Appunti diritto amministrativo

L’EVOLUZIONE DEL SISTEMA ITALIANO DI GIUSTIZIA AMMINISTRTATIVA E LATUTELA INNANZI AL

GIDICE ORDINARIO

1. Giustizia amministrativa : definizione

Con il termine “giustizia amministrativa” si indica nel nostro ordinamento un complesso di

istituti

assoggettati a differenti discipline. La giustizia amministrativa comprende infatti:- le

disposizioni che trovano applicazione ad opera del giudice amministrativo o di un giudice

amministrativo speciale;- parte delle disposizioni relative al giudizio che si svolge dinnanzi al

giudice ordinario ;- la normativa sui ricorsi amministrativi. Di tali discipline alcune sono di

natura processuale , altre di natura sostanziale. La giustizia amministrativa italiana si

caratterizza così per la presenza di rimedi amministrativi. Le trattazioni di giustizia

amministrativa si occupano in particolar modo di studiare le disposizioni processuali che

trovano applicazione quando parte del rapporto processuale sia una pubblica amministrazione,

e riguardano gli strumenti di cui può avvalersi il privato cittadino quando sia leso da un atto

della pubblica amministrazione.2. L’evoluzione del sistema italiano. Al fine di comprendere la

situazione italiana è necessario ripercorrere le tappe principali che hanno condotto all’attuale

sistema di giustizia amministrativa. Nel regno di Sardegna , nel 1831 venne istituito da Carlo

Alberto il Consiglio di Stato essenzialmente provvisto di funzioni consultive, e suddiviso in tre

sezioni. Attribuzioni contenziose erano invece riconosciute a livello periferico ai Consigli

d’intendenza, giudici ordinari del contenzioso amministrativo, e in secondo grado alla Camera

dei Conti, le cui decisioni potevano essere impugnate per incompetenza dinnanzi al Consiglio di

Stato, il quale doveva pronunciarsi a sezioni unite. Nel 1859, a seguito della riforma Rattizzi,

giudice supremo del contenzioso amministrativo venne riconosciuto il Consiglio di Stato,

competente a conoscere di alcune controversie relative a diritti civili, di diritto pubblico e

relative a contravvenzioni. Inoltre giudicava in unico grado sulle controversie relative al debito

pubblico e alle pensioni. Questi organi costituivano nel loro complesso i Tribunali ordinari del

contenzioso amministrativo. Il criterio di riparto tra la loro sfera di attribuzioni e la giurisdizione

del giudice ordinario derivava dalle scelte concrete della legge. Altre controversie erano

devolute alla cognizione della Corte dei conti che costituiva il più importante tra i giudici

speciali del contenzioso. Al Re era riservata la soluzione dei conflitti tra amministrazione e

giudici ovvero tra tribunali ordinari e speciali, tutte le restanti questioni erano risolte in via

amministrativa dalla pubblica amministrazione. Quindi tutte le controversie attinenti ai rapporti

di diritto privato erano devolute al giudice ordinario , mentre molte di quelle riguardanti

rapporti di diritto pubblico spettavano ai Tribunali del contenzioso.

Al momento dell’unità d’Italia, il nuovo Stato italiano dovette preoccuparsi di unificare il

sistema di giustizia

amministrativa e nel 1865 fu emanata la legge n. 224871865 composta da un solo articolo, e

completata da

sei allegati, tra cui l’allegato E risulta tuttora in vigore, meglio conosciuta come legge abolitiva

del

contenzioso , di quel contenzioso che faceva capo ai tribunali del contenzioso fini ad allora

esistenti. Essa

aboliva il contenzioso amministrativo “ordinario” lasciando sopravvivere alcune giurisdizioni

amministrative “speciali”: es. le competenze della corte dei conti in materia contabile e

pensionistica . La legge devolveva al giudice ordinario non solo tutte le cause in materia penale

per contravvenzioni ma

anche le “materie nelle quali si faccia questione di un diritto civile o politico, comunque possa

essere

interessata una pubblica amministrazione, ancorché siano emanati provvedimenti del potere

esecutivo e

dell’autorità amministrativa”: il criterio per individuare la giurisdizione era dunque quello della

natura della situazione giuridica di cui si affermasse la lesione. Per quanto riguarda “le altre

questioni non attinenti ai diritti”, la tutela era lasciata alle amministrazioni. Il potere del giudice

ordinario era limitato alla conoscenza degli effetti dell’atto in relazione all’oggetto dedotto in

giudizio, escluso dunque quello di revocare o annullare l’atto stesso. Inoltre si sanciva l’obbligo

del giudice ordinario di applicare solo gli atti amministrativi e i regolamenti conformi a legge.

La soppressione dei tribunali del contenzioso amministrativo mostrò ben presto come fosse

grave la lacuna di tutela che si era aperta in relazione alle situazioni dei privati che non

avessero dignità di diritti soggettivi.

