Appunti di principi e storia della tutela dei beni culturali

Principi e Storia della Tutela dei Beni Culturali

Che cosa è il Codice e come è strutturato:

- è una fonte, quindi un contenitore di informazioni, le quali sono norme/regole.

Un Codice è quindi una “fonte giuridica” ovvero un insieme sistematico di regole e norme che disciplinano

una determinata materia (nel nostro caso il Codice dei Beni Culturali e Paesaggistici disciplina la tutela di

essi).

La sua denominazione tecnica è “Decreto legislativo 22 gennaio 2004 n. 42”

Codice dei beni culturali e del paesaggio, ai sensi dell’articolo 10 della Legge 6 luglio 2002, n. 137

Decreto legislativo : tipo di onte giuridica

• 22 gennaio 2004 : indica quando è stato adottato e messo in vigore

• n. 42 : indica il numero progressivo delle fonti di quel determinato anno (qui il 2004)

•

Cos’è un Decreto Legislativo:

Il Decreto Legislativo è un atto avente forza di legge che elabora il Governo

→ il Governo però NON può mai sostituirsi al Parlamento

→ il Decreto legislativo è infatti emanato dal Governo solo sulla base di una legge di delega del Parlamento

→ Una delega che fissa i limiti che il Governo deve rispettare

Struttura del Codice:

Come già detto il Codice, essendo un Decreto Legislativo, deve rientrare nei parametri dettati dalla Legge

delega del Parlamento. Essa è quindi come una cornice nel quale appunto deve rientrare il Decreto

Legislativo del Governo.

Il Codice è fondamentalmente un insieme di articoli (norme). Ecco alcune caratteristiche degli articoli:

hanno una numerazione progressiva

•

• alcuni articoli hanno lo stesso numero ma locuzione bis, ter, quater, quinquies… (ad indicare

modifiche, riscrizioni, aggiunte…)

• ogni articolo è diviso in commi (1. 2. 3. 4. …)

• a volte i commi sono divisi in lettere (a) b) c) …)

• ogni articolo ha un titolo

Gli articoli all’interno del Codice seguono un criterio sostanziale di ripartizione:

Parti → Titoli → Capi → Sezioni

PARTE PRIMA (Disposizioni Generali o di principio)

Rapporto tra norma di principio e norma attuativa

Norma di principio: “La Repubblica tutela e valorizza il patrimonio culturale secondo le disposizioni del

seguente Codice” (art. 1)

→ “tutela” e “valorizza” danno per scontato norme che vengono spiegate in dettaglio

più avanti.

Norma attuativa: sono appunto le norme che vanno a spiegare i dettagli delle norme di principio.

PARTE SECONDA (Beni Culturali):

I Titoli della Parte II^:

Titolo I : Tutela (95 articoli)

• Titolo II : Fruizione e Valorizzazione (27 articoli)

• Titolo III : Norme transitorie e finali (3 articoli)

•

I Capi del Titolo I (Tutela): da dividere in tre gruppi di norme

Capo I° : Oggetto della tutela

• Capo II° : Vigilanza e ispezione

• Capo III° : Protezione e conservazione

•

• Capo IV° : Circolazione in ambito nazionale

• Capo V° : Circolazione in ambito internazionale

Capo VI° : Ritrovamenti e scoperte

• Capo VII° : Espropriazione

•

I Capi del Titolo II (Fruizione e valorizzazione):

Capo I° : Fruizione dei beni culturali

• Capo II° : Principi della valorizzazione dei Beni Culturali

• Capo III° : Consultabilità dei documenti degli archivi e tutela della riservatezza

•

Il Titolo III (Norme Transitorie):

Le norme transitorie sono in quasi tutte le fonti giuridiche e sono fondamentali quando una nuova fonte

giuridica entra in vigore, abrogandone una precedente.

→ Regolano il passaggio tra la vecchia e la nuova fonte giuridica.

• Regole che attribuiscono efficacia retroattiva alla nuova fonte giuridica

• Regole che attribuiscono ultra-attività alla vecchia fonte giuridica

• Nuove regole che si applicano per un periodo limitato di tempo in attesa che entri in vigore la

nuova fonte giuridica.

PRIMA DEL CODICE

Breve rassegna della legislazione sul Patrimonio culturale dall’Unità d’Italia (1861) al Codice (2004):

• Legge 28 giugno 1871 n. 286: Mantiene in vigore le norme di tutela degli Stati preunitari (leggi

quindi variabili da zona a zona);

• Legge 12 giugno 1902 n. 185 (c.d Legge Nasi)

• Legge 20 giugno 1909 n. 364 (c.d Legge Rosadi): Norme per l’inalienabilità delle antichità e delle

Belle Arti;

• Regio Decreto 30 gennaio 1913 n. 363: Regolamento di esecuzione della legge 364/1909

Oltre alle regole è però necessario apportare una struttura amministrativa dedicata e specializzata la quale

funzione sarà quella di applicare e far applicare queste regole.

