Appunti Diritto pubblico dell'economia

Diritto dell’Economia Lezione 16

Lezione del 24-04-20

Preciseremo alcune cose della lezioni di ieri, quindi su quello che è sul panorama degli intermediari

finanziari, ma prima di procedere a questa integrazione dei contenuti della lezione di ieri, vorrei

ultimare il discorso intrapreso e completato, relativo alla gestione della politica economica e

monetaria in ambito europeo con le ricadute a livello nazionale.

Analizzeremo l’aspetto poi non adeguatamente sviscerato, relativo al trattato sul coordinamento

nell’ambito dell’unione europea meglio noto come “fiscal compact”, sottoscritto a Bruxelles nel

2012 e come questo trattato sia stato poi incrementato ed eseguito nel nostro ordinamento, con

alcune modifiche costituzionali che hanno ridisegnato gli strumenti e il percorso della finanza

pubblica nazionale.

La politica economica di bilancio europea, si basa sul patto di stabilità e crescita (il PSC),

contenuto nel trattato, che prevede il rispetto da parte degli stati membri di alcuni parametri,

parametri che sono costituiti dal rapporto deficit-PIL, che non deve essere superiore al 3%, che ne

ammettono comunque la flessibilità, il rapporto debito-PIL che non può superare il 60% anche

qui con una serie di regole che ne ammettono un applicazione flessibile di questa regola, e infine

il terzo strumento di coordinamento, che riguarda il livello di inflazione che ogni stato membro non

deve discostarsi di oltre un punto e mezzo dalla media dei 3 paesi più virtuosi. Questi sono i

parametri fondamentali del patto di stabilità e crescita, poi in seguito a una crisi finanziaria del

2007-2008, che poi si è risolta in crisi di debito, sono anni, negli anni 2010-2011, si senti l’esigenza

di stipulare tra gli stati membri, un trattato che prevedesse delle regole che fossero più stringenti,

riguardo la gestione delle finanze pubbliche, regole che furono sin da prima convenute attraverso

regolamenti e delle intese intergovernative, il cosiddetto “six pack” per poi confluire in un trattato

che ha assorbito tutte queste regole, appunto il trattato sul fiscal compact, meglio noto come fiscal

compact ma in realtà denominato : “trattato sulla stabilità, sul coordinamento, sulla governance

dell’unione economica-monetaria”, unione sia economica che monetaria.

Questo trattato ha avuto come obiettivo fondamentale quello di arrivare ad un più effettivo

coordinamento delle politiche economiche tra gli stati membri, proprio per evitare quelle

divergenze che erano state causa, anche di andamenti dei mercati finanziari, con alcuni stati messi

sotto pressione dalla speculazione finanziaria. Questo trattato è stato varato-sottoscritto a febbraio

2012 e dal punto di vista strettamente giuridico non è entrato a far parte dei trattati europei, quindi

del sistema trattato dell’unione europea sul funzionamento dell’unione europea ma ha costituito un

trattato a sè stante, quindi una sorta di trattato intergovernativo, tra l’altro al quale non tutti gli stati

membri lo hanno sottoscritto, di 28 membri dell’Unione solo 25 lo hanno sottoscritto, rimanendo

fuori l’Inghilterra come uno tra gli stati più rilevanti.

Quali regole introduce il fiscal compact per arrivare a un più stretto coordinamento delle politiche

economiche delle politiche economiche di bilancio dei paesi?

Le regole fondamentali che il fiscal compact prevede sono tre: La prima regola che poi vedremo che

è stato oggetto di costituzionalizzazione anche da parte nostra, anzi se vogliamo l’obbligo di

pareggio nel bilancio nell’articolo 81 noi l’abbiamo introdotto precedentemente al varo del fiscal

compact. La prima regola è quella che impone gli stati membri, che i propri bilanci siano o in

pareggio o in avanzo, comunque non siano in disavanzo. Va però specificato cosa si intende che il

bilancio deve essere in pareggio o in avanzo, perché questa condizione, si ha secondo il trattato, per

verificare se l’obbligo è rispettato, quando il saldo strutturale annuo della pubblica amministrazione

è pari all’obiettivo di medio termine previsto per il paese in questione dal patto di stabilità e

crescita, rivisto con un limite, quindi con una flessibilità pari al 0,5% del PIL, ciò vuole dire che il

patto di stabilità e crescita, prevede per ogni paese, un obiettivo da raggiungere nel medio periodo,

se il saldo strutturale annuale non si discosta da questo obiettivo, tra l’altro essendo consentito

anche un disavanzo strutturale dello 0,5, si ha comunque per rispettato questo obbligo di pareggio,

quindi non direttamente matematico ma tendenziale con una certa flessibilità dello 0,5 strutturale,

questo 0,5 strutturale è aumentato al 1%, quindi raddoppiato, quando si tratta di paesi che hanno un

debito-pubblico PIL inferiore al 60%, quindi noi in Italia non avremo potuto utilizzarlo.

