Appunti di Giustizia amministrativa

TIPOLOGIE DI AZIONI

Considerazioni generali:

1. Anche nella giurisdizione amministrativa è presente un p. di cognizione con

eventuale fase cautelare e un p.di esecuzione (cd. giudizio di ottemperanza)

2. Il codice, negli articoli specificamente dedicati alle azioni (artt.29-31), non ha

carattere di sistematicità e completezza in particolare l’azione di accertamento a

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tutela dei diritti soggettivi nelle materie di giurisdizione esclusiva non è

espressamente contemplata ma comunque la si deve ritenere anche oggi

esperibile perché prima del codice è sempre stata ritenuta ammissibile e non è

pensabile che il codice abbia voluto escluderla

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Alcuni ritengono che per la tutela degli interessi legittimi dovrebbero ammettersi tutte

le azioni più opportune per la tutela delle pretese giuridiche del ricorrente

indipendentemente dal fatto che tali azioni siano espressamente previste dal codice

(cd. atipicità delle azioni). Altri sostengono che per capire quali siano le azioni

esperibili davanti al giudice amministrativo si dovrebbe guardare non alle norme

processuali ma alle norme sostanziali. Il dibattito ha perso rilievo sul piano pratico con

la modifica apportata all’art.34, 1 comma lett. c cpa dal d.lgs 160/2012 (secondo

decreto correttivo del codice) che ha introdotto in maniera inequivocabile l’azione di

adempimento – azione per la condanna al rilascio del provvedimento richiesto. E il

dibattito ha perso rilievo perché da allora tutte le azioni esperibili davanti al giudice

amministrativo sono contemplate nel cpa.

Da segnalare due canoni fondamentali:

1. PRIMO CANONE art.34, 2 comma cpa 1 periodo in nessun caso il giudice



può pronunciarsi con riferimento a poteri amministrativi non ancora

esercitati = il ricorso al giudice amministrativo non può avere carattere

preventivo di conseguenza sono escluse le azioni dirette ad accertare le modalità

di un’attività amministrativa futura o comunque non ancora compiuta.

Allora come si spiega l’azione avverso il silenzio? Quando si esperisce l’azione

 avverso il silenzio, il dovere dell’amministrazione di provvedere si è già

pienamente maturato di conseguenza la tutela è successiva (art.2 L.241/1990

alla scadenza del termine fissato per la conclusione del procedimento).

2. SECONDO CANONE art.34, 2 comma cpa 2 periodo salvo quanto previsto



dal 3 comma (se nel corso del giudizio l’annullamento dell’atto impugnato non

risulta più utile per il ricorrente ma sussiste l’interesse ai fini risarcitori il giudice

accerta l’illegittimità dell’atto impugnato) il giudice non può conoscere della

legittimità degli atti che il ricorrente avrebbe dovuto impugnare con

l’azione di annullamento = in presenza di un provvedimento amministrativo, il

cittadino ha l’onere di impugnare quel provvedimento per chiederne

l’annullamento e non può limitarsi a proporre una domanda di accertamento della

sua illegittimità. la legittimità di un provvedimento amministrativo può essere

contestata solo impugnando il provvedimento per chiederne l’annullamento. per la

tutela degli interessi legittimi l’azione di accertamento non può essere proposta nei

casi in cui sarebbe stata esperibile un’azione di annullamento – la domanda per la

condanna dell’amministrazione al rilascio del provvedimento illegittimamente

negato può essere proposta solo se di quel provvedimento illegittimo sia stato

chiesto l’annullamento.

Anche nella giurisdizione amministrativa è presente un giudizio di esecuzione cd.

giudizio di ottemperanza. Tale giudizio si differenzia dal giudizio civile di esecuzione

forzata quanto a presupposti perché: 1.non è necessario un titolo esecutivo come

invece richiede l’art.474 cpc 2.non è necessario che la sentenza da eseguire sia una

sentenza di condanna.

ART.32 CPA PLURALITÀ DELLE DOMANDE E CONVERSIONE DELLE AZIONI 25

- 1 COMMA È ammesso nello stesso giudizio il cumulo di domande purché connesse.

Se alcune domande sono assoggettate al rito ordinario ed altre domande sono

assoggettate a riti speciali, l’intero giudizio deve esse trattato e definito secondo il

rito ordinario – se però una domanda è assoggettata a uno dei riti abbreviati

previsti agli art.119 ss cpa l’intero giudizio deve essere trattato e definito secondo

il rito speciale.

- 2 COMMA (vale anche nel processo civile) L’errore della parte nella qualificazione

dell’azione proposta non comporta alcuna particolare conseguenza negativa

perché è il giudice che qualifica l’azione proposta in base ai suoi elementi

sostanziali (in coerenza con il principio iura novit cura) e sussistendone i

presupposti può sempre disporre la conversione delle azioni

AZIONE DI ACCERTAMENTO (AZIONE DICHIARATIVA)

1. AZIONE DI ACCERTAMENTO A TUTELA DEI DIRITTI SOGGETTIVI nelle materie di

giurisdizione esclusiva non è espressamente contemplata ma comunque la si deve

ritenere anche oggi esperibile perché prima del codice è sempre stata ritenuta

ammissibile e non è pensabile che il codice abbia voluto escluderla. Oggetto di

accertamento può essere sia un diritto patrimoniale sia un diritto non patrimoniale.

