Appunti di processi e metodi della produzione edilizia

Normativa italiana sui lavori pubblici dal 1865 al 2019

Legge sui lavori pubblici n°2248 del 1865 (fino al 1994)

- Era una legge perfettamente inserita nel contesto sociale per la quale era stata ideata;

- Era basata sull’integrità morale del progettista e del direttore dei lavori che avevano un rapporto di terzietà rispetto all’impresa e alla committenza;

- Nel 1865 il valore della parola era maggiore del documento scritto quindi si davano delle linee guida generali per la gestione degli appalti pubblici che però presto negli anni successivi si dimostrava carente;

- Prima del 1994 infatti non esisteva una reale distinzione tra fase di progettazione e fase esecutiva, non c’era un programma che potesse regolare la vera necessità degli interventi, la progettazione degli interventi era frettolosa e molto spesso veniva poi modificata integralmente dall’impresa nel momento della realizzazione ma soprattutto l’assegnazione dei lavori pubblici avveniva in maniera discrezionale.

Cambiamenti post-Tangentopoli e legge Merloni

Con la vicenda di Tangentopoli ci fu un radicale cambiamento del tessuto sociale italiano che portò al cambiamento della legislazione. Infatti si verificarono gravi episodi di corruzione in campo finanziario e politico che determinarono delle indagini giudiziarie approfondite che videro come causa lo scioglimento della prima Repubblica italiana e dei suoi principali partiti. Come conseguenza quindi si optò per una riforma, anche nel settore delle costruzioni:

Direttiva europea 1992/50/CEE

Direttiva sulla nuova organizzazione della legislazione per i Lavori Pubblici emanata dall’UE. Le direttive europee non possono essere applicate direttamente nei paesi membri, ma questi devono attuarle attraverso i dispositivi nazionali. Ad una direttiva europea quindi generalmente segue la normativa nazionale. Verrà recepita in Italia 2 anni dopo (2006).

Legge quadro, legge 109/1994 o Legge Merloni

- La legge Merloni nasce quindi dalla necessità di cambiamento dell’apparato legislativo, in risposta ad un enorme fenomeno di corruzione. La riforma fu avviata dal Ministro per i Lavori Pubblici Francesco Merloni e assorbe le direttive europee.

- Come principale contenuto ha la netta separazione tra fase ideativa e fase esecutiva, arrivando a ipotizzare una totale mancanza di comunicazione fra progettista, impresa e direttore dei lavori, con eccezione fatta per i casi di particolare complessità tecnica;

- Da una forte importanza alla fase di progettazione, esclude le imprese dal processo ideativo perché prima della Merloni queste avevano il via libera sulle varianti in corso d’opera che causavano l’aumento dei prezzi;

- Rappresenta un modo di diminuire la discrezionalità nelle scelte, come reazione a dei fenomeni di corruzione, e di porre dei vincoli procedimentali;

- L’unico criterio contemplato dalla legge Merloni per l’aggiudicazione degli appalti era il criterio del massimo ribasso, in quanto era in grado di generare degli automatismi che non lasciavano spazio alla discrezione delle imprese;

