Appunti di Management pubblico

Riassunto di management pubblico

Modelli nelle istituzioni pubbliche

Vi sono 3 modelli compresenti nelle istituzioni pubbliche:

Modello politico

Il potere politico viene assegnato secondo procedure elettorali universali. I sistemi politico-elettorali dei paesi hanno in comune il principio di rappresentanza democratica. Il principale meccanismo di regolazione del rapporto tra la comunità e la politica è la competizione elettorale. Il modello politico ha come principale logica di funzionamento la ricerca del consenso elettorale.

Modello legale

Si tratta del sistema di norme che regolano il modo di operare sia del modello amministrativo che politico. Ogni istituzione pubblica è sottoposta alla verifica esterna di un’autorità di controllo indipendente. Modello politico e legale sono in un rapporto dialettico e per diversi aspetti conflittuale: il primo esprime l’autonomia di decidere in rappresentanza della comunità mentre il secondo, il rispetto delle regole della vita comunitaria.

Modello economico-aziendale

Ogni istituzione deve rispettare le logiche economico-aziendali fondamentali. Questo implica la necessità di raggiungere non solo un equilibrio interno tra entrate e uscite ma anche tra contributi richiesti alla collettività e benefici a essa garantiti. Anche questo modello coopera con il modello politico nell’esprimere un giudizio sull’economicità delle decisioni politiche. Questo modello presidia la razionalità nell’uso delle risorse nella definizione delle politiche e dei processi esecutivi.

Non esiste una gerarchia tra razionalità: è necessario contemperare i tre modelli. Il valore complessivo dell’azione pubblica dipende da:

• Un modello politico (rappresentante dell’interesse della collettività e controllato tramite un sistema di rappresentanza democratica)
• Un modello legale orientato a salvaguardare i diritti individuali e a promuovere l’interesse pubblico in modo esplicito e sistematico
• Un modello economico-aziendale che supporti la capacità di produrre beni e servizi pubblici di qualità rispetto alle risorse disponibili.

Teorie sui processi decisionali nelle istituzioni pubbliche

È chiara l’impossibilità strutturale ad arrivare a una decisione perfettamente razionale nelle organizzazioni complesse.

Modello della razionalità assoluta

Costituisce una rappresentazione modellistica e semplificata della realtà. (funzione obiettivo chiaramente identificata e condivisa, tutte le variabili sono identificabili, possibile identificare quantitativamente la correlazione tra le variabili, la scelta ricade sull’opzione che massimizza la funzione obiettivo)

Modello della razionalità limitata di Simon

I soggetti che assumono le decisioni agiscono sulla base di criteri di razionalità limitata. Le informazioni e le conoscenze possedute dalle persone sono soggette alle condizioni mutevoli dell'ambiente esterno. Il soggetto decisore assume decisioni basandosi su un criterio di soddisfacimento medio degli obiettivi.

Modello incrementale di Lindblom

Esso prevede che una decisione sia analizzata sulla base della sua capacità di creare differenze rispetto allo status quo esistente. Si procede con l’analisi dello status quo muovendosi nella direzione che l’esperienza suggerisce cercando di proporre degli scenari migliorativi. Le decisioni vengono quindi prese in maniera incrementale, modificando parzialmente lo status quo esistente.

Modello Mix-scanning di Etzioni

Processo decisionale sequenziale che combina criteri alti e bassi e opera nel senso di scartare le informazioni meno rilevanti. Gli approcci si limitano a sfruttare le poche variabili ritenute strategiche e critiche.