Venne quindi sottolineata l’insufficienza della tutela assicurata dalla l. 2248/1865 agli interessi

non configurabili come diritti. Consiglio di Stato l’approvazione della l. 5992/1889, istitutiva

della IV sez. del Consiglio di Stato, la giurisdizione nei confronti della pubblica amministrazione

risultò divisa tra due ordini giurisdizionali ,caratterizzando il nostro sistema di giustizia come

“dualistico”. La giurisdizione del giudice amministrativo era individuata facendo riferimento non

già alla natura della situazione giuridica lesa , bensì all’illegittimità del provvedimento. Il

giudice ordinario continuava a

conoscere della lesione dei diritti soggettivi , mentre il giudice amministrativo si occupava della

sola

illegittimità degli atti amministrativi derivante dalla violazione di norme differenti che

disciplinano l’azione

della pubblica amministrazione. Nel 1907 fu istituita la V sez. del Consiglio di Stato alla quale

fu attribuita unicamente la giurisdizione di merito. Nel 1924 fu introdotta la c.d. giurisdizione

esclusiva del Consiglio di Stato.3. La disciplina costituzionale La Cost. si è inserita in un

contesto caratterizzato dalla presenza di due giurisdizioni: quella del giudice ordinario ,

delineata dalla legge abol. cont. del 1865 in ragione della situazione giuridica lesa e quella del

giudice amministrativo, nata nel 1889 e assestatasi quasi interamente nel senso della

competenza a sindacare in generale la lesione di interessi legittimi, anche se la lettera della

legge non faceva espressamente riferimento a situazioni giuridiche soggettive. Tra le scelte

possibili la Cost. ha accolto espressamente e meglio esplicitato il principio di ripartizione della

giurisdizione tra i due ordini di giudici (ordinario e amministrativo), fondato sulla natura della

situazione soggettiva lesa , demandando al giudice ordinario la tutela dei diritti e a quello

amministrativo la tutela degli

interessi legittimi. L’art. 24 cost. dispone infatti che “tutti possono agire in giudizio per la tutela

dei propri diritti e interessi legittimi”, sancendo in tal modo l’azionabilità delle situazioni

soggettive dei privati nei confronti dell’amministrazione .Il complesso giurisdizionale Consiglio

di Stato e tribunali amministrativi regionali ( questi ultimi istituiti Consiglio di Stato la l.

1034/1971) si profila come giurisdizione amministrativa generale , così qualificabile in quanto

direttamente e in generale prevista dalla Cost. a tutela degli interessi legittimi lesi da un atto

amministrativo, senza limitazione di particolari materie e senza necessità di una ulteriore

espressa norma di attuazione. L’art. 103 cost. contempla le funzioni giurisdizionali del Consiglio

di Stato e della Corte dei

Conti,e costituzionalizza la preesistente attribuzione al giudice amministrativo “in particolari

materie indicate dalla legge”, della cognizione anche di diritti soggettivi ( c.d. giurisdizione

esclusiva). Inoltre contro

le sentenze del Consiglio di Stato è possibile il ricorso in cassazione solo per motivi attinenti la

giurisdizione .

Nel senso dell’aumento dei casi di giurisdizione esclusiva si era spinto troppo il legislatore in

relazione alle

controversie che involgono le pubbliche amministrazioni .La corte cost., Consiglio di Stato sent.

204/2004 ha ridimensionato questo ampliamento , statuendo che la giurisdizione esclusiva può

essere introdotta soltanto nelle materie in cui l’amministrazione agisce come autorità. Ai sensi

dell’art. 113 cost. , che si occupa espressamente del sindacato degli atti della pubblica

amministrazione indicando il tipo di tutela garantita nei confronti degli stessi, siffatta tutela è

sempre ammessa e non può essere esclusa o limitata a particolari mezzi di impugnazione o per

determinate categorie di atti. La determinazione degli organi che possono annullare gli atti

della pubblica amministrazione spetta invece alla legge, che deve indicarne anche i “casi”e gli

“effetti”. I limiti del potere del giudice ordinario fissati dalla l. abol. cont. non sono stati

costituzionalizzati, sicchè non è preclusa alla legge l’attribuzione

anche al giudice ordinario di poteri di annullamento di atti amministrativi. Sono invece

insindacabili gli atti politici, emanati dal governo, data la loro altissima discrezionalità e il

carattere libero del loro fine, inidoneo a ledere diritti soggettivi o interessi legittimi. La cost.

sancisce poi l’indipendenza di ogni giudice e quindi anche di quello amministrativo. Proprio

invocando tale principio la

Corte ha provveduto ad eliminare molte giurisdizioni speciali. Inoltre , sempre la Cost. prevede,

ma non

impone, che “altri organi di giustizia amministrativa” vadano ad affiancare il Consiglio di Stato (

tribunale

delle acque pubbliche e Consiglio di giustizia amministrativa per la regione siciliana).

L’art. 103 cost. mantiene inoltre espressamente la giurisdizione della corte dei conti nelle

materie di

contabilità pubblica e nelle altre specificate dalla legge. La cost. vieta invece l’istituzione di

nuovi giudici speciali, ammettendo soltanto che, presso gli organi giurisdizionali ordinari,

vengano istituite “sezioni specializzate per determinate materie, Consiglio di Stato la

partecipazione di cittadini idonei estranei alla magistratura”.( art. 102). L’art. 111 cost., infine,

stabilisce che contro le decisioni del Consiglio di Stato e della corte dei conti è ammesso il

ricorso per cassazione per i soli motivi inerenti alla giurisdizione , mentre per quanto attiene

alle sentenze pronunciate dagli “organi giurisdizionali speciali” è ammesso il ricorso in

Cassazione anche per violazione di legge. La l. cost. 2/99 ha modificato l’art. in questione

introducendo il principio del giusto processo, in forza del quale “ogni processo si svolge nel

contraddittorio tra le parti , in condizioni di parità ,davanti a d un giudice terzo”. La legge deve

inoltre assicurarne la ragionevole durata. In sintesi pu&o