Criteri di aggiudicazione dell’appalto

• Criterio del massimo ribasso: è un criterio di selezione del contraente che prevede come unico fattore di giudizio il prezzo. Le imprese si trovano a competere l’una contro l’altra potendosi confrontare solo in termini di prezzo.
• Le imprese teoricamente dovrebbero disgregare le voci del computo a cui poi associare un prezzo, il più basso possibile, in modo da vincere la gara.
• Questo non accade quasi mai perché si innescano altre azioni perverse: le imprese propongono delle offerte finali che non corrispondono al reale costo del progetto e cercano poi di trarre profitto con delle azioni quali:
• Interventi sulle riserve: i riservisti delle imprese analizzano il progetto e fanno notare delle criticità che causano delle spese aggiuntive;
• Risparmi sulle condizioni di sicurezza e contenziosi;
• Il criterio del massimo ribasso può far competere le imprese solo dal punto di vista del prezzo ed è un criterio che taglia totalmente la discrezionalità in modo da non creare situazioni pregiudizievoli, ma in questo modo non si possono valutare le imprese sulla base delle competenze, perché si assegna in modo automatico.
• Criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa:
• è un criterio che prevede criteri di valutazione più ampi nella selezione delle imprese contraenti. Infatti si aumenta il margine di discrezionalità delle stazioni appaltanti.
• Le imprese devono studiare il progetto di gara, e proporre delle soluzioni migliorative in campo estetico o tecnico;
• In questo modo le imprese competono non solo per il prezzo ma anche per le competenze tecniche, venendo quindi stimolate nella specializzazione da questo criterio, cercando il miglior rapporto costi-benefici e potendo partecipare alla fase ideativa anche se con molti vincoli;
• Il criterio amplia la discrezionalità delle stazioni appaltanti con la conseguente possibilità di abusi, sia da parte della S.A stessa che da parte delle imprese;
• Inoltre per poter usare questo criterio si richiede una maggiore competenza della S.A che, secondo il Codice dei Contratti deve avere una commissione che stabilisca a valle i criteri di valutazione e i rispettivi punteggi, perciò è più dispendioso in senso economico ma anche in termini di tempo, conseguentemente più difficile da mettere in pratica;

Merloni Quater

È una rivisitazione della legge Merloni, a qualche anno dalla sua pubblicazione. Questa prevede il miglioramento della comunicazione tra progettisti e imprese, visti i problemi che aveva causato il completo separamento.

- Il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa viene ampliato, con la Merloni Quater questo criterio si può usare per lavori che abbiano un importo superiore alla soglia comunitaria (5.225.000€), in modo da rendere utile l’apporto tecnologico che può offrire l’impresa.

Normativa comunitaria del 2004 2004/17-18/CE

Direttive europee (17-18) che avevano come scopo la creazione di un mercato interno, sia per ragioni politiche che per ragioni di integrazione europea, nel settore degli appalti pubblici. La liberalizzazione del mercato degli appalti pubblici è stata imposta dalla direttiva europea ed è stata recepita dagli stati membri che hanno modificato il proprio ordinamento.

Dlgs 163/2006

Testo unico dei Lavori Pubblici, Servizi e Forniture:

• Raggruppa tutte le norme relative ai Lavori Pubblici degli anni precedenti creando un unico testo di riferimento per i LL.PP, le forniture ed i servizi; recepisce le direttive europee 17 e 18 del 2004 (2 anni anche per queste).
• Questo decreto fa in modo di equiparare i due criteri di aggiudicazione dell’appalto, con la scelta in base alle caratteristiche del singolo intervento;
• Aumenta la discrezionalità delle stazioni appaltanti, col conseguente rischio di abusi;
• Per evitare gli abusi si stabiliscono delle regole prefissate a monte della gara d’appalto, in modo da stabilire in anticipo quali sono i criteri di valutazione;
• Serve quindi una più ampia commissione, che si dota di specifiche competenze, in grado di determinare in maniera corretta i criteri di valutazione;
• In Italia per questa ragione si continua ad utilizzare il criterio del massimo ribasso perché economicamente meno dispendioso e richiedeva anche meno competenza tecnica.