Funzioni e specificità delle istituzioni pubbliche

Le funzioni delle istituzioni pubbliche

• Definizione di un sistema legale generale entro il quale le istituzioni pubbliche e i soggetti di natura privata possano operare e tutela dei diritti. Le istituzioni stabiliscono il quadro giuridico che regola i diritti e i doveri delle persone nonché gli spazi d’azione delle istituzioni pubbliche stesse. Il sistema legale generale definisce anche gli spazi di azione della funzione potestativa.
• Regolazione della vita economica a livello macroeconomico definiscono le politiche monetarie e fiscali, svolgono l’attività di vigilanza sul sistema bancario, decidono le politiche industriali, del lavoro e del risparmio. A livello microeconomico vediamo interventi per garantire il funzionamento dei mercati, della tutela dei consumatori, della difesa della privacy.
• Redistribuzione della ricchezza e delle opportunità funzione finalizzata all’affermazione di principi di giustizia e di equità. Modello redistributivo: si asserisce una titolarità primaria nella generazione di ricchezza agli istituti privati e una successiva fase di redistribuzione della ricchezza da parte di quelli pubblici. Modello con funzione assicurativa sociale delle istituzioni pubbliche. Il prelievo fiscale sarebbe un meccanismo di protezione fondamentale contro i rischi della vita.
• Produzione di beni collettivi. I beni collettivi sono beni non escludibili e non rivali al consumo che, per le loro caratteristiche tecniche ed economiche, impediscono un funzionamento adeguato di un sistema di mercato regolato da scelte individuali e da un sistema di prezzi. Si tratta per lo più di servizi non divisibili e il cui costo di produzione non dipende dal numero di beneficiari.
• Produzione di servizi pubblici a domanda individuale (le istituzioni pubbliche producono direttamente i beni o i servizi oppure ne affidano la produzione a soggetti privati). Le istituzioni pubbliche si sovrappongono o si sostituiscono al mercato nell’offrire beni e servizi. Si tratta di beni escludibili nell’uso e divisibili. L’affermarsi di un’offerta delle istituzioni pubbliche in questo ambito ha tre motivazioni principali:
  • Tentativo di far fronte a fallimenti del mercato (esternalità negative, asimmetrie informative e monopoli naturali)
  • Affermazione di principi di equità e solidarietà (diversi modelli di offerta)
  • Interventi di salvataggio di imprese o istituzioni finanziarie per evitare grandi crisi sociali.

I modelli occidentali nell’offerta pubblica di servizi alla persona

• Welfare Universale (modello europeo) Le istituzioni pubbliche definiscono il contenuto di un diritto che si estende all’intera popolazione o ad ampie categorie di essa con caratteristiche omogenee.
• Modello comunitario: secondo questo modello si ritiene naturale la presa in carico di alcuni bisogni individuali da parte della collettività, accettandone i costi pur di ottenere comunità con meno disuguaglianza sociale.
• Intervento individuale pubblico o di supplenza (Nord America). Le istituzioni pubbliche intervengono solo nel caso in cui ci sia un bisogno che la persona non riesce a soddisfare autonomamente.
• Modello liberista o neoliberista: si dà priorità ai principi di libertà, autonomia e responsabilità individuale.

Pianificazione, sviluppo e tutela del territorio

Strumenti utilizzati per la tutela del territorio e del suo patrimonio fisico:

• Divieti
• Finanziamento e produzione di servizi di tutela ambientale
• Sensibilizzazione e politiche industriali ed economiche

La tutela del territorio riguarda anche il patrimonio artistico e culturale. Include anche la sicurezza e il controllo dei confini (regolazione dei flussi migratori in entrata, minacce terroristiche).

Vi sono trade-off tra sviluppo economico e tutela ambientale, cercando una sintesi tra bisogni primari della popolazione, la crescita economica e la quantità di risorse lasciate a disposizione delle generazioni future. Esiste una dialettica tra coloro che sostengono lo sviluppo delle infrastrutture pubbliche e coloro che propongono un rallentamento dell’antropizzazione dell’ambiente.

Il rapporto tra istituzioni pubbliche

Specificità delle istituzioni pubbliche

Eterogeneità dei prodotti delle istituzioni pubbliche

L’eterogeneità è determinata dalla diversità delle funzioni esercitate e dall’ampiezza dei settori di intervento.

Conseguenze:

• Eterogenea la natura operativa delle attività svolte (correttezza formale, precisione terminologica, qualità delle operazioni tecniche, previsione ed analisi di progetti)
• Tipo di professionalità richiesta dalle persone
• Scelta dei modelli organizzativi
• Bisogno differenziato dei sistemi di management
• Criteri di valutazione diversificati (viene richiesta una specificità dei sistemi informativi per ogni area di intervento)

Assenza del prezzo di cessione dei prodotti

I prodotti dell’attività delle istituzioni pubbliche sono in tutto o in parte ceduti senza un diretto corrispettivo economico o con tariffe determinate in base a valutazioni di opportunità sociale ed economica.