Ulteriore precisazione che va fatta con riferimento a questa regola, di pareggio del bilancio, o

comunque di avanzo del bilancio, è che si fa riferimento al saldo strutturale annuo, saldo strutturale

annuo, che per tale deve intendersi, il saldo annuo delle entrate e delle uscite dello stato, però

corretto al netto di misure una tantum o comunque di misure temporanee, quindi le riduzioni

eventuali in una tantum, patrimoniali o altre cose non possono incidere sul rispetto di questo

parametro, questa è la prima regola che impone il fiscal compact.

La seconda regola introdotta, che il fiscal compact riprende dal six pack è che qualora lo stato in

questione, si trovi in una situazione di rapporto debito-pubblico PIL superiore al 60%, come è il

caso nostro prima di questa crisi, che eravamo abbondantemente sopra il 130%, lo stato in questione

dovrà procedere alla riduzione del disavanzo, a un ritmo di un ventesimo l’anno, cioè utilizzare

correzioni di bilancio, tali da essere un ventesimo l’anno, ora volendo fare un minimo di conti,

anche prima della crisi epidemiologica in atto, il nostro debito pubblico era intorno ai duemila

quattrocento miliardi, il che vuole dire che la parte cedente di questi 2400 miliardi, la parte cedente,

il PIL, circa quindi una buona metà, circa quindi milleduecento miliardi, doveva essere ripagata e

ripianata in venti anni, quindi a ritmo di aggiustamenti finanziari di circa 50 mila euro l’anno, se

considerate lo scorso anno il valore della nostra legge di bilancio, è stata di circa 30 miliardi di euro

l’anno, è da capire bene come anche questa regola, ancora non è stata applicata, fosse

particolarmente rigida e stringente, anche se ovviamente questo aggiustamento del 20% va rivisto in

funzione dell’aumento del PIL, quindi se il PIL aumenta, non è necessario un aggiustamento in

valore assoluto dei termini in cui vi avevo prospettato. L’altra seconda regola è quella che prevede

un aggiustamento tendenziale di un ventesimo l’anno di ciò che è in disavanzo e che supera il 60 %

del rapporto pari a debito-PIL.

La terza regola è quella che quando si evidenziano deviazioni significative, rispetto all’obiettivo di

medio termine stabilito nel patto di stabilità o crescita, oppure nel percorso di rientro rispetto

all’obbiettivo fissato nel patto di stabilità e crescita e salvo che sussistano circostanze eccezionali, il

fiscal compact, prevede l’attivazione di meccanismi di correzione automatica, con l’obbligo del

paese di attuare misure, per correggere immediatamente le deviazioni in periodo di tempo definito.

Il fiscal compact è stato sottoscritto a febbraio 2012 ed è entrato in vigore nel 2013, dopo la ratifica

da parte di tutti gli stati membri. Alla Commissione europea è affidato il compito di controllare

l’osservanza di questi adempimenti, da parte degli stati e se la commissione ritiene che lo stato

abbia violato dei criteri previsti o la commissione stessa o uno degli stati aderenti al trattato può dire

alla Corte di giustizia e la pronuncia della Corte di giustizia è vincolante e la Corte di giustizia può

anche sanzionare lo stato che non abbia rispettato gli obblighi nella misura dello 0.1 per cento del

PIL.

Tuttavia questo trattato seppure entrato in vigore, le previsioni non hanno avuto ancora, tra l’altro, è

stato speso anche in relazione alla crisi epidemiologica, proprio perchè erano previsti periodi

transitori sostanzialmente dei percorsi di rientro facilitati, per paesi come il nostro che avrebbero

avuto degli shock finanziari notevoli, a dover rispettare ad esempio la regola quella del rientro di un

ventesimo; la parte di finanza che si discostava dal rapporto debito pubblico-PIL.

Una delle regole fondamentali quindi introdotte dal fiscal compact è quella di introdurre nelle

Costituzioni dei paesi membri l’obbligo del pareggio del bilancio, adempimento alla quale l’Italia

ha addirittura preventivamente adempiuto con la legge costituzionale numero 1 del 2012, che ha

modificato l’articolo 81 della Costituzione, ma ha modificato anche altri articoli della Costituzione.

