: implica come normale azione del livello di governo inferiore e più vicino ai cittadini e prevede che il livello superiore di governo possa intervenire soltanto se l’azione del primo non consenta la cura degli interessi affidati.

Ordinamento giuridico

Ordinamento giuridico: insieme delle norme giuridiche che si riferiscono a un particolare gruppo sociale. L’ordinamento deve riconoscere o istituire i soggetti dell’ordinamento stesso. L’amministrazione non è altro che uno tra i molti soggetti dell’ordinamento e si presenta sullo scenario giuridico priva di qualsiasi posizione di supremazia. Compito fondamentale dell’ordinamento generale è quello di fornire la soluzione ai conflitti d’interessi che possono sorgere tra gli stessi riconoscendo o attribuendo loro possibilità d’azione. Alcuni tra i soggetti giuridici riconosciuti possono dare vita ad ordinamenti giuridici derivati, caratterizzati da una propria normazione. Le norme degli ordinamenti derivati non sono necessariamente riconosciute dall’ordinamento generale. Molte tra le norme che riconoscono e limitano i soggetti dell’ordinamento sono costituite da prescrizioni costituzionali, le quali rappresentano la formalizzazione giuridica dell’organizzazione sociale colta al massimo livello ossia al livello statale.

Importanza del diritto europeo

Il diritto europeo ha una crescente importanza: esso ha favorito la definizione di un nuovo modello (l’amministrazione che si occupa di regolazione) e consente di individuare i limiti alla proliferazione dei poteri affidati alle amministrazioni nel loro complesso e ulteriori importanti principi (proporzionalità, affidamento e ragionevolezza).

Principi costituzionali

• Art. 98: l’amministrazione pare in primo luogo collegata alla collettività nazionale, al cui servizio i suoi impiegati sono posti.
• Art. 5: decentramento amministrativo e della promozione delle autonomie locali, capaci di esprimere un proprio indirizzo politico-amministrativo.
• Art. 97: contiene una riserva di legge e mira a sottrarre l’amministrazione, regolata dalla legge, al controllo politico del governo, un’amministrazione indipendente dal governo che si legittima per la sua imparzialità ed efficienza.
• Art. 95: idea di un’amministrazione quale organizzazione strumentale rispetto al governo. Nell’art 95 il governo esprime un indirizzo politico e amministrativo. L’indirizzo politico può definirsi la direzione politica dello stato e quel complesso di manifestazioni di volontà in funzione del conseguimento di un fine unico.
• Art. 28: il principio della responsabilità indica che i funzionari e i dipendenti pubblici dello stato sono responsabili degli atti compiuti in violazione dei diritti.

Principio di legalità

Principio di legalità: esprime l’esigenza che l’amministrazione sia assoggettata alla legge anche se esso è applicabile non soltanto all’amministrazione bensì a qualsiasi potere pubblico. Il principio di legalità si collega all’idea della legge quale espressione della volontà generale. La riserva di legge riguarda il rapporto tra costituzione, legge e amministrazione e imponendo la disciplina legislativa di una data materia delimita l’esercizio del potere normativo spettante all’esecutivo; la sua violazione comporta l’illegittimità della legge stessa. Se assoluta, la riserva di legge assume una marcata funzione di garanzia dei privati, se relativa invece ha maggiormente valenza di un’organizzazione delle competenze.

Il principio di legalità in senso sostanziale

Il principio di legalità in senso sostanziale ripropone la difficoltà di contemplare due esigenze (legalità-garanzia) diverse: da un lato quella di garantire e di tutelare i privati (che richiede una disciplina legislativa che penetri all’interno della sfera del potere amministrativo); dall’altro quella di lasciare gli spazi adeguati d’azione all’amministrazione, evitando il rischio di un’eccessiva vincolatezza della sua attività, che troppo rigida diverrebbe incapace di adattarsi alle diverse situazioni finendo con il danneggiare lo stesso cittadino.

Principio del giusto procedimento

Principio del giusto procedimento esprime l’esigenza che nel caso di incisione di diritti, vi sia una distinzione tra il disporre in astratto con una legge o il provvedere in concreto con atto alla stregua della disciplina astratta, mantenendo i privati interessati in condizioni di esporre le proprie ragioni sia a tutela del proprio interesse sia a titolo di collaborazione nell’interesse pubblico. Qualificato alla corte costituzionale come principio generale dell’ordinamento, non è ritenuto vincolante per il legislatore statale che può derogare e dunque limitare la sfera di operatività dell’amministrazione.

Art. 97: principio di imparzialità

Il principio di imparzialità esprime il dovere dell’amministrazione di non discriminare la posizione dei soggetti coinvolti dalla sua azione nel perseguimento degli interessi affidati alla sua cura. L’amministrazione deve seguire quegli interessi pubblici che la legge determina e definisce. Imparzialità non significa dunque assenza di un orientamento della pubblica amministrazione anche se esige che questa sia posta al riparo da indebite interferenze. Si identifica nella congruità delle valutazioni finali e delle modalità di azione prescelte, questa congruità deve essere definita tenendo conto degli interessi implicati, di quelli tutelati dalla legge e degli altri elementi che possono condizionare l’azione amministrativa.

Principio del buon andamento

Il principio del buon andamento impone che l’amministrazione agisca nel modo più adeguato e conveniente possibile. Il buon andamento va riferito all’amministrazione come ente.

Criteri di efficienza ed efficacia

Criterio di efficienza: indica la necessità di misurare il rapporto tra il risultato dell’azione organizzativa e la quantità di risorse impiegate per ottenere quel dato risultato. Costituisce la capacità di un’organizzazione complessa di raggiungere i propri obiettivi attraverso la combinazione ottimale dei fattori produttivi. Criterio di efficacia: collegato al rapporto tra ciò che si è effettivamente realizzato e quanto si sarebbe dovuto realizzare sulla base di un piano o programma.

