Appunti del corso di Procedura amministrativa

I L DIRITTO PROCESSUALE AMMINISTRATIVO

—> “Si tratta della situazione giuridica

INTERESSE LEGITTIMO

soggettiva della quale è titolare un soggetto nei confronti della

pubblica amministrazione che esercita un potere autoritativo

attribuitogli dalla legge e consiste nella pretesa che tale

potere sia esercitato in conformità alla legge nell'interesse

collettivo”

Il MEZZO di TUTELA di posizione che tutti i sistemi mettono in piedi per

tutelare il CITTADINO, è una AZIONE di ANNULLAMENTO se siamo colpiti da

una azione sfavorevole.

§ Stati Uniti —> in caso di una decisione ILLEGITTIMA, ci dice che

dobbiamo rivolgersi alla Corte distrettuale Federale con un’ AZIONE di un

ANNULLAMENTO proposta in un TERMINE di DECADENZA, che in America

può variare. Per contestare quella decisione, il cittadino deve avere una

certa LEGITTIMAZIONE per poter contrastare quella DECISIONE —> negli

Stati Uniti NON c’è un GIUDICE AMMINISTRATIVO SPECIALE MA non c’è

dubbio che ci siamo REGOLE PROCEDURALI che rendono la PROTEZIONE del

CITTADINO nei confronti dell’ Amministrazione, simile al tipo di

protezione che il cittadino italiano ottiene davanti al GIUDICE

AMMINISTRATIVO.

OGGETTO CONTROVERSIA —> ipotesi di impugnazione di una

decisione, l’ oggetto di queste controversie tra cittadino e P.A. è il

POTERE PUBBLICO —> Accerta che questo atto è ILLEGITTIMO

Lo STRUMENTO PRINCIPALE è l’ AZIONE COSTITUIVA —> l’

ANNULLAMENTO degli

ATTI AMMINISTRATIVI, il PRIVATO si protegge in questo modo, è

costituita così in MOLTI SISTEMI, a prescindere dal GIUDICE.

Regno Unito

§ —> rifiuta il diritto amministrativo per molto tempo, rifiuta l’

idea di un GIUDICE SPECIALE, ma nel 1977, gli INGLESI introducono una

PROCEDURA (APPLICATION …) che è una procedura SPECIFICA per le

CONTROVERSIE in cui siano in DISCUSSIONE DIRITTI di NATURA

PUBBLICISTICA.

Gli inglesi capiscono che ci sono queste posizioni, ci sono anche nella realtà

inglese e che queste POSIZIONI devono avere una corsia DAVANTI alle Corti

che erano le Corti ORDINARIE, DIRETTA, ESCLUSIVA, anche gli inglesi sono

disposti a riconoscere che pur DAVANTI alle Corti ordinarie ci devono essere

regole diverse.

Poi la alta CORTE INGLESE ha una DIVISIONE che si occupata delle

controversie tra Privati e P.A (ADMINISTRATIVE COURT)

Se si arriva alla Corte anche qui ci sono REGOLE PARTICOLARI

12 febbraio, 4 audio:

Quando ci occupiamo del giudice che decide le controversie con la P.A.

parliamo di:

GIUDICE AMMINISTRATIVO

* GIUDICE ORDINARIO

*

I SISTEMI AMMINISTRATIVI hanno trovato diversi modi per risolvere il

PROBLEMA della GIUSTIZIA AMMINISTRATIVA.

I paesi di common law hanno mantenuto l’ idea della giurisdizione UNICA,

un SOLO GIUDICE (CIVILE), per tutte le controversie tra PRIVATI o tra

PRIVATI e P.A.

Nel nostro ordinamento abbiamo un giudice SPECIALE.

Il modello di provenienza di questo sistema è quello FRANCESE, ci

accomuna al sistema francese il CONSIGLIO di STATO.

Il nostro sistema arriva alla scelta di affidarsi ad un GIUDICE

AMMINISTRATIVO, dopo aver operato la scelta opposta.

C’è la “legge 20 marzo del 1865, n. 2248 allegato E”, ALLEGATO sul

CONTENZIOSO AMMINISTRATIVO” una legge che attualmente regola i

RAPPORTI tra la GIURISDIZIONE ORDINARIA e la PUBBLICA AMMINISTRAZIONE

—> il modo in cui i nostri Tribunali possono occuparsi della P.A. è fissato in

quella legge del 1865.