La legge 1 del 2012 è intervenuta sull’articolo 97 della Costituzione al quale è stato aggiunto un

ulteriore comma, comma che costituzionalizza anche per la pubblica amministrazione in generale e

relativamente all’aggregato di tutte le amministrazioni pubbliche, il pareggio di bilancio poi

previsto per lo stato nell’ articolo 81, in particolare l’ articolo 97 primo comma prevede che le

pubbliche amministrazione, in coerenza con l’ordinamento dell’unione europea, dove c’è un

indiretto richiamo al trattato del fiscal compact, assicurano l’equilibro del bilancio e il sostenibilità

del debito pubblico, quindi non è solo stato, ma tutte le pubbliche amministrazioni, sono tenute a

concorrere, per quanto di competenza e ad assicurare l’equilibrio, sia dei propri bilanci della

sostenibilità del debito pubblico nel suo insieme.

Altro intervento sulla nostra Carta Costituzionale operato dalla legge costituzionale n 1 del 2012 è

stata la modifica portata all’articolo 117 della carta costituzionale, con lo spostamento della materia

relativa all’ammonizzazione dei bilanci pubblici, dalle materie di competenze concorrente, quindi

quelle sulle quali potevano legiferare per principio lo stato, ma poi con proprie disposizioni

legislative regionali, quindi l’armonizzazione dei bilanci pubblici prima del 2012 era una materia

dove mettevano becco, a materia di competenza esclusiva statale, quindi ora tutta la disciplina

relativa all’armonizzazione dei bilanci pubblici, quindi le regole di come i bilanci devono esser

scritte è una materia che è rimessa solo allo stato, quindi materia di competenza esclusiva, come la

concorrenza, la moneta, il diritto penale e civile, tutte le materie che nell’articolo 117, vengono

individuate come materie di esclusiva statale.

Ulteriore modifiche varate alla carta costituzionale è stata la modifica apportata all’articolo 119,

modifica che è servita a declinare il principio di pareggio del bilancio o ricevimento ambienti locali

quindi a regioni provincie e città metropolitane, però sicuramente la norma più importante sulla

quale si è intervenuti è l’articolo 81, che al primo comma, nella nuova formulazione prevede che lo

stato assicuri l’equilibrio tra le entrate e le spese del proprio in bilancio, tenendo conto delle fasi

avverse e delle fasi favorevoli del ciclo economico. Qui non c’è l’affermazione di un obbligo di

pareggio di tipo contabile, perché si fa riferimento solo al fatto, che lo stato debba assicurare

l’equilibrio tra le entrate e le spese del bilancio, quindi sostanzialmente la flessibilità del debito

pubblico e quindi il fatto che lo stato abbia finanze pubbliche, ma non c’è un obbligo di pareggio

contabile, tra l’altro questo principio viene temperato dalla precisazione che nel perseguire questo

obbiettivo di finanze pubbliche ed equilibrate, lo stato debba tener conto delle fasi avverse e

favorevoli del ciclo economico, quindi sostanzialmente sostenere le attività economiche nelle fasi

avverse e nelle fasi favorevoli crea quelle risorse e quei cuscinetti di risorse statali, da utilizzare nei

momenti in cui invece si debba cercare di equilibrare le finanze stesse.

In questo senso, l’articolo 81 da piena attuazione al trattato di fiscal compact che faceva riferimento

anch’esso non all’obbligo di avanzo di pareggio o di avanzo contabile, ma faceva riferimento ad un

obbiettivo di medio termine strutturale o la possibilità anche di un minimo di disavanzo nella

misura del 0,5% .

L’articolo 81, dopo aver fissato questo principio di finanze pubbliche sane ed equilibrate, poi nei

commi successivi, prevede i limiti in cui lo stato possa indebitarsi e il comma 2 prevede che il

ricorso all’indebitamento è consentito solo al fine di considerare gli effetti del ciclo economico e

preme autorizzazione delle camera, adottate la maggioranza assoluta dei rispettivi componenti al

verificarsi di eventi eccezionali.