Crisi del settore del 2007

Nel 2007 si verifica una gravissima crisi del settore, dalla quale ancora non ci siamo ripresi effettivamente, questa ha generato una serie di studi, internazionali e nazionali, che ne cercavano le cause:

• McKinsey Company (dati internazionali), una compagnia americana, svolse degli studi sul settore delle costruzioni e sulle sue criticità mostrando che:
• I tempi di realizzazione erano più lunghi del 20% rispetto a quelli stabiliti, i costi erano superiori dell’80% rispetto a quelli stabiliti, l’industria non aveva ancora mai investito sulle nuove tecnologie digitali, le spese per la ricerca erano minori dell’1%...
• Istat (dati nazionali): 2018 Rapporto sulla competitività dei settori produttivi. Ha classificato i settori produttivi secondo la loro propensione all’innovazione e all’adozione di tecnologie digitali.
• Il settore delle costruzioni è risultato essere il più basso, e inoltre il 78% delle imprese non ha ancora mai investito nella digitalizzazione ne lo ritiene necessario per il futuro.
• McKinsey Global Institute 2017: studio sull’indice di digitalizzazione dei settori produttivi, ha fatto emergere che il settore delle costruzioni è il più basso, addirittura sotto il settore dell’agricoltura.
• Digital Built Britain 2011: uno studio che si concluse con la definizione di una politica per il settore delle costruzioni “never waste crisis” che imponeva la spinta verso la digitalizzazione e sulla modellazione BIM, concretizzata in una riduzione dei costi del 33%, maggiore velocità della consegna (-50%), minore impatto ambientale (-50%), miglioramento delle esportazioni.

La Direttiva europea del 2014 2014/24/EU

Incoraggia l’uso della metodologia BIM in particolare per gli appalti pubblici e obbliga gli stati membri a recepire le direttive entro pochi anni. Questo perché:

• Si devono valorizzare le spese pubbliche;
• Si cerca di internazionalizzare le figure professionali in modo da farle operare in uno scenario globale che si serve degli stessi mezzi;
• Si cerca di andare sempre di più verso una progettazione sostenibile basata sulla maggiore informazione di base ottenuta tramite l’uso del BIM;

Il Decreto Legislativo 50 del 2016

Introduce, come previsto dalla direttiva europea del 2014, l’utilizzo di metodi e strumenti elettronici specifici come quelli di modellazione. Chiarisce la gradualità dell’implementazione del BIM, che dev’essere adottata entro luglio del 2016, ma non chiarisce molto bene le modalità.

Articolo 23, comma 13 del “Codice dei contratti Pubblici”: le stazioni appaltanti possono richiedere l’utilizzo di metodologie e strumenti elettronici specifici per nuove realizzazioni, riqualificazioni ecc…

La gradualità dell’introduzione dell’obbligatorietà del BIM è chiarita poi dal “Decreto BIM”:

Decreto legislativo 560 del 2017

Rappresenta l’attuazione dell’articolo 23 del Codice dei Contratti Pubblici, e chiarisce la progressiva introduzione dell’obbligatorietà dell’uso delle metodologie e strumenti elettronici specifici (modellazione) secondo la Soft Landing ovvero una gradualità temporale nell’introduzione della metodologia BIM per gli appalti pubblici, in modo da garantire una progressiva maturità professionale, con affiancamento di corsi di aggiornamento che le stazioni appaltanti devono far fare ai propri dipendenti.

Articolo 6: Obbligatorietà della metodologia BIM

• Dal 2019 per progetti di importo superiore ai 100 Milioni
• Dal 2020 per progetti di importo superiore ai 50 Milioni
• Dal 2021 per progetti di importo superiore ai 15 Milioni
• Dal 2022 per progetti di importo superiore ai 5.225 Milioni (soglia comunitaria)
• Dal 2023 per progetti di importo superiore a 1 Milione
• Dal 2025 per tutte le opere pubbliche.

Il Dlgs 50 del 2016 è stato attuato pian piano negli anni attraverso una politica di SOFT LAW ovvero un modo di attuare i decreti secondo il quale al decreto principale si affiancano i decreti che via via vanno ad approfondire i singoli articoli contenuti nel 50. Ciò per ovviare al problema della formulazione delle norme di attuazione che prevedeva anni, e attuare il Dlgs 50 in maniera graduale.

Gestione attuale degli appalti pubblici

Abbiamo due principali fasi: la ...