Alcuni punti FISSATI in tre disposizioni sono ANCORA DECISIVI nel

sistema di GIUSTIZIA AMMINISTRATIVA.

OGGI, se guardiamo la COSTITUZIONE e il modo in cui i suoi

* articoli disegnano il sistema della GIUSTIZIA AMMINISTRATIVA,

troviamo la PRESENZA di DUE GIUDICI:

GIUDICE ORDINARIO

* GIUDICE AMMINISTRATIVO

*

—> CRITERIO del DIRITTO SOGGETTIVO e INTERESSE LEGITTIMI

Se guardiamo il quadro normativo attuale dovremmo dire che il nostro è un

SISTEMA DUALISTA, ma è un SISTEMA in cui è PREVALENTE il ruolo del

giudice AMMINISTRATIVO.

GIUDICE ORDINARIO —> Ha una giurisdizione LIMITATA.

Come si è arrivati fino a qui?

1 punto —> la legge 2248 —> doveva UNIFICARE il REGNO

* dal punto di vista AMMINISTRATIVO.

Nei regni PREUNITARI erano presenti Regni Amministrativi diversi (es:

Regno di Sardegna), questi regni avevano al loro interno:

§ I Tribunali del contenzioso amministrativo —> erano ORGANI

AMMINISTRATIVI, erano ORGANI INTERNI all’ AMMINISTRAZIONE,

dovevano DIRIMERE le controversie tra amministrazione e cittadini

in relazione a una serie di poteri amministrativi.

§ avevamo una residua possibilità per il cittadino di RIVOLGERSI al

GIUDICE ORDINARIO quando NON venivano in gioco POTERI, ma quando

il cittadini LITIGAVA in TERMINI CONTRATTUALI con l’

amministrazione.

Quando si mise mano all’ UNIFICAZIONE, si prese come MODELLO di

RIFERIMENTO, NON il sistema FRANCESE, ma il SISTEMA BELGA, fu presa

come riferimento la COSTITUZIONE BELGA, aveva al suo interno l’ idea

che l’ amministrazione dovesse essere sottoposta al GIUDICE ORDINARIO, si

rifiutava l’ idea di un giudice speciale per l’ AMMINISTRAZIONE.

articolo 2):

Questo fu lo spirito dove nel 1865 si stabilì (

a. SI abolivano tutti i TRIBUNALI del CONTENZIOSO AMMINISTRATIVO

b. sottoporre alla GIURISDIZIONE del giudice ordinario TUTTE le

controversie tra PRIVATO e P.A. che riguardassero DIRITTI CIVILI e

POLITICI , ANCORCHè FOSSERO emanati atti amministrativi

Dunque —> la GIUSTIZIA AMMINISTRATIVA nasce con la RIVOLUZIONE

FRANCESE, i

controlli devono essere ESTERNI all’ amministrazione stessa —> In

ITALIA questa idea entra nel 1865 con questa legge, ma la legge decide di

devolvere le controversie al GIUDICE ORDINARIO, purchè queste

controversie RIGUARDASSERO DIRITTI CIVILI e POLITICI.

Che cosa sono i “DIRITTI CIVILI e POLITICI” nel 1865?

es:e l’ Amministrazione deve espropriare un TERRENO—> esproprio

ILLEGITTIMO —> il privato vuole lamentarsi —> è un DIRITTO CIVILE e

POLITICO.

§ DUNQUE —> LIMITI ESTERNI —> il giudice ordinario può

intervenire solo la CONTROVERSIA riguarda DIRITTI CIVILI e

politici.

§ Questa legge 2248 del 1865 che identificava questo “diritto

CIVILE e POLITICO”, prevedeva 2 LIMITAZIONI (art. 4 e 5)

alla giurisdizione del GIUDICE ORDINARIO:

art. 4

* —> quando si controverte di DIRITTI CIVILI e POLITICI, si

applicano dei LIMITI INTERNI alla GIURISDIZIONE, che

impediscono al GIUDICE ORDINARIO di

MODIFICARE / REVOCARE/ANNULLARE l’ atto AMMINISTRATIVO.

Quindi il GIUDICE ORDINARIO può dargli solo il RISARCIMENTO del

danno—> L’ ESPROPRIATO NON potrà ambire ad avere indietro il suo

terreno.