L’azione di accertamento non è soggetta al termine di decadenza di 60g previsto per

l’impugnazione dei provvedimenti ma vale il termine di prescrizione che le norme

sostanziali prevedono per il diritto medesimo.

2. AZIONE DI ACCERTAMENTO A TUTELA DEGLI INTERESSI LEGITTIMI non è ammessa

nei casi in cui è esperibile l’azione di annullamento

Il cpa ha introdotto all’art.31, 4 comma l’AZIONE DI ACCERTAMENTO DELLA

NULLITÀ DI UN PROVVEDIMENTO O DI UN ATTO AMMINISTRATIVO per i casi in

cui la relativa controversia sia di competenza del giudice amministrativo. La figura

della nullità dell’atto amministrativo è richiamata nell’art.21 septies L.241/1990. La

domanda va proposta nel termine di decadenza di 180g dalla comunicazione o

pubblicazione o piena conoscenza del provvedimento – previsione specifica perché

l’azione di nullità non è soggetta a prescrizione e previsione che non si applica al

caso in cui l’atto sia nullo per elusione o violazione del giudicato perché in questo caso

la questione di nullità è trattata nel giudizio di ottemperanza in cui l’azione non è

soggetta a termine di decadenza.

AZIONE DI ANNULLAMENTO (AZIONE COSTITUTIVA) ART.29 CPA

L’azione di annullamento è un’azione costituiva perché il giudice con la sentenza

elimina i risultati giuridici prodotti dall’attività illegittima dell’amministrazione –

all’effetto costitutivo del potere amministrativo corrisponde il carattere costitutivo

della tutela offerta all’interesse legittimo –. L’azione di annullamento va proposta nel

termine di decadenza di 60g dalla comunicazione o pubblicazione o piena conoscenza

del provvedimento. Il ricorso entro il medesimo termine va notificato a pena di

inammissibilità all’amministrazione e ad almeno un controinteressato – qui

controinteressato è il soggetto che trae benefici dall’atto impugnato 26

Il giudice, se accoglie il ricorso, annulla in tutto o in parte l’atto impugnato; la riforma

è ammessa solo nei casi di giurisdizione estesa al merito. Il giudice può annullare

l’atto impugnato se lo ritiene viziato: – per incompetenza (l’organo che ha emanato

l’atto non era dotato di competenza a provvedere) – per eccesso di potere (uso

scorretto del potere discrezionale da parte dell’amministrazione – es. contrasto con

dovere di imparzialità o principio di ragionevolezza) – per violazione di legge

(contrasto tra un elemento del provvedimento o del suo procedimento con una

disposizione di legge).

L’azione di annullamento è:

1. GENERALE è sempre ammessa ogni qualvolta assuma rilievo un provvedimento



lesivo dell’amministrazione

2. NECESSARIA la contestazione della legittimità di un provvedimento



amministrativo va proposta con la domanda di annullamento – regola in passato

invocata anche per subordinare alla domanda di annullamento la tutela risarcitoria

degli interessi legittimi cd. PREGIUDIZIALITÀ AMMINISTRATIVA

L'annullamento del provvedimento illegittimo da parte del giudice e l’annullamento

d’ufficio art. 21 nonies L.241/1990 conducono allo stesso risultato ma hanno

presupposti diversi: in particolare l’annullamento d’ufficio richiede l’accertamento di

un interesse pubblico specifico – ciò impedisce di ritenere l’annullamento d’ufficio un

istituto di giustizia amministrativa posto a garanzia dell’interesse legittimo del

cittadino.

Come è ammesso l’annullamento d’ufficio del silenzio-assenso art.20, 3 comma

L.241/1990 così si deve ammettere la possibilità di chiedere al giudice l’annullamento

degli effetti giuridici prodotti dal silenzio-assenso. Il silenzio-assenso, infatti, anche se

non è un atto amministrativo, produce gli stessi effetti di un provvedimento e può

capitare che gli effetti prodotti siano illegittimi es. silenzio-assenso che si forma su

un’istanza presentata all’amministrazione per svolgere un’attività non conforme alla

legge.

L’azione di annullamento ha un rilievo centrale nel processo amministrativo. Difatti

vd. art.38 cpa RINVIO INTERNO le disposizioni del codice sullo svolgimento del giudizio

di 1° contenute nel Libro II sono modellate su quest’azione e, se non espressamente

derogate, si applicano anche alle impugnazioni e ai riti speciali.

AZIONE DI CONDANNA (introdotta dalla legge istituiva dei Tar) ART.30 CPA

PRIMA DEL CPA, l’azione di condanna era ammessa soltanto nei casi di

 giurisdizione esclusiva ed esclusivamente per l’adempimento di obbligazioni

pecuniarie dell’amministrazione

OGGI:

 - nella giurisdizione di legittimità l’azione di condanna è ammessa solo per il

risarcimento dei danni per lesione di interessi legittimi 27

- nella giurisdizione esclusiva l’azione di condanna è ammessa per l’adempimento

di qualsiasi obbligazione inerente alla materia devoluta alla giurisdizione

esclusiva e può anche essere proposta dall’amministrazione per ottenere

l’adempimento di obbligazioni di un privato nei suoi confronti

II

ATTENZIONE: il fatto che nella giurisdizione esclusiva l’azione di condanna sia

ammessa per l’adempimento di qualsiasi obbligazio