Ciò vuole dire, che il discostarsi da quell’obiettivo fissato al primo comma, è consentito solo con

determinati presupposti di tipo procedimentale ed oggettivo. Dal punto di vista oggettivo, si deve

trattare di verificarsi di eventi eccezionali, dal punto di vista procedimentale, questo spostamento

deve essere autorizzato dalle camere a maggioranza assoluta dei rispettivi componenti. Questo

meccanismo, quindi il ricorso con indebitamento eccessivo, che sfori i paramenti previsti è stato

negli ultimi , ci si è ricorsi in almeno due circostanze, la prima circostanza, quando si è trattato di

costituire un fondo di venti miliardi di euro, per gli interventi nel settore bancario, soldi che sono

stati utilizzati, per far fronte alle crisi delle due venete e anche del Monte Paschi e in parte adesso

verranno utilizzate anche unitamente ad altre risorse, per il salvataggio della Banca popolare di

Bari, quindi una prima autorizzazione in deroga al Parlamento è stata data per queste finalità

ovviamente rapportate alla crisi, vista il momento eccezionale che ha colpito il settore finanziario,

l’altra autorizzazione è stata data riguardo alla crisi epidemiologica e verrà data al Parlamento in

settimana nella prossima riunione, con l’approvazione delle ulteriore spese per far fronte alla crisi

epidemiologica in corso.

L’articolo 81 prevede poi quelli che sono, questi sono i due commi sui quali la legge 1 del 2012, la

legge costituzionale del 2012 è intervenuta. Sono rimasti salvi quelle disposizioni dell’articolo 81

che già c’erano, che prevedono il principio per cui ogni nuova legge che importi nuovi oneri fiscali,

deve stabilire quali sono i mezzi economici per farvi fronte, il principio di copertura, quindi ogni

disegno di legge deve essere accompagnato da una relazione tecnica economica e finanziaria che

definisca quelli che sono gli eventuali oneri che derivano dall’applicazione di questa legge e se da

questa legge derivano oneri, la legge stessa deve evidenziare quali sono i mezzi finanziari con i

quali si fa fronte a questi nuovi oneri, l’importanza di questo principio, il principio di copertura è

assolutamente fondamentale perché è anche uno dei parametri a cui poi il Presidente della

repubblica dà il via libera alla promulgazione delle leggi e a rafforzare questo controllo con una

legge del 2012, la n 243 è stato istituito un ufficio parlamentare di bilancio, un organismo

indipendente per l’analisi e la verifica degli andamenti di finanza pubblica, questo organismo non

solo ha il compito di verificare, rispetto alle previsione del governo quali sono gli andamenti ma

anche quello di dare pareri, circa la effettività degli strumenti di copertura previsti nei singoli

progetti di legge, cioè se ci si possa aspettare come credibile che a certe spese si possa far

riferimento con certe entrate o che certe leggi effettivamente, siano dal punto di vista finanziario

non diano luogo ad aggravi di spesa.

L’articolo 81 poi prevede quelli che sono i principali documenti di finanza pubblica, nei quali si

articola tutto l’iter procedimentale finanziario dello stato e diciamo disponendo che sono

essenzialmente tre, la disciplina della finanza pubblica prevede tre strumenti di programmazione

delle previsioni di entrata e di spesa. Questi strumenti sono il documento di economia e finanza,

contemplato per l’appunto dall’articolo 81 ma disciplinato dalla legge 243 del 2012, la nota di

aggiornamento al documento di economia e finanza e il disegno di legge di bilancio.

La funzione di questi documenti: il documento di economia e finanza è un documento che viene

diciamo predisposto dal governo, su proposta del ministro dell’economia e delle finanze e il

governo lo presenta alle camere, questo documento va presentato entro il 10 aprile ed è un

documento, il documento di economia e finanza, che illustra per il triennio successivo, gli obiettivi

di politica economica dello stato e quindi non solo gli obiettivi, ma anche gli obiettivi nel contesto

delle previsioni economiche e di finanza pubblica.

Ai sensi poi, di una legge del 2011, la n39, il documento di economia e finanza si articola in tre

sezioni, la prima è quella diciamo che è nominata “il programma di stabilità” e che contiene tutte le

informazioni richieste dalla normativa sull’unione in attuazione del patto di stabilità-crescita. Nella

prima sezione, il documento di economia e finanza, illustra quelli che sono gli obbiettivi che

derivano dal patto di stabilità e crescita, detta le informazioni che poi saranno trasmesse con il DEF

all’Unione Europea, relative all’attuazione del patto di stabilità e crescita e definisce quelli che sono

gli obbiettivi che lo stato si è dato non solo nel triennio, ma anche nell’anno in corso, indicando gli

strumenti e le iniziative che si intendono perseguire, e gli strumenti che si intendono metter in

campo.

La se