Questo era la conseguenza del modo di intendere la SEPARAZIONE dei

POTERI—> Il POTERE GIUDIZIARIO non poteva turbare il potere esecutivo.

art. 5 —> il GIUDICE ORDINARIO che si imbatta in un atto

* amministrativo, lo applicherà solo nella misura in cui sia LEGITTIMO —

> POTERE di DISAPPLICAZIONE degli atti amministrativi

ILLEGITTIMI

QUINDI —> Il GIUDICE ORDINARIO poteva accertare che l’ atto fosse

illegittimo, e risarcire il DANNO.

Dopo l’ APPLICAZIONE di questa legge, si individuò che il SISTEMA NON

era

soddisfacente….

NON SOLO per questi LIMITI INTERNI, ma perché quando l’

amministrazione emanava atti discrezionali, spesso il GIUDICE

ORDINARIO NON si pronunciava.

art. 3 di questa legge diceva —> tutto quello che NON è DIRITTO

CIVILE e POLITICO , può essere protetto attraverso i RICORSI all’

AMMINISTRAZIONE STESSA —> es: concessioni, autorizzazioni.

Abbiamo una MODIFICA del SISTEMA, prodotta dalla LEGGE CRISPI.

—> legge CRISPI,

* 2 legge importante nella fase originaria nel sistema

legge 5992 del 1889

si arriva a questa legge, fu intesa come un CORRETTIVO del

SISTEMA, ma poi diventò il BRACCIO FONDAMENTALE del SISTEMA.

ISTITUZIONE della QUARTA SEZIONE del CONSIGLIO di

Abbiamo l’

STATO, va

dove il giudice civile ordinario non poteva andare, dove NON si trattava di

diritti civili e politici.

L’ ISTITUZIONE della QUARTA SEZIONE, questa sezione inizialmente non

veniva qualificata come GIUDICE, si poteva fare RICORSO contro gli ATTI

della P.A.VIZIATI da:

INCOMPETENZA

* VIOLAZIONE di LEGGE

* ECCESSO di potere

*

Per la TUTELA degli INTERESSI.

Aveva il vantaggio, l’ ARMA dell’ ANNULLAMENTO.

Perchè?

Il CONSIGLIO di STATO era interno all’ AMMINISTRAZIONE, quindi

ben poteva ANNULLARE gli ATTI dell’ AMMINISTRAZIONE.

La creazione di questa via di ricorso, si pone in concorrenza con la

GIURISDIZIONE del giudice ORDINARIO, anche se al tempo NON era una

GIURISDIZIONE, il CONSIGLIO di STATO era il CONSIGLIERE del governo.

è questa il tipo di PROTEZIONE che poi DOMINERà il SISTEMA di

giustizia AMMINISTRATIVA (ottenere l’ ANNULLAMENTO del

PROVVEDIMENTO ILLEGITTIMO)

—> questo tipo di protezione nasce nel 1889.

Creato questo strumento di protezione, il proprietario espropriato si

cominciò a domandare (posso andare dal Consiglio di Stato e chiedere l’

annullamento dell’ esproprio? oppure, siccome ho un diritto protetto dal

giudice civile, devo andare dal giudice ordinario?)

questo interrogativo ci porta al TEMA del riparto delle GIURISDIZIONE, nel

1889, non avevamo l’ idea che la 4 Sezione fosse una giurisdizione —> con

la legge 62 del 1907 si crea la QUINTA SEZIONE del Consiglio di Stato

e si chiarisce che si tratta di ORGANI GIURISDIZIONALI.

§ Una prima opzione du quella di dire, facciamo DECIDERE al cittadino:

se vuole ottenere l’ annullamento —> va alla quarta sezione del C.D.S

* (Consiglio di Stato)

se vuole il risarcimento —> andrà dal giudice ordinario

*

—> CRITERIO del PETITUM (in base a quello che voglio ottenere scelgo a chi

rivolgermi)

§ poi si disse—> il titolare del diritto civile e POLITICO può rivolgersi

sia alla QUARTA SEZIONE, che al GIUDICE ORDINARIO—> il

cittadino prima chiede l’ annullamento, se riesce a dimostrare di aver

ricevuto UN DANNO INGIUSTO, si rivolgerà al GIUDICE ORDINARIO per

ottenere il RISARCIMENTO del DANNO.

