Appunti di Procedura amministrativa

CUMULATIVO

Cerchiamo ora di individuare in casi in cui nel processo amministrativo si può proporre il ricorso cumulativo. L'atto dal punto di vista formale è quello definito dall'art 40 ciò che cambia è la ricchezza e l'articolazione dei petita.

Ricorso cumulativo nel processo di legittimità.

Il ricorso cumulativo nel processo di legittimità sussiste secondo la giurisprudenza (anche qui la giurisprudenza ha esplicitato delle regole implicitamente presenti nel sistema creando dei criptotipi) in 2 ipotesi.

Al fine di proporre un ricorso cumulativo con una pluralità di domande di annullamento è necessario impugnare più atti e provvedimenti caratterizzati da una CONNESSIONE PROCEDIMENTALE, ossia il ricorso cumulativo è ammesso quando il ricorrente intende impugnare più atti che appartengono alla stessa sequela procedimentale.

Nel processo amministrativo l'atto impugnato è il...

Il provvedimento è l'atto che conclude un determinato procedimento amministrativo. Tuttavia, dal diritto amministrativo sostanziale sappiamo che raramente il provvedimento viene ad essere l'unico atto giuridicamente rilevante nei confronti di un individuo, questo perché il provvedimento è solo l'atto terminale di un procedimento amministrativo all'interno del quale si manifestano più atti in grado di condizionare le decisioni della PA. Molte volte, infatti, il provvedimento non fa altro che tirare le fila di quanto avvenuto nella fase istruttoria del procedimento. Inoltre, molte volte non è il provvedimento l'atto finale in cui si sostanzia la decisione della PA, ma la decisione si è concretizzata in un atto che il provvedimento richiama per relationem.

In tutti questi casi, se la parte si limitasse solamente ad impugnare il provvedimento lasciando scoperta la decisione assunta nell'ambito del procedimento, l'annullamento

non avrebbe una grande utilità pratica perché si annullerebbe il provvedimento finale, ma non si censurerebbe l'illegittimità degli atti decisori che, continuando ad essere efficaci, consoliderebbero determinati effetti, tanto che invece di emanazione del potere la PA avrebbe gioco facile richiamandosi a tutto il materiale istruttorio e a tutte le decisioni prese per ribadire la scelta presa nei confronti del ricorrente. Per questo motivo il ricorso cumulativo che riguarda più atti relativi alla stessa sequela procedimentale è largamente consigliato ed è un tipo di ricorso che ogni avvocato elabora. Solitamente nei ricorsi si inserisce una formula che prevede che oltre al provvedimento finale si impugnano anche gli atti presupposti o connessi che devono essere ben indicati nell'epigrafe del ricorso. Questi atti connessi sono gli atti procedimentali che acquistano un'efficacia lesiva con l'emanazione del provvedimento finale.

marispetto ai quali si deve estendere la cognizione del giudice.

Le nostre riflessioni non hanno una reale pregnanza se non sono connesse ad esempi concreti.

Pensiamo ad es. al diniego di un titolo edilizio che dipenda dal fatto che nel corso del procedimento di rilascio del permesso non vi è stato il parere favorevole dell'autorità preposta a controllare la sicurezza dell'edificio. Se questo parere favorevole mancasse a poco servirebbe al ricorrente impugnare il provvedimento finale (sicuramente viziato), ad dover essere aggredito e l'atto interno perché è questo che ha determinato il contenuto della decisione finale e un arresto procedimentale a danno dell'istante. L'istante dovrà dunque impugnare il provvedimento e cumulativamente il parere vincolante negativo.

Lo stesso fenomeno si ha quando il ricorrente impugna insieme al provvedimento applicativo anche il regolamento presupposto.

Quando il ricorrente impugna un provvedimento

applicativopotrebbe avere interesse ad estendere la sua censura anche alregolamento che precisa i contenuti della legge e contiene leprevisioni che la pa va ad applicare in concreto.

Facciamo un es. un diniego di ristrutturazione di un edificio motivatodal fatto che il progetto edilizio prevede la copertura del tetto condei coppi in un materiale non conforme al regolamento comunalesull'estetica degli edifici è impugnabile unicamente se io insieme aldiniego vado ad impugnare le previsioni regolamentari chedeterminano la lesione del mio interesse.

Il ricorso cumulativo per connessione procedimentale si ha dunquesia con riferimento agli atti interni decisori sia con riferimento agliatti regolamentari.

Altro caso di ricorso cumulativo si ha anche nell'ipotesi dellaCONNESSIONE FUNZIONALE TRA PROVVEDIMENTI; questa implicache il ricorso venga proposto nei confronti di atti relativi aprocedimenti diversi, ma riconducibili alla stessa azioneamministrativa.