Le competenze in materia di tutela a livello centrale erano affidate alla Direzione generale delle antichità e

delle Belle Arti presso il Ministero della Istruzione pubblica (articolazione centrale).

A livello periferico sono create articolazioni territoriali del Ministero: le Soprintendenze (articolazioni

periferiche).

Durante il ventennio fascista (1922 – 1943), Giuseppe Bottai, Ministro dell’educazione Nazionale dal 1936 al

1943 emana le seguenti leggi (c.d. Leggi Bottai):

• Legge 1° giugno 1939 n. 1089 sulla tutela delle cose d’interesse storico e artistico

• Legge 29 giugno 1939 n. 1497 sulla protezione delle bellezze naturali

Le seguenti leggi sono a matrice del loro contesto storico-politico → Regime fascista → leggi di tutela

nazionale molto efficaci

II^ Guerra Mondiale (1939 – 1945) → Liberazione (25 aprile 1945) → Referendum Monarchia/Repubblica (2

giugno 1946) → Assemblea Costituente (1946 -1947) → Approvazione della Costituzione della Repubblica

Italiana (22 dicembre 1947)

LA COSTITUZIONE

Art. 9 → “La Repubblica promuove lo sviluppo della cultura e della ricerca scientifica e tecnica.

Tutela il paesaggio e il patrimonio storico e artistico della Nazione”

La tutela diventa diritto personale, il patrimonio nazionale rafforza il senso di comunità.

La tutela è funzionale allo sviluppo della cultura e NON fine a se stessa.

1970-1977 : Attuazione del decentramento amministrativo e quindi trasferimento di alcune funzioni

amministrative dello Stato alle Regioni (Sistema Regionale).

Ma le funzioni di tutela del patrimonio storico-artistico-archeologico restano di competenza esclusiva dello

Stato.

• Legge 29 gennaio 1975 n. 5 : istituzione del Ministero per i Beni culturali e ambientali

• Legge 8 ottobre 1997 n. 352 : delega del Parlamento al Governo per un Testo Unico delle norme

vigenti in materia di beni culturali e ambientali

• D.Lgs 29 ottobre 1999 n. 490 : Testo Unico delle disposizioni legislative in materia di beni culturali e

ambientali

Il Governo si attiene a principi e criteri dispositivi segnalati nella legge delega dell’8 ottobre 1997:

- Possono essere inserite nel Testo Unico le disposizioni legislative vigenti;

- Devono essere apportate solo le modifiche necessarie per il loro coordinamento, nonché per assicurare

riordino e semplificazione delle precedenti norme.

• D.Lgs 31 marzo 1998 n. 112 : secondo decentramento amministrativo. Prima definizione normativa

delle funzioni di “gestione”, “promozione” e “valorizzazione” dei beni culturali.

• Legge Costituzionale 18 ottobre 2001 n. 3 : modifica del Titolo quinto della Parte seconda della

Costituzione → ripartizione delle competenze legislative tra Stato e Regioni:

TUTELA : competenza legislativa esclusiva dello Stato centrale (Parlamento nazionale);

◦

◦ VALORIZZAZIONE : competenza legislativa concorrente tra lo Stato centrale (Parlamento

nazionale) e le Regioni (Consigli regionali).

Art. 117 amplia le competenze legislative delle Regioni tra cui la valorizzazione dei beni culturali e

alla “promozione e organizzazione delle attività culturali”.

• Legge 6 luglio 2002 n. 137 : delega del Parlamento al Governo per la elaborazione di Codice delle

disposizioni legislative in materia di beni culturali e ambientali.

Principi e criteri a cui si devono attenere per la formulazione del Codice:

◦ adeguamento agli arrt. 117 e 118 della Costituzione (modificati nel 2001);

adeguamento alla normativa comunitaria e agli accordi internazionali;

◦ ottimizzazione risorse impegnate e incremento entrate;

◦ snellimento e abbreviazione dei procedimenti.