Quando però si decise il CRITERIO di RIPARTO da accogliere si decise per il

CRITERIO del PETITUM SOSTANZIALE, CRITERIO della CAUSA

PETENDI —> in base alla POSIZIONI

GIURIDICA che vantava, doveva scegliere l’ uno o l’ altro GIUDICE:

diritto soggettivo —> giudice ordinario

* interesse legittimo —> quarta sezione Consiglio di Stato

*

Poi co’è successo perché poi in realtà si sia scelto di investire il GIUDICE

AMMINISTRATIVO della controversia del proprietario espropriato ad

esempio?

—> si fece un operazione importante sul piano del DIRITTO

AMMINISTRATIVO SOSTANZIALE, si disse:

—> il PROPRIETARIO di un TERRENO di fronte al POTERE di

ESPROPRIAZIONE, siamo sicuri che abbia un diritto CIVILE O il suo

DIRITTO, quando si scontra con il POTERE diventa un’ altra cosa?

1930 si disse che è la posizione giuridica vantata che determina il GIUDICE

COMPETENTE, MA si LAVORò su questo profilo della POSIZIONE, ritenendo

che tutte le volte che un diritto si trova davanti ad UN POTERE che

può disporre di quel diritto è un INTERESSE —> se è un interesse si può

proteggere davanti alla QUARTA SEZIONE del consiglio di STATO.

DUNQUE —> quando può accedere alla tutela del GIUDICE AMMINISTRATIVO?

quando ha un interesse PRETESIVO

* ma anche quando ad un DIRITTO che può essere AGGREDITO

* dal POTERE, l’ AMMINISTRAZIONE è giustificata a toccare quel

DIRITTO per fini di INTERESSE PUBBLICO

Quando il diritto degrada ad interesse legittimo?

La CASSAZIONE del 1849 (?) ha risposto così (assetto ancora oggi) :

quando l’ AMMINISTRAZIONE esercita MALE il potere che PERò

* ha —> CATTIVO ESERCIZIO del POTERE —> PROVVEDIMENTO

ILLEGITTIMO —> è cmq efficace,

produce EFFETTI GIURIDICI, DEGRADA il DIRITTO ad interesse LEGITTIMO

—> dunque GIUDICE AMMINISTRATIVO, SENTENZA COSTITUTIVA di

ANNULLAMENTO

l’ AMMINISTRAZIONE LEDE il diritto del privato SENZA averne

* POTERE —> carenza di POTERE O SUO ESERCIZIO con VIOLAZIONE

TALMENTE GRAVI—> ATTO NULLO NON PRODUCE EFFETTI GIURIDICI, NON

è un GRADO di degradare il DIRITTO ad INTERESSE LEGITTIMO, il

DIRITTO SOGGETTIVO è INTEGRO —> GIUDICE

ORDINARIO —-> sentenza di condanna al risarcimento del danno, e

accertamento della illiceità della P.A.

Questa LIMITAZIONE ai poteri del GIUDICE è prevista anche in Francia, si

dice che se vengono LESI i DIRITTI del cittadino al di fuori di

qualunque procedimento, allora NON c’è un ATTO AMMINISTRATIVO VERO

e PROPRIO, non c’è nemmeno quella gradazione del DIRITTO a interesse

LEGITTIMO alla BASE della giurisdizione del GIUDICE AMMINISTRATIVO.

—> questo è l’ ASSETTO che c’è ANCORA OGGI , ma è ACCADUTA una cosa:

Creazione di una giurisdizione ESCLUSIVA del GIUDICE

AMMINISTRATIVO nel 1923, nasce per la MATERIA del PUBBLICO

IMPIEGO, NASCE con l’ idea di dire che questo criterio di riparto, in qualche

caso NON va bene, quando i RAPPORTI CITTADINO, P.A. rendono innaturale

spartire il rapporto tra GIUDICI DIVERSI—> es: dipendente pubblico era

titolare di diritti e interessi legittimi, in MATERIA di IMPIEGO PUBBLICO

abbiamo la GIURISDIZIONE ESLUSIVA del GIUDICE AMMINISTRATIVO.

ma quali SONO gli svantaggi di trattare un diritto COME INTERESSE

LEGITTIMO?