Conseguenze:

• Variazioni della qualità della gestione non si traducono in variazioni dell’equilibrio economico.
• La mancanza del prezzo elimina i meccanismi di autoselezione della domanda. Viene infatti meno la percezione del valore economico dei beni e le dinamiche sul lato della domanda non riflettono una logica di costi-benefici.
• Dissociazione tra decisioni produttive e finanziamento: il consumatore è attento ai soli benefici e spesso è ignaro dei costi del servizio, il contribuente vede il prelievo fiscale come corrispettivo di un’offerta alquanto generica di servizi pubblici.
• Diverso significato che per larga parte delle istituzioni pubbliche assumono i ricavi. Vi è un’impossibilità di confrontare costi e ricavi.

Formalizzazione dell’attività amministrativa

L’attività organizzativa deve svolgersi secondo schemi predeterminati e trasparenti, finalizzati a garantire la collettività contro il rischio di uso distorto dei poteri sovraordinati e delle risorse collettive.

• Definizione degli organi che hanno il potere di operare in base alle loro competenze
• Le modalità delle operazioni tecnico-economiche
• La definizione dei tempi di svolgimento dell’attività
• La concretizzazione delle decisioni a rilevanza esterna in un atto formale
• La definizione di alcuni elementi che devono essere esplicitamente presenti nell’atto formale

Nell’istituzione pubblica, la forma assume rilevanza di importanza, ovvero si presuppone che la presenza di meccanismi o procedure formali rappresenti uno strumento di tutela degli interessi collettivi.

Conseguenze:

• L’enfasi data al momento decisionale tramite atto formale lo cristallizza e lo separa dalle altre attività (gestionale o operativa)
• Tutela dei diritti e degli interessi viene demandata più alla correttezza formale degli atti che non alla qualità delle decisioni, delle informazioni in base a cui esse vengono prese e dalle operazioni ad esse conseguenti.
• Il rispetto della forma è principalmente coerente con la tutela di diritti più che con le condizioni di funzionalità dell’azienda.
• Se da un lato la formalizzazione tutela la valorizzazione del merito e l’eguaglianza di trattamento, dall’altro finiscono per ridurre in modo rilevante i livelli di funzionalità da non essere più coerenti con l’interesse pubblico.

Ritmi politico-istituzionali e ritmi della gestione

Il modello legale determina le regole di funzionamento del modello politico. Le istituzioni risentono dei cicli politici. Il sistema di regole imposto per evitare che l’amministrazione possa essere sfruttata per la ricerca di consenso da parte della politica porta a vincoli per attività e iniziative in periodi preelettorali. Le scadenze elettorali creano un profilo temporale che è spesso il termine a cui il sistema politico assegna un significato per la raccolta del consenso, ne consegue una penalizzazione di politiche con effetti di lungo periodo.

L’importanza dell’effetto annuncio

La dinamica del consenso appare fortemente influenzata dal cosiddetto effetto annuncio (attese che si generano a seguito della presenza di programmi, intenzioni, promesse nei confronti dei portatori dei differenti interessi sociali). È una caratteristica strutturale della gestione pubblica. Questo favorisce l’insoddisfazione in merito ai risultati conseguiti dalle istituzioni pubbliche. L’informazione preventiva arriva anche ai detentori di interessi che sono minacciati dai cambiamenti preannunciati così da permettere loro di ostacolare il cambiamento.

Teorie sulle istituzioni pubbliche

L’affermarsi della burocrazia

Max Weber è il primo scienziato sociale che ha analizzato in maniera esaustiva l’amministrazione moderna. Egli definisce il potere come la possibilità per specifici comandi di trovare obbedienza presso un gruppo di individui e ne individua tre forme:

• Potere carismatico: apparato amministrativo rudimentale, forme di coordinamento molto semplici e informali e centrato sulle capacità seducenti e persuasive di un singolo individuo.
• Potere tradizionale: era precapitalistica e feudale, utilizza come apparato amministrativo la nobiltà sulla quale un sovrano esercita potere illimitato.
• Potere legale: principio di equità e imparzialità, utilizza la burocrazia come apparato amministrativo, funzionale all’applicazione delle leggi e anche chi detiene il potere deve sottostare ad esse.