Ad es. pensiamo

All'impugnazione contestuale di 2 dinieghi divariante edilizia rilasciati dalla pa allo stesso ricorrente e daeffettuare presso il medesimo edificio. Il ricorrente deve costruire uncomplesso alberghiero caratterizzato da più strutture e nel corsodella costruzione si rende necessario il rilascio di 2 varianti: unarelativa ai garage da realizzare nel seminterrato e un altro interventoin variante per la costruzione della piscina. Le due domandevengono proposte contestualmente e vengono unitariamentevalutate dalla stessa pa che emana i 2 provvedimenti a distanza dipochi giorni. Vi è una connessione funzionale perché i 2provvedimenti sono emanati nei confronti nello stesso soggetto perla medesima attività costruttiva. Per questo motivo si ritiene vi siauna connessione funzionale tra i due provvedimenti tale dalegittimare la contestuale formulazione delle censure nei confrontidella pa. Altra ipotesi di connessione funzionale può riguardare il caso di

piùatti emanati nei confronti dello stesso dipendente pubblico il quale sisia rivolto alla pa per ottenere il riconoscimento di una indennità permalattia contratta a causa del servizio svolto presso la pa.Supponiamo ad es. ad un funzionario militare che abbia patito piùpatologie tra loro correlate e che in rapporto a ciascuna di essechieda l’infermità. Può capitare che la pa neghi le richiestegiustificando la reazione unitarie del dipendente pubblico con unricorso cumulativo che abbia ad oggetto entrambi i dinieghi edentrambe le vicende, perché i dinieghi hanno come fatto comune ilfatto di aver prestato servizio presso la pa.Cercando di ragionare su queste ipotesi di ricorso cumulativo occorredistinguere i due casi: nel primo caso (quello in cui viene impugnatoil provvedimento insieme all’atto endoprocedimentale) dellaconnessione procedimentale, siamo in presenza di unaCONNESSIONE SOGGETTIVA ED OGGETTIVA. Quella soggettivaderivadal fatto che il ricorrente e il resistente sono gli stessi; la connessione oggettiva dipende dal fatto che tra i provvedimenti e gli atti decisori impugnati vi è un nesso di presupposizione non solo logica, ma anche giuridica perché sulla base della disciplina dei singoli provvedimenti amministrativi noi possiamo capire come un atto sia la premessa del secondo atto. Quindi se io voglio censurare la validità del provvedimento finale devo impugnare anche l'atto interno. Tanto più che non si può mai impugnare l'atto endoprocedimentale da solo, al momento della sua emanazione perché non rende direttamente l'interesse del ricorrente fino a quando non viene emanato il provvedimento finale. Nel caso di ricorso cumulativo di secondo tipo (quello in cui abbiamo una connessione impropria o funzionale tra provvedimenti) possiamo dire che la connessione tra le domande è di tipo soggettivo perché intercorrono tra lo stesso.

ricorrente e lo stesso resistente; qui però non esiste una reale connessione oggettiva dal punto di vista logico-giuridico perché i due procedimenti (paralleli o affini) non hanno alcun rapporto giuridico, se non un rapporto fattuale derivante dal fatto che essi hanno ad oggetto la medesima vicenda storica. In questi casi, a fronte di una connessione soggettiva e di una connessione oggettiva debole, occorre che il giudice effettui degli attenti bilanciamenti di interessi nella valutazione di ammissibilità del ricorso cumulativo. Questo lo si deve fare per ragioni fiscali: il giudice deve bilanciare l'interesse alla concentrazione del giudizio (e quindi l'interesse a che il ricorrente sia messo nella posizione di impugnare con un unico atto una vicenda storica unitaria) con l'interesse dello Stato a che ciascuna domanda autonomamente proponibile sia suscettibile di essere tassa in maniera adeguata attraverso il contributo unificato. Questo perché il

Il processo è unarisorsa scarsa; non sempre la giurisprudenza riconosce generosamente la connessione funzionale. Abbiamo detto che le ipotesi d ricorso cumulativo sono 2, quellavista fino ad ora per cui con il medesimo ricorso vengono impugnatipiù provvedimenti e la seconda che si ha quando con il ricorso sipropongono più DOMANDE SOGGETTIVAMENTE E DOGGETTIVAMENTE CONNESSE. Qui la disciplina è non solo di matrice giurisprudenziale, ma anche legale l'art 32 del cpa tratta il fenomeno della pluralità delle domande e della conversione delle azioni. Limitandoci alla pluralità delle domande il cpa ammette che nello stesso giudizio si cumulino più domande proposte in via principale o incidentale. Il cumulo di domande è un fenomeno che nel cpa dobbiamo affrontare con cura. L'ipotesi del cumulo di domande non è quella in cui si pongano più domande di annullamento relative ad una sequela procedimentale, ma è quella in cui

si propongano più domande strutturalmente connesse in quanto al petitum, ma che sono soggettivamente ed oggettivamente connesse (soggettivamente perché hanno luogo tra le stesse parti, oggettivamente perché si riferiscono alla stessa vicenda procedimentale): si potrebbe trattare ad es. di domande di annullamento e in aggiunta di risarcimento del danno da provvedimento illegittimo; ancora di domande di accertamento del silenzio inadempimento a cui faccia seguito una domanda di condanna al rilascio del provvedimento. Nell'ambito del processo di legittimità è ormai pacifica la possibilità di proporre più domande in cumulo e anche nel processo in giurisdizione esclusiva il cumulo è ammesso, ma è ammesso con la ricchezza di fattispecie che caratterizzano la giurisdizione esclusiva. Ci sono diverse ipotesi di cumulo come il c