Equilibrio di bilancio

L’equilibrio di bilancio, imponendo di tener conto dell’interesse prioritario al rispetto di un equilibrio economico complessivo, vincola le amministrazioni a usare nel modo più efficiente le risorse disponibili per conseguire con efficacia gli obiettivi pubblici e offre un parametro ulteriore al concetto di buon andamento.

Criterio di pubblicità e trasparenza

Criterio di pubblicità: sforzo che l’amministrazione deve compiere per comunicare ai cittadini notizie, atti e dati. Criterio di trasparenza: declinata come vincolo a pubblicare i dati che l’amministrazione detiene, concerne soltanto quei dati espressamente indicati dal legislatore. Appare un istituto piegato all’esigenza di assicurare forme diffuse di controllo sociale, onde incentivare azioni virtuose delle amministrazioni. La trasparenza è vista in funzione della lotta alla corruzione e all’illegalità e dunque considerata dal legislatore come uno strumento essenziale per assicurare la democrazia e garantire il corretto funzionamento dell’amministrazione.

Azioni amministrative

Azioni amministrative: basate sull’identificazione delle aree a rischio e la predisposizione di protocolli standardizzati di comportamento successivamente verificati. Azioni di organizzazione: la legge prevede la nomina di un responsabile.

Art. 24 e Art. 113: tutela giudiziaria

• Art. 24: tutti possono agire in giudizio per la tutela dei propri diritti e interessi legittimi.
• Art. 113: contro gli atti della pubblica amministrazione è sempre ammessa la tutela giurisdizionale dei diritti e degli interessi legittimi dinanzi agli organi di giurisdizione ordinaria e amministrativa.

Leggi provvedimento

Leggi provvedimento: leggi che hanno contenuto puntuale e concreto alla stessa stregua dei provvedimenti amministrativi, purché sia rispettato il canone di ragionevolezza. L’adozione di tali leggi determina l’impossibilità per il cittadino di ottenere la tutela giurisdizionale delle proprie situazioni giuridiche davanti al giudice amministrativo, ovvero al giudice ordinario, ponendo la legge provvedimento essere sindacata solo dalla corte costituzionale alla quale non è possibile proporre direttamente ricorso da parte dei soggetti privati lesi.

Art. 81: equilibrio di bilancio

Art. 81: lo stato assicura l’equilibrio tra le entrate e le spese del proprio bilancio tenendo conto delle fasi avverse e delle fasi favorevoli del ciclo economico.

Principio di sussidiarietà e decentramento

Il principio di sussidiarietà implica l’attribuzione di funzioni al livello superiore del governo esercitabili soltanto nell’ipotesi in cui il livello inferiore non riesca a curare gli interessi ad esso affidati. Decentramento: burocratico, comporta solo il trasferimento di competenze da organi centrali ad organi periferici di uno stesso ente, responsabilità esclusiva degli organi locali nelle materie di propria competenza; autarchico, comporta l’affidamento a enti diversi dallo stato, il compito di soddisfare la cura di alcuni bisogni pubblici non a titolo originario.

Principio democratico

Principio democratico: democratica deve essere l’azione amministrativa la quale a sua volta deve concorrere alla realizzazione di una società democratica rimuovendo tutti gli ostacoli che impediscono la piena eguaglianza tra i cittadini. La democrazia implica dunque la tutela dei diritti delle minoranze nonché la possibilità di controllare in qualche modo l’esercizio del potere politico nei vari settori.

Conflitti di attribuzione e giurisdizione

• Conflitto positivo: nell’ipotesi in cui autorità diverse affermano la titolarità della medesima potestà.
• Conflitto negativo: se l’autorità invitata a esercitare una potestà neghi di esserne titolare.
• Conflitto reale: se sfociato in pronunce contrastanti di autorità diverse.
• Conflitto virtuale: quando la situazione di conflitto è potenziale, ossia non si è ancora verificata ma sussiste la possibilità che ciò accada in presenza della pronuncia di una sola autorità.
• Conflitti di attribuzione: contestazioni tra soggetti distinti dell’ordinamento e aventi una sfera di competenza costituzionalmente riservata.
• Conflitti di giurisdizione: tra organi appartenenti a diversi ordini giurisdizionali, quando è dubbio se una data controversia debba essere decisa dal giudice amministrativo o da quello ordinario.
• Conflitti di competenza: tra organi appartenenti allo stesso potere inteso come complesso organizzatorio, amministrativi quando il conflitto sorge tra più organi della stessa amministrazione o giurisdizionali quando il conflitto sorge tra più giudici dello stesso ordine e grado.

Enti pubblici

Gli enti pubblici sono dotati di capacità giuridica e sono idonei ad essere titolari di poteri amministrativi, possono essere definiti come centri di potere. L’amministrazione statale si articola in una serie di enti variamente collegati alla prima, ma da questa distinti in quanto provvisti di propria personalità. Art. 97: i pubblici uffici sono organizzati secondo disposizioni di legge. L’art. 4 l.70/1975 afferma che nessun nuovo ente pubblico può essere istituito o riconosciuto per legge. Spetta all’ordinamento generale e alle sue fonti individuare i soggetti che operano al suo interno. L’ente pubblico è istituito con una specifica vocazione allo svolgimento di una peculiare attività di rilevanza collettiva. Non può disporre della propria esistenza a differenza dei soggetti privati, che possono decidere di dismettersi dall’attività, oppure modificare l’oggetto della stessa. La circostanza di impiegare risorse provenienti dalla collettività rende responsabile il soggetto nei confronti della stessa.