◦

TESTO UNICO E CODICE – Differenze

D.Lgs 490/99 D.Lgs 42/2004

TESTO UNICO CODICE

Raccogliere in un testo unico le norme degli Nuove funzioni e competenze: “fruizione” e

• •

ultimi 60 anni “valorizzazione”

alcuni adattamenti e limitate modifiche regole e procedure della “tutela” non cambiano

• •

regole e procedure preesistenti non subiscono solo per limitati adattamenti e modifiche

• •

sostanziali variazioni → “per un Testo Unico è troppo; e per un Codice

→ la semplificazione è limitata è troppo poco”

FONTI GIURIDICHE

Per fonte giuridica si intende un “contenitore” di norme o regole. Le norme sono il contenuto delle fonti

giuridiche ovvero le regole che disciplinano una determinata materia.

Il Codice dei beni culturali NON è l’unica fonte che regola la tutela e la valorizzazione del patrimonio

culturale nazionale (Leggi, Decreti Legislativi (D.Lgs), Decreti Ministeriali (DM), Decreti del Presidente della

Repubblica (DPR), Decreti del Presidente del Consiglio (DPCM)).

Le norme contenute nelle fonti diverse NON possono derogare alle regole stabilite dal Codice.

Il Codice e le altre fonti sono “fonti normative” → è una species di fonte giuridica. Le regole contenute in

esse si occupano di una serie indeterminata di soggetti

che si trovano nella medesima situazione con

caratteristiche comuni, indicate dalla stessa norma

(c.d. “fattispecie giuridica”).

Elementi costitutivi della “fattispecie giuridica”:

Regola/norma

• serie indeterminata di soggetti

• situazione (fatto, atto, comportamento, condotta, condizione…)

• con caratteristiche comuni o ricorrenti

•

Es. L’art. 21, commi 4 e 5, del Codice

Art. 21 (Interventi soggetti ad autorizzazione)

4. … l’esecuzione di opere e lavori di qualunque genere su beni culturali è subordinata ad autorizzazione del

soprintendente…

5. L’autorizzazione è resa su progetto… presentato da richiedente, e può contenere prescrizioni…

→ Situazione con caratteristiche ricorrenti:

1. Possedere un bene culturale

2. Voler eseguire opere e/o lavori sul bene

Norme / regole:

3. Obbligo di chiedere l’autorizzazione al soprintendente (Mibact)

4. Obbligo di presentare un progetto

5. Obbligo di attenersi alle prescrizioni contenute nell’autorizzazione

Serie indeterminata di soggetti

La situazione descritta dalla norma ricorre in molteplici casi concreti che coinvolgono molteplici soggetti e

beni culturali diversi, tutti accomunati dalla medesima situazione/fattispecie e dalle medesime

regole/norme da rispettare.

Queste valgono sia per persone singole che per enti.

Le fonti che regolano casi concreti e soggetti/beni culturali determinati sono:

• il provvedimento amministrativo

• l’accordo / contratto / convenzione

Caso concreto/ situazione determinata + soggetto e bene determinanti → RAPPORTO GIURIDICO

Es. L’art. 21 del Codice regola una serie indeterminata di situazioni concrete (soggetti e beni indeterminati)

La regola nel caso concreto (soggetto e bene determinati) è data da una fonte diversa prodotta dal

Soprintendente (organo del Ministero) ovvero: il provvedimento amministrativo (autorizzazione)

Fonti giuridiche

- fonti normative (Codice) → regolano una fattispecie giuridica

-fonti provvedimentali → regolano un rapporto giuridico

-fonti contrattuali

Gerarchia delle fonti normative:

1. Costituzione

2. Norme internazionali (Norme U.E)

3. Leggi dello Stato ( tra cui il Codice dei beni culturali)

4. Leggi Regionali

5. Regolamenti del Governo (DPR, DM, DPCM)

6. Regolamenti delle Regioni

7. Regolamenti delle Province e dei Comuni

8. Regolamenti di altri enti pubblici

La Costituzione

La Costituzione è al vertice della gerarchia delle fonti. Alle norme di essa devono dare attuazione e si

devono uniformare le leggi.

Sempre nella Costituzione è disciplinato il funzionamento delle nostre istituzioni, ovvero:

Parlamento

• Presidente della Repubblica

• Governo (quindi la Pubblica Amministrazione – P.A.)

• Magistratura

• Regioni ed enti locali

• Corte Costituzionale

•

La Costituzione regola anche la procedura e i meccanismi per la sua modifica/revisione.

Nella Costituzione in quanto a beni culturali facciamo riferimento all’art.9 :

“La Repubblica promuove lo sviluppo della cultura e la ricerca scientifica e tecnica. (prima parte)

Tutela il paesaggio e il patrimonio storico e artistico della Nazione” (seconda parte)

Norme Internazionali

Art.10 della Costituzione: “L’ordinamento giuridico italiano si conforma alle norme del diritto internazionale

generalmente riconosciute”

Questo a patto che queste norme internazionali non contraddicano i principi della Costituzione.