Divisione del lavoro, gerarchia degli uffici, definizione preventiva di tutti gli incarichi, le mansioni e le modalità di funzionamento dell’amministrazione. Archiviazione di documenti scritti, preparazione specializzata del funzionario, selezione e sistema di carriera.

Per Weber, la burocrazia è un modello organizzativo utile e necessario per il miglioramento e l’ottimizzazione del sistema politico. Essa svolge la funzione di collegare autorità legale e gradi inferiori dell’organizzazione nell’ambito di norme positive e al di fuori di interessi privati o particolari.

Critica al modello burocratico

Merton: funzione latente, la burocrazia si rivela incapace di adattarsi al nuovo.

Gouldner: la burocrazia non è uno strumento super partes ma lo strumento di chi detiene il potere. Egli mostra la contraddizione insanabile all’interno delle strutture burocratiche tra principi di disciplina (aspetti formali) e principi di competenza (responsabilità, l’interazione e la legittimazione dal basso). Impossibilità di generalizzare un modello burocratico. Similitudini tra burocrazie pubbliche e private.

Crozier: analisi esplicita delle istituzioni pubbliche usando il termine burocrazia in un’accezione negativa: le organizzazioni burocratiche non possono agire in modo adottivo o correggersi a causa della loro logica costitutiva basata sull’applicazione di norme. Individua tre criticità:

• Il controllo politico sull’amministrazione per cercare di regolarne i conflitti.
• L’individuazione del one best way per dare certezze che però limita la ricerca di soluzioni innovative o flessibili.
• L’eccesso di formalizzazione dell’attività amministrativa che genera la cultura del presidio dell’errore formale.

Evoluzione del ruolo delle istituzioni pubbliche

1. Concezione tradizionale dello Stato come attore super partes (Stato dei diritti formali).
2. Welfare state: forte ruolo nell’attività di produzione di beni e servizi pubblici e privati.
3. Stato dei servizi: con lo sviluppo del sistema delle imprese pubbliche e la forte diversificazione delle funzioni e delle attività della pubblica amministrazione.
4. New Public Management: filone di politiche e interventi volto alla privatizzazione, all’esternalizzazione e alla deregolamentazione di interi settori dell’economia. Governance: inclusione dei portatori di interesse nella definizione e realizzazione delle politiche pubbliche.

New Public Management

Modello di management pubblico emerso negli anni Ottanta-Novanta. La teoria economica neoclassica sostiene il primato dei mercati anziché la burocrazia basata sul potere coercitivo. La teoria della “public choice” è un filone delle teorie che hanno applicato la microeconomia all’analisi delle scelte economiche e sociali. I dipendenti pubblici e i politici sono motivati dal perseguimento dei propri interessi e non dall’interesse comune. Inoltre, si sostiene la maggiore trasparenza e responsabilizzazione dei mercati rispetto allo Stato. Questa teoria propone di massimizzare al massimo il ricorso al settore privato o introdurre logiche di quasi mercato (simulazione di modelli di mercato nel settore pubblico). La teoria del principal/agent analizza la possibile divergenza di obiettivi e incentivi tra il manager e l’azionista (principal). Obiettivo quello di definire meccanismi di controllo e di governo.

Cambiamenti reali

Le riforme introdotte in USA e in Gran Bretagna in seguito all’elezione di Ronald Reagan e Margaret Thatcher hanno contribuito all’emergere di un paradigma alternativo (interventi della spesa pubblica e di privatizzazione e critica esplicita dell’amministrazione pubblica) - il governo assorbe eccessive risorse - raggio d’azione del governo - mediocrità e inefficienza dei servizi pubblici. Ne seguono numerose conseguenze:

• Interventi di riduzione delle dimensioni degli apparati pubblici (downsizing) e di privatizzazione.
• Riorganizzazione e modalità dei servizi.