Appunti di Urbanistica

PROBLEMI COSTITUZIONALI DI GOVERNO DEL TERRITORIO. Crisi urbana e zonizzazione

Alla fine dell'Ottocento gli Stati Uniti conoscono una crisi di crescita, nota come l'urban crisis, in cui si mescolano fenomeni di disagio urbano e di corruzione politica. Le aree centrali delle maggiori città soffrono per le alte densità, il sovraffollamento e la congestione del traffico. Sovraffollamento e commistione di usi inadatti e conflittuali producono un rapido degrado delle proprietà per abbandono o per mancanza di opere di manutenzione. Tra il 1906 e il 1916 a New York circa 10.000 proprietari chiedono una revisione dell'imposizione fiscale sostenendo che il valore delle loro proprietà immobiliari si è deprezzato a causa dell'uso edilizio intensivo delle proprietà adiacenti.

Nel tentativo di dare una risposta ai problemi della città, il 25 luglio 1916 New York approva un'ordinanza di zonizzazione, la prima ordinanza estesa a

tutta una città ad essere approvata negli Stati Uniti, che faseguito all'originario "piano" del 1811. Le ordinanze di zonizzazione americane sono lo sviluppo della legge sulla nuisance. La legge della nuisance nella tradizione giuridica anglosassone proibiva gli usi del suolo che risultasserodannosi al vicinato, come le concerie o i mattatoi. Babcock ritiene che lo zonning non fosse altro che una razionale e comprensiva estensione della legge sulla nuisance, con il vantaggio di far sapere in anticipo ai proprietari quale uso del suolo fosse legittimo. I regolamenti edilizi definivano le norme per l'edificazione: l'altezza, la superficie, la copertura. Fino ad allora le attività di zonizzazione erano sempre state limitate a parti di città. Nel 1909 Los Angeles aveva approvato una zonizzazione di isolato, block ordinance. L'ordinanza individuava sette distretti industriali e dichiarava distretto residenziale tutto il resto della città.città. L'ordinanza di New York del 1916 è un comprehensive zoning perché riguarda ogni lotto della Greater New York City, ogni lotto è assegnato a una delle tre tipologie di uso: - residenziale, poteva essere insediato ogni tipo di abitazione ed edifici per l'accoglienza, ogni tipo di servizio personale e collettivo, tutte le attività industriali e commerciali erano proibite. - attività produttive, erano permesse tutte le attività professionali, commerciali e industriali eccetto quelle che producevano odori o rifiuti sgradevoli. - uso non veicolato, erano consentite tutte le tipologie d'uso. L'ordinanza individua inoltre cinque distretti caratterizzati da un diverso rapporto tra la larghezza della strada e l'altezza degli edifici, il rapporto variava da 1 a 2, ma l'altezza poteva essere variata facendo ricorso al meccanismo congiunto di arretramenti e trasferimenti di volumetria. C'era unasituazione di incertezza giuridica e amministrativa, in questa situazione si sviluppa un caso destinato a legittimare lo zoning e a segnare l'avvio istituzionale della pianificazione negli Stati Uniti è il caso di Euclid che si rivela particolarmente interessante perché da esso emergono con molta evidenza tre temi chiave della pianificazione: - i temi del rapporto tra diritto di proprietà e governo del territorio; - i temi del rapporto tra scelte individuali e collettive; - i temi del rapporto tra piano locale e piani di livello superiore. Ambler contro Euclid Euclid è una cittadina vicino a Cleveland, nell'Ohio, nei primi decenni del XX secolo Cleveland è una delle più importanti città degli Stati Uniti. Il decollo economico di Cleveland avviene tra il 1820 e il 1830, le attività principali sono nell'industria di base, dall'acciaio alla chimica, alla cantieristica. Nel 1870 si costruisce laStandard Oil Corporation sarà di Cleveland la capitale della raffinazione del petrolio. Negli anni Trenta del Novecento si sviluppano i grandi sindacati nel settore dell'acciaio e delle automobili. Oggi la città si basa sull'innovazione tecnologica e sui servizi, diventa un centro di ricerca e di cura in campo medico. La popolazione alla fine dell'Ottocento era di circa 300.000 abitanti, nel 1920 era salita a 800.000 per poi scendere a circa 500.000 nel 2000 a causa del trasferimento nei sobborghi della maggior parte della popolazione. Pierre Levaden nella sua Historie de l'urbanisme, sceglie Cleveland come tipica città industriale, inquinata e insalubre. Anche se risulta una città economicamente e politicamente molto importante, il suo territorio non è grande a sufficienza per offrire le aree necessarie all'industria in crescita. Euclid è una cittadina fondata contestualmente alla città di Cleveland. Tra il 1809 e

Il 1815 sembrava un insediamento più promettente di Cleveland ma la successiva apertura dell'Ohio an Erie Canal segnò la supremazia di Cleveland, lasciando Euclid come una cittadina agricola.

La grande espansione di Euclid si ebbe durante e dopo la Seconda Guerra Mondiale. La cittadina ha un territorio di oltre 40 chilometri quadrati, attraversato da sudovest a nordest da due linee ferroviarie e da due strade di grande traffico, adatte a servire la zona industriale.