→ art.117, primo comma, della Costituzione: “La proprietà legislativa è esercitata dallo Stato e dalle Regioni

nel rispetto della Costituzione, nonché dei vincoli derivanti dell’ordinamento comunitario e dagli obblighi

internazionali”

Un esempio di norme internazionali riconosciute – come fonti – dal nostro ordinamento giuridico sono le

norme U.E. (Regolamenti U.E. - Direttive U.E.): per le quali il regolamento giuridico italiano ha l’obbligo di

applicarle e regolarle.

Leggi dello Stato

La legge dello Stato, o “legge ordinaria” è espressione del Parlamento (art.70 Costituzione).

La legge deve essere approvata negli stessi termini sia dalla Camera dei deputati, sia dal Senato della

Repubblica (→ bicameralismo perfetto) → relative modifiche alla legge devono comunque essere approvate

da entrambi i rami del Parlamento per far sì che la legge venga poi emanata.

Il Parlamento ha il potere e dovere di scrivere le regole di “primo livello”.

→ È solo il Parlamento che può modificare la Costituzione (da confermare però con un referendum).

→ È il Parlamento che deve recepire le norme internazionali.

Il Parlamento quindi ha il compito di stabilire regole di “primo livello” per rispondere alle esigenze e ai

mutamenti della società. Esso infatti, attraverso la legge ordinaria, esprime la volontà dei rappresentanti

eletti dal popolo (“sovranità popolare”)

→ La legge ordinaria è quindi espressione delle scelte costituite dalla sintesi del confronto nato tra opinioni

politiche diverse

Legge ordinaria → “legge dinamica” , soggetta al mutamento della società

→ es. divorzio (legge 1° dicembre 1970, n.898 )

unione civile (legge 20 maggio 2016, n.76 → c.d. “legge Cirinnà” )

aborto (legge 22 maggio 1978, n.194 )

Il Governo esprime la volontà politica di una parte del Parlamento, ma è in carica solo se ha la fiducia del

Parlamento (quindi della maggioranza). Il Governo può stabilire delle regole (volte all’amministrazione) che

sono però subordinate alla legge ordinaria.

Il Governo può approvare atti aventi forza di legge solo se è delegato dal Parlamento (D.Lgs)

In sintesi:

1. Il Parlamento scrive le regole (leggi) → potere legislativo

2. Il Governo amministra nel rispetto di quelle regole: approva fonti di secondo livello (regolamenti),

adotta provvedimenti e stipula accordi → potere amministrativo

3. La Magistratura controlla che queste regole siano rispettate → potere giudiziario

Principio della separazione ed equilibrio tra i poteri → “Perché non ci sia abuso di potere, occorre che il

potere arresti il potere”

Fonti aventi forza legge dello Stato:

Decreto Legislativo Decreto Legge

(art. 76 Costituzione) (art. 77 Costituzione)

Il Governo non può mai sostituirsi al Parlamento. Atto avente forza legge che il Governo può emanare

di sua iniziativa solo per regolare situazioni

Il decreto legislativo è infatti un atto avente forza contingenti, in casi straordinari di necessità e

legge che il Governo emana sulla base di una urgenza.

specifica delega del Parlamento che ne fissa I decreti legge devono però essere approvati – ed

obiettivi, principi e criteri da cui il Governo non può eventualmente modificati – dal Parlamento

discostarsi. (convertiti poi in legge) entro 60 gg., pena la loro

inefficacia.

Leggi regionali

Il riparto di competenze legislative tra Stato e Regioni ai sensi dell’art. 117 della Costituzione:

Elenco di materie di competenza legislativa esclusiva dello Stato (materie delle quali solo il

• Parlamento può quindi scrivere e approvare leggi).

Es. Tutela dei beni culturali

Materie di competenza concorrente nell’ambito delle quali le Regioni legiferano nel rispetto dei

• principi fondamentali fissati dallo Stato.

Es. Valorizzazione dei beni culturali → Codice: Titolo II, capo II: principi della valorizzazione

Materie di competenza esclusiva regionale.

•

Regolamenti

I regolamenti sono fonti normative della Pubblica Amministrazione, delle Regioni e degli enti locali.

Essi sono fonti normative di secondo livello, ovvero:

non possono derogare alle norme costituzionali

• non possono derogare alle norme della legge.

•

Sono quindi regole di dettaglio, o attuative, dei principi e delle regole della legge.

→ Regole di autorità inferiore che non possono in alcun modo contraddire quelle di autorità

gerarchicamente sovraordinate (Costituzion