TUTELA COSTITUTIVA è costretta entro termini moto BREVI di

* DECADENZA, tutti i sistemi che hanno come baricentro l’ AZIONE di

ANNULLAMENTO, condizionano l’ azione ad un TERMINE BREVE di

DECADENZA, davanti al GIUDICE CIVILE NO ad esempio!!!

regime delle prove—> il processo amministrativo, fino al codice del 2010

* conosce un NUMERO LIMITATO di MEZZI DI PROVA (es: prova

testimoniale era estranea)

dunque nel 1923 abbiamo il DOPPIO BINARIO GIURISDIZIONALE,

costruito in modo che i due giudici diano TUTELE DIFFERENTI.

NOTA BENE:

GIUDICE AMMINISTRATIVO —> TUTELA COSTITUTIVA costretta entro

*

BREVI

TERMINI di DECADENZA, è costruita intorno all’ atto e alla sua

ILLEGITTIMITà, i MEZZI

di PROVA sono LIMITATI , i POTERI DECISORI sono LIMITATI, l’ UNICO

POTERE

era quello dell’ ANNULLAMENTO —>

dunque ci sono anche degli svantaggi di trattare un diritto come INTERESSE

LEGITTIMO, fino al codice del 2010 si conoscono un numero limitato di mezzi

di prova (Es: prova testimoniale era estranea a questo procedimento)

GIUDICE ORDINARIO —> giudice dei DIRITTI SOGGETTIVI, TUTELA di

* condanna e di accertamento, TERMINI di PRESCRIZIONE

finalizzati alla tutela dei diritti

Poi abbiamo un evento IMPORTANTE, 1923

:

§ abbiamo una riforma, questa separazione DIRITTI

SOGGETTIVI INTERESSI LEGITTIMI risultava MOLTO DIFFICILE

da fare —> si dà una giurisdizione ESCLUSIVA

ES: MATERIA DEL PUBBLICO IMPIEGO —> progressione di carriera, l’

Amministrazione rispetto a queste aspettative aveva una posizione di

potere, oppure i CONCORSI INTERNI erano l’ espressione di un potere.

SOLUZIONE —> diamo tutta la materia al giudice AMMINISTRATIVO, la

GIURISDIZIONE è identificata con la MATERIA, il GIUDICE

AMMINISTRATIVO può decidere di diritti SOGGETTIVI in VIA

PRINCIPALE, cioè?

Vuol dire che la questione sui diritti costitutiva questione che poteva

entrare nel GIUDICATO

§ altra riforma del 1923 —> Inoltre il GIUDICE AMMINISTRATIVO, anche

nelle materie in cui non ha giurisdizione ESCLUSIVA, ha la possibilità di

una cognizione INCIDENTALE dei DIRITTI SOGGETTIVI

es: autorizzazione per un permesso a costruire, l’ Amministrazione NON

RISPONDE oppure NEGA il permesso di costruire, il privato impugna il

DINIEGO (interesse legittimo), l’ Amministrazione dice che lui non è

proprietario del terreno, il fatto che sia o non sia proprietario è una

questione di DIRITTO SOGGETTIVO —> se il giudice Amministrativo ha la

possibilità di conoscere incidentalmente di questa questione.

Rimangono escluse alcune ipotesi alla portata del GIUDICE

AMMINISTRATIVO —> questione relative allo stato delle

persone, e la querela di FALSO!

torniamo alla CREAZIONE della giurisdizione ESCLUSIVA

§

(1923) —> fino agli anni ’70 è stata LIMITATA, invece poi, dagli anni

’90 è ESPLOSA, il LEGISLATORE ha via via attribuito un NUMERO

sempre più IMPORTANTE e SIGNIFICATIVO di materie

Quando il giudice Amministrativo decideva, NON è che potesse cambiare il

suo processo, attribuire questi diritti soggettivi al giudice amministrativo,

significava che venissero sopporti al tipo di tutela degli INTERESSI LEGITTIMI.

Cose negative del fatto di considerarli così:

es: (1) processo del lavoro —> una delle PROVE RILEVANTI è la PROVA

TESTIMONIALE, che nel PROCESSO AMMINISTRATIVO NON ESISTEVA, il

processo amministrativo aveva:

la PROVA DOCUMENTALE

* VERIFICAZIONI

* CHIARIMENTI

*

(2) Nel PROCESSO CIVILE, la tutela cautelare è stata caratterizzata da una

certa FORMALITà, nel PROCESSO AMMINISTRATIVO, la sola misura

CAUTELARE POSSIBILE nel proced. amm. era la SOSPENSIONE del

PROVVEDIMENTO.

Cose positive —> non d