Nel 1922 Euclid decide di mantenere il suo carattere residenziale e di non diventare sobborgo industriale di Cleveland. Nel novembre dello stesso anno l'amministrazione approva un'ordinanza di zonizzazione per perseguire il suo programma di sviluppo residenziale.

L'ordinanza divide il territorio in sei distretti, privilegiando ovunque le zone residenziali e riservando loro i terreni verso il lago. Poche zone industriali sono individuate tra le due ferrovie per permettere alle imprese

un'opportunità di espansione. L'ordinanza di Euclid prevede una zonizzazione disegnata secondo il modello piramidale:

• al vertice le zone per le case unifamiliari,
• poi case bi-familiari,
• case d'appartamenti,
• negozi e uffici,
• artigianato e commercio,
• industrie,

In ciascuna delle quali, agli usi specifici, possono essere aggiunti gli usi delle zone superiori. (le case unifamiliari sono ammesse in tutte le zone, le case bifamiliari sono ammesse in cinque zone su sei, e così via) Questo modello piramidale facilita il livello di sviluppo residenziale in quanto le abitazioni avrebbero potuto essere costruite ovunque, mentre gli usi industriali erano destinati a poche zone. Dal 1912 la società immobiliare Ambler Realty Company possiede ad Euclid una vasta proprietà compresa tra la ferrovia Nickel Plate Railroad e la Euclide Avenue. Questa area non edificata viene acquistata dalla Ambler a fini speculativi, prevedendo lo

sviluppoindustriale di Cleveland. I terreni adatti alla localizzazione industriale valgono a euclid molto di più diquelli ad uso residenziale, ma l’ordinanza di zonizzazione approvata da Euclid assegna ¾ dell’area diproprietà della Ambler a case bi-familiari e solo il fronte lungo la ferrovia ad uso industriale.à La Ambler presenta un’opposizione all’ordinanza sostenendo che le scelte della zonizzazione sonoimmotivate perché in contrasto con le richieste del mercato.Di fronte a queste proteste, l’amministrazione di Euclid decide di variare la zonizzazione, l’area ad usoindustriale viene aumentata notevolmente e la zona residenziale viene destinata a case d’appartamento e inparte a case bi-familiari.Ambler non si ritiene egualmente soddisfatta e nel maggio del 1923 presenta un ricorso contro l’ordinanzadi zonizzazione alla Corte distrettuale dell’Ohio.La costituzionalità dello zoningIl caso

sollevato da Ambler diventa un caso di interesse nazionale perché costituisce l'occasione per una verifica dei poteri di pianificazione delle autorità locali. Se la Corte desse ragione alla Ambler, lo zoning diventerebbe inutilizzabile. Le principali persone coinvolte sono legate a una stretta rete di rapporti e conflitti politici, professionali e personali, ma, a causa della posta in gioco, ciò non impedisce che lo scontro tra sostenitori e oppositori dello zoning sia particolarmente aspro. La Ambler sostiene che l'ordinanza di Euclid non rispetta la Costituzione per due motivi: - Ritiene che le scelte di zonizzazione siano giuridicamente tecnicamente arbitrarie - Ritiene che in assenza di un coordinamento complessivo, le zonizzazioni effettuate dalle località con prese in una grande area metropolitana producano un mosaico di regole incoerenti e in contrasto con l'interesse pubblico. A queste argomentazioni Euclid obietta che le scelte di zonizzazione sono basate su criteri razionali e che la pianificazione locale è necessaria per garantire un uso del territorio equilibrato e sostenibile.

La zonizzazione è basata su studi di pianificazione che costituiscono un sapere tecnico oggettivo e affidabile. Il caso pone due questioni interrelate:

• la prima questione riguarda la costituzionalità degli strumenti scelti per attuare la pianificazione degli usi del suolo, ovvero la legittimità della zonizzazione di Euclid;
• la seconda questione riguarda la ragionevolezza di una zonizzazione decisa da una comunità locale indipendentemente dalle esigenze di sviluppo dell'area metropolitana di cui la stessa comunità fa parte.

La società Ambler viene rappresentata da un uomo molto noto e potente, l'avvocato Baker. Nel 1932 Baker sarebbe stato incaricato alla presidenza in competizione con Roosvelt. Baker svolgerà un ruolo imprevedibile di oppositore dello zoning in nome dell'idea di libertà che è sempre stata quella di mantenere il diritto dell'individuo alla sua libertà e alla sua proprietà.

di permettere il liberogioco alle leggi dell'economia, al contratto privato e alla scelta personale. Il conflitto tra interessi individuali e governo locale, e la questione della compensazione La prima questione posta da Baker riguarda il rapporto tra diritti privati e potere pubblico che investe la pianificazione spaziale. Baker osserva come la decisione di Euclid di contenere lo sviluppo industriale proveniente da Cleveland sia dettata da ragioni estetiche che vengono perseguite senza rispettare i diritti di proprietà. In assenza di una legge che legittimi il potere di zonizzazione, l'ordinanza di Euclid è basata sul police power, il potere di polizia che conferisce a un governo locale l'autorità di proteggere la salute, la sicurezza, la morale e le proprietà dei cittadini, al fine di impedire comportamenti individuali e collettivi nocivi. Baker argomenta che una molteplicità non può servirsi del police power per separare la

proprietà degli usi appropriati e più redditizi o diminuire il suo valore imponendo limitazioni che non hanno altro fondamento